我国养老保险基金监管研究

一、问题渊源

随着社会的不断发展，时代的不断进步，我国的社会保障制度也逐渐完善，参保人员数量逐年上升，规模不断扩大。我国的养老保险基金在我国资本市场上发挥着重要的作用。但是在养老保险基金规模和数量不断增长的同时，也发现了诸多的问题。一些省市违法占用和挪用养老保险基金，这些事件给我国的养老保险事业造成了恶劣的影响，阻碍其健康有序发展。这些事件也为我们敲响了警钟，例如我们在监管方面的缺位，监管力度的不足，监管体系的不健全等。如何让老百姓的养老钱不被吞食，对养老保险基金进行强有力的监管是我们政府面临的巨大挑战和重要的研究课题。

二、养老保险基金的监管现状

(一)养老保险金的征缴环节

养老保险基金的缴纳主要由用人单位和职工个人按照相应的比例进行缴纳，征收管理工作则由政府相应的管理部门执行。我国逐渐将私人企业、合资或外资企业纳入征缴范围。但是这些企业本身机制灵活，用工人员不固定，员工流动性较大，因此很难掌握准确的信息。加之各部门管理分散，没有统一完善的法律制约，因为利益冲突很难凝聚力量。征收养老保险基金存在较大的弹性。一些领导思想认识存在错误。认为将三资企业参保是变相乱收费，甚至破坏了良好的投资环境。近些年来，养老保险金征缴工作普遍存在“三多三少”现象，即退休的越来越多，在职缴费的越来越少;发放的越来越多，所报的工资基数越来越少;参保对象越来越多，自觉缴费的单位越来越少。这一现象直接影响了养老保险金的按时发放，又对目前正在完善的养老保险制度造成不良的影响。对每个社会成员来说，由于养老保险收入再分配效应的影响，加上传统的养儿防老的观念，职工主动缴纳养老保险的积极性不高。在广大的农村地区，主动缴纳养老保险更是缺乏群众基础。

(二)养老基金管理环节的弊端

1．管理分散造成高成本和挤占挪用

养老保险基金由各个地市级和县级政府分散管理。地方政府具有相应的垄断权力，也会因为地方利益产生不良的行政行为。地方政府在着眼当地经济发展时，经常会因为一个更宏伟的发展目标舍弃养老保险目标。将养老保险基金用在经济发展的“刀刃上”，挪用和挤占养老保险金的现象也就不足为奇。地方政府是地方利益的忠实代表，当地官员出于政绩的考虑，也不愿意在任期内将养老保险基金调往外地，不希望发生外部效应而受益他人，往往采取以地区为管理单位，机构设置上不免重叠雍冲，导致管理成本过高。尽管已经建立了养老保险金的调剂制度，但是执行起来难度重重，使养老保险金的使用效率也大打折扣。

2．个人账户的空账运行

统账制度的设计初衷是实行部分积累制的基金管理制度，但是由于我国养老保险转制成本太大，造成个人账户空账运行。即在实施这项新制度时，已经退休的职工没有任何养老保险金的积累，而社会却需要为他们筹足保障他们养老的费用，这部分费用需要在职职工们缴纳工作年限内的养老保险金。这种状况实际上就是拿在职人员缴纳的钱来补偿退休人员，个人账户空账运行，历史债务数额庞大。政府财政又没有能力承担，只得由当前的保险基金承担历史债务，所以造成当前账户上的基金都用于当期支付，账户上没能沉淀下基金，个人账户空账运行。这就为将来养老金支付带来了巨大负担和风险，特别随着我国老龄化的加快和养老会的增加，这一远期风险愈加突出。

3．运营渠道狭窄导致收益率低

我国相关的法律法规规定要保障能够支付两个月的费用以后才能进行投资，且局限于购买国债和存入银行，不能再进行其他的投资。数额庞大的养老保险基金在运营方式上渠道狭窄，致使养老保险基金的收益较低。辽宁省是养老保险制度改革试点省，目前辽宁省100多亿的个人账户做实基金投资回报率不到2．5%，这样的投资回报在通货膨胀时期难以做到保值增值。而在国外不少国家基金投资回报率达10%左右。低下的收益率直接影响着养老基会的长期价值，加重了我们的远期支付压力。

三、加强对我国养老保险基金监管的思考

(一)养老保险金征缴环节的监督

1．建立和健全相关法律法规，明确权利和责任，使养老保险征缴工作提供法律依据，切实做到有法必依。尽快完善制定国家社会保险法，用制度对政府、企业和公民的职责和权利义务进一步明确。使养老保险金征缴和发放由单纯的行政行为向法治行为转变，使养老保险制度步入良性发展轨道。

2．扩大参保覆盖面，扩宽养老保险金的来源渠道。参保人员比例不高，使得每个社会成员承担的赡养任务较重。如果提高参保人员数量，扩大覆盖面，就会在一定程度上减少人们的负担。因此，扩大参保人员覆盖面是当前工作的重中之重，要继续加强三资企业、乡镇集体企业从业人员和自由职业者的参保工作，加强宣传工作，使人们认识参保的重要意义。征缴方式多样化，体现人文关怀和人性管理，使人们感受到方便快捷的缴纳服务，实现征缴保险金增长幅度高于参保人员的增长幅度。

3．对各级财政支出结构进行有效调整，不断提高财政预算中社会保障事业支出的比例，力争年年有所提高。在财政收入中，除去法定支出的部分若有剩余，要将多余资金投入到社会保障基金中，尤其要保障养老保险基金有应付征缴缺口的能力。同时，加快实施省级养老保险统筹的步伐，提高宏观调控能力，使有限的社会保障基金得到高效的利用。

(二)养老基金管理环节的监督

1．建立完善养老基金管理机构的治理结构和内部控制

尽管国家明确和加强了专业投资机构管理者的法律和经营责任，但是更要明确政府相关管理部门对养老保险基金的行政监督法律责任。只有明确相应的责任，才能有效地弥补我国养老基金所有权虚置所产生的监督弱化问题。充分发挥社会监督职能和舆论监督作用，加强专业投资机构公开信息披露的职责，最大限度地提高信息透明度。

2．提高养老保险基金运营效率

养老保险基金管理由地方管理，而分散管理成本高昂，在一定程度上抑制了养老保险金的高效运行。为了保障养老保险金获得更好的收益，要统一统筹层次问题。地方统筹存在诸多弊端，省一级的管理机构无法集中全省的养老基金，不能对一些地市存在缺口的情况下，进行有效补充，无法发挥整体的效益，风险系数和管理成本都无形地在增加。实现养老保险金的社会统筹，能够更好地解决基金积累的运营问题。除了对养老保险金实行社会统筹外，在管理方式上要实行省级垂直管理。全省统一的支付标准，统一的征缴比例，统一的待遇水平，统一的管理和使用保障金的机制，在全省充分整合养老保障金的资源，充分发挥资源优势来高效地管理基金运作，这样可减少管理和改革成本，又打破了各市财政分灶吃饭的体制弊端。

3．从制度上明确限定养老基金的投资风险

目前我国的养老保险金逐渐进入社会资本市场阶段，在带来投资机会的同时也增加了投资风险。相关的政府管理部门要确保机构投资者在风险较低的领域内投资，保证养老保险基金的保值和增值。而不是任由投资机构确定投资风险，甚至希望养老保险金拯救低迷的资本市场行情。这些做法明显违背了要使养老基金降低风险投资的要求，风险系数增加，同时潜在的危险也十分明显。在目前条件下，更应该明确养老保险金的投资风险，有效降低风险成本，加大违法处置力度，有效保障养老保险基金的保值和增值。

(三)养老金发放环节的监督

养老金及时有效的发放直接影响老百姓对该制度的信心。要想做到及时、准确的发放，受到诸多因素的影响。一方面需要负责发放的工作人员认真负责，有相应的专业技能，同时还需要掌握领取养老金人员的数量变化、动态分布和养老金缴纳基本情况。领取养老金人员情况复杂多变，具体情况因人而异，而且退休人员因死亡而减少的情况也处于动态变化过程中。倘若这些信息不能及时获取，养老金发放过程中的差错、遗漏等问题就难以避免。因此，为了保证养老保险金的准确、高效发放，需要全社会实行养老保险信息系统化和网络化管理。养老保险信息的安全、高效运行，需要在社会养老保险信息系统设计、运行和维护各环节下功夫，明确相关责任人的职权和所承担的法律责任。通过采取多种措施，有效对发放环节进行监督，可以及时发现和避免错误，严厉打击养老金发放中的各种舞弊行为。

作者:曹炳蔚单位:河南大学哲学与公共管理学院