高等院校财务风险控制体系的构建

一、高等院校基本建设财务风险表现形式及成因分析

（一）高校基建财务风险的主要表现形式

1.投资风险

高校基建项目由于受到学校发展规划、财政状况、技术等因素的影响，再加上主观决策存在失误的可能性，导致基建项目反而拖累了高校自身的发展。高校基建作为公益性的教育事业工作之一，社会效益是其主要目标。国家对高校的硬件条件，例如生均面积等指标有着严格的要求，所以高校基建的收益评价应当以是否为科研教育、后勤服务提供硬件保障、是否促进了校园环境和文化建设等为软性标准。然而目前我国高校基建项目的投资收益指标，侧重于经济效益，而忽视公益效益，没有设置量化的公益指标，导致很多项目存在重复建设等不经济的现象。

2.预算风险

目前我国高校基建投资项目在立案阶段中，工程部门提供的资金预算，多为参照自身工作经验而提供的估算数，而在估算书的编制工作中，高校财务部门极少参与。高校领导根据这个估算数作为筹集资金额的依据，当估算数往往低于实际资金需求量，这对日后的筹资工作带来了难题。基建项目立项后，在工程概算阶段，高校聘请的建筑设计单位为了自身利益，主观刻意抬高设计概算，而高校对此却没有相应的限制与复审，这导致项目工程编制的概算，一开始就不切合实际。还有一些高校为了使基建项目获批，或处于降低税费考虑，概算编制尽可能地压缩，等项目审批通过，就把基建项目摊子铺大。另外有些高校审批部门在批复概算时，做不到正确核实项目成本，盲目削减概算，结果在后续建设中发现资金满足不了项目需要，概算缺口较大。施工预算专业技术性较强，一般都是由高校基建部门负责编制施工预算，在编制过程中财务部门基本没有参与编制，内部审计部门是否介入并没有硬性制度的规定，而是由高校领导主观拍板决定，使得施工预算编制缺乏制约。审批部门对施工预算的审核也不够严格，最后往往导致实际施工决算数额要超过施工预算金额。

3.负债风险

对扩招所带来的扩建校区、教学基础设施等建设需求，高校一般通过银行信贷的形式获得基建所需的资金，但对承担债务的责任意识不强，对各种债务存在的风险认识不足，缺乏科学的财务规划。贷款前，大多数高校并未对未来的资金流运转情况进行认真的计算，对归还贷款的资金保障也未认真考虑，使得贷款规模过大，超出高校承受能力，加上贷款结构过度集中，在还贷高峰到来时，高校将面对巨大的财务风险。据有关统计，至2010年，全国共有1164所地方所属的普通高校负债金额约为2634.98亿元（2011年底省属高校尚有130多亿的贷款余额）。例如有的高校贷10个亿盖了学生公寓，公寓的收费还不够还贷款利息的，更别提本金了，因为中国学生公寓收费有标准，一年不能超过1500元。据招商银行一位人士的透露：内地的大学城项目已经被排在“钢材、水泥、电解铝”之后，成为又一个高风险贷款项目。高校基建扩张导致的财务风险后果是非常严重的，例如东南沿海有一所高校，伴随着还贷高峰的到来，由于贷款额度太高，已没有还贷能力，在地方政府的调解下，以“置换”的方式，转到另外一所大学门下，改换了门庭。很多高校在基建规划、设计时，盲目追求高标准，导致资金浪费，向银行举债不计成本，对相关风险没有仔细考虑，导致贷款规模远远超过自身的偿债能力。所以教育部从2005年起，建立直属高校银行贷款审批制度和相关资金监控系统。

4.项目实施风险

很多高校在基建项目实施中的内部控制执行力度薄弱，由于内部控制实施主体机构为高校的审计、财务、纪检等部门，这些部门缺乏独立性，互相为平级机构，所以难以形成合力，高校内部控制的约束力不强。甚至存在高校领导意志凌驾于内部控制制度之上的现象。高校内部信息失衡也是内控机制失效的原因，例如资金管理信息由财务部门负责，审计监督信息由审计部门负责，基建信息由基建部门负责，彼此间很难获取其他部门信息。尤其是对施工现场监督的具体操作中，无法核实施工单位上报的信息是否真实合规。有些高校还存在内部部门间的推诿扯皮现象，导致内控执行失效。有些高校为了完成政绩，对基建盲目加快速度，提高成本；有的高校随意调整基建规模和建设内容，结果完工时跟项目规划设计的预算有较大出入；很多高校基建内控体制不够规范，导致难以详尽审核项目款项的每一笔支出，财务部门仅就经济单据、会计凭证角度进行量化审核，对具体工程造价、用料核算、工作量计算等建筑领域的审核就无能为力，审计部门跟踪审计模式也没有在基建审核环节加以应用，这导致施工单位与建工单位易出现串通形成不当的利益共同体，进行吃回扣、虚报支出、甚至腐败等不法行为，增加了高校基建的资金管理风险。

（二）高校基建财务风险的成因

1.对基建财务风险的严重性认识不足

目前我国高校扩招导致规模不断扩大，但由于绝大部分高校为国家办学，所以很多高校领导认为高校盈亏应当由国家财政负责。社会环境对高校发展也抱有支持态度，银行对高校的信贷风险分析不够重视，对高校信贷审核也比较宽松，这使得高校对基建财务风险持盲目乐观的态度，过度举债的行为时有发生，导致筹资风险产生。

2.高校基建相关岗位的权责界定不够明确

目前我国高校基建管理体制是由高校领导班子和部门负责人组成的建设委员会，总指挥由校领导担任，项目主要执行部门为财务处、基建处。在该体制中，参与高校基建协同的人员和部门很多，高校内部管理机制如果不够健全，岗位权责如果界定不清楚，就会产生不协调的问题，遇到问题容易导致各部门相互推诿。然而高校基建是需要高校各部门合作完成的，相关责任与绩效考评制度，也需要高校在各层级的统一管理角度下制定，所以在高校各岗位权责不清楚，内部管理不统一的局面下，基建项目必然会存在管理漏洞，造成财务风险。

3.内部控制机制还存在不够完善的地方

高校基建内部控制机制不够完善，首先体现在财务、纪检等部门对基建的监督无法过多的介入，控制机制不完善；另一方面我国高校总体上内部审计机构独立性不强，有的高校将内审部门并入纪委监察部门，有的甚至列入财务部门中，导致内部审计监督效果流于形式。

4.外部监管机制不健全

高校基建项目虽然有财政资金的支持，但是政府财政部门与高校存在信息不对称的问题，使得政府对高校无法深入了解负债状况，监管机制存在一定的漏洞，在加上扩招政策对高校基建扩张的支持，也导致相关财务风险的增加。

二、高校基建财务风险识别及评价指标分析

风险识别是高校基建项目风险防控中最基本也是最首要的程序，不仅要对基建风险进行定性判断，而且还要采取各式各样的指标进行定量判断；不仅要判断显而易见的财务风险，还要仔细分析隐蔽性强的、难以防控的财务风险。例如施工单位私自更改施工设计方案以增加施工成本，甚至有高校基建部门与施工单位私下串通吃回扣等腐败行为。所以风险识别阶段一定要应用切实有效的手段、科学深入的方法对基建财务风险进行收集、分类、汇总和识别，并对对财务风险发展趋势加以监测。高校基建财务风险的评价指标不仅要包括企业财务分析领域的资产负债率、流动负债比率、当期借款占当期货币资金的比率；还有事业单位财务分析体系中的投资基金占事业基金的比率（数值越大风险越大）、基建负债占自有资金净结余（数值越大风险越大）等等，还要结合高校自身状况和经营特点设置科学的基建投资风险评价指标。

三、高校基建财务风险控制的具体方案建议

（一）进一步强化高校内部预算管理体系

高校基建预算管理体系应纳入到高校整个预算体系中，与现有财务管理体制向结合，提高对基建预算管理的监督水平。改变以往粗放式预算编制模式，将单个基建项目单独作为一项预算进行审核与监管。基建预算编制机构应当加以改革，由财政部门主导，基建部门以技术、信息等提供辅助支持，设置独立的基建预算审计部门对基建预算进行审计监督，也可考虑外聘审计机构来完成。

（二）对贷款规模加以控制

高校应当加强负债风险意识，科学测算贷款规模，规避财务风险，同时要扩展办学融资渠道，减缓银行贷款的偿还压力。高校应当将自身视为市场经济中自负盈亏的经营单位，将年度预算与中长期预算相结合，引入贷款预算，将信贷融资计划与自身中长期规划相结合，在预算编制上应综合考虑政府财政补助、盈利能力、负债规模、专款专用等要素来制定预算，并将贷款资金绩效考核纳入预算管理中，加强审计监督，以确保贷款资金用到实处，获得预期使用效益。高校应当根据自身收入水平来制定贷款规模和信贷资金预警指标，尤其要分析财政拨款收入与学费收入这两项收入。财政拨款收入基本用于高校工作人员的开支，结余甚少。所以高校偿还贷款的主要资金来源渠道还是学费收入，所以在分析信贷风险时，要分析其与学费收入构成要素（例如学生人数）等的对应关系。

（三）对内部控制机制进一步完善

高校应高度重视基建工作中的内部控制建设问题，要根据自身特点和经济发展规律，制定切实可行适度超前的内部控制监管制度与措施，加强基建工作中的全程监管，防止违规违纪问题发生。高校审计部门对高校基建项目要实施经常性地审计，不仅要对工程造价进行审计，还要对相关手续、支出理由是否合理进行审计，也可以根据会计师事务所的跟踪审成果进行复核，以判断是否出现舞弊行为。而且在内控体系建设中，要引入第三方（独立审计机构），甚至外部监管系统（政府部门），建立外部控制体系参与下的独立保证机制，外部监管可以在内控机制失效时起到预警和控制作用。

（四）建立财务风险全流程控制方案

高校基建财务风险控制体系中，应当在基建工作的各个环节明确风险点和责任，界定责任部门和责任人，切实建立一套高校基建财务全流程控制方案，应当由基建部门、财务部门、审计部门、高校基建项目领导小组等共同参与，本文建议财务风险实施主体设置为：在工程造价管理阶段项目建议书编制（交由发改委部门审批通过）中，财务风险控制实施主体应为高校基建项目领导小组、基建部门；立项投资估算阶段项目立项中，财务风险控制实施主体应为基建部门、财务部门；可研投资估算阶段，可研报告审查中，财务风险控制实施主体应为基建部门、审计部门。成立项目实施机构中，财务风险控制实施主体应为高校基建项目领导小组、基建部门、财务部门、审计部门；限额设计阶段，基建部门、审计部门都应当参与财务风险控制，财务部门应当在详细设计审查中参与风控工作。在确定合同价格阶段，纪检部门与审计部门应当共同参与各项工作的风控工作，其中计划审查工作中，合同价格应由审计部门审核后交由政府动态监督，由高校基建项目领导小组、审计部门参与计划批准工作。在投资控制阶段，限额采购、限额施工、工程结算工作都应由基建部门、财务部门、审计部门共同参与财务风险控制；竣工结算阶段，基建部门、财务部门、审计部门应共同参与四方验收，在批准决算工作中，由高校基建项目领导小组和审计部门负责风险防控工作。在总决算阶段，高校基建项目领导小组、基建部门、财务部门、审计部门应共同参与竣工验收工作的风险防控；项目完工后评估则应由高校基建项目领导小组、审计部门负责。在基建项目实施过程中每个环节的财务风险防控责任主体，应当依据其职责要求，构建详细完整的风险数据库及相关风险防范文档。按照财务风险的可能性划分为若干等级，并将等级指数化，以便于量化分析，综合汇总后进行是否一般风险或重要风险类的评估。值得注意的是，施工单位采购的建设材料进入施工现场前，高校应当建立材料数据库，并在系统中模拟出库及领料制度的运行，所有计入高校基建项目成本的材料，先盘点登记入材料数据库中，出库时虚拟登记领用数目金额。在建设材料实际被使用时，高校工作人员应现场盘点进场材料，并和数据库中的数据相核对，这样可以使高校在事前掌握项目建设成本和季度，解决施工单位与高校自身间的信息不对称问题。另外从确定合同价到竣工结算这些项目环节中，高校应当与政府监管部门建立网络动态链接，这可以保证政府监管部门对基建项目实施实时监管，也能一定程度上解决高校内控失效时，外部监管能够介入，以更好地规避财务风险。高校基建财务风险主要是由于高校对基建项目过度扩张、过度举债导致的，而且高校基建内部控制中，存在着财务部门、审计部门对基建部门介入不深、监管不力、有关人员业务能力不足等问题，所以高校应当积极控制贷款规模，加强内部控制机制建设，引入风险防控技术、控制手段，提高基建投资项目相关人员的业务能力，并积极引入外部监管力量。这些措施能够防止高校基建内部控制体系失效，实现基建财务风险的合理、可控。

作者:邹雪梅 单位:辽宁体育运动职业技术学院