有效政府范文10篇

有效政府范文篇1

〔关键词〕有效政府，高素质，高效运转，公平施政，注重合作

当前，中国社会正在经历前所未有的深刻变革，急剧变化的社会环境、政府责任的迅速拓展、政府知识的有限性、社会治理的复杂性、国际竞争的加剧，所有这一切对政府管理提出了挑战。寻求适合中国国情和当前社会变革需要的政府管理模式并构建有效政府，已经成为我国政府有效开展变革管理、推进我国经济社会发展和维护社会稳定的重大课题。要解决这个课题，首先应清楚有效政府具有哪些特征，这是构建有效政府的前提之一。笔者认为，就我国而言，有效政府应是高素质、有效运转、公平施政及注重合作的政府。

一、有效政府应是高素质的政府

政府素质是指政府履行其职责所必须具备的才能和品质，是提高政府有效性的根本保证。政府素质可分为政府能力素质和政府伦理素质两个方面。

政府能力素质是指政府履行其职责所具有的技能和影响力，它是政府职业素质的核心。笔者认为，就我国当前的现实来看，政府应着重加强和提高以下两方面的能力:一是根据社会需求和未来发展趋势科学确定政府职能的能力。在不同的环境下，对政府会有不同的能力要求;社会环境本身也会对政府能力产生重大影响，“理解政府能力，既要考虑到行政主体的权力行使，又要考虑到行政客体的服从”。〔1〕(P137)目前，我国“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出”，〔2〕科学确定政府职能的任务迫切而艰巨。第二种能力是政府自我管理的能力。现有的政府能力研究大多关注于政府对社会的管理能力，而忽视了政府自我管理的能力。很显然，只有在对自身进行有效管理的情况下，政府才能够科学地统筹使用自身所拥有的资源，准确高效地履行其职能。这实际上是一种自我约束和自我控制的能力，“有效地控制政府的自利性，不但不会削弱政府的宏观行政能力，反而对增强政府能力有利”。〔3〕政府伦理素质是指政府担任其角色、履行其职能时所应秉承的价值理念和伦理操守。政府能力素质只是为政府在社会发展进程中发挥相应的功能提供了前提和可能，它既能用于推进社会的进步，也能用于阻碍社会的发展，关键在于政府是否正确地运用了其能力。因此，仅有能力素质是不够的，政府的伦理素质在政府素质结构中同样扮演着重要的角色。在现代民主国家，政府的一切权力来自于人民，因此，对政府的基本伦理要求就是忠于人民的利益。在当今社会，政府伦理素质的基本要求就是坚持政府权力运行的公共性、人民性和公平性。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”;〔4〕人民性是指政府权力的运行是在人民的参与和监督之下进行的，目的在于实现人民的利益和需求;公平性是指政府在制定和执行公共政策的过程中公正地对待每位公民，平等地保护每位公民的权利、利益和机会，提供均等化的公共服务等。政府只有具备了这样的素质，才有可能实现有效性。

如上所述，政府素质是影响政府有效性的关键因素，然而，政府素质的培养和提高却是一个长期和艰苦的过程。一方面，政府素质的高低受到多方面因素的影响，比如政府组织及其人员的能力与素质、政府的目标定位和结构特征、政府内部的权力关系和运行方式以及政府的物力、财力、权力、威信等资源条件等，其中任何一个因素的严重滞后都可能影响政府整体素质的提高;另一方面，政府素质培养的关键在于政府组织中人的培养，而人的素质的提升是一个极为复杂的过程，在短时间内不可能取得明显成效。具体说来，提高政府素质应主要从以下几个方面入手:首先，要加强政府工作人员职业技能的训练和道德素质的养成，培养勤奋、高效、廉洁的政府工作人员。其次，加强政府改革，理顺政府与市场、社会的关系，改善政府内部结构，提升政府运作的效率和效益。第三，加强政府制度建设，强化对政府的制度监督和社会监督，提高政府的自我约束能力，实现政府运行的法治化、透明化和高效化。其中，透明化尤为重要，正如党的十七大报告所指出的:“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”〔5〕(P32)

二、有效政府应是高效运转的政府

政府有效性需要通过政府行为得以体现，而政府行为能否高效地实现政府目标又取决于政府能否对社会变化作出准确迅速的反应，科学决策，采取及时有力的政策措施。一言以概之，就是能否高效运转。

第一，高效运转的政府要做到公开透明，反应灵敏。政府运行的公开透明不仅仅是公民和社会监督政府、防止政府滥用权力和贪污腐化的重要手段，它还具有其他两个重要功能。一是有利于及时发现政府运行中的缺陷和低效，从而推动政府不断改进自身的管理水平;二是有利于政府及时了解社会环境和民众需求的变化，从而使政府能够根据社会环境和社会需求的变化及时调整政府的工作重点和布局，使政府活动与社会环境需求保持一致。同时，在现代社会，物质、资本、人员、技术、信息的流动日益快速和便捷，社会环境的变化日新月异，各种突发性的社会风险显著增多，迫切要求政府作出科学、准确、快速的反应，才能有效地解决社会问题，保障社会的良性运行和健康发展。政府要做到公开透明，反应灵敏，一要按照《政府信息公开条例》的要求，建立健全政府信息机制，及时准确地公开政府信息。为此，政府要开辟多种渠道，建立与民众的信息交流平台，将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，并根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施，以便于公众查阅政府信息。二要建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。三要积极推进民主行政建设，努力实现公民在政府决策和执行过程中的广泛参与。四要高度重视电子政务建设，运用现代信息技术实现政府信息公开和政府与公民的信息沟通与互动。第二，高效运转的政府要做到实事求是，科学决策。政府决策是政策执行的前提，没有科学的决策就不会有正确的行动。判断政府决策科学与否不是看政府决策是否符合某种政策理念或政策原则，而是看政策能否有效地解决其所面临的社会公共问题，是否有助于维护和增进广大民众的根本利益。提高政府科学决策的水平，可以从以下两个方面入手:其一，坚持从实际出发的原则，准确全面地了解社会问题的相关信息，正确分析和把握社会问题产生的主客观原因，这是政府科学决策的前提。现代社会是一个瞬息万变的社会，科学技术飞速发展，社会环境极不稳定，人们的生活态度和价值观念也在不断变化，与此同时，政府的公共决策能力尚有待提高，决策过程也可能会过多地受到某些强势利益集团的影响而削弱政府决策的科学性和公正性。因此，政府在公共决策和政策执行的过程中，应该密切关注社会环境的变化，通过渐进的方式不断改进和完善政策措施，不断提高政策措施的针对性和有效性。其二，坚持人民利益至上的原则，也就是“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益”。〔6〕

第三，高效运转的政府要不断改进工作流程，提高运作效率。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”〔2〕，这为改进政府流程提出了努力的目标。为达此目标，改进政府工作流程应坚持这样几个原则:其一，应把改进工作流程与改进政府观念、转变政府职能、改革政府机构等结合起来;其二，应坚持有利于提高政府效率的原则;其三，应坚持有利于公民参与的原则;其四，应与采用新的技术手段(如电子政务)相结合。同时坚持这些原则并不容易，因此，改革应是对多方面因素的综合权衡。

三、有效政府应是公平施政的政府

在现代社会，公共性已成为公共权力的重要特征，追求社会公正则是有效政府首要的价值追求。党的十七大报告指出:“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”〔5〕(P17)要实现社会公正，政府首先要做到公平施政，平等地对待所有公民，从而表明政府是全体人民的政府，这样才有利于构建和谐社会;也只有在这种情况下，政府才能得到民众普遍的认同和支持，才能获得治理社会的足够的威信和合法性。对政府而言，要做到公平施政并不容易，但这却是现代社会对政府的基本要求。

第一，公平施政的政府要坚持以公正理念指导工作。思想是行为的先导，要做到公平施政，政府首先要把追求社会公平作为重要的执政目标。“要做到公平，关键是政府要具备公平、正义的理念和责任感”。〔7〕(P141-142)只有坚持社会公正的执政理念，政府才能够在决策及其执行过程中充分考虑社会各方面的利益和要求，协调各方面的利益冲突，把实现最广大人民的根本利益作为指导政府行为的依据和目标。

第二，公平施政的政府要积极采取措施，消除社会不公。要实现社会公正，政府不仅要在公共政策制定和执行的过程中公平地对待每一个公民，还要积极采取措施，努力消除当前业已存在的社会不公平现象。其一，消除居民收入差距较大、分配不公现象。在市场经济体制下，市场竞争者必然存在着成功和失败，也就会存在着收入和财富的差距。同时，由于一些其他原因也造成了收入差距较大的问题。因此，政府要从制度、体制等方面努力，构建合理的收入分配格局，缩小贫富差距。其二，消除基本公共服务中的不公平现象。由于历史原因，我国居民因其居住的地域不同、城乡不同而享有差别较大的教育机会、公共服务条件和社会保障水平，人为地制造了区域不平等和城乡差距，最终形成了一种与我国社会主义制度格格不入的，人们在政治权利、社会权利等方面基于户籍制度的不平等。正是在这种背景下，党和政府提出“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度”，〔8〕党的十七大报告进一步提出要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。〔5〕(P247)其三，消除市场竞争中存在的不公平现象。一方面，公共权力对市场运行的过多干预仍普遍存在，人为造成了市场竞争的不公平;另一方面，政府对市场的监管仍存在很多漏洞，三聚氰胺奶粉事件充分说明了这一点。另外，行政垄断性行业的低效率、高利润现象也引起了社会的广泛不满。政府只有积极采取措施消除这些社会不公现象，才能增强民众对政府的信任和信心。

第三，公平施政的政府要关爱弱者，推进和谐社会建设。公平施政并不是说政府的社会政策不能有丝毫的倾斜，相反，政府追求社会公平的目标要求政府应对社会中的特殊人群给予特殊的照顾。在现实社会中，弱者可能是出于不够努力，也可能是出于运气不济，还可能是出于社会结构本身的不公平所致，因此，关爱弱者不仅仅是出于对弱者的同情，更是基于维护社会公平的需要，是促进社会和谐的需要，是推动社会健康发展的需要。当前，关爱弱者要解决弱势群体的基本问题，正如2009年中央经济工作会议所指出的，要“加强对就业困难人员的就业援助，加大对低收入群体的帮扶救助力度”等，〔8〕这些都是公平施政的政府应做好的基本工作。

四、有效政府应是注重合作的政府

有效政府范文篇2

政府投资是以国家为主体的一种集中性投资，是社会总投资的重要组成部分。我国正处于体制转轨时期，市场机制仍不完善，而且经济发展水平不高，因此，确定我国市场经济下政府投资的职能定位，一方面需要了解和借鉴国际经验；另一方面需要从我国国情出发。

胶西镇位于胶州市西郊，是典型的城乡结合部，行政区域面积112平方公里，辖73个行政村庄，6.2万人。同（江）三（亚）高速公路胶州市出入口、胶新铁路胶州市货物中转站就在胶西镇镇内，胶王、胶高、朱诸等省道横贯全镇，是连接华南、华北、西北、东北的重要交通枢纽。长期以来，政府投资项目一直是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权力和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。

二、现阶段我国政府投资的重点领域。

党的十七大提出了深入贯彻落实科学发展观、积极构建社会主义和谐社会的新要求。政府投资必须体现科学发展观的要求，努力为和谐社会构建提供财力保证。根据党的十七大精神，今后一个时期我国政府投资的重点应该是支持新农村建设、支持节能减排、加强公共设施建设以及支持自主创新等四大领域。

（一）大力支持新农村建设。新农村建设，是今后一个时期内三农工作的总路线，也是各级政府支农工作的行动指南和工作主轴，为促进我国社会主义新农村建设，最终实现我国城乡社会全面协调可持续发展，各级政府要加大对农村基础设施的投入力度，切实承担农村公益性基础设施建设责任，在资金安排上确保存量逐步调整向农村基础设施建设倾斜，增量重点用于农村基础设施建设。

针对新农村建设，胶西镇坚持“二十字”方针，大力进行“五化”建设，到目前，全镇完成道路硬化面积达35万平方米，美化面积达20万平方米；绿化面积达2.5万平方米，美化墙体10万平方米，建成垃圾池80个，配备垃圾桶300多个，总投资达1，500多万元。对投资工程实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制，提高投资效益和管理水平。

（二）支持节能减排，促进科学发展。

党的十七大提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的奋斗目标，并强调要“落实节能减排工作责任制”。节能减排关系到能源安全和环境友好，关系到经济发展方式转变，关系到科学发展和社会和谐，必须引起高度重视。

针对支持节能减排，胶西镇一直坚持“五项”措施：一是“限”“、促”结合，促进产业结构升级；二是加快发展循环经济。建立完善垃圾收集系统，全面推进生活垃圾分类体系建设，积极推进垃圾无害化处理。同时，实施水资源节约利用工程；三是加强管理。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任；四是大力宣传，弘扬“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚，提高百姓的节约意识；五是政府带头，及时淘汰耗能设备，合理配置并高效利用办公设施，建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化，发挥节能表率作用。

（三）继续支持公共设施建设。公共设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，公共基础设施是实现工业化的基础，更是推动经济持续增长的主动力。

近几年，胶西镇先后投资200万元用于水利设施建设；投资300万元，完成了卫生院门诊楼建设和设施配套；投资400万元，新建了中心小学，修建了中心幼儿园，并实施了学校危房改造工程；投资100万元，新建了老年活动中心；争取投资6，000多万元，对胶王、胶高和二支路三条公路实施了翻新建设，目前三条路已全部建成通车，极大地改善了居民的交通和生活。

（四）支持自主创新。十七大报告提出了明确要求“，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。”

近两年胶西镇约有20多个企业增资扩产，其中如青岛康威化纤有限公司，增资6，000万元，扩建厂房10，000平方米，新上5万吨帘子聚纺项目，该项目的投产填补了省内空白。从青岛市农业部门评出的农产品加工龙头企业中也可以看出，共5家农产品龙头企业，胶西就占了两家，分别是春明和品品好。这两家企业还分别获得了省、市及全国的知名品牌称号，2005年全市仅有4家品牌企业上榜，胶西镇就占了两家，这些成绩说明，乡镇发展离不开企业的发展和自主创新。

由此可见，在当前及今后一个时期，政府科技投资的重点领域应包括：知识创新工程、重大科学工程及科技基础设施、高技术产业化、重大技术装备自主研发及国产化、资源节约技术研发和推广等的示范等。

三、加强监管，不断提高政府投资效益。

（一）加强对政府投资的全过程监管。

一是通过对政府投资项目概预算审查，提高预算编制的科学性，加强对政府投资资金使用的事前控制，控制投资领域中普遍存在的“高估冒算”现象；二是通过政府采购和项目年度财务决算审查，严格控制投资资金使用，及时掌握各方面配套资金到位情况，为财政资金拨付提供参考；三是通过项目竣工财务决算审查，核减各种不合理开支，解决长期以来存在的项目投资超概算的问题，真正做到把有限的财政资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。

（二）规范政府投资资金拨款管理。

一是要严格资金拨付程序，减少拨款的中间环节，避免挪用和挤占，确保财政资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用在项目建设上；二是积极探索新的拨款方式，比如借鉴世界银行的拨款方式，由财政部门直接将建设资金拨付到具体施工单位。这种拨款方式对于确保投资项目的资金需求，尽快发挥投资效益，具有重要的作用。

（三）加强建设单位财务管理。

当前特别要针对近两年国债投资中暴露的种种问题，有针对性地加强对建设单位财务工作的指导、管理和监督，促进建设单位建立健全内部财务监督制度，加强相应的监督检查，扭转财务管理弱化状况。

有效政府范文篇3

现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。[ii]

现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人的才干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的，也可以是地域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者得到适当的奖励。这样，公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有权优势的领导人。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均工资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的人员。其核心特征是不任人唯亲，通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。

在中国，人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：

缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。

干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家工作。

1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发展。

与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要，因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和深化，对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有有必要进行分类管理。在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理，建立公务员制度，已经是大势所趋。

在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号，1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步出台了很多重要规章，其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定，奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。

中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发展的需要，主要表现在如下几个方面：

《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员的范围，包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的条件。因为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市场竞争，企业规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主要取决于其自身的管理能力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些单位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和地位，而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展，社会中介组织，将大量发展，社会组织的发展，是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势，它们的发展，也将不再取决于其与政府组织之间的关系，也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开，不仅要在组织上、职能上分开，更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施。

《国家公务员条例》规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定，国家公务员辞职后，2年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经营，政府与企业一体化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像政府机关那样，根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时，政府官员经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模的发展，这时，政府官员如果经商办企业，或者从事其他营利性的经营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力，在市场经济中制造人为的竞争优势，进行不正当竞争，以权谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，影响市场经济的正当竞争。在这种情况下，禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动，辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位任职需要经过批准，这都有助于创造公平竞争的市场环境，也有利于减少腐败问题。

《国家公务员条例》规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，并且规定国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以提出申诉和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样的，国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员，它并不是国家的奴隶，国家公务员在其岗位上需要承担法定义务，但其法定的权利也依法得到保护，不受任何非法侵害。

《国家公务员条例》详细规定了国家公务员的以公开考试、择优录用的录用制度，以德能勤绩为面，重点考核工作实绩的考核制度，以用人唯贤为原则的职务任免和晋升制度，以及公务员的权利和义务、公务员的纪律、公务员培训、交流、回避、申诉控告以及辞职辞退退休等各项制度。这些制度，以及根据《国家公务员暂行条例》制定的具体实施办法，为中国国家公务员制度提供了最基本的框架，使得国家公务员管理走上了专业化、制度化的道路，为现代化的政府体制奠定了制度基础。

到今年8月14日，《国家公务员暂行条例》已经颁布10周年。它为中国国家公务员制度建设发挥了积极的作用。经过10多年的实践，可以说，已经为国家公务员制度的现代化确立了基本的制度框架。就如中国人事部部长张柏林先生所说的那样，《国家公务员暂行条例》颁布十年来，中国公务员制度推行取得了十项显著成绩：

管理法规体系初步形成。十年来，围绕《国家公务员暂行条例》，制定了一系列与之相配套的规定、办法以及实施方案和实施细则，公务员管理的主要环节实现了有章可循、有法可依。

凡进必考机制基本建立。实行公开考试、择优进人，是对传统机关进人方式的重大改革。中央国家行政机关及各地通过向社会公开招考，打破身份、地域限制，不拘一格选人才，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出。

激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象大大改变。

奖励制度发挥有效作用。几年来，中组部等多个部门共同组织开展了做“人民满意的公务员”活动，一大批优秀公务员受到表彰，让民众看到了公务员勤政、廉政的新形象。

竞争上岗制度逐步推开。这一制度打破了职务晋升中的“论资排辈”现象，使诸多优秀人才脱颖而出。

轮岗、回避初见成效。对领导岗位和“热点”职位有计划轮岗，激发了公务员学习和工作热情，加强了监督；对公务员任职和执行公务时实行回避制度，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境。

出口初步畅通。实行辞职辞退制度，机关告别了“铁饭碗”，开始打破“能进不能出”的局面。对于不愿在机关工作的公务员，允许辞职另谋他业；对于那些不干事、不尽职、大错不犯、小错不断的，通过辞退清理出公务员队伍。

培训开始进入轨道。据不完全统计，十年来中国开展各类公务员培训超过一千七百万人次，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升，保证了政府机关的高效运转。

廉政约束机制发挥作用。公务员纪律、处分制度的实行和《国家公务员行为规范》的颁布实施，加强了对公务员的有效监督和约束。据统计，近五年来，有六万多人受到了各种行政处分。

公务员权利有了保障。通过实施申诉控告制度，不公正的人事处理得到及时纠正，维护了公务员的合法权益。[iii]

当然，现行公务员体制在实践中也产生了一系列的问题，这些问题的探讨和思考，有助于进一步完善和发展公务员制度，并为在此基础上为进一步制定《国家公务员法》提供经验和教训。当前新的《公务员条例》正在起草过程中，这一法律将为中国现代化的国家公务员制度提供基本的法律基础。新的《国家公务员法》只要应该考虑如下几个方面：

进一步建立健全选拔任用和管理监督机制。现在的《国家公务员暂行条例》确立了管理与监督制度，第86条规定，对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的，撤销其决定；对不按规定程序录用、任免、考核、奖惩以及辞退国家公务员的，责令其按照规定程序重新办理或者补办有关手续。这些规定很好，但是不够的，从内容上来看，还应该进一步建立用人失察失误责任追究制度。另外，其监督的主体只限于县级以上人民政府或者人事部门，也就是说只是规定了行政监督制度，并且缺乏程序性的规定。除此之外，还应该进一步规定立法机关、检察机关和司法机关的监督职能和监督程序。

进一步细化分类，完善干部激励机制。《国家公务员暂行条例》只是笼统地规定了国家公务员的级别，职务有十二类，级别为十五级。种类太少，级别数太少，上下级之间工资差距太小，鼓励高层公务员利用职务消费和各种工资外的福利制度来获得非正式的工资，这不利于激励从事不同工作的国家公务员。新的《国家公务员法》在把公务员分成领导类和非领导类，或者政务类和业务类的基础上，应该进一步把一般国家公务员分成行政类、专业技术类和行政执法类。现代化的国家机关其特征之一是，除了大量雇用传统的行政类工作人员之外，还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员，现代国家是典型的“专业人员国家”。[iv]对行政类人员、专业技术类人员和行政执法类人员实行分类管理，是公务员管理专业化的需要。另外，《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有15级，级别数太少，应该把级别数增加一倍左右，达到27－30级，以拉大不同级别之间公务员的工资差别。提高高级别公务员的工资，对相关的职务消费实行承包制，当成其福利待遇的组成部分，从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励，有助于在制度上高薪养廉。

确定国家机关、政党机关、社会团体、事业单位和企业干部分类管理制度。《国家公务员暂行条例》所规定的公务员范围只包括国家机关的工作人员，但实际执行过程中，政党机关、部分有特殊政治地位的社会团体、事业单位和国有企业干部等也参照公务员暂行条例进行干部管理。其实，政党机关、社会团体、事业单位和国有企业干部是否是公务员，主要取决于相关改革的方向和进展情况。随着社会团体、企业和事业单位改革的日益深化，实行政社分开、政企分开、政事分开，社会团体、企业和事业单位都是独立运作的，在这种情况下国家没有必要再对其按照国家公务员的制度来进行管理，社会团体、企事业单位内部人事管理，应该由企事业单位自己负责，国家可以给其提供一些指导性的制度框架，但不宜强制执行。

至于政党机关工作人员是否应纳入国家公务员，根据实际情况来看，我国的执政党和派机关的工作人员，实际上都是国家政权的组成部分，可以纳入国家公务员来进行管理，这样做也方便统一管理。不过，从宪法和法律的角度来看，政党机关的人员最好根据各政党的章程和相关规定来进行管理。因为一旦政党机关的人员纳入国家公务员队伍，其行为就受国家法律的约束，其行为就需要符合国家行政行为所不许遵守的法律法规标准，并接受立法、司法监督，也就是说其具体行为就必须根据法律和具有法律效益的规章作出，并且公民可以依据行政诉讼法对其向法院提起诉讼，国家立法机关和司法机关也可以根据法律对其实行监督。由于政党机关工作人员所履行的职能、承担的法律义务不同于国家机关，其工作所依据的主要是各个政党自身的章程和有关规定，而不是国家的法律，这时公民根据国家法律来对其提起行政诉讼，而法院适用国家法律来对其进行司法审查，肯定会引起各种各样的政治问题。把政党机关工作人员在法律上正式纳入国家公务员，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政党机关的行政化、国家机关化倾向，不仅不利于政党机关本身的运作，也可能损害国家基本宪政和法治结构的完整性。所以，国家公务员范围应该严格限定国家机关的工作人员，而不应该包括政党机关的工作人员。

适应市场经济的需要，进一步规范公务员与营利性机构关系问题。《国家公务员暂行条例》已经对此有一些明确规定，如禁止公务员经商、禁止公务员到营利性机构兼职，辞职后两年内到与原工作单位有密切关系的营利性机构工作要取得原任职单位的批准等。但是实践表明，这些规定是不够的：一是对辞职后的公务员缺乏约束手段。比如禁止公务员经商、到营利性机构兼职，因为公务员有公职身份，可以根据有关规定对其进行行政处分，有惩罚性的手段对其加以约束。但对于辞职后到与原任职单位有密切关系的营利性机构工作，虽然规定要得到批准，但如果没有得到批准也去任职，《国家公务员暂行条例》并没有实质性的手段去对其进行约束。二是公务员离开国家机关，除了辞职之外，还有开除、辞退、退休等途径，这些公务员一旦离开国家机关，由于其长期在国家机关工作，即使退休后还可以对国家机关有很多影响力，到营利性机构任职，依然可以利用其影响力为公司和其个人牟取不正当的利益，导致企业之间争相聘用国家机关的退休人员。国家公务员法律应该对此也有明确的规定，在若干年里禁止离开国家机关的公务员直接到营利性机构任职，以便规范政府与企业的关系，给市场经济提供一个公平竞争的环境。

此外，《国家公务员暂行条例》规定，公务员有义务遵守宪法、法律和法规，并服从命令，遵守纪律，不得对抗上级决议和命令。这一规定是正确的，因为公务员必须依法行政，并且要服从上级决议和命令。但是，当上级决议和命令违反宪法、法律和法规时，公务员是遵守宪法、法律和法规，还是服从上级决议和命令呢？按道理来说，国家公务员首先应该遵守宪法、法律和法规，而应该拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令。但在操作上公务员很可能会选择后者，而放弃前者。因为选择前者而违反后者，行政处罚很可能很快将会降临，而相反的选择，则很可能不会有什么事情。《国家公务员暂行条例》对此没有进一步规定，更没有在程序上保障拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令的依法行政的公务员。《国家公务员暂行条例》只是在权利条款规定，对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。这一规定能够发挥一些作用，因为公务员可以据此提醒上级机关及其领导人某项决议或命令可能是违宪、违法的，但要及时制止违反宪法、法律和法规的不正当的上级决议和命令是不够的。当然，把行政机关的违宪违法决议和命令的问题交给公务员来解决，在操作上有难度，在制度设计上也有难度，在根本上要通过完善国家立法和司法监督，建立违宪违法审查制度来解决。但《国家公务员法》至少可以在程序上规定公务员有权利审查上级决议和命令的合宪性、合法性和合理性，并提出自己的建议，而不仅仅只是针对具体工作提出批评和建议。

总之，积极主动、精明强干的公务员队伍对于有效政府的活力来说是至关重要的。要建设精明强干的公务员队伍，必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制度，需要有适当的公务员法律基础，建立富有激励的报酬制度，建立合理的录用、晋升等各个方面的制度，并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过10年的努力，《国家公务员暂行条例》以及相关法律规定和实施办法，为建立中国现代化的公务员制度做出了历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度，需要在总结《国家公务员暂行条例》经验和教训的基础上，吸收国外的先进经验，根据中国有效政府发展的具体需要，考虑中国公务员管理实践所遭遇的种种问题，进一步制定新的《国家公务员法》，从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础。

注释

[i]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年第92页。

[ii]发达国家文官制度的情况可参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界银行1997年的世界发展报告也曾特别强调，法国、普鲁士和英国等发达国家现代化成功的关键之一在于在19世纪，这些国家就已经实现了公共行政部门的现代化，英国的文官制度改革，“开创了精心培养职业知识精英的先河，为英国主宰国际商业达一个半世纪奠定了基础”。同上，第80页。

有效政府范文篇4

关键词：有效政府制度效率制度平台

Abstract:Efficientgovernmentiscriticaltosustainabledevelopment.Efficientgovernmentshouldbeefficientnotonlyintechnicaltermsbutalsointermsofallocation,institutionanddynamics.Efficientgovernmentshouldbebasedonanappropriateinstitutionaldesktopthatprovidessomelong-standingandbeneficialincentives.Thisinstitutionaldesktopismulti-facedandcomposedofalotofinstitutionalarrangementsamongwhicharelimitedgovernment,governmentoflaw,decentralizedgovernmentanddemocraticgovernment.AlloftheseinstitutionalarrangementsarethemaincomponentsoftheinstitutionaldesktopofmoderngovernmentandmuchcrucialtothedevelopmentofgovernmentincurrentChina.Thesesinstitutionalarrangementsarerespectivelycontrasttounlimitedgovernment,governmentbyman,centralizedgovernmentandundemocraticgovernment,allofwhicharemaincomponentsoftraditionalinstitutionaldesktop.ItismuchimportantincurrentChinatocontinuetransformingthegovernancefromthetraditionalinstitutionaldesktoptothemodernone.Thisprocesshasbeenlaunchedforatleasttwodecadesandachievedmanybenefitsthathavebeenmuchwellknown.Thefurthereffortsarealsocrucialandseemnoend.Governmentshouldbedirectitsattentiontocoordinatingalldevelopmentsinvariousinstitutionalarrangements.

Keywords:EfficientGovernmentInstitutionalEfficiencyInstitutionalDesktop

有效的政府对于持续发展是不可或缺的。可以说，拥有一个有效的政府，这是一个国家公民的福气，他们能够拥有高质量的公共生活，从而能够有效地处理各种各样的冲突和纠纷；而不拥有一个有效政府的国家，则往往不能有效地处理各种冲突和纠纷，社会矛盾重重，道德败坏，到处充满着犯罪，整个社会甚至陷入战火之中，连生存都存在问题，根本谈不上发展。就如世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[i]

因此，除了无政府主义者和一些极端个人主义者之外，人们一般认为，有效的政府对于持续的发展是至关重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本价值是什么？它的构成具有什么样的制度要件？人们却缺乏基本的探讨，在国内尤其如此。本文的目的，是在理论上探讨有效政府的基本价值准则和基本制度构件，认为政府的效率不仅包括技术效率，而且还包括配置效率、制度效率和动态效率。在这些效率价值中，制度效率是最根本的，它是政府长期有效的重要保障。建设有效的政府，必须建设适当的制度平台。对于中国来说，最迫切的就是要建设市场政府（有限政府）、法治政府、分权政府和民主政府等制度构件构成的现代政府制度平台。

一、有效政府的基本价值

有效政府，首先是指在技术上有效，即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力。同时，还能够充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果。从这个意义上来说，政府所使用的组织技术越先进，政府官员的素质越高，政府的财政能力越大，政府的能力也就越高。在这些方面，组织行政学、人事行政学、公共财政学，都是非常有用的学问。这些学问，都有助于提高政府的技术能力。各国政府在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革，其终极目标就是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外，从政治意义上，政府能够具有广泛的社会支持，它就会拥有较高水平的合法性，并因此而获得较高水平的政治能力。政治学的知识，就有助于提高政府的政治能力。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。

其次，有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。

从供给方面来说，它就应该考虑与市场或社会各司其职，让市场负责私益物品和服务的生产和提供，让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务，由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给，而消费者则具有相当的选择权。比如气象服务有公益性服务和非公益性的服务之分，这时政府可以承担公益性服务的生产，而营利性的组织则可以介入非公益性的服务，在条件允许的情况下，政府也可以利用非政府的力量，来生产公益性服务。

从消费方面来说，政府和许多非政府的公共组织一样，成为公民消费公共服务的集体消费决策单位。比如，政府代表公民决策需要用多少资源购买多少气象服务，它也可以代表本辖区的公民决策，决定警察服务的规模有多大，在多大程度上由政府的警察部门来提供服务，什么服务可以从保安公司那里购买。教育作为一个产业，在供给上是复合的，由各级政府支持生产各种各样的服务，也允许民间力量办学。从消费方面来说，政府可以允许公民个人（家长和孩子）进行一定的选择，同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公立学校，把多少财政资源用于支持民间办学。

政府具有技术能力或者具有很高的技术效率，并不一定能够增进社会的福利。比如，不注重配置效率但具有技术效率的政府，往往只考虑到管理的方便，却很少考虑到服务对象的需要，尤其是很少考虑到服务对象的时间价值。比如办理护照的部门，其上下班时间与一般上下班时间完全等同，星期六和星期天却不上班。这使得许多公民不得不在单位请假去办理护照，大大提高了公民办理护照的机会成本，耽误了很多事情。从某种意义上来说，这也是一种隐性税，并且是对整个社会福利只有损失没有任何增加的税种。又比如说，某个社区特别需要能够在夜间巡逻的警察，但是政府只是多配备了日间巡逻的警力，这就导致日间警力供给过多，而晚间却供给不足。这时，即使技术效率再高，由于缺乏配置效率，该政府也很难说是有效的。要提高政府的效率，就需要考虑到公民的需求，考虑到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不仅仅是一个具有技术能力和技术效率的政府，它同时也应该是这样的政府，它能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构，与公民一起协作生产，不仅计算政府方面的直接成本，还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本，通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排，共同努力，政府就可以充分满足社会的需求。

第三，有效的政府，还应该有适当的制度激励基础，即具有制度效率。

没有适当的制度基础，促使政府官员来采取先进的组织技术，鼓励高级人才从政，即使有了先进的组织技术和大量的高级人才，也会导致组织技术无法得到使用，高级人才大量闲置的恶果，其需要的仅仅是一个借口，如先进的技术不适合具体情况，高级人才缺点太多等。如果有了适当的制度基础，即使当前尚未有先进的组织技术，高级人才也非常稀缺，适当的制度基础也会鼓励人们引进或者开发先进的组织技术，鼓励高级人才迅速出现，或者从其他部门转移到政府部门。如果有了先进技术和人才，适当的制度基础则会充分用足先进的组织技术，并使高级人才大有可为。就财政资源来说，政府的财政资源是稀缺的，如果制度不当，就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上，甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当，稀缺的财政资源就会得到节约使用，从而在资金上实现技术效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以广泛地获取社会的支持，取得社会高水平的信任；在良好的制度平台的基础上，政府就会有动力节约使用其合法性能力，谨慎使用社会对政府的信任，并有积极性通过政府的活动，进一步提高政府的合法性水平，从而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

就配置效率来说，如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。如果制度不适当，有些方面的社会需要就会过分投资，而有些方面的社会需要则投资不足，甚至很可能把重要的公共资源浪费在社会完全不需要的方面去，给寻租集团以可乘之机，化公为私。

总之，有效政府，应该既是技术上有效的政府，也是配置上有效的政府，更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政府，是三者皆备的政府。而极端无效的政府，则是三者皆无的政府。

比如，就公共卫生来说，清扫技术是非常重要的，有了更好的清扫技术，就可以使得马路、街道更加清洁，因此有效的环境卫生机构应该具有高级技术的。同时，由于资源是稀缺的，各种各样的资源稀缺程度不同；技术也是需要成本的，并且各种各样的技术成本构成不同。这时，为了节约使用资源，并且节约使用技术，就需要把稀缺的资源用在最需要的地方上去，根据消费者的需求，根据可能的资源和技术，来提供消费者满意的服务。在这个意义上，如果资金富余而劳动力短缺，则可以采用资金密集性即劳力节约型的技术，如果劳动力富余而资金短缺，则可以多采用劳动力密集型的技术。如果环境卫生机构制度上是有效的，那么它就会有积极性充分地利用既有的清扫技术，它也会为用户着想，尽可能节约成本，实现配置效率，同时它还会具有动态效率，即在动态趋向上，它倾向于有积极性开发或者采用他人开发的先进的清扫技术，也有积极性进一步改善配置效率，实现资源配置的帕累托最优状态。

当然，绝对三者皆备的政府是不存在的，因为有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程，在一个动态的世界里，消费者的需求变化，技术在发生变化，人心也在发生变化，在这些变化的环境中，技术效率、配置效率和制度效率，实际上都是一种相对的概念。因此，如果考虑到变化的因素，有效的政府，还是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的世界，相应于不断变化的技术、需求以及人心状况，分别实现技术效率、配置效率以及制度效率。技术变化、需求变化、人心状况的变化，都可能改变各种效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心来说，在所有的人都是城市守信、无私奉献的人的时候，我们就可以不需要有许多复杂的惩罚措施；但在所有的人都是尔虞我诈、坑蒙拐骗、极端自私自利的时候，我们就必须要有一套非常复杂的鉴别和惩罚措施。而由一般人组成的时候，只要有简单的激励措施以及预防性的惩罚措施就足够了。我们相信人性是差不多的，但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的，只要人心存在差别，就需要不同的制度加以适应。就技术来说，如果技术发生了变化，成本格局也就发生了变化，比如随着电脑技术的迅速发展，电脑成本每年以30％的速度下降，在短短的时间里，就极其迅速地降低了中文输入和排版的费用。这时，电子技术就成为首选技术，机械技术就成为过期产品。具有动态效率的政府，就应该适应这一技术的变化，实现政府管理的电子化。就个人的需求来说，在过去，我们对噪音和污染有较高的耐心，并且认为这是发展的标志，“浓烟滚滚、机器轰鸣”，并不是坏事，而是好事；但是，现在人的需求已经发生了变化，认为浓烟滚滚是大气污染，机器轰鸣是噪音污染，这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾，而且还包括“清扫”空气和“清理”噪音。有效政府的动态效率就意味着要适应变化，适当调整，实现各方面的效率。

应该说，有效政府四个方面的价值，都是非常重要的，因此研究技术、研究消费者的需求和各方面的成本比较、研究人心的状况，并研究世界各个方面的变化进程，都是非常重要的课题。在过去，我们一般只是强调政府的技术效率，对于配置效率、动态效率，尤其是制度效率，都没有较好的认识。

当然，说这些方面的效率价值是重要的，这只是在实践上的。在逻辑上，我认为，这四个方面的重中之重，则是制度效率。比如，就垃圾处理来说，就现有的技术手段来说，人类完全可以做得到满足人们对清洁的需求；现在人心也希望有清洁的环境，并且绝大多数人为此而愿意付出适当的费用，但是为什么许多地方都是脏乱差呢？许多到过发达国家的人，都深为发达国家的清洁的环境而感到惊奇，同时也为此而纳闷：环境卫生基本上还是劳动密集性的，在发达国家劳动力成本高，发展中国家劳动力成本低，同样是扫大街，发达国家的劳动力成本比发展中国家要高出好多，比如中国的劳动力便宜，还有大量的人力闲置，为什么街道总是那么赃呢？这绝对不会是因为中国人不喜欢干净，因为绝大多数中国人的家庭环境都非常讲究，进门都要脱鞋。从制度分析学者的观点来说，这是制度出了问题。也就是说，在特定的制度下，即使有适当的技术，即使也承担得其费用，存在有效的需求，但是由于没有人有激励来高质量地提供环境清洁服务，没有人为污染环境而遭到可信的惩罚，自然环境也就无法得以清洁。由此我们可以明白，为什么教育很重要，是百年大计，现有的知识也足够教育小学、初中、高中，高级研究虽然跟不上发达国家，但是基本的教育知识却是全世界免费流通的，人们对教育的需求也很高，并且有相当部分人愿意为子女的教育付费，但是在有些国家，教育产业就是发展不起来，教育的投资也总是停留在口头上，许多人为了子女进一步受教育，在国内上学无门的情况下，不得不送子女去国外上学，尽管要贵得多。

1998/99年世界银行发展报告开篇就说：“知识就像光一样，它无重量、不可触摸，它可轻易地畅游世界，并给各地人民的生活带来光明。但是目前仍有数以10亿计的人口生活于贫困的黑暗之中——这是不必要的。关于如何治疗腹泻病这种简单症状的知识已经存在了好几百年，但仍有成千上万的儿童继续因该病而死亡，原因是他们的父母不知道如何救治他们。”[ii]为什么会如此呢？为什么即使有了简单的知识，有些国家的人民早就生活在知识的阳光下，而还有一些国家的人民却依然生活在知识光明之外呢？世界银行的报告用整整一章的篇幅，探讨“政府应该做些什么？”希望发展中国家的政府，能够引进世界知识、创造本国知识；提高人民吸收知识的能力；解决信息问题以培育市场；认识知识差距和信息问题的持续性等。并且指出，“当我们将来回头看一下21世纪第一个25年的发展历程时，哪些国家会与众不同、出类拔萃？可以肯定地讲它们将是这样一些国家：它们掌握了知识的获取，提高了吸收知识的能力，为全体人民改善了交流手段；它们找到了绕过信息失灵的道路，并提高了市场的有效性；从而，它们使知识的力量得到扩大、延伸，让知识照亮了所有人民的生活。”[iii]这样的国家的政府显然是具有技术效率的，具有技术效率的国家显然会有效地利用既有的知识，并开发更多的知识，让知识照亮人民的生活。但是，对于许多缺乏制度效率的国家来说，今天知识的阳光没有照亮大地，25年后的今天，人们恐怕依然没有机会接触阳光。经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度，也就是说具有制度效率的西方国家取得了技术效率，并取得了持续的动态效率，最后终于崛起于世界之上，成为发达的国家。[iv]诺斯的研究结果是历史研究中得出的，但显然也适合于当今世界。具有制度效率的政府，无疑能够持续地支撑发展；而缺乏制度效率的政府，无疑只能制造落后。

二、有效政府的制度构件

对于有效政府来说，适当的制度基础是一个制度平台。在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，尤其是动态效率。那么，这一制度平台具有什么样的组件构成的呢？

构成有效政府制度平台的构件是多种多样的，在此，我将探讨其中的四个制度平台要素：有限政府、法治政府、分权政府和民主政府。

首先，有效政府应该是有限的政府。在既定的技术条件下（人员、组织、财力以及其他诸如通讯等技术条件），政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要成为有效政府，其职能应该也是有限的。有效政府应该在既定的能力条件约束下，实现与市场或者社会力量的职能均衡。[v]

有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须市场化，不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争性的物品和服务；并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，允许有关方面在如下方面进行选择：政府生产和政府供给、市场生产和政府供给、市场生产和市场供给。把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。

有限政府有利于经济发展，无限政府阻碍经济发展，这一思想已经为西方政府所认识到。因此，即使已经拥有成熟市场经济的发达国家，也在实施政府职能市场化的变革。[vi]亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府的现代化面临着广泛的挑战，其中最为重要的挑战是如何抵制对政府预算的压力，使政府开支水平较低，税率适度。[vii]限制政府预算，实际上就是实现有限政府，给市场以充分的空间。

对于中国政府来说，计划经济实验的失败，也使得中国政府走上了市场化变革的道路。经过20多年的改革，到目前为止，中国政府职能转变的改革已经进行到了一个相当深入的地步，国营企业已经逐步走上市场化经营的道路，政企分开的制度安排也在逐步落实，政府有望在不远的将来完全不直接经营竞争性物品和服务的生产和供给。与此同时，通过医疗制度改革、通过教育制度改革，通过公安体制改革，逐步引入了市场机制，在政府直接提供医疗服务、提供教育服务、提供治安服务的基础上，引入了民间的力量，允许民间根据政府规定的服务标准，提供医疗服务、教育服务、治安服务，民办医院、民办学校、民间保安机构正在逐渐发展。许多地方政府还开始引入市场机制，竞争发包，由市场来提供城市为生服务，也取得了良好的效果。这表明，中国有限政府（市场政府）的建设已经取得了一定的成就，并且目前还在进行之中。但这一进程还需要进一步深入进行，进一步调整政府职能，实现政企分开，财政与银行分开，减少对生产和投资的管制，增加在法制建设、宏观经济管理和公益物品与服务方面的投入。并且政府职能还应该与现有的能力相适应，切忌好大喜功、好高骛远。

其次，有效政府是一个法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定行和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。这就需要建设法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行。可以说，世界上政府能力比较高的国家，都是实行法治政府的国家。

对于中国来说，几千年的传统都是人治政府的传统。自1978年以来，中国政府治道变革的重要进程之一就是法治政府的进程。法治政府建设，包括依宪治政和依法行政两个方面。中国的依宪治政，始于100年以前的1898年，但真正有所成就则在1982年之后，并且这一宪政体制还有着内在的逻辑矛盾，直到目前为止，这些逻辑上的矛盾还没有得到很好地解决，这些矛盾没有在实践上完全暴露出来，其原因就是现行宪法实际上尚未得到完全的执行，一旦依宪治政全面进入实践，这些逻辑上的矛盾就会在实践层面暴露出来，就会阻碍中国立宪政府的进程。要解决这些矛盾，还有许多事情要做。

1978年以来，中国政府在启动市场化进程的同时就启动了法制化建设的进程，依法行政，也早就提上了日程。到1993年之前，已经制定了大量的法律，但由于当时依然处于市场化的启动时期，许多法律依然带有计划经济的味道，实际上也是为计划经济服务的。1993年以来，随着市场化进程的正式启动，使法制建设适应市场经济需要，成为立法和执法的主要价值目标。在此期间，依法行政，法治国家，成为这场大规模的立法运动核心概念。但是1993─1998年期间，大量的法律制定出来并且大量的法律根据市场经济的需要而得以修改之后，执法难成了令人头痛的问题。根据最高法院的统计，截至1999年6月底，全国未执结案件已达85万多件，涉及标的金额2590多亿元。抗拒、阻碍、干预人民法院依法执行的问题相当突出，暴力抗拒执行事件时有发生。执行难有各方面的因素，其中一些地方和部门的领导从本地区本部门的狭隘利益出发，以言代法，以权压法，滥用权力，非法干预人民法院执行活动，是最主要的原因。最近若干年来，各级政府采取了种种努力，执行难的状况有所好转，但并未得到根本性的改观。

到目前为止，虽然全国人大及其常委会在国务院、地方人大及其常委会和各级地方政府的配合下，进行了多次执法检查活动，但是问题依然存在。建设法治政府的进程，虽然与市场政府的建设同步进行，但要比市场政府的进程困难得多。法治政府的建设，不仅涉及到正式法律制度的建设，还涉及到一系列的法律制度的实施机制，更涉及到与法律制度和实施机制相关的习惯和民情的培养。法律制度建设可以在短期内通过拷贝获得，但是强有力的实施机制和深厚的法治习惯和民情的培养，却需要较长时间的努力。西方国家法治政府的建设有上千年的历史，在有数千年人治传统的中国要建设法治政府，虽然有西方国家的经验可以学习，不需要花费上千年的历史，但也一定是一个比较长期的过程。但是，困难并不意味着要放弃行动。在短期里，强化执法的决心和力度，维护法律的严肃性；尽可能以法律和规则来替代政策性的措施；稳步发展律师队伍，促进法律的执行；加强法制教育，提高各方面的法律意识；通过新闻途径，给违法行为给予曝光；运用司法途径，惩治公共权力的滥用，尤其是司法权力的滥用等，无疑有助于加快法治政府的建设进程。

第三，有效政府应该是一个分权的政府。这对于一个大国的政府来说，尤其如此。孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。”[viii]要使一个大国免于因内部的不完善而被摧毁，就需要建设适当的制度，来配置权力，避免过分集权和过分分权。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府，可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权的政府，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。[ix]这说明，实行分权政府，鼓励自主治理，不仅是可欲的，而且是有效的。亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府现代化的第二大挑战是如何实现分权的目标，不仅改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状况，而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。[x]

在历史上，中国一直是中央集权的巨型国家，它很少为外族所消灭，却经常因为内部的原因而分崩离析，即使无法抵御外族的侵略，其原因也是因为内部的腐败无能所致。1949年建国后，中央集权的趋势不仅没有减弱，反而因为计划经济的建设，而使得历史上的中央集权趋势得以进一步加强，达到了前所未有的集权程度。中央集权的弊害也随之达到了极大化，末期整个经济陷入崩溃的边缘。鉴于高度的中央集权的危害，中国政府一直在寻求权力下放的改革，希望发挥中央与地方两个积极性。但是，在1978年以前，这一改革由于缺乏适当的制度基础，总是在“一放就乱”、“一乱就收”、“一收就死”和“一死就放”中循环。

1978年以来，简政放权是主流，虽然也有若干次的集权回潮，但是总体上却是分权多于集权。到目前为止，通过多次简政放权的改革，各级地方政府已经取得了大量的权力。1998年，中央政府机构改革，已经把100余项职能下放给了地方政府。省、地、市政府也将通过地方政府职能改革，把许多职能下放给下级政府。但是到目前为止，中央集权与地方分权关系的处理尚未有一个确定的原则。发挥中央和地方两个积极性的原则是一个难以操作的原则，很容易根据迫切的需要，灵活地收权和放权，结果就会不重视中央与地方政府之间的适当的制度建设，做到把所有应该下放的权力下放给下级政府，让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。解决的办法，首先要从观念上确定原则，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上。同时，通过村民自治制度的建设，通过地方区域性政府组织法、城市政府组织法、乡镇组织法来使现行地方组织法具体化，厘清各级政府的关系，建设鼓励地方自主治理的制度基础，即分权政府的制度框架。然后在此框架的基础上，通过行政、法律的途径，来解决各级政府之间的权限的冲突。以持久的可预见的制度，而不是以权力，也不是以短期的迫切需要，来确定各级政府之间的关系，有利于解决长期难以解决的权力过于集中的弊端，也有利于简政放权改革的成功。同时，也有利于培养中国大一统社会所缺乏的自主治理的传统。最后，要看到分权是各个方面的，并非一定是行政上的分权，行政上的分权需要有相应的政治和财政责任的分权，需要通过多层次的民主政治制度确立各级政府的政治责任，否则分权也是“集权的分权”，最终必将走向重新集权，陷入集权与分权来回摆动的循环。

第四，有效政府也应该是一个民主的政府，或者说是一个充满竞争活力的政府。在此，民主未必一定要人民当家作主，完全控制政府官员，让政府官员成为名副其实的公共仆人，因为从实践上来看，公民当家作主、完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力，导致大政府，也易于导致许多学者所说的“民主的暴政”，结果就会像拉丁美洲的民主国家那样陷入债务危机，也可能像印度那样，政府无法抵制特殊利益集团的压力，难以节省公共开支，推行市场化的变革，更可能因为民主负担过高，而导致实际上普遍的政治冷漠，给少数人假借民意独行专制的机会。实际的民主，应该是公民负担得起、也愿意负担的民主，是支持有限政府，并以依宪治政和依法行政为框架，以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益集团的偏好。在这种低要求同时也是低成本的现实的民主制度下，公民有更多的选择机会，使得政府官员在竞争的激励下，有效降低施政成本，提高效率。

在中国，建设民主政治的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度。目前，地方政府中，乡镇级和县级人大代表的选举已经实行直接选举。在已经实现直接选举的情况下，中国地方政府可以开始加强民主政治责任制度的实践，使地方政府领导班子向县人大及其常委会承担更大的政治责任。中国地方政府政治责任制度，一是要保证县政府有足够的公共权威，二是要保证县政府能够履行切实的政治责任，三是要保证政策制定，尤其是政策执行的质量。进一步加强地方政府人大及其常委会对地方政府领导班子(即县政府内阁成员)的监督，并切实落实地方政府领导班子的个人责任以及集体责任。在最近10年里，许多地方发明了加强县级人大及其常委会对县级领导班子的监督措施，如工作评议制度。有必要进一步进行制度创新，使已经有的加强县政府领导班子政治责任的安排制度化，并进一步开拓加强其政治责任的制度安排。在地方民主发展的基础上，在时机成熟时，中央政府也可以实行普选，从而建设全国性的民主。

当然，中国有效政府的制度平台的建设是一个复杂的过程。因为有效政府的制度平台要素不是独立的，任何一个方面的变革，如果缺乏其他方面的相应变革，实际上是难以成功的。首先，如果没有民主、分权和有限政府的支持，法治政府就很容易因为专制、集权和政府职能没有限制而难以成功，即使有所成就，也易于退化为人治政府。没有法治，是悲惨的；但有了法治，也可能是悲惨的世界，雨果的《悲惨世界》就说明法律和习俗也可能是压迫性的。[xi]中国历程也说明了法治政府不可能单独成功。在50年代，中国政府就致力于法治政府的建设。但是，这一建设进程很快就因为计划经济建设、政治权力的日益集中、民主制度建设的滞后而中断。1978年以来，中国政府职能逐渐开始市场化的建设，权力日益下放，但是由于缺乏民主建设、法治政府建设的配套，民主控制缺位、法治监督缺位，导致了日益严重的权力滥用和腐败问题。在政府职能没有市场化条件下进行法制建设，其结果就是法制建设为计划经济服务，于是1992年后要建设市场经济，先前制定的许多法律都需要推倒重来。即使到目前为止，中国法治政府还因为政府职能转变尚未完成、民主监督不完善、分权缺乏制度保障等制度平台的缺位而出现严重的司法腐败问题。

其次，民主政府如果没有有限政府、法治政府和以自治为基础的分权政府的制度支持，也难以建设成功，即使有所成就，不是易于退化为专制政府，就是难以造福于社会，支撑持续的经济增长。比如，拉美一些国家和印度等民主政治的实践表明，如果没有有限政府的制度框架配套，民主很可能因为鼓励过分的公共开支而不利于经济增长。迈克尔·麦金尼斯和文森特·奥斯特罗姆也从理论上说明了民主具有其内在的不稳定性，民主只有以自主治理的制度为基础，才能克服其脆弱性。[xii]许多政治学家更证明了，如果没有宪政的制约，民主政府很容易退化为民主的暴政，最终走向专制政府。法国大革命的实践就证明了这一点。

第三，分权政府，如果没有法治、民主、市场的制度支持，同样难以取得成功。许多国家的实践表明，没有健全的法治框架、没有健全的民主制度和比较完善的市场制度，分权很容易遭到失败，最后重新走向集权，最后在导致僵化的集权与导致纷乱的分权之间来回徘徊。在这些方面，中国也有相当的教训。在中国，高度集权的弊端已经为各方面所认识到，但是权力下放的变革由于没有法律框架而变得有相当随意性，下放的权力在上层放松控制的情况下由于没有各个层次的民主政治制约给以补充，也因为市场不完善，权力干预市场的机会大量存在，使得下放的权力往往被滥用，致使腐败日益普遍，不得不通过高度集中的权力来重新强化控制。

最后，有限政府，如果没有法治、民主和分权的制度支持，同样易于难以成功，也比较易于退化为无限政府。因为任何权力都有自我扩张的倾向，任何人一旦拥有权力，都会不自觉地沾染上“重要感”、“万能感”的幻想。在有宪政制约、法律制约、民意制约和分权框架制约的情况下，权力还有自我膨胀的倾向，更何况不存在这些制度制约之时了。第二次世界大战后，许多国家，包括发达国家在内，都大大扩大了政府职能，建立了无所不包的所谓社会保障体制，建立了系统的管制体制，从摇篮到坟墓，管制公民的生活。这一扩张的进程，是在诸多制度框架存在但是逐渐失效条件下导致的。从有限政府，变成全能政府，最终使得像瑞典那样的国家背上了沉重的财政包袱，至今依然难以有效解决该问题。在中国，由于法治不健全，民主尚未得到发展，分权也往往没有落实到制度上，其结果就是有限政府的进程一直难以有实质性的进展。只是因为财政能力的约束，才使得政府职能有所收缩。

制度平台的四个关键因素相互之间互为依赖，其任何一个方面的进步，实际上都是难以独自取得的，即使取得了也难以持久。这四个制度因素本身都有其对立面，法治政府与人治政府相对、民主政府与专政政府相对、分权政府与集权分权政府相对、市场（有限）政府与计划（无限）政府相对，这四个相对的因素各自构成相互对立的制度平台，我们不妨称前者为现代政府的制度平台，称后者为传统政府的制度平台。从政府职能规范与规模来看，前者往往是小政府，后者则往往是大政府。

在传统政府制度平台中，法治政府、民主政府、分权政府和市场政府没有任何生存的余地，有的也只是起到局部的补充的作用或者摆摆门面的作用。在1978年改革前，我们有宪法、也有法律，有人民代表大会、也有选举，有权力下放的改革，也有地方的积极性，有小商小贩的活动，也有货币和商品，但是这一切的作用都是有限的，宪法和法律是斗争的工具，人大是橡皮图章，选举是走形式，权力下放往往是“一放就乱”，地方积极性往往变成地方主义，小商小贩一直是资本主义的尾巴，虽然为人民生活所需，但一直处于被打击的地位。其结果就是政府机构林立，人员臃肿，行政效率低下，经济停滞，道德败坏，整个社会处于不发展的状态。

1978年以来，中国政府开始建设市场政府、法治政府、民主政府，继续进行分权政府的建设。这一进程到目前远没有完成，但是20多年来中国经济迅猛发展的事实说明，中国政府的系统的治道变革是值得的。由市场政府、法治政府、民主政府、分权政府构成的现代政府制度平台，要远远优越于由计划政府、人治政府、专政政府、集权政府所构成的传统政府制度平台。在市场政府制度下，各个方面不再依靠政府，而是依靠自己，来争取自己的幸福；在法治政府条件下，所有人的机会主义损人利己行为的激励得以遏制，有钱者不能滥用权力，有权者正当用权，有力者也不再滥用体力，知识资源得到应有的地位，道德得以重建；在民主政府条件下，公民的偏好得以自由地表达，公共利益不再抽象得一无所有，而变成与每一个公民的具体利益有关，政治家承担起适当的政治责任；在分权政府条件下，公民得以自主治理自己的事务，各级政府适当负责本辖区的公共事务，公民之间的冲突、社群之间的冲突、各级政府之间的冲突，通过适当的冲突解决机制，得以适当的解决。在这样的制度平台中，政府不仅会具有技术效率、配置效率和制度效率，而且还会具有很高的动态效率。建成了这样的制度平台，我们就可以实现古代学者荀子所说的理想境界了：“强本而节用，则天不能贫；养备而动时，则天不能病；循道而不贰，则天不能祸。故水旱不能使之饥，寒暑不能使之疾，祆怪不能使之凶。”荀子的意思是，我们只要有了“本”，有了“备”，并循道行事，那么什么天灾鬼怪都奈何不了我们。只要我们有了有效政府的制度平台，我们就有了本和备，水旱、寒暑、祆怪，又能奈我何呢？

当然，要建设理想中的有效政府制度平台并非是人力所能够及的。在现实生活中，即使已经具有很高效率的西方政府来说，也在实施治道变革，努力建设其有效政府的制度平台。新西兰、英国、美国、欧洲各国、日本等发达国家，自70年代以来就开始了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的变革。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等；政府行为的法治化主要是解决法律管制过分，解除过分的法律管制，从过分的法制回归法治的进程；政府决策的民主化，主要表现在在传统普选制度、政党政治和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等；政府权力的多中心化，主要表现在执行局变革、提高地方自治水平、还权于社群等。就目前来看，这一变革尚未完成，并且显然是一个比较长期的过程。[xiii]许多发展中国家，也在进行类似的变革。显然，世界各国对其政府的有效性都不太满意，希望通过变革，寻求更有效的政府，以更低的社会总成本提供更好的政府服务。并且人们发现，治道变革虽然是一个系统的进程，任何独立的要素变革，都难以取得很好的成就。但是，这并不意味着局部的变革是无效的，就如世界银行的报告所指出的：“即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化，带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。”[xiv]当然，并非任何变革都有助于有效政府的建设，即使政府能够采取的微小步骤也是如此。有效政府的制度平台建设是可欲的，但是从传统的无效政府的制度平台走向有效政府的制度平台的治道变革，却往往是充满荆棘的，它是一个长期的、艰难的、政治上十分敏感的任务。许多政府想改革，却错过了改革的时机，等到真的要改革的时候，却已经没有能力进行改革了，因为该政府已经失去了政治能力，为新的政府所取代，或者整个国家已经陷入了战争。对于中国政府来说，最为幸运的是，我们抓住时机，经过了20多年的变革，并且已经取得了一定的成就。并且到现在为止，变革中的政府，依然掌握着变革的主动权，虽然我们面临的问题很多，但是通过坚持不懈的努力，充分发挥各方面的积极性，再加上以学习其他国家变革实践的经验和教训，完全可以在相对来说比较短的时间里，取得较好的有效政府建设成就。过去的20年我们取得了惊人的成就，但是就如一位外国学者所说的，“过去20年中国经济的发展并不一定意味着中国将来还会增长得这么快。对于大多数国家来说，过去的增长毕竟不能说明未来的情况。”[xv]但是，如果我们注意建设有效政府的制度平台，未来的继续持续增长就会有较高的保险系数。可以这样说，有效政府制度平台的建设，直接关系到中国在21世纪的命运。

总之，有效的政府对于持续的发展来说是必不可少的。但是，有效的政府绝不只是技术上有效的政府，还应该是具有配置效率、动态效率，尤其是具有制度效率的政府。在衡量政府绩效时，不仅需要考虑到政府的技术效率，还需要考虑到政府的配置效率、动态效率，尤其是其制度效率。从长期来看，政府的制度效率或者制度能力，比政府的其他效率或能力更为重要。政府职能的界定、政府权力的划分、政府行为的法治、政府决策的民主水平，都体现了政府的制度效率水平。世界银行的一份报告《新世纪的发展挑战：2020年的中国》说，在2020年，中国可能有两个前景，一是“中国僵化症”发作，中国依然是低收入的国家，农村地区的极度贫困将会增加，城市也会出现贫困，落后省份只有在遥远的将来才能消除贫困，穷人和名流共同生活在城市里，名流左右法律和制度为自己服务，城市成了火药桶，外国投资减少，贸易摩擦和报复增加，国际贸易陷入困境。二是持续发展的前景，那时中国是一个有竞争力的、充满关怀的、自信的、已经消除了今天意义上的贫困的、能为孩子们创造美好健康未来的国家。中国究竟会走向哪个极端呢？显然这取决于进一步变革的努力。[xvi]着眼于多维度的效率标准，持续地进行政府的治道变革，建设现代政府的制度平台，在长期意义上投资于制度效率的提高，势将有利于中国经济、文化、政治在21世纪的持续发展。到目前为止，中国政府的治道变革进程已经进行了20年，并且已经取得了可观的收益。这一变革进程将是无休止的，“历史不会终结”[xvii]，因为技术、人情等环境是变化的，政府的治道需要不断地适应这些变化，才能改善自身的技术效率、配置效率和制度效率，并具有动态效率。目前，中国政府尤其需要注意治道变革各个方面的协调，并且还需要做好充分的准备，虽然我们可以努力做得更好，但我们永远难以事事如意，彻底终结治道变革的历史。

注释

[i]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第1页。

[ii]世界银行：《1998/99世界发展报告：知识与发展》，中国财政经济出版社，1999年，第1页。

[iii]同上，第156页。

[iv]道格拉斯·诺斯、罗伯斯·托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社，1999年2版。

[v]参见毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店，2000年。

[vi]参见毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年，第一章“政府与市场的选择”。

[vii]亚洲开发银行：《崛起的亚洲：变化与挑战》，中国金融出版社，1997年，第33-36页。

[viii]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1987年，第130页。

[ix]ElinorOstrom:GoverningtheCommons--TheEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction,CambridgeUniversityPress,1990;埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，上海三联书店，1999年。该书的贡献是在企业理论和国家理论的基础上提出了自主组织的理论。

[x]亚洲开发银行：《崛起的亚洲：变化与挑战》，中国金融出版社，1997年，第37-38页。

[xi]雨果在《悲惨世界》的“作者序”中说：“只要因法律和习俗所造成的社会压迫还存在一天，在文明鼎盛时期人为地把人间变成地狱并使人类与生俱来的幸运遭受不可避免的灾祸；只要本世纪的三个问题——贫穷使男子潦倒，饥饿使妇女堕落，黑暗使儿童赢弱——还得不到解决；只要在某些地区还可能发生社会的毒害，换句话说，同时也是从更广的意义来说，只要这世界上还有愚昧和困苦，那么，和本书同一性质的作品都不会是无益的。”见雨果：《悲惨世界》，人民文学出版社，1993年，“作者序”。雨果只是说因为法律和习俗过于苛刻导致悲惨世界，如果再加上法律缺位、执法犯法等问题，悲惨世界就会更加悲惨了。

[xii]MichaelD.McGinnisandVincentOstrom:DemocraticTransformations:FromtheStruggleforDemocracytoSelf-governance?PresentedatWorkshopontheWorkshop2,Bloomington,Indiana,June9-13,1999;VincentOstrom:TheMeaningofDemocracyandtheVulnerabilityofDemocracies:AResponsetoTocqueville''''sChallenge.AnnArbor:UniversityofMichiganPress,1997.

[xiii]参见毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年。

[xiv]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第166页。

[xv]世界银行：《2020年的中国》，中国财政经济出版社，1997年，第19页。

有效政府范文篇5

现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。[ii]

现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人的才干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的，也可以是地域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者得到适当的奖励。这样，公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有权优势的领导人。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均工资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的人员。其核心特征是不任人唯亲，通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。

在中国，人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：

缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。

干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家工作。

1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发展。

与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要，因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和深化，对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有有必要进行分类管理。在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理，建立公务员制度，已经是大势所趋。

在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号，1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步出台了很多重要规章，其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定，奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。

中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发展的需要，主要表现在如下几个方面：

《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员的范围，包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的条件。因为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市场竞争，企业规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主要取决于其自身的管理能力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些单位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和地位，而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展，社会中介组织，将大量发展，社会组织的发展，是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势，它们的发展，也将不再取决于其与政府组织之间的关系，也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开，不仅要在组织上、职能上分开，更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施。

《国家公务员条例》规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定，国家公务员辞职后，2年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经营，政府与企业一体化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像政府机关那样，根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时，政府官员经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模的发展，这时，政府官员如果经商办企业，或者从事其他营利性的经营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力，在市场经济中制造人为的竞争优势，进行不正当竞争，以权谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，影响市场经济的正当竞争。在这种情况下，禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动，辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位任职需要经过批准，这都有助于创造公平竞争的市场环境，也有利于减少腐败问题。

《国家公务员条例》规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，并且规定国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以提出申诉和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样的，国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员，它并不是国家的奴隶，国家公务员在其岗位上需要承担法定义务，但其法定的权利也依法得到保护，不受任何非法侵害。

《国家公务员条例》详细规定了国家公务员的以公开考试、择优录用的录用制度，以德能勤绩为面，重点考核工作实绩的考核制度，以用人唯贤为原则的职务任免和晋升制度，以及公务员的权利和义务、公务员的纪律、公务员培训、交流、回避、申诉控告以及辞职辞退退休等各项制度。这些制度，以及根据《国家公务员暂行条例》制定的具体实施办法，为中国国家公务员制度提供了最基本的框架，使得国家公务员管理走上了专业化、制度化的道路，为现代化的政府体制奠定了制度基础。

到今年8月14日，《国家公务员暂行条例》已经颁布10周年。它为中国国家公务员制度建设发挥了积极的作用。经过10多年的实践，可以说，已经为国家公务员制度的现代化确立了基本的制度框架。就如中国人事部部长张柏林先生所说的那样，《国家公务员暂行条例》颁布十年来，中国公务员制度推行取得了十项显著成绩：

管理法规体系初步形成。十年来，围绕《国家公务员暂行条例》，制定了一系列与之相配套的规定、办法以及实施方案和实施细则，公务员管理的主要环节实现了有章可循、有法可依。

凡进必考机制基本建立。实行公开考试、择优进人，是对传统机关进人方式的重大改革。中央国家行政机关及各地通过向社会公开招考，打破身份、地域限制，不拘一格选人才，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出。

激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象大大改变。

奖励制度发挥有效作用。几年来，中组部等多个部门共同组织开展了做“人民满意的公务员”活动，一大批优秀公务员受到表彰，让民众看到了公务员勤政、廉政的新形象。

竞争上岗制度逐步推开。这一制度打破了职务晋升中的“论资排辈”现象，使诸多优秀人才脱颖而出。

轮岗、回避初见成效。对领导岗位和“热点”职位有计划轮岗，激发了公务员学习和工作热情，加强了监督；对公务员任职和执行公务时实行回避制度，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境。

出口初步畅通。实行辞职辞退制度，机关告别了“铁饭碗”，开始打破“能进不能出”的局面。对于不愿在机关工作的公务员，允许辞职另谋他业；对于那些不干事、不尽职、大错不犯、小错不断的，通过辞退清理出公务员队伍。

培训开始进入轨道。据不完全统计，十年来中国开展各类公务员培训超过一千七百万人次，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升，保证了政府机关的高效运转。廉政约束机制发挥作用。公务员纪律、处分制度的实行和《国家公务员行为规范》的颁布实施，加强了对公务员的有效监督和约束。据统计，近五年来，有六万多人受到了各种行政处分。

公务员权利有了保障。通过实施申诉控告制度，不公正的人事处理得到及时纠正，维护了公务员的合法权益。[iii]

当然，现行公务员体制在实践中也产生了一系列的问题，这些问题的探讨和思考，有助于进一步完善和发展公务员制度，并为在此基础上为进一步制定《国家公务员法》提供经验和教训。当前新的《公务员条例》正在起草过程中，这一法律将为中国现代化的国家公务员制度提供基本的法律基础。新的《国家公务员法》只要应该考虑如下几个方面：

进一步建立健全选拔任用和管理监督机制。现在的《国家公务员暂行条例》确立了管理与监督制度，第86条规定，对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的，撤销其决定；对不按规定程序录用、任免、考核、奖惩以及辞退国家公务员的，责令其按照规定程序重新办理或者补办有关手续。这些规定很好，但是不够的，从内容上来看，还应该进一步建立用人失察失误责任追究制度。另外，其监督的主体只限于县级以上人民政府或者人事部门，也就是说只是规定了行政监督制度，并且缺乏程序性的规定。除此之外，还应该进一步规定立法机关、检察机关和司法机关的监督职能和监督程序。

进一步细化分类，完善干部激励机制。《国家公务员暂行条例》只是笼统地规定了国家公务员的级别，职务有十二类，级别为十五级。种类太少，级别数太少，上下级之间工资差距太小，鼓励高层公务员利用职务消费和各种工资外的福利制度来获得非正式的工资，这不利于激励从事不同工作的国家公务员。新的《国家公务员法》在把公务员分成领导类和非领导类，或者政务类和业务类的基础上，应该进一步把一般国家公务员分成行政类、专业技术类和行政执法类。现代化的国家机关其特征之一是，除了大量雇用传统的行政类工作人员之外，还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员，现代国家是典型的“专业人员国家”。[iv]对行政类人员、专业技术类人员和行政执法类人员实行分类管理，是公务员管理专业化的需要。另外，《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有15级，级别数太少，应该把级别数增加一倍左右，达到27－30级，以拉大不同级别之间公务员的工资差别。提高高级别公务员的工资，对相关的职务消费实行承包制，当成其福利待遇的组成部分，从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励，有助于在制度上高薪养廉。

确定国家机关、政党机关、社会团体、事业单位和企业干部分类管理制度。《国家公务员暂行条例》所规定的公务员范围只包括国家机关的工作人员，但实际执行过程中，政党机关、部分有特殊政治地位的社会团体、事业单位和国有企业干部等也参照公务员暂行条例进行干部管理。其实，政党机关、社会团体、事业单位和国有企业干部是否是公务员，主要取决于相关改革的方向和进展情况。随着社会团体、企业和事业单位改革的日益深化，实行政社分开、政企分开、政事分开，社会团体、企业和事业单位都是独立运作的，在这种情况下国家没有必要再对其按照国家公务员的制度来进行管理，社会团体、企事业单位内部人事管理，应该由企事业单位自己负责，国家可以给其提供一些指导性的制度框架，但不宜强制执行。

至于政党机关工作人员是否应纳入国家公务员，根据实际情况来看，我国的执政党和派机关的工作人员，实际上都是国家政权的组成部分，可以纳入国家公务员来进行管理，这样做也方便统一管理。不过，从宪法和法律的角度来看，政党机关的人员最好根据各政党的章程和相关规定来进行管理。因为一旦政党机关的人员纳入国家公务员队伍，其行为就受国家法律的约束，其行为就需要符合国家行政行为所不许遵守的法律法规标准，并接受立法、司法监督，也就是说其具体行为就必须根据法律和具有法律效益的规章作出，并且公民可以依据行政诉讼法对其向法院提起诉讼，国家立法机关和司法机关也可以根据法律对其实行监督。由于政党机关工作人员所履行的职能、承担的法律义务不同于国家机关，其工作所依据的主要是各个政党自身的章程和有关规定，而不是国家的法律，这时公民根据国家法律来对其提起行政诉讼，而法院适用国家法律来对其进行司法审查，肯定会引起各种各样的政治问题。把政党机关工作人员在法律上正式纳入国家公务员，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政党机关的行政化、国家机关化倾向，不仅不利于政党机关本身的运作，也可能损害国家基本宪政和法治结构的完整性。所以，国家公务员范围应该严格限定国家机关的工作人员，而不应该包括政党机关的工作人员。

适应市场经济的需要，进一步规范公务员与营利性机构关系问题。《国家公务员暂行条例》已经对此有一些明确规定，如禁止公务员经商、禁止公务员到营利性机构兼职，辞职后两年内到与原工作单位有密切关系的营利性机构工作要取得原任职单位的批准等。但是实践表明，这些规定是不够的：一是对辞职后的公务员缺乏约束手段。比如禁止公务员经商、到营利性机构兼职，因为公务员有公职身份，可以根据有关规定对其进行行政处分，有惩罚性的手段对其加以约束。但对于辞职后到与原任职单位有密切关系的营利性机构工作，虽然规定要得到批准，但如果没有得到批准也去任职，《国家公务员暂行条例》并没有实质性的手段去对其进行约束。二是公务员离开国家机关，除了辞职之外，还有开除、辞退、退休等途径，这些公务员一旦离开国家机关，由于其长期在国家机关工作，即使退休后还可以对国家机关有很多影响力，到营利性机构任职，依然可以利用其影响力为公司和其个人牟取不正当的利益，导致企业之间争相聘用国家机关的退休人员。国家公务员法律应该对此也有明确的规定，在若干年里禁止离开国家机关的公务员直接到营利性机构任职，以便规范政府与企业的关系，给市场经济提供一个公平竞争的环境。

此外，《国家公务员暂行条例》规定，公务员有义务遵守宪法、法律和法规，并服从命令，遵守纪律，不得对抗上级决议和命令。这一规定是正确的，因为公务员必须依法行政，并且要服从上级决议和命令。但是，当上级决议和命令违反宪法、法律和法规时，公务员是遵守宪法、法律和法规，还是服从上级决议和命令呢？按道理来说，国家公务员首先应该遵守宪法、法律和法规，而应该拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令。但在操作上公务员很可能会选择后者，而放弃前者。因为选择前者而违反后者，行政处罚很可能很快将会降临，而相反的选择，则很可能不会有什么事情。《国家公务员暂行条例》对此没有进一步规定，更没有在程序上保障拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令的依法行政的公务员。《国家公务员暂行条例》只是在权利条款规定，对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。这一规定能够发挥一些作用，因为公务员可以据此提醒上级机关及其领导人某项决议或命令可能是违宪、违法的，但要及时制止违反宪法、法律和法规的不正当的上级决议和命令是不够的。当然，把行政机关的违宪违法决议和命令的问题交给公务员来解决，在操作上有难度，在制度设计上也有难度，在根本上要通过完善国家立法和司法监督，建立违宪违法审查制度来解决。但《国家公务员法》至少可以在程序上规定公务员有权利审查上级决议和命令的合宪性、合法性和合理性，并提出自己的建议，而不仅仅只是针对具体工作提出批评和建议。

总之，积极主动、精明强干的公务员队伍对于有效政府的活力来说是至关重要的。要建设精明强干的公务员队伍，必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制度，需要有适当的公务员法律基础，建立富有激励的报酬制度，建立合理的录用、晋升等各个方面的制度，并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过10年的努力，《国家公务员暂行条例》以及相关法律规定和实施办法，为建立中国现代化的公务员制度做出了历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度，需要在总结《国家公务员暂行条例》经验和教训的基础上，吸收国外的先进经验，根据中国有效政府发展的具体需要，考虑中国公务员管理实践所遭遇的种种问题，进一步制定新的《国家公务员法》，从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础。注释:

[i]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年第92页。

[ii]发达国家文官制度的情况可参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界银行1997年的世界发展报告也曾特别强调，法国、普鲁士和英国等发达国家现代化成功的关键之一在于在19世纪，这些国家就已经实现了公共行政部门的现代化，英国的文官制度改革，“开创了精心培养职业知识精英的先河，为英国主宰国际商业达一个半世纪奠定了基础”。同上，第80页。

有效政府范文篇6

关键词：政府公共支出预算缺陷改革

随着社会主义市场经济的建立,国家对经济的管理由直接管理为主,宏观、微观一起管理的状态转变为间接管理和宏观管理为主。对各项社会事业的管理方式,也就要求根据社会的公共要求和市场经济的特点加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分,是政府为满足社会公共需要,为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围,反映着政府活动的方向,是调控宏观经济、促进社会事业发展,实现政府职能的重要保障,也是政府支出管理的核心任务。然而,必须看到我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的,虽然几经改革,但仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着改革的深入和市场经济的发展,现有的政府公共支出预算体系逐渐暴露出种种弊端,不适应社会主义市场经济和政府职能转变的需要。对此,笔者试从政府公共支出预算的范围、结构及管理、监督机制等方面进行分析、探讨。旨在提高政府公共支出预算的合理性、有效性。

一、政府公共支出预算范围、结构亟待重新界定和优化

社会主义市场经济体制下,政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置,政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要,是指一个国家从事社会管理,维护社会稳定,促进社会发展,体现社会共同利益的基本公共需要。其应具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务。二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。按照社会共同需要的标准,政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务,具体说应包括以下三方面:1、维持性支出。即消耗性支出,一般指资源直接置于政府支配之下,配置于各部门作直接消耗。2、转移性支出。转移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社会资金,这部分社会资金是通过再分配方式转移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。

按照上述理论,再审视现有的政府公共支出预算供给范围,不难发现,在支出预算供给范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济发展而必须由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金的保障;而一些随着改革和政策变化已不应再由财政资金供应的领域和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保障方面的支出和高等教育方面的支出。社会保障是社会的“安全网”,“减震器”,是实行市场经济体制的国家不可或缺的社会控制机制,从宏观角度看,社会保障是财政进行宏观调控的重要手段在实行市场经济体制的国家社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行已构成了某种函数关系。

因而社会保障已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的,是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金,对其应实行专门、独立的预算管理。在西方市场经济发达的国家社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例,社会保障资金在80年代的收入与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右[1]。但在我国社会保障收支尽管也纳入了政府经常性预算,但一般性税收收入安排的社会保障支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起,这显然不利于统计社会保障支出的精确数字。更何况随着我国经济改革进入攻坚阶段,在产业结构调整、劳动力结构调整和物价调整等方面改革力度的加大都必然触及到城市居民的切身利益。

社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用,也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化,以致造成了一些必须由财政资金供应的社会保障项目资金的缺位。如:近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网,可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多,效果极佳[2]的社会工程应当引起高度重视。然而,在现有的预算体系中却没有反映。再有,农村税费改革后,农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的,而税费改革后,这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担,应该说是政府责无旁贷的义务。然而,在公共支出预算中这笔费用却是空挡,这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。

教育产业化,实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域,而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举办,而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业,由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围,至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会问题。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时,将教育产业化作为其中的因素之一。

为保证国家宏观调控的有效性,在建立和完善政府公共支出预算体系时,必需在调整支出预算供给范围,优化支出结构方面做深入细致的工作。首先,政府财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争领域,转移到满足社会共同需要方面来。如前所述,当前的高等教育事件实际上已经是带有营利性质的竞争性领域(由民办高校近几年来的发展速度可见其竞争性和营利性)。第二,调整和缩减维持性支出范围,加强对社会保障,环境保障等关系到社会稳定及长远利益的支出。第三,要不断加强、优化行业内部的支出结构,避免重复建设和损失浪费,提高资金的使用效率。

二、政府公共支出预算的管理、监督机制有待进一步强化

政府公共支出预算供给范围的“缺位”与“越位”并存及结构不合理等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行,同时也暴露出公共支出预算管理方面的缺漏;公共预算编制的方法及监督机制的不完善。如前所述社会保障某些资金的缺位,必然导致各级财政难以严格执行公共支出预算。因为,这些在公共支出预算中“缺位”的社会保障资金确实是各级财政责无旁贷必须支付的。像城市低保的资金,农村低保的资金,以及五保户的供养资金等都是丝毫不得拖延的。为此,各级财政支出便不得不临时拼凑,往往是拆东墙补西墙,其结果必然导致公共支出的预算徒具虚名,而无实际的执行意义,因而,要提高国家财政宏观的有效性,硬化预算的约束,必须加强政府公共预算管理,完善其监督机制。

按照科学的管理、监督理念审视当前的政府公共支出预算体系,不难发现其在编制方法管理体系等方面不合理不科学性以及财政监督体系某种程度上存在着的结构性不合理缺陷。在管理方面,原有的预算体系是将支出切块分割到各部门,由各部门自由分配。这种粗放性管理显然不可能详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容,当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制方法上虽然已经改革但仍未完全摈弃一些不够科学规范的编制方法,如基数法,这就不可避免地造成预算单位之间的苦乐不均,难以体现公平与效率的原则。在财政监督体系上,原有的监督体系存在着明显的结构性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权,并对政府财政行为进行监督。然而,财政行为是否合理、合法,是否能体现全体人民的根本利益,人大除听取同级政府自己的评价外,再无别的机构或专门力量能够对其负责。如果说在计划经济时期尚可勉强运作的话,那么在市场经济条件下,这种监督实际上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实际上是有权威却无专门力量和手段。而有专门力量和手段的审计部门但权威性低,行政监督工作不到位,职能效果也就不明显。审计部门审计同级财政无疑就是审计同级政府,也就是审计自己的顶头上司,其难度可想而知。而“下审一级”的做法,确属权宜之计,也收效甚微。再则,审计涉足财政监督的初次监督,势必涉及部门业务的重要交叉和工作协调等问题,还有监督标准和执法力度的不统一等许多问题,势必造成财政监督的整体效果差。

政府公共支出预算在管理、编制方法和监督等方面存在的问题,导致了支出预算的供给范围的“缺位”“越位”及预算约束力的弱化是不言而喻的,因而要优化公共支出结构,硬化支出预算的约束力,必须在管理体系、计算方法及监督机制诸方面进行改革。

其一,改革预算管理体系,细化预算编制项目。可以采用分级预算等较科学规范的方式更加详细地确定和规范各部门及其下属单位预算支出项目和支出的内容。更加全面地发挥财政分配资金的作用。分级预算方式是指一级预算支出按部门分类,二级预算支出科目按性质分类,再根据实际工作的需要设置三级分类支出科目。这样可以较清晰地反映出预算支出在各部门的分布,也便于财政部门对预算执行宏观调控监督检查。

其二,采用科学规范的编制方法,提高预算编制的准确度和到位率。在编制公共支出预算时,要摒弃基数法,采用科学规范的方法细化预算编制,将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重,不断提高预算编制的准确度,改变预算到位率低的情况。

其三,完善与公共支出预算体系相配套的监督机制,强化政府公共支出预算的约束力。完善的控制监督机制是公共支出预算顺利执行的重要保障。应逐步理顺和健全以立法部门、财政部门、审计部门及各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。此外还要增强预算的透明度,加强预算执行情况的信息反馈,逐步加大社会对支出预算执行的监督力度。

政府公共支出预算是社会主义市场经济条件下,国家对经济社会宏观调控的重要手段。政府公共支出预算的科学性,合理性和执行情况,直接关系到国家宏观调控的有效性,乃至于影响到各集团间的利益关系及国家的稳定。因而不能不引起重视。然而,我国现行的政府公共支出预算体系在某种程度上带有计划经济的痕迹,无法适应改革与社会主义市场经济发展的需要,必须加以改革和逐步完善。

[参考文献]

有效政府范文篇7

关键词：经济形势；有效；政府投资。

一、市场经济下政府投资的职能定位

政府投资是以国家为主体的一种集中性投资，是社会总投资的重要组成部分。我国正处于体制转轨时期，市场机制仍不完善，而且经济发展水平不高，因此，确定我国市场经济下政府投资的职能定位，一方面需要了解和借鉴国际经验；另一方面需要从我国国情出发。

胶西镇位于胶州市西郊，是典型的城乡结合部，行政区域面积112平方公里，辖73个行政村庄，6.2万人。同（江）三（亚）高速公路胶州市出入口、胶新铁路胶州市货物中转站就在胶西镇镇内，胶王、胶高、朱诸等省道横贯全镇，是连接华南、华北、西北、东北的重要交通枢纽。长期以来，政府投资项目一直是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权力和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。

二、现阶段我国政府投资的重点领域

党的十七大提出了深入贯彻落实科学发展观、积极构建社会主义和谐社会的新要求。政府投资必须体现科学发展观的要求，努力为和谐社会构建提供财力保证。根据党的十七大精神，今后一个时期我国政府投资的重点应该是支持新农村建设、支持节能减排、加强公共设施建设以及支持自主创新等四大领域。

（一）大力支持新农村建设。

新农村建设，是今后一个时期内三农工作的总路线，也是各级政府支农工作的行动指南和工作主轴，为促进我国社会主义新农村建设，最终实现我国城乡社会全面协调可持续发展，各级政府要加大对农村基础设施的投入力度，切实承担农村公益性基础设施建设责任，在资金安排上确保存量逐步调整向农村基础设施建设倾斜，增量重点用于农村基础设施建设。

针对新农村建设，胶西镇坚持“二十字”方针，大力进行“五化”建设，到目前，全镇完成道路硬化面积达35万平方米，美化面积达20万平方米；绿化面积达2.5万平方米，美化墙体10万平方米，建成垃圾池80个，配备垃圾桶300多个，总投资达1，500多万元。对投资工程实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制，提高投资效益和管理水平。

（二）支持节能减排，促进科学发展。

党的十七大提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的奋斗目标，并强调要“落实节能减排工作责任制”。节能减排关系到能源安全和环境友好，关系到经济发展方式转变，关系到科学发展和社会和谐，必须引起高度重视。

针对支持节能减排，胶西镇一直坚持“五项”措施：一是“限”“、促”结合，促进产业结构升级；二是加快发展循环经济。建立完善垃圾收集系统，全面推进生活垃圾分类体系建设，积极推进垃圾无害化处理。同时，实施水资源节约利用工程；三是加强管理。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任；四是大力宣传，弘扬“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚，提高百姓的节约意识；五是政府带头，及时淘汰耗能设备，合理配置并高效利用办公设施，建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化，发挥节能表率作用。

（三）继续支持公共设施建设。

公共设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，公共基础设施是实现工业化的基础，更是推动经济持续增长的主动力。

近几年，胶西镇先后投资200万元用于水利设施建设；投资300万元，完成了卫生院门诊楼建设和设施配套；投资400万元，新建了中心小学，修建了中心幼儿园，并实施了学校危房改造工程；投资100万元，新建了老年活动中心；争取投资6，000多万元，对胶王、胶高和二支路三条公路实施了翻新建设，目前三条路已全部建成通车，极大地改善了居民的交通和生活。

（四）支持自主创新。

十七大报告提出了明确要求“，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。”

近两年胶西镇约有20多个企业增资扩产，其中如青岛康威化纤有限公司，增资6，000万元，扩建厂房10，000平方米，新上5万吨帘子聚纺项目，该项目的投产填补了省内空白。从青岛市农业部门评出的农产品加工龙头企业中也可以看出，共5家农产品龙头企业，胶西就占了两家，分别是春明和品品好。这两家企业还分别获得了省、市及全国的知名品牌称号，2005年全市仅有4家品牌企业上榜，胶西镇就占了两家，这些成绩说明，乡镇发展离不开企业的发展和自主创新。

由此可见，在当前及今后一个时期，政府科技投资的重点领域应包括：知识创新工程、重大科学工程及科技基础设施、高技术产业化、重大技术装备自主研发及国产化、资源节约技术研发和推广等的示范等。

三、加强监管，不断提高政府投资效益

（一）加强对政府投资的全过程监管。

一是通过对政府投资项目概预算审查，提高预算编制的科学性，加强对政府投资资金使用的事前控制，控制投资领域中普遍存在的“高估冒算”现象；二是通过政府采购和项目年度财务决算审查，严格控制投资资金使用，及时掌握各方面配套资金到位情况，为财政资金拨付提供参考；三是通过项目竣工财务决算审查，核减各种不合理开支，解决长期以来存在的项目投资超概算的问题，真正做到把有限的财政资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。

（二）规范政府投资资金拨款管理。

一是要严格资金拨付程序，减少拨款的中间环节，避免挪用和挤占，确保财政资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用在项目建设上；二是积极探索新的拨款方式，比如借鉴世界银行的拨款方式，由财政部门直接将建设资金拨付到具体施工单位。这种拨款方式对于确保投资项目的资金需求，尽快发挥投资效益，具有重要的作用。

（三）加强建设单位财务管理。

当前特别要针对近两年国债投资中暴露的种种问题，有针对性地加强对建设单位财务工作的指导、管理和监督，促进建设单位建立健全内部财务监督制度，加强相应的监督检查，扭转财务管理弱化状况。

（四）进一步明确各类投资主体的投资范围。

在我国市场经济条件下，政府一方面需要对基础性项目和公益性项目进行投资；另一方面还要对国民经济的有关重要产业进行投资。这些重要产业一般包括农业基础产业、高新技术产业以及国家确定的有关支柱产业等，它属于国民经济的重点竞争性领域范畴，对产业结构优化和升级具有至关重要的作用，政府应该给予一定的投资扶持。对于市场竞争中的大量一般竞争性项目，政府投资则应完全退出，主要由企业投资负责。

参考文献：

[1]谷书堂等著。社会主义经济学新论。人民日报社，1995.

有效政府范文篇8

关键词：经济形势有效政府投资

一、市场经济下政府投资的职能定位

政府投资是以国家为主体的一种集中性投资，是社会总投资的重要组成部分。我国正处于体制转轨时期，市场机制仍不完善，而且经济发展水平不高，因此，确定我国市场经济下政府投资的职能定位，一方面需要了解和借鉴国际经验；另一方面需要从我国国情出发。

胶西镇位于胶州市西郊，是典型的城乡结合部，行政区域面积112平方公里，辖73个行政村庄，6.2万人。同（江）三（亚）高速公路胶州市出入口、胶新铁路胶州市货物中转站就在胶西镇镇内，胶王、胶高、朱诸等省道横贯全镇，是连接华南、华北、西北、东北的重要交通枢纽。长期以来，政府投资项目一直是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权力和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。

二、现阶段我国政府投资的重点领域

党的十七大提出了深入贯彻落实科学发展观、积极构建社会主义和谐社会的新要求。政府投资必须体现科学发展观的要求，努力为和谐社会构建提供财力保证。根据党的十七大精神，今后一个时期我国政府投资的重点应该是支持新农村建设、支持节能减排、加强公共设施建设以及支持自主创新等四大领域。

（一）大力支持新农村建设。

新农村建设，是今后一个时期内三农工作的总路线，也是各级政府支农工作的行动指南和工作主轴，为促进我国社会主义新农村建设，最终实现我国城乡社会全面协调可持续发展，各级政府要加大对农村基础设施的投入力度，切实承担农村公益性基础设施建设责任，在资金安排上确保存量逐步调整向农村基础设施建设倾斜，增量重点用于农村基础设施建设。

针对新农村建设，胶西镇坚持“二十字”方针，大力进行“五化”建设，到目前，全镇完成道路硬化面积达35万平方米，美化面积达20万平方米；绿化面积达2.5万平方米，美化墙体10万平方米，建成垃圾池80个，配备垃圾桶300多个，总投资达1，500多万元。对投资工程实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制，提高投资效益和管理水平。

（二）支持节能减排，促进科学发展。

党的十七大提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的奋斗目标，并强调要“落实节能减排工作责任制”。节能减排关系到能源安全和环境友好，关系到经济发展方式转变，关系到科学发展和社会和谐，必须引起高度重视。

针对支持节能减排，胶西镇一直坚持“五项”措施：一是“限”“、促”结合，促进产业结构升级；二是加快发展循环经济。建立完善垃圾收集系统，全面推进生活垃圾分类体系建设，积极推进垃圾无害化处理。同时，实施水资源节约利用工程；三是加强管理。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任；四是大力宣传，弘扬“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚，提高百姓的节约意识；五是政府带头，及时淘汰耗能设备，合理配置并高效利用办公设施，建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化，发挥节能表率作用。

（三）继续支持公共设施建设。

公共设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，公共基础设施是实现工业化的基础，更是推动经济持续增长的主动力。

近几年，胶西镇先后投资200万元用于水利设施建设；投资300万元，完成了卫生院门诊楼建设和设施配套；投资400万元，新建了中心小学，修建了中心幼儿园，并实施了学校危房改造工程；投资100万元，新建了老年活动中心；争取投资6，000多万元，对胶王、胶高和二支路三条公路实施了翻新建设，目前三条路已全部建成通车，极大地改善了居民的交通和生活。

（四）支持自主创新。

十七大报告提出了明确要求“，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。”

近两年胶西镇约有20多个企业增资扩产，其中如青岛康威化纤有限公司，增资6，000万元，扩建厂房10，000平方米，新上5万吨帘子聚纺项目，该项目的投产填补了省内空白。从青岛市农业部门评出的农产品加工龙头企业中也可以看出，共5家农产品龙头企业，胶西就占了两家，分别是春明和品品好。这两家企业还分别获得了省、市及全国的知名品牌称号，2005年全市仅有4家品牌企业上榜，胶西镇就占了两家，这些成绩说明，乡镇发展离不开企业的发展和自主创新。

由此可见，在当前及今后一个时期，政府科技投资的重点领域应包括：知识创新工程、重大科学工程及科技基础设施、高技术产业化、重大技术装备自主研发及国产化、资源节约技术研发和推广等的示范等。

三、加强监管，不断提高政府投资效益

（一）加强对政府投资的全过程监管。

一是通过对政府投资项目概预算审查，提高预算编制的科学性，加强对政府投资资金使用的事前控制，控制投资领域中普遍存在的“高估冒算”现象；二是通过政府采购和项目年度财务决算审查，严格控制投资资金使用，及时掌握各方面配套资金到位情况，为财政资金拨付提供参考；三是通过项目竣工财务决算审查，核减各种不合理开支，解决长期以来存在的项目投资超概算的问题，真正做到把有限的财政资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。

（二）规范政府投资资金拨款管理。

一是要严格资金拨付程序，减少拨款的中间环节，避免挪用和挤占，确保财政资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用在项目建设上；二是积极探索新的拨款方式，比如借鉴世界银行的拨款方式，由财政部门直接将建设资金拨付到具体施工单位。这种拨款方式对于确保投资项目的资金需求，尽快发挥投资效益，具有重要的作用。

（三）加强建设单位财务管理。

当前特别要针对近两年国债投资中暴露的种种问题，有针对性地加强对建设单位财务工作的指导、管理和监督，促进建设单位建立健全内部财务监督制度，加强相应的监督检查，扭转财务管理弱化状况。

（四）进一步明确各类投资主体的投资范围。

在我国市场经济条件下，政府一方面需要对基础性项目和公益性项目进行投资；另一方面还要对国民经济的有关重要产业进行投资。这些重要产业一般包括农业基础产业、高新技术产业以及国家确定的有关支柱产业等，它属于国民经济的重点竞争性领域范畴，对产业结构优化和升级具有至关重要的作用，政府应该给予一定的投资扶持。对于市场竞争中的大量一般竞争性项目，政府投资则应完全退出，主要由企业投资负责。

参考文献：

[1]谷书堂等著。社会主义经济学新论。人民日报社，1995.

有效政府范文篇9

关键词：经济形势；有效；政府投资。

一、市场经济下政府投资的职能定位。

政府投资是以国家为主体的一种集中性投资，是社会总投资的重要组成部分。我国正处于体制转轨时期，市场机制仍不完善，而且经济发展水平不高，因此，确定我国市场经济下政府投资的职能定位，一方面需要了解和借鉴国际经验；另一方面需要从我国国情出发。

胶西镇位于胶州市西郊，是典型的城乡结合部，行政区域面积112平方公里，辖73个行政村庄，6.2万人。同（江）三（亚）高速公路胶州市出入口、胶新铁路胶州市货物中转站就在胶西镇镇内，胶王、胶高、朱诸等省道横贯全镇，是连接华南、华北、西北、东北的重要交通枢纽。长期以来，政府投资项目一直是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权力和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。

二、现阶段我国政府投资的重点领域。

党的十七大提出了深入贯彻落实科学发展观、积极构建社会主义和谐社会的新要求。政府投资必须体现科学发展观的要求，努力为和谐社会构建提供财力保证。根据党的十七大精神，今后一个时期我国政府投资的重点应该是支持新农村建设、支持节能减排、加强公共设施建设以及支持自主创新等四大领域。

（一）大力支持新农村建设。新农村建设，是今后一个时期内三农工作的总路线，也是各级政府支农工作的行动指南和工作主轴，为促进我国社会主义新农村建设，最终实现我国城乡社会全面协调可持续发展，各级政府要加大对农村基础设施的投入力度，切实承担农村公益性基础设施建设责任，在资金安排上确保存量逐步调整向农村基础设施建设倾斜，增量重点用于农村基础设施建设。

针对新农村建设，胶西镇坚持“二十字”方针，大力进行“五化”建设，到目前，全镇完成道路硬化面积达35万平方米，美化面积达20万平方米；绿化面积达2.5万平方米，美化墙体10万平方米，建成垃圾池80个，配备垃圾桶300多个，总投资达1，500多万元。对投资工程实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”

分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制，提高投资效益和管理水平。

（二）支持节能减排，促进科学发展。

党的十七大提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的奋斗目标，并强调要“落实节能减排工作责任制”。节能减排关系到能源安全和环境友好，关系到经济发展方式转变，关系到科学发展和社会和谐，必须引起高度重视。

针对支持节能减排，胶西镇一直坚持“五项”措施：一是“限”“、促”结合，促进产业结构升级；二是加快发展循环经济。建立完善垃圾收集系统，全面推进生活垃圾分类体系建设，积极推进垃圾无害化处理。同时，实施水资源节约利用工程；三是加强管理。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任；四是大力宣传，弘扬“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚，提高百姓的节约意识；五是政府带头，及时淘汰耗能设备，合理配置并高效利用办公设施，建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化，发挥节能表率作用。

（三）继续支持公共设施建设。公共设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，公共基础设施是实现工业化的基础，更是推动经济持续增长的主动力。

近几年，胶西镇先后投资200万元用于水利设施建设；投资300万元，完成了卫生院门诊楼建设和设施配套；投资400万元，新建了中心小学，修建了中心幼儿园，并实施了学校危房改造工程；投资100万元，新建了老年活动中心；争取投资6，000多万元，对胶王、胶高和二支路三条公路实施了翻新建设，目前三条路已全部建成通车，极大地改善了居民的交通和生活。

（四）支持自主创新。十七大报告提出了明确要求“，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。”

近两年胶西镇约有20多个企业增资扩产，其中如青岛康威化纤有限公司，增资6，000万元，扩建厂房10，000平方米，新上5万吨帘子聚纺项目，该项目的投产填补了省内空白。从青岛市农业部门评出的农产品加工龙头企业中也可以看出，共5家农产品龙头企业，胶西就占了两家，分别是春明和品品好。这两家企业还分别获得了省、市及全国的知名品牌称号，2005年全市仅有4家品牌企业上榜，胶西镇就占了两家，这些成绩说明，乡镇发展离不开企业的发展和自主创新。

由此可见，在当前及今后一个时期，政府科技投资的重点领域应包括：知识创新工程、重大科学工程及科技基础设施、高技术产业化、重大技术装备自主研发及国产化、资源节约技术研发和推广等的示范等。

三、加强监管，不断提高政府投资效益。

（一）加强对政府投资的全过程监管。

一是通过对政府投资项目概预算审查，提高预算编制的科学性，加强对政府投资资金使用的事前控制，控制投资领域中普遍存在的“高估冒算”现象；二是通过政府采购和项目年度财务决算审查，严格控制投资资金使用，及时掌握各方面配套资金到位情况，为财政资金拨付提供参考；三是通过项目竣工财务决算审查，核减各种不合理开支，解决长期以来存在的项目投资超概算的问题，真正做到把有限的财政资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。

（二）规范政府投资资金拨款管理。一是要严格资金拨付程序，减少拨款的中间环节，避免挪用和挤占，确保财政资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用在项目建设上；二是积极探索新的拨款方式，比如借鉴世界银行的拨款方式，由财政部门直接将建设资金拨付到具体施工单位。这种拨款方式对于确保投资项目的资金需求，尽快发挥投资效益，具有重要的作用。

（三）加强建设单位财务管理。当前特别要针对近两年国债投资中暴露的种种问题，有针对性地加强对建设单位财务工作的指导、管理和监督，促进建设单位建立健全内部财务监督制度，加强相应的监督检查，扭转财务管理弱化状况。

（四）进一步明确各类投资主体的投资范围。在我国市场经济条件下，政府一方面需要对基础性项目和公益性项目进行投资；另一方面还要对国民经济的有关重要产业进行投资。这些重要产业一般包括农业基础产业、高新技术产业以及国家确定的有关支柱产业等，它属于国民经济的重点竞争性领域范畴，对产业结构优化和升级具有至关重要的作用，政府应该给予一定的投资扶持。对于市场竞争中的大量一般竞争性项目，政府投资则应完全退出，主要由企业投资负责。

参考文献：

[1]谷书堂等著。社会主义经济学新论。人民日报社，1995.

有效政府范文篇10

我国的政府采购实践是1995年从上海市开始的。这项工作虽然起步晚，但发展迅速，成效显著。政府采购规模和采购范围都增长很快。截至1999年，我国已有30个省、自治区、直辖市和计划单列市开展了政府采购试点工作。1998年全国政府采购规模只有30多亿元，2003年已经达到了1660亿元。2003年1月1日《政府采购法》正式实施，标志着我国政府采购步入依法运行、快速发展的新阶段。随着政府采购工作的深入开展，改革成效逐步扩大，政府采购制度的积极作用进一步得到体现：一是节约了资金，提高了资金使用效益。通过政府采购制度的实施，根据各地的经验，每年采购资金节约率都在10％以上，据测算，2003年全国通过实施政府采购共节约资金近200亿元。2001年到2003年，通过政府采购节约的资金至少在400亿元以上。二是规范了采购行为，促进了廉政建设。在贯彻落实《政府采购法》的过程中，依法行政、依法管“采”的思想观念和工作作风正在形成。具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少。政府采购规范化运作机制在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。三是维护国家利益和社会公共利益的作用开始体现。政府采购制度的政策功能逐渐得以发挥，许多地区在采购的具体活动中，有关支持国内企业和购买国货的条款越来越多，国货意识、政策目标意识在采购活动中越来越强。

建立规范的政府采购制度，是加强财政支出管理的必由之路，是我国经济融入世界经济的客观要求，是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施。当前，我国政府采购制度的建立正处于由初创阶段向全面发展阶段转变，政府采购制度改革工作虽然取得了较大进展，但是政府采购制度建设是一项复杂的系统工程，要做到既规范采购，又体现效率，就必须从我国国情出发，按照国际惯例，借鉴国外成功经验，不断推进我国政府采购制度趋于完善与成熟。当前，我国政府采购制度建设的经济和社会形势与政府采购制度刚建立时相比已发生了很大变化，政府采购制度在具体实施过程中暴露出的许多问题已成为制约我国政府采购制度建设与发展的障碍。一是政府采购管理规范化建设滞后，现行的“统一采购”的政府采购管理模式造成了政府采购效率低下和政府采购管理上的许多漏洞与混乱。二是电子化政府采购是政府采购制度改革的必然趋势。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践，与国际接轨，加强电子化政府采购的研究，开发电子化政府采购系统，提高政府采购效率，尽快实现我国政府采购方式的转型，是推进政府采购制度改革过程必须完成的一项大的工程。三是我国已加入了WTO加入《政府采购协议》也迫在眉睫，从政府到企业如何积极应对政府采购市场对外开放的挑战，也是一个不可回避的现实问题。四是由于政府采购违规处罚力度较弱，缺乏正常有效的监督检查制度，政府采购仍未真正实现从源头上防治腐败的“阳光采购”。策略

二、规范与完善我国政府采购制度的有效

1、在明确政府采购模式的同时，强调政府采购管理模式的转变。目前，国际通行的政府采购模式主要有三种：集中采购、半集中采购、分散采购。结合我国的具体情况，其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合，以集中为主的模式。随着集中采购范围和规模的扩大，政府采购的管理模式必须由“统一采购”模式向“分类采购”模式转变。政府采购的统一采购模式，指的是政府对于需要采购的商品和劳务，不区分其性质类别而按照统一的程序和方法(通常为公开招标)进行采购和管理的模式；分类采购则相反，它是将政府需要采购的商品和劳务先按照其性质分为不同的类别，然后再分别以不同的采购程序和方法进行采购和管理的模式。

先从国外来考察，美国是采取分类采购模式的典型国家。美国的联邦政府采购基于采购性质的不同，形成了民用部门采购和军事部门采购两大类别，并且两大类别的政府采购有着不同的立法体系、管理体系和采购方法。从立法体系来看，军事部门的采购活动依据的是武装部队采购法和武装部队采购条例，而民用部门的采购活动依据的则是一般性的政府采购法律；在采购主体方面，军事部门采购的主体是美国国防部，而民用部门采购的主体则是美国财政部；在采购的方式方法上，军事部门的采购有一个显著的特点，即出于国防安全的考虑倾向于采用谈判而不是公开招标的方式，而民用部门的采购则大都采用公开招标的方式。另外，美国的州政府和地方政府(都没有军事产品的采购活动)，在采购商品和劳务的过程中，也是要将采购的商品和劳务区分为“政府使用”、“社会福利”、“市场设施”等几大类别，由政府的相关采购部门分别进行采购和管理。分类采购的好处是可以依据采购商品的不同性质进行不同管理，从而提高了政府采购工作的效率和管理水平。

与美国相比较，我国正在建立的政府采购制度所采用的是统一采购模式，使得不同性质的商品和劳务的政府采购工作揉在一起。从中央政府的采购工作来看，由于现行的相关法律法规并不适用于军事采购，造成了我国目前军事部门的采购工作在法律上仍是一项空白，这就违背了政府采购制度法制化的根本要求，也就无法对中央政府采购的商品和劳务进行分类采购和管理；再从地方各级政府的采购工作来看，同样没有对政府采购的商品和劳务进行分类采购和管理。所以今后一段时期，对于中央政府的采购制度而言，应该加快进行军事采购的立法工作，赋予军事采购应有的法律地位；而地方各级政府的采购工作也应逐步按照“行政采购”、“教科文卫采购”、“社会福利采购”和“市场采购”等几方面进行分类采购和管理。通过一系列的努力，早日实现我国政府采购制度由“统一采购”模式向“分类采购”模式的转变从而大幅度提高我国政府采购工作的效率和水平。

2、逐步推进电子化政府采购建设，提高政府采购效率。政府采购的工作效率在很大程度上依赖于采购手段是否先进和能否掌握足够信息以形成竞争。目前，预算单位提出的采购物品的多样性与政府采购希望品牌、规格相对统一以形成批量的矛盾比较突出，由于没有统一的政府采购信息管理系统，采购中心难以掌握足够信息，在采购中没有足够的选择余地，不能形成充分的竞争，在价格、质量、服务方面难以达到最佳效果。

电子化政府采购是以信息技术为支撑的政府采购新方式。其核心内容是打破了传统采购方式的时间和空间障碍，增强采购信息透明度，实现政府采购管理和操作的电子化。为此，一方面要充分利用信息网络技术为采购信息透明化、扩大采购规模、实现规范化管理等提供技术支持；另一方面要逐步建立全国统一的政府采购信息系统，电子化政府采购系统通常由信息系统、电子招标系统、电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统、供应商注册系统等组成。它的主要优势是，在经济效益方面，可以降低价格和管理成本，缩短了招标准备时间，减少了人为因素，增强了采购及时性，提高了采购准确性和质量，健全完善了统计体系。在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素，方便监督。同时还可以打破地域限制，特别是为中小企业提供平等竞争机会。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践。国际发展趋势增强了我国建立电子化政府采购系统的紧迫性。开发电子化政府采购系统，可逐项、逐级建立，先进行区域网络建设，待条件成熟时再实现全国乃至国际联网。

3、立足于适度保护民族工业，做好政府采购的开放准备。政府采购被认为是对国内市场进行保护的最后保留地，各国政府都尽量通过对本国采购市场进行保护、鼓励，在政府采购中优先购买本国产品，以促进本国民族工业的发展。我国《政府采购法》第十条明文规定：“政府采购应采购本国货物、工程和服务”。保护民族工业，并不是狭隘的民族主义，而是出于对国家整体利益和长远利益的考虑；支持国有经济，也不是人为地厚此薄彼，而是完善和巩固社会主义经济制度的需要。

但是，我们也必须清楚地认识到，中国政府采购最终将走向国际化。我国加入世贸组织时承诺，在政府采购中遵循透明度和最惠国待遇原则，并在加入后成为《政府采购协议》的观察员，一旦条件具备，将尽快开始签署《政府采购协议》的谈判。目前，我国入世已经3年了，欧美国家对我国履行人世承诺，尽快启动谈判非常关注。因此，从维护我国政府信誉看，启动谈判工作不会拖得太久。所以，做好政府采购的开放准备，充分利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差锻炼和培训国内企业，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战，也是有必要的。