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外来物种入侵的法律调整探索

本文作者:霍原工作单位:哈尔滨医科大学人文社会科学系

随着交通运输科技水平的提高、国际间交往和贸易的增加以及国际旅游业的兴旺,原产于某一自然分布区的物种被有意或无意地引到另一地。有些物种给引进的国家和地区创造了巨大的经济效益和生态效益,而有些物种却又对当地的生态系统结构和功能造成了巨大的破坏。伴随着开放政策的日益深化,我国已经遭受到了外来物种的侵害,“依法治物”将是解决此问题的最佳途径。

一、外来物种入侵的发生机理和危害

“物种”(Species),简称“种”,对这一概念曾经产生过很多种解释,目前较为公认的定义是:“物种是生物分类的基本单位。具有一定的形态和生理特征以及一定的自然分布区的生物类群。”[1][2]从生物学的角度上讲,“外来物种”是指出现在其自然分布范围(过去或现在)和分布位置以外(即在原分布范围以外自然定殖的,或没有直接或间接引进,或没有人类活动就不能定殖)的一种物种、亚种或低级分类群,包括这些物种能生存和繁殖的任何部分、配子或繁殖体。那么,外来物种在什么样的条件下会形成外来物种入侵(Alienspeciesinvasion)呢?也就是外来物种入侵的发生机理是什么呢?生物学家认为,在物种的形成过程中,各个物种与其周围环境相互协调、与其天敌相互制约,将各自的种群限制在一定的栖息环境和数量内,从而形成该地区稳定的生态平衡系统。当一个外来物种进入一个新的栖息环境后,如果当地的气候、水分、土壤、食物及其它传播条件适宜,再加上缺乏原产地天敌的抑制,那么该外来物种就会在新的环境中大肆繁殖和扩散,形成大面积的单优群落,排斥和危及本地部分物种的生存,给当地的生态系统或景观造成明显的影响或损害,威胁当地的生物多样性。在自然界中,原本有许多屏障可以阻止物种的任意扩散,如大海、冰山、沙漠。但是,随着科技的进步,交通工具已经能够很轻易地将生物带到世界上的大部分角落,各种天然屏障的作用日趋减弱,越来越多的物种已在轻松地、便捷地跨越各种天然屏障,被有意或无意地“请进来”、“带进来”或“潜进来”,使得许多国家和地区被这些外来物种带来的各种环境和社会问题困扰不已。生物学家把这种由于外来物种的存在而使本地物种生存安全受到威胁的现象称之为“外来物种入侵”或“外来生物入侵”。外来物种借助各种媒介进入非原生地,给当地的生态环境带来极大的破坏,同时也造成了严重的经济问题和社会问题,其危害主要体现在以下几方面:第一,生态环境问题。外来入侵物种会造成严重的生态破坏和生物污染,使土壤的营养含有量降低,破坏土壤的水分涵养功能。破坏非原生地的生物多样性,破坏当地植被,导致生态系统单一化,进而破坏当地的自然景观。同时,外来入侵物种对当地的遗传多样性的破坏及威胁是潜在的、长期的、不可逆的,由于外来物种的竞争导致灭绝的本地特有物种根本无法恢复,导致其彻底灭绝。第二,经济问题。据统计,美国、印度、南非外来生物入侵造成的损失每年分别高达1500亿美元、1300亿美元和800亿美元。[3]而我国仅在2000年,外来入侵物种给中国造成的经济损失就高达1198.76亿元,占中国国内生产总值的1.36%。[4]第三,社会问题。外来入侵物种不但严重威胁生态环境,而且危及人类的身体健康。传染性疾病是外来物种入侵的典型例证,很多新型的传染病是人们有意或无意引进的动植物传播的,有些外来物种已经成为了传染性疾病的病源。

二、外来物种入侵的国际立法框架

(一)国际条约和地区性协议

由于外来物种入侵已经成为国际性的环境问题,凭一个国家的一己之力是无法预防和控制这一问题的,因此,许多国家签订国际条约和地区性协议通过法律程序来解决这一难题。《生物多样性公约》(1992年)[5]是惟一涵盖了入侵物种涉及所有内容的条约。例如,该公约第8条(h)规定:每一缔约国应尽可能并酌情:防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。《联合国海洋法公约》第196条规定,各国采取所有必要措施预防、减少和控制有意或无意引入外来物种到一个特定的海洋环境,因为这可能导致重大和有害的变化。《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》包含有关入侵物种和湿地的决议。《野生动物迁徙物种公约》、《非航海用国际水道法公约》、《国际植物保护公约》等国际性条约也都包含调整外来物种的内容。地区性协议包括欧洲和地中海协议、亚洲太平洋协议、太平洋协议、加勒比海协议、北美协议、南美协议和非洲协议。作为多边贸易体系的WTO通过《实施卫生和植物卫生措施协定》制订有约束力的原则和规定,要求国家措施尽可能地遵循国际标准,这可应用于所有可能影响国际贸易的卫生和植物检疫措施。

(二)先进国家的国内立法概况

迄今为止,世界上一些主要发达国家为了保护本国的生态安全都相继制定了关于预防和控制外来物种入侵的法律、法规。美国在外来物种入侵的立法方面居于世界领先地位,1996年就颁布了《国家入侵物种法》,防范外来水生生物入侵,保护本地水生生物。此外还通过了很多控制外来生物入侵的法律,如《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策法》、《濒危物种保护法》和《联邦杂草治法》等。新西兰议会1993年通过了《生物安全法》,要求入境的任何进口植物或者植物产品都要符合相应的健康标准,携带外来物种或者外来物种产品入境的必须申报。加拿大2001年召开了外来入侵物种国家研讨会,制定外来入侵物种国家计划,提出国家管理外来入侵物种既要充分考虑环境、经济、社会文化和道德因素,采取生态手段,又有义务不要出口外来入侵物种。

三、我国外来物种入侵法律调整机制的构建

目前,我国尚无一部专门调整外来物种入侵问题的法律或法规,相关的规定散见于诸如《渔业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《全国生态环境保护纲要》等法律、法规和政策当中,还没有形成一整套调整机制,这对于解决此问题是十分不利的。笔者认为,我国外来物种入侵的法律调整机制是指我国法律对外来物种入侵问题实施影响、实现其调整功能的运作机理和运作方式,即生态化的调整机制。结合我国关于此问题的立法实际,借鉴国际和世界先进国家的立法经验,这一调整机制应包括以下内容:

(一)风险评价机制

风险评价制度是指对意向中引进的物种进行风险评价,调查该物种的本质和潜在有害影响的大小以及这种损害产生的可能性,以决定能否被引进。应建立综合性的风险评价机制,对外来物种对社会、经济、生态的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险进行全方位评价等。

(二)引进许可证机制

从外来物种入侵的途径来看,人为的有意引进在目前仍是主要途径,所以在风险评价的基础上,确定外来物种能否被引进的最终决策形式应该是引进许可证制度。所有的有意引进都必须由引进者先提出申请,再由有关部门依法定程序进行审批,意向中的引进只有被证明不可能对生物多样性和生态环境造成重大损害才能被批准,只有持有许可证才能进行引进。霍原:外来物种入侵法律调整机制的构建。

(三)检疫、监测机制

虽然有意引进是外来物种入侵的主要途径,但随着贸易量的增长,通过商品上或旅行者身上的寄生虫以及交通工具或容器中的藏匿物所带来的无意引进的风险愈来愈高,且这种无意引进具有隐蔽性强、难以预防的特点。所以,必须建立检疫制度御敌于门外。对逃过了检疫之门的外来物种和被许可引进的物种及事实上已进入我国的外来物种进行监督,建立起监测、预警制度及快速反映机制,做到打防结合。

(四)协调管理机制

由于物种入侵问题涉及环保、海关、农林等诸多部门,而这些部门在此问题上却是各司其职,各自为政,缺乏统一的协调管理机制。借鉴国外以及我国在治理其他问题上的先进经验,结合国情实际,我们国家应当建立起一个以环保部门牵头,农、林、海关、科技、检疫等多部门参与的协调管理机制,成立专门委员会管理此问题。

(五)长效问责机制

物种入侵的潜伏性决定:当物种入侵危害后果严重时却由于事隔数年而无法追究当初肇事者,由此所造成的损害最终却由全社会或无辜者来承担,这显然有失公平。因此,必须建立长效问责机制,应该规范所有类型的引进和各相关责任人,规定有关国家工作人员(包括许可证审批、发放、检疫人员以及物种引进决策者等)的义务和相应责任;对于一些高风险行业的从业人员(如水产养殖、园艺等行业),在许可引进其从事生产时应规定一些强制性措施,如强制保险、缴纳押金等。[6]

(六)生态安全教育机制

外来物种入侵的防治工作是全社会的工作,只有公众广泛参与,才能有效解决此问题。因此,应当对公众进行生态安全教育,普及外来物种入侵的防治知识,及时发布外来入侵物种的相关信息,提高公众,特别是相关决策者对外来入侵物种的防范意识。综上所述,对外来物种入侵应在全面、深入认识的基础上,借鉴世界各国的先进立法经验,结合本国的实际情况,构建一整套外来物种入侵的法律调整机制,保护本国的生物多样性,维护国家的生态安全。

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