国有资产取得制度研究论文

[摘要]国有资产取得分为有形资产取得和无形资产取得，无形国有资产的取得方式较为特殊，但我国相关法律没有明确无形资产取得是国有资产取得的一种方式，这不利于国有资产保护。文章从实证角度考察了国有资产的九种取得方式及存在的问题，并就完善国有资产取得制度提出了一些建议。

[关键词]国有资产，取得方式，无形资产，有形资产

一、国有资产取得方式的确定

国有资产取得方式是国家享有有形资产所有权和无形资产权利的手段。现在理论界和实务界对国有资产取得方式问题的理解没有达到统一，各自在表述上有很大的差异。有学者认为国有资产取得方式为：（1）生产；（2）孳息；（3）国有化；（4）没收；（5）遗失物；（6）所有人不明的埋藏物；（7）转让财产；（8）无人继承又无人受遗赠的财产；（9）国家通过赎买、征收、征用、征购等方法取得国家所有权。（注：参见王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第270页。）原国家国有资产管理局的观点认为，国有资产取得的来源渠道：一是国家依法取得和认定的资产，主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等。二是国有资本金的投入及其权益，主要是国家投入设立的国有企业、中外合资合作企业，股份企业的资本金及其权益；三是国家对行政事业单位拔入经费形成的资产；四是接受馈赠，主要是公民赠与国家的财产和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。此外，凡在我国境内所有权不明的各项财产，除法律另有规定外，也应属于国有资产。（注：参见国家国有资产管理局编：《国有资产管理ABC》（修订本），经济科学出版社1995年版，第5页。）国有资产取得的以上两种表述仅包含有形资产的取得，都没有把无形资产取得的方式加以明确，而且在有形资产的取得方面还存在许多遗漏如公共收费等，这是不利于国有资产管理保护的。笔者认为国有资产的取得方式主要有以下几种：

（一）税收与公共收费

税收是国有资产取得的重要来源，是国有资产积累的主要途径。税收是国家为实现其职能，凭借政权的强制力，按照税法规定向负有纳税义务的单位和个人收取货币或实物的行为，是国家参与国民收入分配与再分配的重要手段。税收收入是预算内收入，地方税、中央税和中央与地方共享税的税收收入都是国家财政性资金（注：财政性资金范围是有争议的，有的人认为应包括预算内资金，预算外资和事业收入（公共收费收入），有的人认为仅包括预算内、外资金。笔者认为，在我国现行财税体制下，它应包括事业收费收入在财税体制改革规范化后，它应仅包括预算内、外资金。），都属于国有资产的范围。因而，在分税制下的地税与国税收入均属于国有资产。税收不是基于法律行为而取得，性质上为原始取得。

公共收费是由国家机关、事业单位及社会团体向社会征收的各种费用，它是对准公共产品如高等教育、医疗等具有一定私人性质的商品或服务进行的收费。但我国有些不该收费的政府服务也收费了，或者应收费但费用收取过高，因而，清理整顿收费秩序，调整和归并收费势在必行。（注：张弘力：《建立公共预算的基本思路》，载《沈阳财会》2001年第2期。）行政事业性公共收费是预算外收入，而预算外收入也是国家财政性资金，权属为国家所有。故公共收费也是国有资产的来源。

（二）国有化与征收

国有化也是取得国有资产的一种来源。世界上许多国家在上个世纪都开展了国有化运动，从而建立了大量的国有企业。（注：程合红等：《国有股权研究》，中国政法大学出版社1999年版，第63页。）我国在新中国成立后开展过生产资料社会主义改造的国有化运动，对私营企业采取赎买方式的公私合营。生产资料社会主义改造完成后就再也没有进行过国有化。我国法律规定对合营企业、外资企业不实行国有化。征收是国家为公共目的而强制有偿地取得自然人、法人及其他组织的物的行为。（注：屈茂辉：《我国国家所有权的征收取得制度探讨》，载《求索》2001年第2期。）征收是国家变他主财产为国家所有财产的行政行为，是构成国有资产的重要来源。征收取得方式的行使主体只能是国家。由于国家是一个抽象概念而非具体的主体，因此征收实际上由政府来代表国家行使征收权。征收具有强制性，国家以其强制力取得其他主体的财产，不需经过对方当事人的同意。但是，世界各国法律都对征收有一个限制条件，即征收必须具有公共目的性。（注：“公共目的”的涵义，现代各国立法认为包涵两项内容：一是有公共使用的性质，二是有公共利益的用途。参见柴强主编：《各国》（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第174页。）征收的财产必须是为公共利益而使用，并且征收取得他人财产须给予金钱补偿。补偿标准我国一般采用“适当的、合理的”相当补偿原则，不采少数发达国家的完全补偿原则。征收的对象，各国立法都没限制，不论动产或不动产均可通过征收取得国家所有权，成为国有资产。

我国现行法律混淆了征收与征用两个法律概念，把征用当作征收来立法，如《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”此处其实都应为征收。征用是指权力机关不经物之权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物.征用是国家在特殊情况下为了公共利益需要而暂时使用他人财产，它只涉及使用权属变更，所有权权属并不改变，用毕后财产返还。征收是所有权权属变更，是把财产由他主所有变为国家所有。因此，征用并不是国有资产的取得方式，因为征用不能使国家取得所有权。征收是法律行为之外的法律事实，国家因征收取得所有权，性质上为原始取得。

（三）国家投资及收益

国家投资包括固定资产投资和国家向国有企业（公司）投资。固定资产投资是国家用财政性资金投资建设公共设施和基础设施，其中有部分投资属公共收费的范畴，国家可以对社会成员中使用这些设施的成员收费，这些固定资产本身也构成国有资产组成部分，国家向国企（公司）的投资形成了经营性资产，他们由此产生的收益是国有资产的最重要来源，也是国家所有权产生的最根本和经常的方法。虽然大部分国家投资是用预算内的财政收入（税收收入）来投资的，在本质上并不导致国有资产总量增加，但是它们在建成后获得收益却是资金积累的重要来源。还有部分国家投资是国家从金融机构融资取得的资金，但它是国家以其信用作为担保并以产生的收益先期偿还借款而形成的，国家已对它取得所有权，故也属国有资产。这部分投资及收益也是国家财政资金积累的重要手段。由国家财政预算内收入投资而形成的国有资产，没有发生所有权权属上的变更，都是国家享有所有权，只不过所有权的标的发生了变化而已。而由国家融资后再投资形成的国有资产，它们的所有权通过法律行为发生了变更，故这种取得性质上为继受取得。由国家投资而形成的收益取得，基本上是通过法律行为获取的，因而在性质上也是继受取得。

（四）没收

没收是国家采取革命措施或依法采取强制手段，剥夺他人所有的财产，无偿收归国有的行为。没收财产主要有三种：一是革命措施。在中国人民革命胜利夺取政权后，将官僚资本和反革命分子的财产无条件地没收归国家所有。二是刑罚的一种附加刑。我国《刑法》规定没收财产是一种附加刑，可单独适用也可随主刑一并适用。没收犯罪分子个人所有财产的一部或全部归国家所有，以从经济上惩罚犯罪分子。三是一种行政处罚。行政机关对某些违法行为人可处以没收财产的行政处罚。如海关对于走私分子，没收其走私物品，收归国家所有。没收取得，由于是以不承认被没收者的财产所有权为前提，故没收在性质上属原始取得。

（五）罚款与罚金

罚款是国家司法机关、公安和其他行政机关，对违法单位或个人，不够刑事处罚的，强制其缴纳一定数额的金钱的民事或行政处罚。（注：郑立、王作堂主编：《民法学》，北京大学出版社1999年第3版，第167页。）罚款是一种制裁方式，只能由有权确定和执行罚款的机关做出，其他单位或个人都不得擅自做出罚款的决定。罚款收入须上缴国库，不得扣留或私分。罚金是人民法院强制被判处刑罚的人在一定期限内向国家缴纳一定金钱的刑罚。它是一种附加刑，可单独适用也可随主刑一并适用。作为刑种的罚金与罚款不同，它必须由人民法院依法做出判决，其他任何机关单位和个人都无权做出缴纳罚金的决定。罚金收入亦须上缴国库归国家所有。

（六）国有金融机构的储蓄、保险和国债收入

我国的公民个人和非国有企业单位在国有商业银行的储蓄存款，包括人民币存款和外币存款，是形成我国金融性国有资产的主要方式。存款人在把现金交付给银行后所有权就发生转移，银行对这些现金享有所有权，银行与存款人之间成立金融债权债务关系。银行负有到期或随时偿付等额货币的法定义务。国有商业银行取得存款所有权就构成了国有资产的一部分。

保险是保险人与投保人就特定事项达成保险协议，保险人在保险协议中规定的事实出现后给付保险金，投保人按保险协议支付保险费的行为。保险人能够从投保人处取得保险费收入，国有保险公司的保险费收入都是国家所有，构成我国金融性国有资产的组成部分。另外，发行国债也是取得货币国家所有权的重要途径。国有商业银行发生的金融债券也是金融性国有资产的来源之一。储蓄、保险收入以及发行国债收入都是基于一定的法律行为取得货币之所有权的，在性质上而言是继受取得。

（七）无主财产、遗失物、埋藏物及无人继承又无人受遗赠的财产

无主财产的归属，我国法律没有任何规定。但在理论上无主财产归属采二元主义：无主动产实行先占制度，无主不动产收归国有。（注：王凌云：《论先占原则》，载徐国栋主编：《罗马法与现代民法》，中国法制出版社2000年版，第158页。）因而无主不动产是国有资产的来源之一。对于遗失物和埋藏物，《民法通则》第79条规定：所有人不明的埋藏物，归国家所有，接受单位应对上缴的单位或个人，给予表扬或者物质奖励；对于失主不明的遗失物在公告期满后仍无人认领的，则归国家所有。对于无人继承又无人受遗赠的遗产，我国《继承法》第32条规定：无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在的集体所有制组织所有。我国法律规定以上几种财产在一定条件下收归国家所有，它们也构成国有资产的一个来源。以上财产之取得在性质上是事实行为，属原始取得。

（八）转让财产

国家作为民事主体通过买卖、赠予、互易等法律行为取得财产所有权。国家通过国有企业、单位、国家机关等与其他民事主体进行民事活动取得的财产所有权。转让财产是通过法律行为实现的，在性质上为继收取得。

（九）无形国有资产的权利自动取得、国家授予取得和登记取得

无形国有资产是与有形国有资产相对应的概念，以有无独立物质形态为区分的根本标志。无形资产主要包括专利、商标、著作权、厂商名称和商号、专有技术、商誉等，当它们为国有企事业单位或国有公司持有时即为无形国有资产。国家对于这些无形资产的权利取得分为三种方式（注：吴汉东：《无形财产权研究》，法律出版社2000年版，第280页。）：第一为权利可以自动取得的，如著作权、专有技术、商誉等无形资产。它们的权利拥有为自动取得，不需拥有人履行任何法律上的手续即可享有权利。如我国《著作权》法规定著作权人对其创作的作品著作权自作品完成之日起自动享有。当著作权人为国有企事业单位时著作权为国有无形资产。专有技术为不公开地商业秘密，谁掌握它谁就对它享有权利。商誉是一个商事企业的名誉，是该企业的人格权之一，当然是自动取得。第二是必须经过登记才能取得的，如厂商的名称和商号。第三为权利须经法律程序并由国家专门机关认可后授予权利才能取得，例如专利、商标等。专利权须经过申请且符合专利授与条件后专利机关发证认可才能取得。注册商标之取得首先得符合法定条件并向商标局申请，经审查符合注册条件的才能授予商标专用权。当然一般商标（非注册商标）的取得为自动取得，无需法律特别认可。由于我国国有企业众多，无形资产极为庞大，在加强国有资产管理时不应放弃它。

国有资产的取得还有其他方式。如国家接受赠与或遗赠而取得财产，也是国有资产的来源之一。

二、国有资产取得制度中存在的主要问题

根据确定的国有资产取得方式，可以发现现行的国有资产取得制度还存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）我国财政税收收入流失严重，乱收费现象较为普遍

税收收入是财政资金的主要来源。我国国民还没有形成主动纳税的习惯，偷漏税和抗税现象严重；税收法律体系的不完善，导致违法偷漏税行为难以根绝；税收体制的某些不合理之处，使许多应征的税种没有规定等等，这些都导致我国税收流失较多。此外，征税机关内部腐败或监管不力，都可能导致税收的大量流失，如在厦门远华案中海关系统的内部腐败，导致国家税收损失数百亿元。

政府财政收入除税收之外，事业性收费也是一个来源。本来政府部门的公共收费是合理的，但是我国有些不该收费的政府服务行为也收费了，或应收费的项目费用收取过高，存在变相扩大非税征收范围，乱收费，以费挤税现象，导致税收流失比较严重（注：参见张弘力：《建立公共预算的基本思路》，载《沈阳财会》2001年第2期。）。且政府各部门的收费收入，很多没有进入财政账户统一管理，而是由各单位存进单位账户或“小金库”中，它既导致财政性资金的大量流失，又给政府官员腐败提供了条件。

另外，国家机关的罚没收入按规定应该直接进入国库。但实际操作中，许多机关自己设立一些过渡账户，来截留罚没收入；有的单位甚至是自收自支，收入根本不过财政统一账户，直接被各单位开支了。这也导致了财政收入和国有资产的流失。（二）我国征收取得失范，征收法律体系不完善

合法财产应受法律保护，不受任何人的侵犯，任何人不得被强制转让其财产权利，但是国家出于社会公益并经法定程序采取的征收应除外。中国现在最大的问题在于，国家征收制度失范，被滥用于商业目的。改革开放以来，各地和各级政府频繁地、大量地为商业目的用地，而征收农村集体土地所有权及农户、城镇居民的土地使用权，且往往不能给予公平补偿。如果政府以极低的代价（补偿）征收的土地，以市场价出让给用地的企业（中国及外资企业等），则政府获得了市场价与补偿价之间的差额；如果以优惠价出让给用地的企业，则企业获此差额。无论如何，均导致严重的不公正。应该说，土地征收的滥用，与法律法规不健全有很大的关系。虽我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收有一些规定，但主要是从国家主权和土地行政管理权的角度分别予以规定，而规定财产归属与变动关系的基本法物权法却没有相关规定。正在起草中的物权法，以梁慧星为代表的专家学者们正试图建立规范的征收制度体系，以弥补民法上的缺陷。另外，我国的征收制度规定缺少动产征收的内容，据考察世界各国立法例，动产与不动产一样均可成为征收的客体，并且应给予征收相对人适当的合理的补偿。我国征收制度被滥用的另一个重要原因是征收主体过于分散，县级人民政府都享有征收权，甚至有些地方的乡镇一级政府也享有征收权。征收权的过于分散导致征收制的滥用，不利于国家的监控，国有资产因之流失不少，不少地方官员借此中饱私囊，大肆贪污受贿，败坏社会风气。因此，改革和规范征收制度势在必行。

（三）国家所有权与国有企业法人所有权、国有股权的界限不清

国家所有权与法人所有权，国有股权的界限在理论上是比较清楚的。但应用在国有企业中，三者的关系就变得有些模糊了。在那些国有公司中，国家作为公司的股东，享有股东权利，公司法人享有公司财产的所有权，国家以其国有资产投资即表明国家以其财产所有权来换取国有公司的对价股权。在这里发生了国家所有权向国有股权的转换。国有股权与所有权是不同性质的两种权利，国家所有权使国家享有占有、使用、收益、处分四种权能，而国家股权赋予国家的只有剩余控制权和剩余收益索取权，国家并不能随意处分其投资的财产（注：费方域：《企业的产权分析》，上海人民出版社1998年版，第97页。）。有人主张“双重所有权说”，即在国有企业（公司）中存在国家（终极）所有权与法人所有权。姑且不论国家（终极）所有权是一个什么概念，对此作何种解释不谈，这种“双重所有权”与“一物一权”的民法理论的冲突又如何解决。国有公司的投资者国家只能依公司法规定的范围及方式享有并行使股权，国有公司则按照公司法规定的组织结构和活动方式，对国家投资的财产享有所有权。在公司的产权结构中，国家与公司是各自独立的法律主体，相互间不存在隶属关系，即使是作为唯一股东的国有独资公司中，它也不得违反公司法和公司章程，将其意志强加于公司，而公司的经营管理亦须按照现代企业法人治理结构进行。因而，在国有公司中，公司法人享有法人所有权及相关财产权利，公司法人财产是法人所有，不能成为国有资产。只有投资产生的收益以及公司法人终止后的剩余财产才是国有资产。由此看来，《公司法》第4条：“……公司中的国有资产所有权属于国家”的规定是不正确的。它既与《公司法》中的其他条文相违背，又与公司法理论即法人人格独立性和财产独立性相冲突。（注：吴建斌：《试论我国公司中国家股股权的法律地位》，载《南京大学学报》（哲社版）1997年第4期。）根据以上分析可知，国家与国有公司法人是两个不同的法律主体，国家所有权与法人所有权是两种不同法律主体享有的民事权利。“国有股权是以国有资产对公司出资时形成的新型资本化民事权利，它的客体是公司的股份（出资比例），而不是公司的具体财产，与国家所有权迥然有别。……国有股权必须人格化、具体化，走出国家所有权和行政权的阴影。”（注：参见江平为程合红等著的《国有股权研究》所作序言，中国政法大学出版社1999年版，第2页。）国家因投资失去了对资产的所有权，但同时却换取了该财产的对价股权。国家只能在两种权利中选择一种，而不能同时享有两种权利。当然，在不具备法人资格的国有企业中，国家是其所有者，享有所有权。所以，非法人国企的财产属国有资产。

（四）储蓄中存款所有权的归属不明

在国有资产的组成中，金融性国有资产是不可或缺的部分，储蓄存款也因而成为国有资产的来源之一。但是在理论界和实务中，对储蓄存款是属存款人所有还是国有商业银行所有，是个有争议的问题。我国法律法规一致规定储蓄存款的所有权归存款人。《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。《民法通则》第75条规定：“公民的财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木和法律允许公民所有的生活资料和其他合法财产。”其他相关的法律法规也是如此规定.（注：如《刑法》第92条、中国人民银行总行《关于执行（储蓄管理条例）的若干规定》第1条等均规定储蓄存款所有权归公民个人所有。）在理论界通说也认为：“存款行为完成后，存款所有权仍然归存款人享有”，但是大陆法系与英美法系的立法、判例和法学理论却认为：“存款行为完成后，存款所有权属于银行。”（注：参见曹新友：《论存款所有权的归属》，载《现代法学》2000年第2期。）我国对存款所有权归属的结论与两大法系的立法、判例及理论研究结果形成鲜明的对比。现在，我国已有部分学者对原有立法及理论提出了质疑，认为存款之所有权应属银行.（注：潘攀：《论存款所有权的归属》，载《金融法苑》1998年第3期，以及前引曹新友文。）货币是一种特殊的种类物，具有以国家强制力保障的高度流通性。为实现货币的流通职能，货币之所有权权属取得应适用“所有与占有一致”规则。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第546页。）银行享有储蓄存款所有权，有利于银行更好地发挥金融中介人的作用，也有利于更充分地维护公民个人存款所有权的安全.对于公民享有的对银行的存款债权即还本付息请求权来说，它有两重法律保障：一是存款人要求债务人银行付款时，银行负有无条件支付同等数额货币的法定义务，这是金融法律法规明确规定的；二是存款人在金融机构破产时享有优先偿付权。我们认为，有了对存款债权的双重保护，公民存款所有权的安全也有了保障。

（五）无主财产取得没有法律规定；遗失物、埋藏物国家取得制度不符合市场经济要求

无主财产取得如前所述，无主动产实行先占制度，无主不动产收归国有。物权立法应明确规定这一点，维护国家权益和防止与其他民事主体发生纠纷。所有人不明的埋藏物，遗失物中除了遗失物能返还失主的财产外，其余均收归国有。无人继承又无人受遗赠的遗产收归国有没有什么问题，但是对于埋藏物和遗失物也要归之国家所有，学界是有争议的。现在立法关于遗失物的归属，能够返还失主的应该返还；不能返还的应交给有关国家机关，由有关机关发出招领公告，公告期满仍无人认领的遗失物归国家所有。此种立法观学者称之为“拾得人不能取得遗失物所有权主义”，并认为此种立法观对于现代社会中的人提出了过高的要求，不用说普通之人，就是思想觉悟较高之人，也难以做到，这样规定的结果使法律的规定形同虚设，不被信仰。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第521页。）因此，在制定物权法时应改为“拾得人有限取得所有权主义”，即使拾得人得于一定条件下取得拾得物之所有权。埋藏物之归属，我国立法规定为“国家取得所有权主义”，有学者认为这显然拔高和夸大了现代市民社会中人的思想意识觉悟程度，忽略了市场经济条件下人对利益的要求，过高地估价了人的自觉性，并由此对人的行为提出了统一的不恰当的要求。事实上，在现在市场经济条件下，要求所有发现埋藏物的人，在埋藏物之价值即使非常低廉时也应上缴国家，显然是脱离实际的，也是不必要的。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第526页。）与之相对照，世界绝大多数国家采取的“发现人有限取得埋藏物所有权主义”，（注：发现人有限取得埋藏物所有权主义是指发现人一般情况下能取得发现的埋藏物之所有权.但若埋藏物系于他人所有的动产或不动产中发现者，动产或不动产所有人与发现人，各取得埋藏物之一半。如发现的埋藏物足供学术、艺术或历史资源使用者，则收归国有。）恰当地考量了近现代市民社会中人的思想觉悟及对利益的要求，基于此提出了适宜的要求，它比国家取得埋藏物所有权主义之立法要合理。因此我国在立法时应采发现人有限取得埋藏物所有权立法主义。

（六）国有资产管理忽视无形国有资产保护，导致无形资产大量流失

在我国，有形国有资产的流失，已经引起了各方面的重视，但是每天还有大量的无形国有资产在悄悄地流失，却还没有引起广泛而又足够的重视。因而，防止无形国有资产流失是件极为重要的大事。无形资产本身所具有的非实体性和不确定性是无形资产流失容易受到忽视的客观原因；长期以来企业单位和政府部门对无形资产的管理意识和管理手段的缺乏，是无形资产流失的主观原因；缺乏足够的中介力量，对无形资产进行认定和评估，是无形资产得不到有效遏制的社会原因。（注：赵一锦等：《国有资产流失研究》，西南财经大学出版社1999年版，第175页。）诸多因素的合力，导致无形国有资产的大量流失。这种状况亟待改变，加强无形国有资产管理势在必行。

三、我国现行国有资产取得制度存在缺陷的弥补

针对我国国有资产取得方式存在的各种问题，笔者提出如下弥补建议：

1.在国家征收取得制度上，正在制定中的物权法所有权部分应明文规定国家可以基于公共利益征收取得所有权，同时规定适当补偿原则。所谓公共利益，指从事下列事业：国防建设、交通水利建设、教育慈善事业、国家机关建设、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。（注：屈茂辉：《我国国家所有权的征收取得制度探讨》，载《求索》2001年第2期。）用法律条文明确公共利益的范围，以限制征收的范围被无端地扩大化，避免导致征收制度的失范。物权法还应明确征收的法定条件和法定程序，以实现征收制度的程序公正。对征收标的物的范围应由现在法律规定的不动产土地扩及到所有不动产和动产，并对其给予适当的合理补偿。补偿原则以补偿被征收之物在征收时的实际价值为宜，这样以实现法律的实质正义。同时，在土地行政管理法律方面，应以修正案形式修改《土地管理法》，单列土地征收一章，通过对土地征收的有关规定的细化，以健全土地征收制度。特别是要规定征收权的行使主体，只能是国务院和省级人民政府，其他政府机关不得行使征收权。并且要明确征收双方主体的权利与义务，以维护被征收人的权益。

2.完善公共财政体系，深化税费改革，建立国库单一账户制度。建立完善的公共财政体系，要从三个方面来规范政府的财政收支行为。第一，应以法制为基础。财政收入的取得方式、数量和支出的去向、规模必须建立在法律基础之上，财政收入应先立法后征收，财政支出应按有关制度进行，不能没有约束地随意支出。第二，政府的全部收支进预算。预算是政府财政收支的计划，也是财政收支活动受立法机关和社会成员监督的重要途径。预算的编制、审核、执行、决算，可以使收支从头至尾受立法机关和社会监控，且政府财政的全部收支都应受预算控制范围的限制，不能进行超预算的支出和收取财政资金。第三，财税部门应总揽政府财政收支。政府所有的收支都应归财税部门管理；禁止政府各个部门分别向自己服务或管理的对象直接收钱。不论税收还是收费抑或其他收入，均由财税部门统管，即使特殊收入如关税、农业税等由特定部门收取的，也是收支两条线下的代收代支。（注：高培勇：《构建中的中国公共财政框架》，载《财政与税务》2001年第5期。）加强税费改革，通过取消大量不合理、不合法收费，进一步规范政府收入秩序，通过将一部分非政府性收费转为经营性收费，规范政府行为。通过将部分具有税收特征的收费，用相应的税收取代，进一步完善税制。通过以税代费的方式将分散征管的财政性资金纳入预算管理。按照公共财政的要求，财政支出结构的重点要转到满足公共需要方面来，财政支出一方面要退出一般竞争性领域的投资，另一方面要增加一般公共支出的投资，保证公共建设和公共事业的需要。为从根本上解决财政收支管理中存在的问题，必须推行国库集中收付制度，建立国库单一账户制度.在我国从收入角度分析，国库单一账户制度意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门各单位自设的各类预算收入账户将不复存在；从支出方面，意味着取消各支出部门（单位）在商业银行开设的预算内、外资金账户。将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中，资金实际使用时，从单一账户直接拨付给商品（服务）的供应者。（注：国库单一账户制度指政府所有财政性资金（预算内外资金）均应集中在国库或国库指定的行开设的账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户拨付。参见李秉坤：《建立我国国库单一账户制度的理论思考》，载《国有资产管理》2001年第7期。）

3.《公司法》与《国有资产法》中应明确法人所有权概念，取消《公司法》第4条关于公司中的国有资产所有权属于国家的规定。清晰地划分国有股权、国家所有权、法人所有权概念的界限，重新界定法人财产权的内涵，以建立真正具有独立人格、独立财产和有限责任的现代国有公司。根据国有企业中财产所有权属于国家的理论，附会出公司法人中的国有资产所有权属于国家，并赫然写进了《公司法》的总则中，反映了我国公司法的不成熟。无论我们对公司法人财产权如何理解，假如固守公司中国有资产的国家所有权信条，就不能圆满解释国有公司中的产权关系，也不能摆正国有股股权的法律地位。国有股权是一种以国有财产对公司出资而形成的新型资本化民事权利，它的客体是公司中的股份（出资比例），而不是公司的具体财产，它与国家所有权迥然有别。《公司法》第4条在坚持公司中的国有财产属国家所有的信条下，以法人财产权概念模糊了国家所有权与国有股权、法人所有权的界限，若理解法人财产权为法人所有权，国有公司将会出现所有权二元论，这将违背“一物之上只有一个所有权”的民法理论。若不将法人财产权理解成法人所有权，公司法人的财产独立性和人格独立性又从何谈起，且将与公司法人人格独立理论相悖。因此，我们认为应该取消《公司法》中关于“公司中的国有资产所有权属国家”的规定，明确公司法人对其财产享有法人所有权及相关财产权利。承认国家在投资的国有公司只享有国有股权。这样并不能使国家财产化公为私，乃至最后损害国家的经济基础。因为国家可以国有控股公司来掌握所投资公司的控制权，此举还能增加国有资产的控制力和影响力。此外，依民法理论法人所有权的涵盖的对象只能是有体物，公司法人中的无形资产和权利不能成为法人所有权的主体，故依此推出法人不是它们行使和管理主体。但是法人却又实际上享有这些无形资产和相关权利，所以笔者以为应重新界定法人财产权概念，即它是法人享有法人所拥有的全部财产及财产权利的综合性权利，法人财产权应包涵法人所有权及其他相关的财产权利。

4.修改《宪法》、《民法通则》、《刑法》等有关储蓄存款所有权的规定。按照货币特殊法律性质即“货币所有与占有一致”理论来界定储蓄存款所有权归属银行。如前所述，我国现行法律法规和法学理论几乎一致认为存款所有权属于存款人。这是与货币的特性相违背的，也是与金融机构的中介人身份相冲突的。国外的立法、判例及法学理论都认为，存款行为完成后，存款所有权属于银行。现在学者领衔起草的物权法草案中已明文规定：“货币占有者取得所有权”。（注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿-条文，说明，理由与参考立法例》，社科文献出版社2000年版，第414页。）

5.物权法应明确规定无主财产的归属，无主动产实行先占制度，而无主不动产收归国有。遗失物之拾得，应采拾得人有限取得所有权主义；埋藏物之取得，应采发现人有限取得所有权主义。国家仅在发现的埋藏物属于应保护的文物范围的场合才能取得国家所有权，（注：参见梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第527页。）此时埋藏物（文物）也属于国有资产，其他埋藏物由发现人取得。拾得的遗失物除返还失主外，拾得人于履行一定程序-尽相应的公告义务后无人认领的，即可取得遗失物之所有权或享有其他权利。国家在任何时候都不能取得拾得的遗失物之所有权，因而拾得的遗失物不属于国有资产范围。

6.重视无形国有资产的管理和保护，尽力防止无形国有资产的流失。国有资产管理部门应加强无形资产的取得和利用管理，使其不受非法侵犯，维护国家所有者权益。