公民迁徙范文10篇

公民迁徙范文篇1

迁徙自由权作为现代法治国家公民应当享有的一项基本人权，受到世界各国宪法和国际人权公约的普遍尊重和保护。19世纪70年代世界各国宪法直接涉及迁徙自由权的占57%，而未在宪法中直接规定迁徙自由权的国家也通过宪法判例或惯例的方式对该权利进行确立和保障。同时，迁徙自由权也为《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利公约》等一系列国际公约所确认和保护。在我国，迁徙自由权曾被写入1954年宪法，但是1958年颁布施行的《中华人民共和国户口登记条例》使得该项权利在宪法中形同虚设，公民的迁徙自由权非但没有得到切实保障，反而受到了严格限制。此后的1975宪法干脆取消了迁徙自由权，1978年宪法和现行1982年宪法均未予以恢复。直到如今，公民的迁徙自由权仍被排斥在宪法所规定的公民基本权利范围之外。改革开放以来，我国社会经济形势发生了巨大变化，社会主义市场经济体制已经全面确立，从宪法上确认并保障公民迁徙自由权的时机已基本成熟。然而，这并不表示在我国迁徙自由权的宪法保护不存在任何阻碍因素。将迁徙自由权从政府层面引向宪法层次，就必须正视和克服以下影响迁徙自由权的不利因素。

一、现实制度方面的障碍

（一）户籍管理制度障碍为了社会稳定和经济发展，世界上许多国家都有人口管理制度，如日本、泰国、瑞典等。我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立和完善起来的二元户口管理制度，与其他国家的户籍制度有本质上的不同。首先，中国的二元户籍制度包括迁移审批制度。公民迁徙需要政府事前审批，否则就不被承认。而其他国家的户籍制度是单纯的事后登记制度，体现了迁徙自由。中国的户籍制度还与就业、教育、社会保障等制度紧密结合，对权利和资源进行分配，将城乡居民隔离成差别对待的利益主体，进一步限制了公民的迁徙自由。其次，其他国家的户籍制度仅用来进行人口统计，而中国的户籍制度还具有证明人的不同身份的职能。这种身份具有世袭性，有高低之分、贵贱之别。户籍这一社会管理的技术性措施从而也被制度化为“权利的等级证书”和“身份的象征与符号”，加深着城乡之间的差距与歧视，维持着一种不公正的社会结构，并直接形成了与宪政精神的对撞。[1]它钳制了人才的自由流动，阻碍着农民往城市寻求幸福生活的尝试和努力，使他们遭受着制度性的歧视，严重伤害了他们的感情。可以说，户籍制度是目前我国实现迁徙自由的最大制度性障碍。

（二）与户籍制度相关的制度障碍1、教育制度我国当前教育体制中的不公平现象，可谓人所周知。现行户籍制度明确规定个人只能在常住户口所在地接受教育，如果跨越户口所在地就学，必须缴纳借读费，而且通常情况下只有经过批准或找关系才能获得就读机会。而拥有城市户口的居民，天生就享有在城区接受高质量教育的权利。高校招生中也存在着户籍歧视问题。我国高等教育考试制度规定考生必须在户口所在地参加考试，许多随父母在城市读书的学生无法参加当地组织的高考，从而造成极大不便。这样一种由户口决定教育地点的制度，隐含着个人在受教育权利方面的不平等，极大地损害了公立高等教育的公平性。人才需要公平教育来培养，需要公正考试来发现。公民迁徙自由权的保障和实现需要教育资源的公平享有。2、社会保障制度改革开放以来，虽然国家在社会保障领域进行了一些改革，但是农村人口的福利待遇还是明显低于城市人口。目前我国城市居民的社会保障相对健全、完善。而农村社会保障的形式主要是农村社会救济和农村合作医疗保险。农村养老保险仅在少数地区试点，其他的失业保险、工伤保险等社会保障更无曾谈起。对任何一个国家而言，不把农民这样一个特殊的利益群体置于社会保障的阳光沐浴下，它就不能说自己建立了社会保障制度。[2]如果社会保障制度不能覆盖全体国民，如果仍然存在很大的城乡差别和地区差别，那么户籍制度改革就难以取得实质性进展，公民的迁徙自由权也无法得到保障和实现。3、农村土地使用权制度《土地管理法》明确规定，集体所有的土地属于村农民集体。然而，村集体是一个非常抽象的概念，现实中往往是农民集体组织掌握着实际的土地所有权，而村集体中的农民则失去了参与权和决策权。农村土地集体产权界定不清，农民对土地只是获得了使用权和收益权，其他的权利无法得到保障。这就使得部分农民宁可荒废土地也不愿无偿放弃土地，更多农民不愿舍弃自己的那份土地，而种地显然又难以满足自身以及家庭日益增长的生活需要，因此，他们普遍选择“兼业”这种就业方式，农闲时在城市务工，农忙时回家种地。这种不彻底的转移，从现实角度而言，不利于城镇化的发展，也不利于农业现代化的实现；从人权的角度而言，不利于公民迁徙自由的实现。

（三）宪法司法化的缺失无救济则无法最终实现权利。所以，宪法赋予公民权利固然重要，保障这些权利实现的司法救济机制更为关键。我国没有宪法司法化制度，宪法无法通过司法途径得到落实。当宪法权利受到侵害时，公民只能通过提起行政诉讼的方式获得救济，救济途径单一，在某些情况下，法院根本不予受理，这就使得公民基本权利的保护存在很大漏洞。现实中很多地方政府对外来人口可以随便赶走而不触犯任何法律，显然不利于对弱势群体的保护。当公民迁徙自由受到国家权力侵害，其他法律救济手段被用尽的情况下，宪法是公民权利的终极的、不可剥夺的救济渠道，宪法应当作为法院审理争端的依据，法官应根据宪法精神和宪法原则保护公民的迁徙自由。[3]传统观念认为，宪法作为母法不能适用于日常司法实践，否则就会降低宪法的身份。这实在是一个误区。宪法作为一切社会主体最高的活动准则，应当具有直接适用性。宪法只有在被司法机关适用时才是真正有效的法。西方国家宪法经常被引用于法庭上，所以给人以崇高感、具体感、刚性感。因此，宪法司法化不会降低宪法的地位，相反，只有司法化宪法才能受到公民的敬仰和爱戴。

二、法学理论发展滞后

现行1982年宪法是在特殊的历史背景下制定的。这一时期，法学界对权利问题探讨的比较少，立宪欠缺完备的法律理念与理论支持。立宪之初，由于固守片面的国情论，又奉行成熟一条、制定一条的原则，许多基本的公民权利都被排除在宪法规范之外。此后，我国历次修宪并不直接关注微观的公民权利体系变迁，而是着重于宏观体制建构。而西方国家的法律受天赋人权思想的影响，只对公民固有的或已有的权利进行表述。最近十几年来，我国法学界对权利问题日益关注，相关理论研究也取得了丰硕成果，但必须承认我国权利理论（特别是人权理论）的基础还相当脆弱。法学理论发展滞后必然会影响立法实践。迁徙自由权作为一项宪法权利至今不能得到宪法的保护，与我国宪法在法学理论上的欠缺有很大关系。令人欣慰的是，近几年，相关的人权问题研究不断发展，更有不少学者对迁徙自由权进行了专门研究。时值今日，人权理论和人权制度成为我们完善公民权利条款的参照系，在社会经济、文化不断发展的今天，我们应该也有能力去保护更多的人权类型和更深层次的人权。加强对迁徙自由权的保障，就必须站在基本人权的高度来强调，并将它作为人权的一部分重新写入宪法。

三、思想认识与法律文化方面的障碍

（一）缺乏公正、平等的文化观念西方自然法所蕴涵的自由、平等和正义的观念造就了西方的法治传统。在西方，法就是理性、就是正义，法具有至高无上的权威。这些思想已经潜入西方人的文化心理中，成为一种稳定的社会意识。中国是一个有着几千年人治传统的国家，人治思想根深蒂固，所以中国缺乏自由、平等、民主等法治传统，等级特权成为深入人们骨髓之中的观念。传统的等级特权思想至今仍然影响着一部分国人，造就了他们的狭隘思想。他们头脑中缺乏公正、平等的思想观念，固执的认为城里人高贵，乡下人低贱。普通民众的思想往往会影响当地政府的决策，事实上，在城市往往是官、商联手人为设置种种障碍阻止农村人口流入城市。越是大城市，越是经济发达地区，这种不让流入的现象越严重。于是，曾为国家早期工业化建设做出过巨大贡献的广大农民，为了生存走向城市，为城市经济建设再做贡献，却受到种种不公平待遇，甚而被蔑视为盲流，最为痛心的是，有人因为这一身份付出了健康甚至生命。[4]

（二）对法律上确认和保障迁徙自由权可能产生的负效应存在认识误区迁徙自由权至今未被我国宪法所确认，一个重要的原因是有人担心人口的大量流动会导致人口管理失控，从而造成城市交通拥挤、住房紧张、失业增多以及犯罪率上升等一系列的社会问题。在我国，有不少学者持此种观点。我国现行户籍制度对人口迁移的严格限制就是基于这样一种思路。笔者对此并不认同，因为这些社会问题的出现只是一种可能性，而并非是赋予公民迁徙自由权的必然结果，退一步说，即使公民在迁徙的过程中给社会带来了一些问题，政府也完全可以通过有计划地制定一系列的政策和措施加以解决。确认并保障公民的迁徙自由权，不会导致“城市病”，从长远来看，还有利于社会的长期稳定和发展。具体原因如下：

（一）市场经济条件下，人口的自由流动主要是市场在起作用，行政权力的运用有限。人口的迁徙即受到市场上客观条件的限制，也受到劳动者自身能力和素质等主观条件的限制。每个人在迁徙之前，都会在主观愿望与客观现实之间权衡，通过理性分析，做出理智选择。人们不仅会考虑自己的能力和适应力，还会考虑城市对自己的需要程度以及在城市能否发挥自己的优势。事实上，城市对外来人口的吸引力不完全取决于户籍制度，更多的是取决于有没有经济利益。如果迁徙并不能带来收入的增加，生活状况的改善，人们是不会选择迁往城市的。所以，放松户口管制并不一定就导致农村人口蜂拥涌进入城市，那种认为只要户口不受限制，人人都会跑到城里去的观念是不符合逻辑的，也是没有实际依据的。[5]

公民迁徙范文篇2

论文关键词：迁徙自由；宪法保障；必要性；可行性

一、迁徙自由的涵义

通常认为，迁徙自由的涵义主要有三个方面：首先，迁徙自由是一项不可剥夺的公民基本权利，是人身自由不可分割的重要组成部分。其次，迁徙自由是公民享有的在国内自由选择居住地以及出入国境的自由。这种自由受宪法的保护，虽然国家有权制定限制公民迁徙自由的法律，但不得与宪法的原则和精神相抵触。再者，迁徙自由还包括对从异地迁居而来的居民，地方政府(在联邦制国家指各州、邦或成员国政府)不能对其歧视或实行差别待遇。如上所述，迁徙自由是一项基本人权，是人身自由的内容之一，是实现政治权利和经济社会文化权利的必要前提，在公民基本权利体系中是一种前提性和基础性的权利，具有十分重要的地位。

二、公民迁徙自由宪法保障的必要性分析

(一)迁徙自由是人权本身的要求，也是人权体系的组成部分

“人权是人依其自然属性和社会属性所应当享有的权利，其核心是使每个人的人性、人格、精神、道德和能力获得最充分地发展”。然而，要使人得到充分发展，就不能没有迁徙自由。因为，趋利避害是人的本性，人总是趋向于到环境好且有利于自身生存和发展的地域居住、生活，当一个地方不再有利于其生存、发展或者有更好的选择时，就会想去他(她)认为最适合自己的地方。所以，迁徙自由意味着人们可以从束缚自己才智发挥的环境中解放出来，以寻求最适宜自己生存发展的环境和条件。它为人们追求幸福开辟了广阔的天地，极大地激发了个体的创造力和潜能，在使个性得以释放的同时，也实现了人的充分发展，而这恰恰是人权本身所要求的。

(二)迁徙自由为国际人权公约所确认和保护

迁徙自由不仅为各国国内法所普遍确认和保护，而且已为国际^权宪章和公约所确认。如1948年的《世界^权宣言》第13条规定：“一、^^在一国境内有自由迁徙之权。二、人人有权离去任何国家，连其本国在内，并有权归返其本国。”1966年《公民权利与政治权利国际公约》第12条则有关于迁徙自由更为详尽的规定。另外，《经济、社会和文化权利国际公约》中所确立的关于工作自由权的条款也是建立在迁徙自由的基础上。

我国于1997年1O月和1998年10月分别签署了人权两公约，并已由全国人大常委会通过。既然加入，就应严格遵守公约的要求，保障公民享有公约上确认的权利。所以，公民迁徙自由的宪法保障理应成为我国政府义不容辞的责任。

(三)迁徙自由是构建社会主义和谐社会的要求

民主、公平、公正是和谐社会最为核心和本质的要求，而迁徙自由就蕴含有这些重要的价值要素。它既是民意的自然流露和表达，也是对社会包容性和民主化程度的反映。当前，在发展的过程中出现了城乡差距、地区差距不断扩大的问题，为谋求科学发展，解决发展中的结构性问题，就必须实现人员的合理流动，保障迁徙自由。而迁徙自由为每个人提供了同等的自由选择适合自己生存发展地域的机会。所以，迁徙自由宪法保障不仅事关公民基本人权的保障，更事关经济社会发展的大局。

(四)迁徙自由是加快城镇化建设进程的需要

城镇化进程主要包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化是包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。从中可知，迁徙自由与城镇化进程关联密切且在其中发挥着至关重要的影响和作用。然而，由于建国以来形成的城乡分割、工农分割的二元经济结构，以及在此基础上的限制人口向城镇自由流动的二元户籍制度，使得迁徙自由未能给予必要的保障，大大地制约了城镇化的发展进程。

三、公民迁徙自由宪法保障的可行性分析

(一)现行户籍制度的改革和完善势在必行，必将为公民迁徙自由宪法保障扫除关键的制度障碍

现行户籍制度归结起来，主要有以下几个特点：(1)划分“农业户口”与“非农业户口”，人为割裂城市和乡村，形成所谓的“二元户籍制度”。(2)严格限制迁徙自由，不仅在城乡之间，甚至在城市与城市之间都给予限制。(3)功能多元，它不仅用以统计或登记人口信息、证明居民身份，还作为利益和资源分配的重要依据，以及控制人口流动和维护社会治安的措施和手段。(4)事先审批，即居民迁移必须事先凭借有关部门核发的准迁证才能迁移。(5)指导思想错位，存在“治民”而不是“便民”的观念。

由于现行户籍制度极不适应我国目前经济社会发展的实际，所以，对其进行必要的改革和完善已势在必行，这势必为公民迁徙自由宪法保障铺平道路。结合目前的情况，新的户籍制度的建立应注意几点：(1)除因国家安全、公共秩序、公共道德、公共卫生、有未履行的法定义务等特定原因外，公民的迁徙自由不受其他任何限制。(2)建立平等统一的户籍制度，打破农业户口、非农业户口的登记办法，建立以居住地为标准的户籍登记制度。(3)将户籍的行政审批制度改为登记管理制度。(4)废除户籍与利益挂钩。

(二)2004年修宪为社会保障制度的不断健全提供了坚实的根本法保障基础，使公民迁徙自由的实现有了更为充足完备的物质和制度保证

2004年修宪增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，从而为社会保障制度的完善明确了根本法上的依据。因此，主要应从以下几方面着手：(1)逐步建立城乡统一、待遇平等、全国统筹的社会保障体系。(2)~JI大资金投入力度，尤其是对养老、医疗、住房、最低生活保障制度应作为重点。(3)应特别注意对农村社会保障体系的建设，如合作医疗，农村公民养老，义务教育等的实行。还有目前十分棘手的留守儿童的抚养教育以及在城市中生活的农民工子女的教育问题，都需要尽快建立相应的社会保障制度来解决。只有社会保障制度健全了，公民的迁徙自由才不致于只是一种美好的愿望，而成为真实被享有的公民权利。

(三)构建社会主义和谐社会为公民迁徙自由宪法保障奠定了有益的社会环境基础

和谐社会是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。从社会主义和谐社会是社会主义社会的一个属性来看，它应该是一个体现社会主义本质的社会。然而，如果人们的迁徙自由得不到保障，那么如何能够使社会充满活力和创造力，又怎么能够使公民个人的才能和本领得到充分地发挥。所以，和谐社会的建构与迁徙自由的保障其实是相辅相成、相得益彰的，既然和谐社会作为我国当前的一个战略目标和任务提出来，也就应当相应地对迁徙自由作出适时地宪法保障。

(四)宪法监督制度的日益完善。为公民迁徙自由宪法保障奠定了有力的法治保障基础

公民迁徙范文篇3

迁徙自由是近代民主宪政条件下公民一项重要的宪法权利，自近代宪法确认公民的这一权利以来，逐步得到世界大多数国家所认同，不仅在主权国家的宪法中得到体现，而且《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除一切种族歧视国际公约》、《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》等国际人权公约都对迁徙自由作出了相关规定。可见，迁徙自由是民主宪政条件下一项不可剥夺的人权已经获得国际社会的广泛认可。迁徙自由权是指公民享有选择是否离开原居住地、移居异地的自由并与移居地居民享受同等待遇的权利，该自由非因宪法、法律或公共利益以及他人合法权利不受限制。

1迁徙自由是我国公民的一项基本权利的宪法解读

从历史溯源上看，对迁徙自由的规定最早出现在中国的记载上应属明清之前，“人民的移徙，倘在国境以内”，“俱不在法律或习惯禁止之列”。［2］在新中国成立之前，也出现过迁徙自由的立法实践。1912年《中华民国临时约法》第6条第6款规定:“人民有居住迁徙之自由。”［3］这是中国历史上首次以根本法的形式确立了迁徙自由的法律地位。新中国成立以后，迁徙自由在我国经历了一个由肯定到否定再到默认的曲折历程，《共同纲领》第5条规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”《五四宪法》第90条第2款规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1958年的《中华人民共和国户口登记条例》的颁布和实施实质上限制，甚至取消了迁徙自由，1975年的宪法干脆取消了迁徙自由。至今我国宪法仍未恢复迁徙自由的规定。虽然现行宪法没有对迁徙自由作出规定，但笔者认为这并不意味着我国宪法取消了该项自由。宪法与基本权利的逻辑关系应该是:宪法之所以对基本权利作出确认，其终极的价值目标就是为实现这些权利;而不是因为宪法上写了这些权利，这些权利才具有基本权利的特征。因此，宪法所规定的仅是公民享有的明示基本权利，此外，公民还享有其他的一些权利和自由，即可以从宪法文本中推导出来的默示基本权利，而迁徙自由权至少可以从以下几方面解读出来。1．1迁徙自由权是平等权的应有之义我国1982年宪法第33条规定:“凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“法律面前人人平等”的真正意义在于法律本身的公正，以及公正的法律平等适用到每一个社会成员身上。所以不论出生或生活在什么地方，也不论个人的经济状况如何或是学历的高低，公民的基本权利都应该受到宪法的平等保护。在一个统一国家的宪法框架内，“公民”可以去法律没有明确禁止的任何地方生活或工作，而不受地方规定的阻碍;否则，宪法规定的“平等”意义就值得怀疑。学历高低、社会地位、职业种类等并不能剥夺一个人的公民权。因此，作为“公民”的一分子，任何人都应享有迁徙自由权，任何人都有权去他们想去的地方，而不遭到任意的强迫，这是宪法赋予公民平等权的应有之义。而且从理论上讲“法无禁止皆自由”。“任何未被法律禁止的事务皆不得受到阻碍，且任何人不得被迫使去做法律被为并未命令的事情。”［4］对公民个人而言，只要是法律没有明确禁止的就属于公民个人的权利。因此，迁徙自由权是公民的基本权利。1．2迁徙自由是宪法规定的人权的重要内容人权是人作为人应该享有的自由或资格，它基于道德的基本要求而存在，表明人生存的基本资格。［5］迁徙自由权作为人身自由的重要组成部分，是现代法治国家公民的一项基本人权，也是近代民主宪政条件下公民的一项重要的宪法权利。其作为一项基本权利，源于社会关系的本质，它不仅与主体的地位及其生存发展直接相关，而且生而有之且不可剥夺、转让，并为社会所公认，因而也可说是“不证自明”的权利，它是人们在基本政治关系、经济关系、文化关系和社会关系中所处的地位的法律表现。［6］因此公民的迁徙自由权是人权的重要内容，而人身自由作为人的基本权利皆被各国以宪法的高度加以承认和保护。如我国宪法第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，而且我国在2004年把“国家尊重和保护人权”写入宪法，更是体现了对人权的关怀和保护，也为迁徙自由提供了宪法上的依据。迁徙自由是人身自由权的重要组成部分，是公民最基本的人身权利。人们追求美好生活的愿望，在很多时候要靠迁徙自由才能实现。限制公民的迁徙自由，是对人的基本权利即自由权的限制，是对公民身份不平等的确认和保护，更是对人权的一种践踏。1．3迁徙自由权是宪法语境下人格尊严权不可或缺的一部分2010年温总理一句“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”让无数中国人心潮激荡，使“尊严”一词受到前所未有的关注。其实作为最原始意义上的“迁徙”是指动物的一种生命本能现象，是动物之所以为动物的最基本的生命特征。［7］如大雁南飞、鱼类回游等，动物尚且如此，作为高等动物的人也有本能的趋利避害，也有自由选择适合自己居住、生活及工作发展的自由。因此，迁徙作为人的一种生命本能的展现，理所当然也应当是自由的。迁徙自由既有迁徙的自由，也有不迁徙的自由，任何强迫人们迁徙或强迫人们不迁徙的做法都是违背基本人性的行为，是对人格尊严的侵犯。“人本身就是尊严”，“人之尊严作为绝对的价值赋予每个人与其他人以绝对平等的价值”［8］因而，在逐步迈向民主法治进程的中国，我们可以确信国家对农民工宪法权利平等保护的价值追求肯定是在维护农民工人之为人的尊严，保证每个农民工都不会被降低对待，不会被作为手段。迁徙自由权是其他权利的基础，若其受到限制，那么生存权、自由权、免于歧视权、法律的平等保护权、工作权、获得适当生活水准权、社会保障权、健康权、教育权、发展权等等都得不到有效保障，而迁徙自由的限制就因为出生地的不同，户籍管理的一个制度，竟让一些人无法享受与当地居民的平等待遇，潜意识里竟把这些人视为二等公民对待，是对人的尊严的侵犯!我国宪法第38条明文规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”，因此保护人格尊严，迁徙自由是其不可或缺的一部分。具言之，就是每个人都有权获得他人的尊重。

2农民工迁徙自由权宪法保护的必要性

2．1保护农民工迁徙自由权是实现社会公平的必然要求公平是指公正、平等，其核心内容是法律面前人人平等。公平是一种合乎理性的平等，它要求每个人的地位对等、待遇平等、机会均等，不能人为地划分等级，制造不合理的差别，或实行歧视待遇。而我国政府现行的户籍管理政策认为的将公民区分为“农业户口”和“非农业户口”并给与不同的待遇，限制对户口的迁徙特别是农转非规定了严格的条件和程序以及城乡农民权利被漠视等问题严重违背社会公平原则。广大农民为中国工业化的起步和发展作出了难以估量的巨大牺牲，但由于户籍制度改革的严重滞后，大量涌入城市务工经商的农民，几乎不可能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会和社会地位，因而他们对城市生活缺乏认同感和参与感。这显然是在相当程度上窒息了他们投身于城市建设和管理的积极性和创造性，他们只能尴尬地栖息于城市的边缘，很难真正融入城市。“外地人的权利”受到相当地漠视。“干一样的活儿，甚至比我少，可我拿的工资只是他们的一半———还不用说什么住房补贴、医疗保险之类。”这便是生活的真实写照!迁徙自由是民主宪政条件下公民不可剥夺或限制的宪法权利，是现代社会公民追求幸福生活、实现人生价值的确认与保障，如果宪法不确认这一权利，则与民主宪政的精神不相符合，是社会显失公平的表现。美国学者范伯格曾说过，人权是“一切人基本上都平等拥有的根本的重要的道德权利，它们都是无条件的，无可更改的”，赋予人权以绝对性，其最强烈和最令人感兴趣的含义是，“不仅在有限的范围内，而且在整个无限的范围内，它都是‘绝对无例外的’”。［9］因此，保护作为弱势群体的农民工迁徙自由权，改革现行户籍制度，取消农业与非农业户口的划分，放宽户口迁移的条件，让他们自由选择他们的户籍所在地，是实现社会公平的必然要求，也是大势所趋，人心所向。2．2保护农村大学生的迁徙自由是维护社会稳定的需要在当前改革不断深入、社会矛盾层出不穷、不稳定因素日益增长的情势下，社会稳定当为重中之重，邓小平同志就曾指出:稳定压倒一切。人权保护是权利保护的底线，默顿认为，社会上所有的人，包括贫弱者都有满足自己需要的基本权利，人权不分贵贱贫富为每一个人平等拥有，但弱势群体因为贫困或其他原因，其基本人权常常被社会漠视，如果它们的基本权利得不到应有保障并逐渐积累起来，社会动荡就有可能发生。［10］长期以来，迁徙自由未能在我国宪法中予以明确规定，主要原因是担心人口的大量流动会导致人口管理失控，社会治安状况恶化，影响社会稳定。而现今的重庆“农转非”事件无疑对此说法给予了有力的回击，政府积极帮助农村大学生农转非却遭到了他们的反对，这说明在正常情况下，人们会在主观愿望与客观现实之间进行权衡之后，做出是否迁徙的理智选择。如果流动的结果有利于收入的增加和生活状况的改善，人们才会选择迁移的行为，否则，绝大多数人是不会盲目行动的。因而那种认为一旦允许迁徙自由就一定出现人口大规模流动的担心完全是多余的。相反，允许迁徙自由则对个人的发展和社会的稳定都有利，人们之所以渴望迁徙自由一般都是出于发展的要求，也可以说是自我实现或求优的需要。正如哈耶克所说:“人有一种充分发展的本能，面对着外部环境的不断变化，不断地四处游动就成了必然，……”［11］这种“不断地四处游动”在当代正是出于“求优”心理的驱使。只要对人口的迁移流动加强疏导和管理，其负面影响是可以防止的。因此，保护农村大学生的迁徙自由，从长远来看，只会有利于社会的稳定与发展，而不会出现管理失控、秩序混乱的状况。

公民迁徙范文篇4

关键词：迁徙自由，居住自由，平等，自由，市场经济

一、何谓迁徙自由

年复一年的“民工潮”几乎成为改革开放以来当代中国社会蔚为壮观的一道独特风景。“民工潮”掀起的人口有序流动，不仅成为对推进现代户籍制度改革起决定性作用的民间力量，而且堪称市场经济背景下广大民众为谋求生存权和发展权而积极争取迁徙自由权的波澜壮阔的人权解放运动。一般认为，迁徙自由有广义和狭义之分。广义上的迁徙自由是指公民在符合规定的范围内自由离开原居住地到外地（包括国内和国外）旅行或定居的权利。简而言之，就是居住自由。狭义上的迁徙自由仅指公民在国籍所在国领土内自由旅行和定居的权利。具体说来，迁徙自由包括三重含义，一是居住自由，二是离返任何国家的自由，三是出入本国的自由。其中居住自由是本文探讨的重点，且本文主要是讲一国国内的居住自由。居住自由是指公民自由地选择住所居住，自由地将住所迁移到别处居住的权利。

二、迁徙自由在我国的发展历程

1、解放前旧中国根本没有迁徙自由

旧中国有几千年的封建专制统治的历史，缺乏民主、自由和人权传统，法律上不但没有迁徙自由的规定，相反把“迁徙”作为一种刑罚来理解和对待。①中国旧制将犯人及其亲属或受株连的人迁离乡土视为迁徙。如秦始皇八年，王第长安君成娇造反，本人死去，其军吏皆斩，迁其民于临洮。1911年孙中山领导的辛亥革命取得胜利，推翻了清朝封建专制统治，建立中华民国，资产阶级民主，自由才开始逐渐多了一些。国民党政府1946年的宪法第10条规定：人民有居住及迁徙之自由。但国民党政府法律又对这项权利的限制过于严格，极大地限制了人民对迁徙自由权利的行使，使迁徙自由的规定形同虚设。

2、新中国迁徙自由的曲折发展过程

从历史上讲，迁徙自由在当代中国曾经历一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。1954年宪法曾明文规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。当然，由于1950年代中国经济、文化发展相当落后，城乡差距过大，因而当时实行迁徙自由的经济及社会条件都不太成熟。②以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和管制。该法规确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本原则，明确地将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这显然在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1957年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

三、迁徙自由的法理评析

1、迁徙自由是一项基本人权。

迁徙自由是公民的基本权利，是对公民追求幸福生活实现人生价值的确认和保障。《世界人权宣言》第13条规定：人人在各国境内有权自由迁徙和居住。《公民权利和政治权利

国际公约》第12条亦规定：合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由

和选择住所的自由。上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触所限制外，应不受任何其他限制。除联合国有关人权的约法确认和保障迁徙自由外，当今世界多数奉行市场经济的国家也将迁徙自由上升为神圣的宪法性原则。根据对世界上142部成文宪法的统计，有81部宪法规定了迁徙自由，占总数的57%.③迁徙自由是《公民权利和政治权利国际公约》肯定的人权，缔约国根据该公约承担的义务具有“即刻性”，“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。”并且，我国已于1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，因而，在可以预见的将来，我国将批准该公约，并成为缔约国，从而使履行相关的约定变得十分紧迫。

2、限制迁徙自由是人为制造不平等，违背社会公平要求。

公平是指公正，平等，其核心内容是法律面前人人平等。公平是一种合乎理性的平等，它要求每个人的地位平等，待遇平等，机会平等，不能人为地划分等级，制造不合理的差别，或实行歧视待遇。④长期以来，我国的户籍管理一直把人口划分为两大块，即农业户和非农业户，这种划分，使中国人从一出生起就注定了今后的人生中将有不同的福利待遇，如医疗卫生，上学就业，养老保险，失业救济等等，无不和户口紧密联系。同时，对农业户转为非农业户，农业户迁往城市做了积其严格的条件限制。这种对迁徙自由进行严格限制的二元结构的户口管理模式，对社会成员人为进行区别对待，给予不同的户籍，给予不同的身份，实行歧视性待遇。户籍管理本来仅是一种家庭人口登记制度，但现行的户籍上附加如就业，上学，医疗，社会保障，失业保险等福利和权益，小到手机入网，出国护照，大到孩子教育，买房，买车，办公司，从而也就使户口失去了单纯的含义，也就使户口如同“神符”。这种户籍制度不仅把人都固定一定地方，一个单位，而且造成了公民之间的天然的不平等。出生在城市的人生来就比出生在农村的人条件优越，这种差异和不平等导致种种特权愈演愈烈。社会主义制度所要建立和维护的就是人人平等，在本质上同特权制度是不相容的，因此，限制迁徙自由，就是制造特权，就是违背社会公平原则。

卢梭有一句名言：“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以，法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”⑤在建设社会主义法治国家作为我们直接目标的时代，在制定法律法规的时候应该以促进和保障社会成员的平等权为宗旨。

3、限制迁徙自由违背人性，违反宪法赋予的自由权

迁徙自由是公民人身自由的一个方面，是对公民追求幸福生活，实现人生价值的选择自由的确认和保障，是鼓励人才流动，保障人尽其才的重要法律措施。限制迁徙自由既是制造不平等，又是违背人性，更不符合宪法创导的自由权。

在1789年《人权宣言》中写道：人生就并将始终是自由的。还是在1789年《人权宣言》中有关于自由的一个无可更改的定义：自由就是有权从事一切无害于他人的行为，因此，人的自由权利的行使，是以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制，此等限制仅能由法律规定之。迁徙自由作为人身自由的一个方面，迁徙自由的行使并不损害其他社会成员的合法利益，如果要说损害，那就是会给那些现在由于迁徙不自由而享有特

权的人的利益带来损害。如果居于整体利益的需求而要求对自由进行限制，那也只能对所有人都是一视同仁的限制，而不是看似公平地对全体成员都进行了限制，实际上是维护了某些人的既得利益，赋予了某些人于特权。

四、经济体制的变迁使限制迁徙自由变得不合时宜

在计划经济时代，用户籍制度对迁徙自由进行限制，是与当时发展经济的内在需求分不开的。有专家指出，50年代末期我国提出了“超英赶美”的跳跃式发展计划，而户籍制度的确立实际上是实现工业化的一个根本性的制度安排。它的一个重要的目的，就是利用一种强制性措施来从国家的内部完成工业化进程中的原始资金积累。⑥“二元经济模式”给人留下最深刻印象的是随着户籍制度而实施的工农业产品价格上的“剪刀差”制度，在压低农产品价格的基础上提高工业产品的价格。中国人民大学社会学教授周孝正指出，据有关权威部门的调查统计，从户籍制度实施到改革开放的70年带末，国家通过这种“剪刀差”制度积累的资金总额按照当时的价格，达到6000亿元人民币-相当于改革初期除去土地资源等的全部国有固定资产总值。

我国于1992年正式提出建设社会主义市场经济体制，所谓市场经济是一种通过市场配置资源的一种经济运行模式，它的最大特点是流动，即各种生产要素根据市场经济供求关系的变动和利润趋向进行自由流动，以达到经济资源的优化配置和经济效益的最大增长⑦。劳动力作为最重要的经济资源，当然也会随着地区间及行业间利益的差异和供求关系的变动进行流动，而且是差异越大，流动越大，这正是市场经济的基本规律，违背了这一规律，市场经济就不能正常发育。因此，劳动力的自由流动是市场经济发展的必然要求。市场经济要求人们有独立的人格，其自由必须得到切实保障和实现。只有在人口自由迁徙的条件下，所有的劳动力都可以参与所有地区性劳动力市场的竞争，这一方面使劳动力可以找到用武之地，使厂商找到最合适的人才，另一方面也促进个地区性劳动力市场逐步缩小差别，从而降低劳动力交易成本，只有这样才能调动市场经济中生产力要素中人的积极性，从而促进生产力的发展。

从历史上来看，到19世纪初迁徙自由便出现在西方国家的宪法上。资本主义建立高度发达的商品经济，商品的大规模流通必然伴随人员的大规模流动，在法律上便产生了迁徙自由的要求。迁徙自由被看作经济自由，与营业自由和职业自由相提并论，以保障市场经济机制配置人力资源，形成自由劳动力市场。⑧可以说，限制迁徙自由而对广大农民的劳动财富进行公开性强制性剥夺的原始积累的历史使命已经结束，现在是需要流动的时候了，只有公民有了迁徙自由的权利才符合发展市场经济的内在要求。

限制迁徙自由的落后的“二元经济模式”已经被市场经济的潮流冲得七零八落，而“二元结构”的这种设在城乡，城城之间限制迁徙自由的制度也将被汹涌的“民工潮”淹没。

五、迁徙自由的意义

实行迁徙自由不但是履行了一项国际条约所规定的义务，也保障了公民的平等权利，使宪法规定的自由权得到彻底的实现，符合市场经济发展的内在要求，同时也具有其他的积极意义。

1、迁徙自由意味着可以从束缚人发挥才干的环境中解放出来，寻求新的机会，谋求最适合自己发挥作用的环境和条件。它给个人的自由发展开辟了无限广阔的天地，它能激发每个人最大限度地发展和发挥自己的水平，它肯定了个人追求幸福的自由进程。当一个公民被局限于某一地方而不能发挥聪明才智的时候，对社会是一种损失，对其本人则是一种痛苦。迁徙自由解放了人性，是对人的独立人格的承认，是对人格的尊重。当社会的每个成员的人格都受到尊重时，这样的一个社会才是人人幸福快乐，朝气蓬勃的社会。

2、迁徙自由是社会文明进步的标志。迁徙自由是促进政治民主化，决策科学化的激励因素之一。对政府而言，迁徙自由是公民抵制强权和专横，腐败与无能的别具一格的民意表达方式。在现代文明社会中，基于完全自愿和理性选择的自由迁徙行为，往往可以发展成为民意表达的有效方式，间接地对政府当局施加无形的压力，有助于形成尊重人权，尊重民意，尊重人才的良性局面。政府要留住人才，就要改善管理，加速政治民主化，管理科学化进程，因此，公民的迁徙自由对地区政治上的民主化和科学化是一个有力的激励因素。实际上，政府和一个超市，一个农贸市场的功能差不多。如果创造一个很好的社会环境，就可能会吸引更多的人来帮助这个地区繁荣起来。8000万农民工向东南沿海看似无序实有序的流动就是一个生动的例证。

诗人荷尔德林曾有一句名言：人，诗意地栖居于大地。不过，现实生活中“诗意地栖居”往往需要以“自由地迁徙”为前提和代价。⑨

参考文献：

①谷春德：《迁徙自由及其在中国实施的历程》，王家福主编《人权与21世纪》。

②刘武俊：《迁徙，是用脚投票》，《粤海风》（广州），1999年第9期。

③[何]亨利·范·马尔赛文等：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版第144页。

④岳智明：《我国宪法应该恢复迁徙自由》，《河南社会科学》（郑州）1999年第4期。

⑤[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第70页。

⑥孙保罗：《迁徙会不会成为一种自由》，《南方周末》1998年10月16日第7666期。

⑦岳智明：《我国宪法应该恢复迁徙自由》，《河南社会科学》（郑州）1999年第4期。

公民迁徙范文篇5

关键词：户籍立法；明确；迁徙自由；必要性；可行性

户籍立法涉及面广、基础性强，关乎人民群众切身利益，关乎市场经济培育发展，关乎依法治国保障人权。其中具有牵一发而动全身意义的，是对迁徙自由这一基本公民权利的立法意图和法律路径。在中国特色社会主义进入了新时代，对迁徙自由作一重新检视十分必要。因此，试图对此进行一些粗浅的探讨，以期能够引起广泛的重视。

一、国际国内迁徙自由立法实践现状

迁徙自由作为公民的一项基本权利，在现代社会已经得到多数国家宪法的明确认可。荷兰宪法学家马尔赛文在对142个国家的成文宪法进行研究后发现，德国、日本、意大利、瑞典等87个国家的宪法明确规定了迁徙自由，占总数的61%[1]。另外，一些不成文宪法的国家采取以判例的形式对公民的迁徙自由进行保护。如美国联邦最高法院在1969年的Shapirov．Thompson案中，认为人民有在国家任何地区迁徙以及定居的权利[2]。迁徙自由也是联合国确认和保护的基本人权之一，1948年的《世界人权宣言》强调，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。我国现行宪法对迁徙自由没有作出明确规定，涉及公民迁徙方面的规定主要体现在相关的户籍立法和户籍政策中。作为目前唯一规范户口迁移的法律，1958年出台的《户口登记条例》对户口迁移作出限制性规定，以控制农村人口向城市流动，事实上否定了迁徙自由。在此之后下发的一系列政策文件进一步强化了这种限制。近四十年来，国家对户口迁移政策作出了一系列重大调整，出台了很多关于户口迁移的国务院文件、公安部门内部规定和地方政府实施意见。总的指导思想是要放开户口迁移限制、实现迁徙自由，但采取的步骤是渐进式放开、有条件放开和体现各地特色的不统一放开。由此导致在现实中，事实可以迁法律不能迁、人身可以迁户籍不能迁、此地可以迁彼地不能迁、政策可以迁实际不能迁等五花八门的现象。归结起来，就是对迁徙自由的重要性没有达成共识，法律规定与现实状况存在明显的脱节，户政主管部门对其职责定位的认识不够清晰，各级政府对推进户籍改革放开户口迁移限制存在种种顾虑。在全面推进依法治国的当下，尊重和保障人权已经成为普遍的理论共识，健全和完善人权保障措施在很多方面都进行了有益的探索。但迁徙自由有着怎样的深层宪法意蕴？迁徙自由保障的限度何在？户籍立法应该作出怎样的与时俱进、因时而变？多年来理论界和实务界对这些问题的热烈探讨表明，赋予公民迁徙自由权、取消户口迁移限制，解决目前户籍迁移中的种种乱象，在新的历史条件下具有十分重要的意义[3]。

二、户籍立法中明确迁徙自由的意义

（一）是推进全面依法治国的基本要求。1999年宪法修正案已经明确规定了全面依法治国的战略思想，这表明国家的治国理念发生了根本性的改变。但是，目前我国宪法及相关法律中均没有明确规定公民的迁徙自由，缺乏这一基本权利，公民权利体系化就难以实现，全面依法治国就不够完整。规定迁徙自由是全面依法治国的基本要求。但是我国建国以后，为了适应当时政治社会治理和经济发展的需要，在人口流动上控制非常严格，农村人口很难向城市迁移，而且在社会保障上也向城市人口倾斜。因此，形成了泾渭分明的二元户籍管理制度。这一制度在限制了农村人口向城市流动的同时，也限制了农村人口对社会资源的获取和利益的实现。当农民为了一纸商品粮户口多方奔走而不可得时，既违背公平正义的法治原则，也不符合依法治国的理念和精神。全面依法治国要求坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在户籍法中明确迁徙自由正是科学立法的体现。（二）是完善我国人权法律体系的必然要求。我国历来重视对人民基本权利的保障，现行宪法也明确规定公民在政治、经济、文化、社会生活中享有广泛权利，2004年宪法修正案更是强调了国家尊重与保障人权。但是，公民的基本权利仅有宪法上的规定是不够的，还必须要有与之配套的实体法和程序法来予以支撑，从尊重与保障人权条款中引申出来的迁徙自由必须通过专门法律才能得到最终落实。作为规定户口迁移登记的专门法律，户籍法中规定迁徙自由，正是人权保障法律体系化的必然要求。迁徙自由是一项基础性权利，和许多权利密切相连，如其与平等权、人身权有着内在的联系。迁徙自由体现在平等权上应该是所有公民在是否迁、何时迁、往哪里迁等问题上都应享有自愿选择权，同时在迁入地也应该享受同样的权利、履行同等的义务。在我国目前现实生活中“迁”的自由是能够实现了，但“迁”后的各项权利的享有则不能得到充分保障。迁徙自由在人身权上的表现是身体的自由移转能够充分保障，但与人身紧密联系的其他权利如劳动权、受教育权等不能够得到充分保障。是否有迁徙自由直接影响其它权利的实现及实现程度，要完善我国的人权立法，应当给迁徙自由以宪法地位。而在迁徙自由没有入宪之前，配套基本法律特别是户籍法律则可以先行规定。（三）是发展社会主义市场经济的内在要求。劳动力作为市场经济一项重要的生产要素，必须遵循市场经济的规律，通过自由流动进入市场，通过市场供求关系变化进行配置。劳动力自由流动的前提条件是迁徙自由权的享有和行使，迁徙自由也就成了劳动力流动的必然要求和市场经济发展的内在需要。商品经济越发达，需要的劳动力规模越大，大规模劳动力的流动，则需要法律加以保障，迁徙自由的规定也就成为必然。在19世纪，一些西方资本主义国家，为了促进劳动力的自由流动，开始在宪法中明确规定迁徙自由。当前中国特色社会主义已经进入了新时代，要实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持和完善社会主义市场经济体制，加快劳动力的自由流动，这都迫切要求户籍管理的立法和实践，切实解放思想，破除制度藩篱。在户籍立法中明确规定迁徙自由，取消户口迁移限制，既为实践中已经存在的人口流动提供法律支持，又为下一步推进迁徙自由入宪打下坚实的基础。

三、户籍立法中明确迁徙自由的发展路径

（一）宪法关于迁徙自由规定的变化与户籍制度变革密切相连。建国以来，纵观我国宪法对公民迁徙自由权的立法意图和条文规定的发展变化，可以说经历了一个由肯定到否定的过程。1954年宪法明确规定公民有迁徙自由，当时公民不仅实际可以自由迁徙，主管户口管理工作的公安机关也是如此操作的。1951年《城市户口管理暂行条例》第5条规定，户口迁移时只需要迁出前向公安机关申报迁移，迁入的申报入户即可。公民户口迁移只要办理相关手续，没有任何限制条件，特别是不需要事先经公安机关审批。但是，随着建国初期恢复重建的迅速推进，特别是在重点建立新中国工业体系的大背景下，农村人口向城市的流动加速，造成城市粮食供应紧张，就业和居住承载乏力，对治安形势也造成了影响。面对这种局面，1953年至1957年中央先后四次发出“劝阻农民流入城市”的指示，并建立粮食统购统销制，也就是说，城镇居民是凭户口本领取定量供应粮的，农村人口在城镇中没有户口，也就不可能领到供应粮，无法生存，所以，这就从根本上切断了农村人口向城市流动的可能性。之后，这一政策就上升到立法的层面。1958年制定的《户口登记条例》明确规定，公民的户口要从农村迁往城市，必须有相关证明材料。直接以法律的形式限定了农民进城落户只有招工招干、上大学和公安机关许可三条通道。随后的相关政策进一步强化了这种限制。在以严格限制向城市迁移为特点的户口迁移制度下，国家被人为地分成了农村和城市两个世界，人们也在事实上没有了迁徙自由。到1975年制定宪法时，这一状况终于反映到了宪法层面，1954年宪法中的“迁徙自由”在1975年宪法被删除。1982年宪法是在改革开放的新形势下制定的新宪法，此时户籍制度已经开始有了松动，但面对当时的实际状况，迁徙自由仍然没有写进去。没有写入宪法的理由是：由于大城市人口过于集中，造成大城市人口密集与生产、生活各方面不相适应的紧急状态，在相当长的时间内不会发生重大改变[4]。由此可见，宪法中迁徙自由条文的存废与当时的户籍管理制度有密不可分的联系，计划经济时期户口严管，不允许户口自由迁移，但在社会主义市场经济条件下迁徙自由不可或缺，需要在法律规定中明确。（二）在户籍立法中明确迁徙自由并不违背现行宪法的精神。1982年我国制定的现行宪法中没有明确规定迁徙自由，那是因为当时认为城市压力不堪重负，而且可能还要持续很长时间，那时把迁徙自由写进宪法条件还不成熟，并不是从根本上排斥迁徙自由权。也可以这么理解，宪法虽然没有明文规定“迁徙自由”，但也没有反对公民迁徙自由。《宪法》第33条规定公民在法律面前一律平等，国家也一贯尊重和保障人权，宪法上的“平等盛蔚平郑立勇我国户籍立法中明确迁徙自由的意义与发展路径权”和“人权”条款与迁徙自由息息相关。现在随着经济社会的快速发展，城乡发展的不均衡越来越明显，要保障公民的平等权和人权，首要的条件就是保障公民自由流动，才能平等享受就业、教育、医疗等公共设施和社会服务。而我们现在迁徙自由只有形式意义上的“行动自由”，实质上公民并没有充分享受到应有的权利。因此，要想保障公民的平等权、人权，首先要确保公民迁徙自由。故在户籍立法中明晰迁徙自由是不违背宪法的立法精神的。（三）在户籍立法中明确迁徙自由有着坚实的实践支撑。党的十一届三中全会以后，国家明确了以经济建设为中心的方针,为适应市场经济改革的需要，国家逐步放松了对人口流动的限制。农民纷纷开始进城务工，上世纪80年代后，全国流动人口数量急剧增加。据统计分析，1982年，全国“人户分离”一年以上的流动人口仅为658万人，到1990年就上升到2135万人[5]。我国的户籍政策随之做出重大调整，严格的户口迁移控制开始松动。纵观近四十年来户口迁移政策的变化，清晰地呈现出从严格限制到迈向自由迁徙的“四步走”的发展脉络。1．迈向自由迁徙第一步———劳动力流动的自由。1984年10月，国务院明确发文规定，农民到集镇长期务工的，可以在集镇落常住户口，要求地方政府在粮油供应、住房、工商登记上提供便利，劳动力自由流动开始有了制度上的保障。其中对“自理口粮户口”的规定，说明了我国严格限制的户口迁移制度开始出现了松动。1985年起，公安机关开始为公民发放居民身份证件，方便了公民的自由出行；同年，公安部又出台城镇暂住人口管理暂行规定，说明开始默认农民工在非户籍地长期居住的事实，即事实上的人口迁移的合法性。1993年全国放开粮油市场，1997年小城镇户籍制度改革开始试点，1998年直系亲属之间的投靠问题获得解决。这些改革措施的推进，适应了改革开放对劳动力流动的迫切需求，人口特别是劳动力已经可以自由流动。但此时人口的流动状态远称不上是迁徙自由。迁徙是以定居为目的，这一时期，农业人口虽然可以进城务工，但以定居为目的落户城市尤其是大中城市的渠道并不通畅。2．迈向自由迁徙第二步———向小城镇的迁徙。九十年代之后，中国社会主义市场经济体制逐渐建立，对自由劳动力的需求愈加强烈，为此，国家放开了小城镇的户口。小城镇户籍制度改革从2001年开始正式实施。只要农民有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就可以在小城镇办理城镇户口。虽然到此时农民进城落户的第四条通道才出现，但这第四条通道最终成为打破禁锢迁徙自由的契机。2010年之后，国务院多次发文要求深化户籍制度改革，特别在2014年国务院明确提出，建制镇和小城市应全面放开落户限制，在建制镇和小城市有合法稳定住所（含租赁）的都可以在当地申请登记常住户口。小城镇户口至此全面放开，只要有合法稳定住所就可以落户小城镇，并且对合法稳定住所的界定还包含了租赁，落户小城镇的门槛全面降低，往小城镇方向的迁徙自由得以实现。3．迈向自由迁徙第三步———向一般大中城市的迁徙。从2010年开始，我国户籍制度改革进一步深化，各地落户政策逐步放宽。2011年，国务院对户籍制度改革提出明确要求，在地级市只要有合法稳定职业满三年、有合法稳定住所（含租赁）和缴纳一定年限社会保险就可以落户。2014年起，农业与非农业户口也在逐步被取消，各地纷纷建立起了城乡统一的户口登记制度。同时国务院进一步要求中等城市和大城市要制定有序放开落户条件，比如按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，就可以落户大中城市。如今，随着户籍制度改革的不断深化，一般城市户籍准入限制条件已经非常低，能够稳定就业并有稳定住所的外来人口基本上能够按照意愿落户大中城市，迁徙自由的第三步已经迈出。4．迈向自由迁徙第四步———向超大城市的迁徙和向农村的回徙。向超大城市及农村迁移在目前还有一定限制。特大城市为了控制人口规模，一般都实行合理的积分落户。但为了推动1亿非户籍人口在城市落户，国务院规定除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件，迈向超大城市自由迁移的号角已经吹响。从城市向农村迁移主要有农村籍大学毕业生群体、实现“农转非”的新市民群体、资本下乡形式的老市民群体[6]。2003年国家取消大学生入学强制“农转非”政策，应届毕业生户口在入学时迁往学校所在地，毕业时要求迁回原籍的一般都会准许，个别地方只要是农村籍大学生都允许回原籍。后两类人群向农村迁移则有很多限制。要实现完全的迁徙自由，需要进一步放开超大城市和农村的户口限制，最终实现人口自由流动，并在迁入地享受平等的权利，不需要受任何落户门槛的限制。从这“四步走”的发展脉络中，我们不难看出，户籍制度改革虽然经历了近40年的发展，但是以审核批准为前置条件的状况并未根本改变，只不过以前审核批准的条件更严格苛刻，现在的审批条件宽松了而已。户口迁移中我们宣称的零门槛，其实也是要符合一定条件的，如直系亲属投靠户口迁移、合法稳定住所户口迁移、合法稳定就业户口迁移等。要实现真正的迁徙自由就应在户籍法中取消一切户口迁移限制，作为具体执行机关需要做的事情应当是适应当前简政放权的要求，规范户口管理工作流程，简化手续，以便民利民，在更大程度上吸引公民及时进行户口登记，而不是去做审核批准工作。

综上所述，笔者建议在户籍立法中明确迁徙自由，全面取消户口迁移限制条件，实行公民户口迁移申报登记制。这既是依法治国保障人权的需要，也是促进和服务社会主义市场经济发展的务实之举，同时也有助于明晰公安机关职责，是简政放权的需要。这样，不仅规范了法律规定，还可以避免政出多门，保证全国户口登记工作的完整性，这才是我们追求的最终目标。

[参考文献]：

[1]百度百科.http：//baike.baidu.com，最后访问时间2017-12-03.

[2]朱全宝，吴传毅.保障抑或限制：美、德迁徙自由的宪法保障及其启示[J].北京行政学院学报，2016，（2）：75-82.

[3]朱全宝，吴传毅.保障抑或限制：美、德迁徙自由的宪法保障及其启示[J].北京行政学院学报，2016，（2）：75-82.

[4]周叶中.宪法[M].高等教育出版社，2011：274-275.

[5]黄润龙，杨来胜.我国流动人口基本态势研究[J].西北人口，2000，（4）:48-52.

公民迁徙范文篇6

关键词：流浪乞讨，迁徙自由，公民权

在历史上，迁徙自由是市场经济发展到一定阶段的产物，并和公民权（citizenship）、法律平等和国家统一等宪法学概念紧密相连。在传统封建秩序下，国家和公民权的概念是不完备的，因而迁徙自由作为一种法律权利也不存在。在某种意义上，每个封建领地都自成一个“国家”，不同庄园之间“老死不相往来”。在这种经济和社会秩序下，外来人口自然是一般不受欢迎的陌生人。随着经济规模的发展和贸易往来的增加，闭关自守的封建观念和制度不再适合新的社会条件，迁徙自由的概念才逐渐发展起来。同时，资本主义经济的发展也产生了诸如美国和法国的民族国家（nation-state），国家宪法最终保障公民享有在国内自由迁徙的权利。

然而，迁徙自由并不是绝对的。即使在同一个国家、同一部宪法的表层下，仍然存在着贫富两个实质不同的“民族”或“国家”。[1]尽管这种“国家”的疆界是无形的，但它产生了有形的限制。在很长时间内，至少对于一无所有的流浪乞讨人员来说，迁徙自由可以受到地方政府的任意限制和剥夺，因而名义上统一的国家实际上存在着许多不容跨越的“国界”。

本文从宪法学的视角探讨流浪乞讨人员的迁徙自由。首先，本文通过简要对比欧洲联盟和美国公民权的异同，突显公民权对统一国家的重要含义，以期对中国有所启示。其次，文章将讨论公民权、国家统一和法律平等在中国的宪法学意义，并论证国务院所废止的收容审查制度违反了宪法保障的公民权和平等权。最后，文章探讨了迁徙自由的实现所要求的制度与观念转变，包括流浪乞讨人员的迁徙自由带来严重社会后果的可能性、防范严重社会后果的制度设计、制度设计所要求的观念转变以及司法机构对于保障贫民的迁徙自由的特殊重要作用。

一、迁徙自由-美国和欧盟对比

1.迁徙自由的发展

进入中世纪后，欧洲各国对流浪乞讨行为规定了严格的控制。从14世纪开始，英国就建立了地方济贫系统，一方面对当地贫民给予基本救助，另一方面对外来贫民实施严格的收容遣返。英国的管理体制被殖民者带到美国，并在独立后成为美国地方法律的一部分。[2]即使后来制定的联邦宪法也没有明确规定迁徙自由，因而流浪人员可受到地方政府的任意管制。欧洲大陆的措施也大同小异。直到19世纪的制典运动之前，欧洲大陆一直采用查士丁尼的罗马法。在流浪乞讨问题上，法国具有和英国类似的考虑，只是在处理方式上更为人道和细致一些。根据法国刑法典的规定，如果地方没有为穷人提供公共救助，那么乞讨并不犯法；但如果地方已经提供了贫困救助系统，那么乞讨将被处以3-6个月的徒刑，然后送往收容所（depotdemendicite）。屡教不改的流浪汉将受到1-3个月的监禁，且如果他们是在自己的法定居住地以外的地区被抓获，可处以6个月到2年的徒刑。[3]

随着地区贸易往来和经济一体化程度的不断提高，国家统一和公民权的概念越来越受到普遍接受。美国的迁徙权就是在这个背景下逐步发展起来的。然而，如果普通人的迁徙自由一直为地方政府所默认，贫困人员的迁徙自由却经历了一个漫长曲折的过程。在这个意义上，贫民并不能算是完全意义上的“公民”。内战结束后，1868年的第十四修正案规定了联邦“公民权”，并要求各州保证向所有人提供“法律的平等保护”（equalprotectionoflaw），但这并没有改变当时流行的对贫困人口的普遍成见。只是在此后将近一个世纪的漫长历程中，美国才逐步确立了贫困人口的迁徙自由。尤其是经过1920年代末的经济大萧条后，美国社会普遍转变了对流浪乞讨的看法。到第二次世界大战，联邦法院开始通过州际贸易条款限制各州与地方控制穷人迁徙的法律。此后，法院又通过第十四修正案的正当程序和平等保护条款，撤消了某些禁止穷人流浪以及对新居民的社会福利施加不合理条件的地方规定。严格地说，直到1960年代末，美国穷人的迁徙权才通过最高法院的判例最终确立下来。这段历史告诉我们，迁徙权是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到宪法保障。迁徙自由的宪法保障不仅对于市场经济的发展是必要的，而且也是国家统一和公民平等的重要体现。

在经济自由化和一体化的背景下，对迁徙自由的限制受到越来越严重的挑战与冲击。不仅各国国内逐渐放松了对迁徙的限制，而且国家和国家之间形成联盟，在更大的范围建立起有限意义的“公民权”。在1950年代成立后，欧洲经济共同体的规模逐渐扩大，且成员国之间的人员流动所受的限制越来越少。1993年的《欧洲联盟条约》建立了“欧洲公民权”的概念，使得成员国公民在联盟范围内的迁徙权受到了宪法保障。申根协定（SchengenAgreement）在大多数成员国之间取消了国界。[4]作为四大自由（FourFreedoms）之一，人员流动自由进一步保障一个成员国的工人及其家属可以自由迁徙到另一个成员国。这些措施打破了欧洲的传统国界，逐步将各成员国融入一个统一的大家庭。

2.福利移民-迁徙自由的试金石

在美国联邦和欧洲联盟，迁徙自由都和联邦或联盟公民权联系在一起。由于公民权不取决于人的财富，穷人和富人似乎可以同样自由地迁徙并在别处定居。对于加入联邦宪法的各州或国际条约的各成员国，地方政府对于个人迁徙权的限制是有限的，因为宪法或条约经常保护个人在不同州或国家自由旅行的权利。然而，美国和欧洲联盟都面临着理想和现实之间的矛盾：一方面，迁徙自由权需要获得宪法保障；另一方面，地方政府又有必要保证本地的福利系统有足够资金提供最基本的生活保障。在历史上，许多美国的州和欧共体的成员国都反对这种自由迁徙权。尤其是经济比较发达的地区总是担心其相对富裕的生活将吸引贫困地区的公民，因而认为大量公民为了获得福利待遇而涌入本地，将耗尽本地社会福利系统的资源。为了防止这种“福利移民”（welfaremigration），美国和欧洲的地方政府认为它们有必要限制其它地区的穷人在本地建立居留权。但随着历史的发展，美国对这个问题的处理和欧洲显著不同。如上所述，美国今天的穷人几乎享有不受限制的权利在其所选择的州建立居留权，州政府无权出于财政担忧而禁止这类“福利移民”。[5]

作为邦联政体，欧洲联盟至今还没有发展到这一步。各成员国仍然有权限制联盟公民-包括穷人-的迁徙，且看来在短期内尚不会实现完全的迁徙自由。[6]一般来说，需

要救济的个人不能在其它成员国建立居留权，绝大多数欧洲联盟的成员国不允许贫民自由迁徙。因此，生计没有着落的贫民还是没有这项权利。在这个意义上，贫民仍然不是完全意义上的“欧洲公民”。共同体条约第39条只是保障工人的流动自由，且成员国法律所规定的最低工资将保证工人收入不低于当地的最基本生活水平。对于工资低于基本生活水平的半时工人，欧洲法院平衡了工人的流动自由和成员国的需要，判决他们并不是绝对不可以建立居留权，但有关工作必须是“有效和名副其实”（effectiveandgenuine）的，而不纯粹是“微不足道和附带”的。欧洲法院并没有说明工作多长时间才能构成“有效和名副其实”的工作，但判例法表明半时工人必须至少工作正常全时工作的一半时间才能建立工人身份。[7]

美国和欧洲对迁徙自由的处理之所以不同，主要是因为美国是一个统一的国家，联邦宪法为每一个公民保障了自由迁徙和旅行的权利。美国的迁徙自由产生于联邦宪法中的平等保护条款、公民权条款以及优惠与豁免权条款，从而使最高法院具有文本依据承认贫民的迁徙自由以及获得福利的平等机会。在美国宪法意义上，迁徙权不仅是经济自由化和一体化所要求的结果，而且是一项重要的个人基本权利。联邦最高法院在1958年的一项意见中指出，迁徙权对于一个人来说“就和选择吃什么、穿什么或读什么”一样重要。[8]因此，美国法院明确承认，个人的迁徙自由要比“牛群、水果、钢铁和煤炭的跨州界移动”受到更高程度的保护。[9]相比而言，欧洲的迁徙自由则直到最近才具备这样的文本依据，且迁徙权仍然在很大程度上从属于经济一体化过程。欧盟公民权以及所有公民的流动自由只是1993年《欧洲联盟条约》的结果，而且还是建立在具备充分经济资源和健康保险的条件之上。最后，两国的福利保障结构也大相径庭：在美国，联邦资助发挥一定的作用，最高法院的推理也是基于“沉浮与共”的基础上；[10]在欧洲，公民福利仍然被认为是对经济发展的负担，并且这一负担应该完全由成员国自己而非共同体承受。在这个意义上，联盟仍然是一个“各国自扫门前雪”的松散邦联实体，而不是一个各成员国“沉浮与共”的大家庭。要充分保障欧洲贫民的迁徙权，只有等到有一天欧洲联盟制定了一部宪法，从而将迁徙自由扩展到社会的最低阶层，那么共同体就不再只是不同国家组成的“联盟”，而是和美国类似的真正意义上的“联邦”国家。[11]

二、走向公民权的统一保障-对中国迁徙自由的含义

欧美宪政经历表明，迁徙自由是公民权的重要组成部分。在一个政治与法律统一的国家里，公民应该有权选择到任何适当的地方生活或工作。这是公民权的自然含义。如果居住在一个地方的人只有在具备户口、签证或其它法律证件的情况下才能到另一个地方合法定居，那么自然的推论只能是这两个地方分属两个不同的“国家”。

和欧洲联盟不同，中国一直是一个统一的国家；事实上，作为一个单一制国家，中国的统一程度理应比美国等联邦制国家更高。尽管1982年宪法没有明确提到“迁徙自由”，[12]但宪法所赋予的公民权以及“在法律面前人人平等”的权利至少隐含着一定程度的迁徙自由。不论是城市还是农村，各个地区都是中国这个大家庭的组成部分，因而一个地方不能随意排斥来自另一个地方的公民。改革开放以来，中国的农村和城市面貌都发生了巨大变化。但在一个农业大国的现代化过程中，农村的就业容量越来越体现出其固有的局限性。大量农民离开农村到城市寻找更适当的就业机会，显然符合经济改革的大趋势，也是改革的自然结果。[13]当然，现代化必然是充满坎坷甚至冲突的社会过程。在这个过程中，大多数农民将通过市场机制靠自己的劳动为社会作出应有的贡献，因而保障这些人的迁徙自由不仅关系到他们的个人权利，而且也是社会与经济改革的要求。还有一些农民或城市居民则没有那么幸运，他们自觉或不自觉地进入流浪乞讨的行业，从而成为城市及其居民的负担。鉴于以上对美国宪政经历的讨论，本文的基本观点是，地方政府没有权利向流浪乞讨人员一概关闭大门，也不能简单地将流浪乞讨人员遣返原籍了事。美国历史告诉我们，迁徙自由是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到宪法的实质性保障。迁徙权的宪法保障不仅对于市场经济的发展是必要的，而且也是国家统一和宪法平等的重要体现。

1.迁徙自由的宪法意义

迁徙自由的存在提醒我们都是同一个国家的公民，并通过同一部宪法联系在一起。欧美经验都表明，宪法统一和迁徙自由无疑有利于市场经济的发展，但这只是次要的。更重要的是，宪法为国家的政治统一提供了法律框架，而迁徙自由是政治统一的必然结果。它将不同地区联合起来成为一个统一的民族，并防止国家的“巴尔干化”。[14]在这个意义上，迁徙自由不仅是一项个人权利，而且对国家统一具有重要意义。只有充分保障迁徙到领土内的任何地区的宪法自由，我们的公民才能真正被认为是生活在一个法律上统一的国家之内。国家宪法必须保证，体现于公民权和迁徙自由的国家统一不会被形形色色的地方限制所割裂。

值得指出的是，本文的探讨主要限于穷人的迁徙自由。[15]在历史上，穷人的迁徙自由是最令人担忧的，因为普通人的迁徙往往和工作原因的人口流动联系在一起，因而对于国家的整体经济发展具有积极意义，且可能给地方经济带来好处，而穷人的迁徙则正好相反-他们一般给地方带来经济和社会负担，对于整体经济发展的作用也并不明显。这是为什么即使在承认一般人的迁徙自由的国家里，穷人的迁徙自由仍然可能受到限制甚至剥夺。内战之前的美国是如此，欧洲联盟今天还是如此。中国二十多年的改革开放增加了地区之间的人口流动，放宽了传统户籍制度的限制，但是就在不久之前，流浪乞讨人员仍然面临着被遣返原籍的命运。本文要说明的是，在市场经济的大趋势下，这项限制人身自由的封建制度应该是一去不复返了。

这是一个统一国家的宪法所提出的基本要求。1982年宪法第33条规定，凡是具有中国国籍的人都是中国“公民”，“公民在法律面前一律平等。”不论出生或生活在什么地方，也不论个人的经济状况如何，公民的基本权利都应该受到宪法的平等保护。收容遣送制度的问题不仅在于制定主体（国务院）不适格，[16]更重要的是在于它和宪法保护的公民权和平等权发生了不可调和的抵触。在一个统一国家的宪法框架内，“公民”可以去法律没有明确禁止的任何地方生活或工作，而不受地方规定的阻碍；否则，国家“统一”的意义就成为一个值得深思的疑问。贫困状况并不剥夺一个人的公民权。作为“公民”的一分子，流浪乞讨人员也和那些到异地打工的民工、求学的学生或调动工作的其他公民一样有权去他们想去的地方，而不遭到任意的扣留和遣送。对这项权利的剥夺不仅将他们降格为国家的“二等公民”，而且也必然造成他们不能像其他公民一样获得“在法律面前一律平等”的待遇。收容遣送制度意味着公民中至少某些人不具备这项宪法权利，因而不可能符合宪法对公民权和平等权的保障。

2.收容遣送制度的违宪性

在这个意义上，国务院对《收容遣送办法》的废止是一个符合宪法精神和时代要求的举措。收容遣送是一项起源于封建秩序的制度，其前提是各个地方为自己的穷人负责。在生产力和交通水平落后的封建时代，封建主的庄园就相当于一个独立王国，庄园的主人在获得农奴劳动的同时有义务维持他们的生计；不同地区之间彼此不承担责任，就和今天美国没有法律义务救济中国的穷人一样。[17]中国在很长时期内也处于这种状态，计划经济极大禁锢了人们的自由。但时代不同了，经济和贸易的发展以及交通状况的不断改善将全国各个地区带入一个联系越来越紧密的网络。人口与货物的跨地区流动越来越频繁，因而封建时代那种静止和僵化的社会假定越来越不合时宜了。同时，自给自足的传统经济模式早已被打破，各个地区之间的相互交流和相互依存不断增加，因而城市不能在接受农村经济往来的大背景下继续拒绝和农村的人口往来。在某种意义上，城市的繁荣直接得益于农村经济的存在，因而也应该为解决农村问题承担部分义务。

收容遣送制度还建立在一个传统的潜在假定之上，也就是流浪者和乞丐的命运主要是由他们自己的懒惰、愚昧或偶然不幸造成的-总之，他们是一群不值得尊重的人，因而国家的制度安排也没有必要尊重他们作为公民的权利。但这种传统假定显然是站不住脚的，因为中国的人口流动问题带有显著的制度性因素。由于人口基数巨大，农民数量太多，可耕种土地面积极为有限，许多农民处于一种非自愿失业状态，而由于缺乏必要的教育和技能，他们来到城市后未必能及时找到维持生计的工作。[18]既然这种状况主要是由制度而非农民个人造成的，社会应该承担起主要责任。事实上，在经济发展过程中，流浪人口已经为既不是由他们个人造成的原因也不是他们个人所能控制的状况付出了代价，因而更不应该因此而进一步受到政府的歧视和惩罚。无论如何，中国的改革发展不能再沿用几百年以前的英国济贫政策。

更为根本的是，流浪乞讨所反映的是城乡发展不平衡的社会问题，而收容遣送没有在任何意义上解决这个问题。它只是将农村的贫困人口束缚在土地上，让城市居民继续在忽视农村命运的同时享受部分由农村所带来的舒适生活。当然，维护城市居民的健康、安全和舒适是重要的，但这并不表明城市可以采取任何措施处置流浪人口。必须强调的是，流浪人口问题并不是哪一个地区的问题，而是属于整个中国的问题，因而并不随着遣返原籍而自动消失。虽然流浪乞讨的治理以及外来贫困人口的资助对特定城市产生了财政方面的压力，地方政府有义务帮助国家解决现代化过程所伴随的社会问题。尤其是相对富裕的城市应该认识到，改革开放给它们带来的好处是在国家统一的大环境下获得的，因而尽管富裕地区可能更容易吸引流浪乞讨人员，它们没有权力简单地对这些人关闭大门，从而对整个国家在改革过程中遇到的社会问题视而不见。在这个意义上，全国各地构成了一个“沉浮与共”的大家庭；任何地方的政府都对来到当地的贫困人口负有一定的义务，不能一概遣返了事。[19]

当然，迁徙自由的概念是广泛的，收容遣送制度的废止并不意味着中国已经满足了其它方面的宪法要求。公民权和迁徙自由的宪法保障还表明，所有对自由迁徙构成直接或间接障碍的歧视性待遇都可能涉嫌违宪。笔者在此不能进一步讨论本文的论点对户籍管理制度的含义。和取消收容遣送制度的大趋势相一致，中国显然应该逐步放松户籍管制，并以地方财政力所能及的速度取消户口所在地对公民待遇造成的差别。[20]中国目前显然没有条件像美国那样建立“福利联邦”（welfarefederalism），因而户籍仍然将在相当长的一段时间内影响公民的福利待遇，但这并不意味着地方政府可以采取任何歧视性措施。[21]美国经验表明，地方政府可以为了管理需要对公民的地方选举权和社会福利权规定一定的居住期限，但有关规定不得对公民的宪法权利构成不合理的负担。地方规定不能纯粹是为了歧视外来人员，或阻止他们来到当地享受当地资源。在一个统一的国家里，地方没有排斥邻居的权力，中央也不得授予地方这类权力，因为无论是中央立法还是地方立法都不得侵犯宪法保障的公民权和人身自由。作为国家统一的象征，宪法打破了地方割据的界限，并授予所有公民充分自由流动的权利。人口的自由流动给国家带来整体上的繁荣，同时也可能给某些地方带来比其它地方更重的负担，而这种负担是一个统一国家的宪法框架所必须承受的代价。

3.宪法价值与现实需要之间

当然，宪法权利并不是不顾经济条件和社会后果的抽象存在。如果流浪乞讨人员的迁徙自由确实意味着中国城市的严重失序和贫困化，那么这项自由显然必须在现阶段受到限制。但同样显然的是，对自由的限制必须建立在确凿的证据之上，光是凭借想象和对流浪乞讨的厌恶或恐惧是不够的。且完全意义的迁徙自由究竟会产生什么社会后果，在很大程度上取决于国家的制度和政策安排。如果只要获得上海户口就意味着那里最穷的人也可以获得远高于农村水平的生活，那么在户籍制度完全取消、贫困人口可以自由迁徙的情况下，农村贫民必然会源源不绝地为了那里的福利而来到上海，给上海的繁荣和秩序产生巨大隐患。然而，如果国家对所有生计无着的公民所给予的最低保障在全国范围内大致均等，上海贫困人口的生活水平不至于比边远农村高那么多，那么大规模的“福利迁徙”就不太可能发生。这可能意味着上海最低生活水平将有所下降，但笔者认为，这种大致统一的最低保障水平正是我们的宪法所要求的，且平等本身解决了迁徙自由所可能产生的社会问题。不论如何，就和美国或其它国家一样，我们面临着宪法价值和现实需要之间的矛盾，而这种矛盾必须通过妥善平衡社会不同群体的利益加以解决。宪法不能忽视现实，但现实也同样不能忽视宪法价值。

当然，济贫对于任何国家而言都是一个难以解决的问题，而且问题的严重程度和具体的解决方案都取决于一个国家经济发展的状况。中国经济仍然处于发展中阶段，许多地方政府并不富裕，因而难以接受大量涌入的农村贫困人口。为了保护地方健康和秩序，地方政府可以将贫困资助维持在基本生活的最低水平，并对流浪乞讨行为规定某些限制。但既然不同地区都是中国这个大家庭的成员，各地政府都受到同一部宪法约束。地方政府不能一概拒绝外来贫困人员，也不得对他们采取冷漠无情的态度。不论他们的身份、状况和原籍如何，他们必须受到国家宪法为所有公民平等保障的基本礼遇。

对于迁徙自由的最大忧虑仍然是“福利移民”对社会秩序和地方生活水平的影响。尤其是在中央集权的计划经济体制之下，城乡差距被人为拉大。[22]长期以来，二元户籍制度限制农民进入城镇竞争就业，从而牺牲了农民的就业权，而基础设施和教育建设的负担则被留给农民自己。为了保障城市人口的生活，中央对主要农产品价格实行严格控制。尤其在形成“市管县”体制后，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。[23]改革开放后，土地承包制一开始改善了农民待遇，但并没有从根本上解决问题。中国的农业人口仍然很多，而耕地资源相对人口而言相当贫乏。[24]再加上农村土地的集体产权界定不明，农民并没有获得对土地的所有权或完全意义上的使用权，致使违法征地现象大量存在，许多农民因此而丧失了基本生计。另一方面，大部分农村的社会保障制度仍未建立起来，儿童与青少年的义务教育也没有完全落实。这种制度安排必然产生巨大的城乡贫富差距。虽然生活在同一个国家里，农民和城镇居民都是宪法意义上的“公民”，但在许多地方，城市和农村实际上是截然两个“世界”。

在这种情势下，笔者并不能排除下列可能性：如果放松户籍控制，赋予生活在农村的贫民以完全的迁徙自由，大量农村人口将为了追求更好的生活而流转到城镇，使当地财政不堪重负，降低城镇生活水准并引发严重的社会混乱。在这个意义上，赋予完全意义的迁徙自由显然是不明智的“两败俱伤”之举，因为这种理想化的“自由”是不可维持的，农村失业人口的大量涌入将迟早摧毁中国的各大城市，因而非但城市人口不能再享受优裕的生活，而且来自农村的流浪人口也将享受不到城市的繁荣。然而，目前不能完全放开，并不意味着现状就是合理或合宪的，也不意味着我们不应该或不能够通过制度和观念的逐步转变改进现状。宪法为我们规定的目标是清楚的：不论出生或生活在什么地方，每个公民都应该享有平等的宪法权利；作为同一个国家的公民，任何人都不应该受到制度的歧视。宪法的平等原则禁止任何政府人为和任意地将公民划分为不同的群体，并为了某些群体的利益而牺牲其他群体的利益，或为了维护某些群体的优越地位而禁止其他群体进入并分享国家赋予的利益。问题是如何在维持社会基本秩序和繁荣的条件下实现宪法平等。

三、制度与观念的转变

要防止迁徙自由造成社会失序，关键在于缩小城乡实际生活水平的差别，逐步取消由制度和政策人为造成的差别。除了目前所提倡的通过各种方式增加农民收入之外，[25]笔者认为应该在制度和观念上完成以下几个方面的转变。

1.国家立法政策

首先，纠正剥夺农民生计的制度性缺陷，保证农民对土地的所有权和使用权。这是中国解决农业问题的根本所在，因为土地是农民安身立命的基础。如果不能从制度上保障农民对土地的所有权和完全意义上的使用权，那么就不可能保证农村的基本稳定。虽然自改革开放以来，农民通过责任承包制获得了对土地的有限使用权，但不论是对于保证农民心理上的稳定还是对于杜绝资源使用过度的短期行为，这种权利的保障都是远远不够的。土地所有权的缺失或虚置同时导致了大量的资源浪费，滥竽充数的工业开发进一步压缩了农民的生存空间。近年来，全国各类开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费，滋生了大量土地违法案件和贪污腐败行为，引发了愈演愈烈的社会矛盾，成为影响农村社会稳定的重要因素。[26]不弥补这些制度上的疏漏，农村就不可能成为农民安定的栖息地，因而也就不可能从根本上制止农村向城市的源源不绝的迁徙。2004年的宪法修正案强调政府在土地征收或征用过程中应该“给予补偿”，从而为“三农”问题的解决提供了契机。

其次，取消歧视农村、优惠城市的国家政策，逐步放开农产品价格，通过市场机制而不是行政命令来协调农民和城市居民的利益。同时，中央应该在全国范围内提供统一的最低社会保障，实现“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”的大同理想。[27]或许有人会反对说，现有的国库资源太有限，因而不足以给广大农民提供统一的社会保障。确实，目前农村社会保障的主要障碍是缺乏资金来源，而资金匮乏直接制约了相关制度的发展。[28]然而，既然农民和城市居民都应该是享受平等宪法权利的公民，国家就不能在人为维持城市繁荣的同时漠视农村的基本福利。因此，只要中央政府从国库中拿出任何资金来资助城市的贫困居民，那么它就必须对农民也一视同仁，否则它就不符合宪法第33条规定的“公民在法律面前一律平等”的基本原则。[29]如果中央目前没有足够的资金，它完全可以通过征税实现这个目标。即便国家选择不直接介入任何社会保障的供给，它也应该积极促成农村社会保障制度的建立。事实上，2004年的宪法修正案已经明确要求“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，表明中国已经意识到建立统一社会保障制度的必要性。宪法平等原则的必然含义是，如果中央直接介入社保问题，那么它就必须平等对待全国各地的城市和农村居民。在目前的经济发展条件下，这意味着国家只能为每一个公民提供最低限度的社会保障。如果有些城市愿意给本地居民提供更多的福利，它们无疑有这个权利，但根据平等原则，它们不得将因此“慕名而来”的外地人拒之门外，也不得拒绝给流浪乞讨人员提供维持生存的必要救助。

当然，富庶的城市可能因此而不敢为本地居民提供过高的基本保障，以免“吸引”过多的外来贫困人口。但笔者认为，如果这是公民权和平等权的必然要求，那么地方政策就必须受到相应限制。毕竟，在一个统一的国家里，在同一部宪法的统治下，地方政府不能为所欲为，地方自主权的行使不能违背宪法的基本价值。我们不能在接受了一部规定公民平等的宪法之后，还天经地义地认为城市生活就应该比农村更好，沿海地区的生活就应该比内地更好，并通过政府对内地或农村的公民过来追求更好的生活设置重重制度障碍，否则就等于自相矛盾了。如果一个中国人显然没有权利自由自在地到美国的任何地方追求更美好的生活，那么她显然有权利在自己的国家里这么做，而不受政府的阻碍和干预。

2.地方民主制度

要从根本上解决农民负担问题，必须完善地方民主自治，让农民决定自己的命运，并允许农民自由组成社团以倡导和保护自己的合法利益。除了那些因本身过分贫困而不能维持基本政府开支的地方之外，[30]“三农”问题的根本症结在于农民不能决定对自己征收的税费，而规定各种苛捐杂税的地方政府并不直接向农民或其选举产生的代表负责。在很大程度上，“三农”问题的存在体现了传统的管理模式，忽视了“执政为民”的基本思想。归根到底，县乡镇等政府单元的存在是为了地方人民的福利，农民所交纳的税费最终也应该被用在农民自己身上。既然如此，农民就应该对自己愿意承受什么样的负担具有发言权：如果他们愿意获得更好的子女教育、更高的社会保障或更可靠的治安环境，那么最终是他们自己“破费”；如果他们更在乎自己的收入，那么他们就得在生活质量上更“将就”一些。不论如何，这应该是农民自己决定的事情，而农民只有通过选举制度，保证自己对制定税费政策的地方官员具备某种控制，才可能对自己的钱袋具有发言权。这样，如果地方政府规定了不合适的税费，对当地农民造成了过分沉重的负担，或政府在花钱上大手大脚，挥霍了农民的钱财而没有提供相应的服务，那么这类政府官员自然将在下次选举中遭到淘汰。目前，中国地方人大选举还很不完善，且地方人大对政府预算还没有发挥应有的控制和监督职能。[31]2004年的宪法修正案统一了地方人大代表的任期，只能算是在人大制度改革的方向上迈出了一小步。在完善地方民主代议制的方向上，中国还有一段很长的路要走。但只要民主制度不完善，就不可能从根本上解决“三农”问题。

3.司法机构的作用

美国经验表明，只有国家统一和公民权利的宪法规定是不够的。如果得不到有效的实施，宪法的承诺注定是空洞的。联邦宪法第四条规定了各州公民的“优惠与豁免权”。从字面上看，这项条款可以被理解为赋予各州公民以广泛的迁徙自由。然而，最高法院却采取了相当狭义的解释，结果判定了“优惠与豁免权”条款的“死刑”。1868年的第十四修正案明确定义了“合众国公民”，但最高法院的判例再次拒绝对“公民”赋予任何实质性权利。从1868年通过到今天，美国宪法并没有增加关于公民自由迁徙的条文，但迁徙自由却随着司法解释而发生了实质性变化。这段漫长的历史充分说明，宪法权利离不开司法机构的实施与保障。这个论断尤其适用于流浪者，因为他们一般不能有效参与民主政治过程，因而不能通过改变立法来保护自己的权利。在这种情况下，司法保障可能是他们的宪法权利获得尊重的唯一希望。

中国的流浪乞讨人员也面临着同样的困境。他们目前唯一所能期望的是社会同情，但由于他们不可能组成一支有效的社会力量，流浪者的权利终究得不到可靠的制度保障。当然，由于选举制度发挥的作用有限以及结社自由受到限制等原因，一般的城市居民也会遇到同样的问题，譬如对拆迁补偿方案不满意的拆迁户也往往不能有效地影响政府机关以充分考虑他们的利益，但他们还是比和流浪乞讨人员具有多得多的政治资源。相比之下，一个举目无亲、孤立无援的流浪者最容易遭到地方政府甚至整个当地社会的敌视，因而最需要宪法和法律的保护。在这个意义上，流浪者构成了“分散和孤立的少数团体”，[32]特别需要司法保护。就和普通公民的权利保障一样，要防止流浪者的公民权和迁徙自由受到地方政府的过分限制，有必要建立适当的司法审查制度，授权司法机构不断通过实践中出现的个案界定地方权力的边界。没有司法实施，宪法为所有公民提供的统一权利保障就必然被形形色色的地方规定所打破，一个所有公民“在法律面前一律平等”宪政秩序也就注定难以实现。

当然，和美国联邦法院有所不同的是，中国的法院系统目前普遍存在着地方保护主义倾向。造成这种现象的主要原因是地方政府对地方法院在人事和财政上的控制。根据中国1982年宪法的规定，地方人大及其常委会决定地方法院领导人的任免，且“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。（第128条）[33]更重要的是，尽管司法改革一度提议要改“条块结合、以块为主”的传统管理模式为垂直管理模式，以中央财政系统给各级法院直接提供的“皇粮”取代目前主要由地方财政提供的“杂粮”，这项改革至今没有尚未取得这个效果，且由于种种原因，目前看来完全实施垂直模式的可能性并不大。地方政府对地方法院的人事和财政控制无疑导致了司法地方保护主义，使法官因顾虑失去职位、福利待遇或办案经费而不得不在审判过程中偏向地方利益。事实上，这种现象在美国也同样普遍，只是美国通过联邦和各州两套独立与平行的法院系统解决了这个问题。在1816年的“地产充公案”，[34]联邦最高法院确立了联邦法院对涉及联邦问题的案件具有最高管辖权的基本原则。因此，如果地方法院对涉及联邦公民权的问题判决不公，当事人可以上诉到联邦法院，而联邦法院在人事和财政上均独立于地方政府，因而不会出现地方保护主义现象。

在现阶段，司法地方保护主义问题仍然得不到根本解决，因为中国不可能通过联邦主义司法体制以隔绝地方保护主义影响，而在一套法院体系下，地方法院难免或多或少地对地方利益有所偏向。但这并不表明中国在公民权和迁徙权等宪法保障问题上只能无所作为。尽管地方法院在人事和财政上受到同级政府的控制，上级法院并不受这种控制的影响，因而地方保护主义程度应该相对较小。因此，如果苏州市的司法机构不能充分维护流浪乞讨人员的迁徙自由，公正地审查市政府或人大对迁徙自由的限制，那么当事人可以将市的有关规定上诉到江苏省的审查机构，并期望问题能得到更为公正的解决。[35]

总之，和美国一样，中国1982年宪法文本也没有明确规定公民的“迁徙自由”。事实上，即使存在这样的宪法条文，没有司法机构的有效实施，那么流浪乞讨人员的迁徙自由仍然是一句空话。然而，美国经验表明，迁徙权作为公民基本权利早已隐含在“公民权”的概念之中。因此，即便以后的宪法修正仍不加入“迁徙自由”，司法机构也完全可以从“公民”、“平等”和“人权”等普遍宪法概念中“读”出这项基本权利。

综上所述，解决农村问题的根本办法不是将农民的手脚捆在土地上，而是使广大农村成为一个更适合人生存的地方；不是剥夺农民的迁徙自由，而是通过更好地落实宪法的平等原则来避免迁徙所可能带来的社会问题；不是延续牺牲农村、发展城市的长期政策，不加反思地默认制度长期造成的城乡差别的合法性，而是通过制度变革逐步消除我们这个统一的国家里现已存在的种种无形的“国界”。即便政府不能采取积极措施减少城乡差别，那么它至少也必须避免通过歧视性的制度和政策主动剥夺农民作为公民的基本权利；否则，我们习以为常的制度、政策和政府行为就是在漠视宪法的存在。作为第一步，我们首先要在观念上确立农民的宪法平等地位。至少绝大部分生活在城市的宪法学者们必须从优裕的“象牙塔”中醒来，更多地关注占这个国家2/3之多的农村人口的实际宪法权利，充分意识到歧视农民的制度和政策是一种“宪法上的反常现象”（constitutionalanomaly）。如果这个国家的公民待遇仍然取决于她出生或生活在什么地方，而我们却仍然对此无动于衷，或暗自庆幸自己没有成为制度的牺牲品，那么这只能意味着我们离宪政下的文明状态还很遥远。但笔者还是希望，我们能够通过宪政逐步进入这种文明状态，摆脱地方各自为战、互相堤防的局面，不断走向一个城市和农村、内地和沿海、发达和落后地区共同繁荣发展的国度。尽管地区差异和贫富不均将必然存在，高山流水荒漠将继续带来交通困难，但在这个国家的疆域内不存在阻隔公民自由流动的制度和法律障碍。不论出生在什么地方，任何公民都享受着同样的宪法权利，都有自由选择到国内的任何地方工作和生活，即便是流浪者也不例外。只有到那个时候，我们才真正实现了宪法下的平等与统一。

参考文献：

[1]也就是所谓的TwoNations，是指贫富两个悬殊巨大的阶层所构成的无形“国家”。在这两个“国家”里的人过着两种完全不同的生活，享有完全不同的实际权利和待遇。

[2]参见GeraldNeuman，StrangerstotheConstitution：Immigrants，Borders，andFundamentalLaw，PrincetonUniversityPress（1996），p.150.

[3]参见A.P.vanderMei，FreedomofMovementforIndigents：AComparativeAnalysisofAmericanConstitutionalLawandEuropeanCommunityLaw，19ArizonaJournalofInternationalandComparativeLaw803.

[4]PaulCraigandGráinnedeBúrca，EULaw：Text，Cases，andMaterials（3rdEd.），OxfordUniversityPress（2003），pp.751-753.

[5]见1969年的案例Shapirov.Thompson，394U.S.618.

[6]A.P.vanderMei，FreedomofMovementforIndigents：AComparativeAnalysisofAmericanConstitutionalLawandEuropeanCommunityLaw，19ArizonaJournalofInternationalandComparativeLaw803.

[7]Case53/81，D.M.Levinv.StaatssecretarisvanJustitie，1982E.C.R.1035at17.

[8]Kentv.Dulles，357U.S.116，126.

[9]Edwardsv.California，314U.S.160，177（1941）。

[10]这个词语来自于卡多佐法官（J.Cardozo）在1935年的“牛奶价格案”的著名意见：“各州人民必须沉浮与共，并在长远看来，繁荣和拯救在于联合而非分裂。”（Baldwinv.G.A.F.Seelig，Inc.，294U.S.511）这项判决撤消了纽约州为了稳定州内牛奶市场价格而限制州外企业在州内竞争的做法。

[11]事实上，目前的西文名称EuropeanUnion本身已经包含了“联邦”的意思。美国联邦宪法前言开头就是“为了形成一个更完善的联邦（Union）”，可见Union这个词既可以译为“联邦”，也可以译为“联盟”。由于欧洲联盟仍然不是一个完整意义上的国家，目前译为“联盟”是准确的。但如果将来Union的性质有所变化，欧洲制定了一部统一的宪法，那么即使名称仍然依旧，其中文译名应该变为“联邦”。

[12]值得注意的是，1954年宪法原先提到了“迁徙自由”，但这项自由并没有获得实施。户籍制度的建立和维持表明，迁徙自由在计划经济体制下不可能获得实施。事实上，主要由于政治原因，1954年宪法本身在短短3年后便被废置不用。见刘政：“1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废”，/gb/paper370/1/class037000003/hwz223130.htm（2004年5月4日访问）。后来的几部宪法-包括现行1982年宪法在内-均没有提到迁徙自由。

[13]参见殷啸虎、林彦：“我国法律关于迁徙自由规定的变化及其思考”，《法学》，2001年第6期，第10-14页；曾祥华：“对迁徙自由的宪法学思考”，《政法论丛》2003年第6期。

[14]Balkanization，参见A.P.vanderMei，FreedomofMovementforIndigents：AComparativeAnalysisofAmericanConstitutionalLawandEuropeanCommunityLaw，19ArizonaJournalofInternationalandComparativeLaw803，at810-811.

[15]对于迁徙自由的一般讨论，参见朱福惠：“论迁徙自由”，《宪法研究》（第一期），法律出版社2002年版，第462-467页。

[16]根据《立法法》第八条，只有全国人大或其常委会才能规定包括收容遣送在内的“限制人身自由的强制措施”，且这项权力不得通过立法授予国务院行使。

[17]尽管这听上去是天经地义的，但全球化的发展很可能会在不远的将来改变这个现实，并在世界范围内产生有限的公民权概念。至少，联合国职能的加强和南北交流的深入意味着相对富裕的国家将越来越被认为应对相对贫困的国家负有某种援助义务。

[18]尽管宪法第46条规定：“公民有受教育的权利和义务”，但众所周知的事实是，农村教育和城市教育是不可同日而语的两个概念。

[19]这当然并不反对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》目前规定的做法，也就是在自愿的前提下为不能在城市独立生存的流浪乞讨人员提供返回原籍的便利。

[20]这个问题近年来已经受到不少学者和实务部门的关注，参见薛江武：“对公民迁徙自由的立法思考”，《法商研究》，1994年第1期；李树忠：“迁徙自由与我国户籍自由改革”，《宪法研究》（第一期），法律出版社2002年版，第584-585页。

[21]一种普遍的忧虑是户籍制的取消将导致农村人口大规模涌入城市，进而导致严重的社会失序。笔者在此不对这种可能性作任何猜测，但需要澄清的是，即使取消户籍制，也不意味着流浪者就自动成为城市的居民并获得居民的福利待遇-如果找不到适当的工作，在享受救助站的有限援助之后，他们将仍然是城市的流浪者。本文的论点是，户籍制不论存在与否都不能束缚任何公民的迁徙自由，而迁徙自由本身也不要求流浪者获得城市居民的待遇。事实上，在比较农村生活和流浪乞讨的境遇之后，大多数农民未必愿意选择后者作为生活方式。

[22]对于中国户籍制的建立过程及其作为农村贫困化的制度成因，参见谢海定：“我国城乡贫富差距的成因-户籍法律制度的视角”，《中国法治新闻》2004年第3期，第38-43页。

[23]胡一帆：“‘省管县’：破解‘三农’困境的另类路线”，《财经》2004年第5期，第64-67页。

[24]在中国的13多亿人口中，“农业人口占了9亿，其中劳动年龄人口就占到5亿多，乡镇企业只解决了几千万，农业工业生产也只需要一亿多，还有三四亿过剩劳动力有待流出。因此可以说，只有大批的农民从土地上走出来，成为市民，中国的现代化才有希望。”见陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，北京：人民文学出版社2004年版，第434页。

[25]这主要是指国家为了农业增收而采取的一系列积极措施，包括改善农村的基础设施、传播农业科技知识、引进优良品种、提供市场与气象等和农业生产相关的信息、引导农民从事收益更高的职业等。

[26]参见任波、胡一帆：“征地制度改革：天平向何方倾斜”，《财经》2004年3月20日，第56-57页；刘建平、戴敦峰：“别夺走我的麦田-山东齐河‘圈地运动’的终结”，《南方周末》2004年1月8日

[27]《礼记·礼运》。

[28]参见常晓红：“农村合作医疗制度争议”，《财经》2004年第10期（5月20日），第64-67页。

[29]一个可能的辩护是，用于城市居民的救助来自于城市居民或企业所交纳的中央税，因而城市的社会保障只是在花城市自己的钱，似乎并无不当之处。对这种论点的回应是，宪法平等原则只是要求，一旦税款上收之后，中央开支就应该对各地大致平等，而不得公然区别城市和农村。如果在去除国家对城市的优惠政策之后，城市居民的收入和纳税仍显然高于农村，那么确实就和牺牲农村来发展城市一样，强制城市援助农村的政策也是不妥当的。但这只是表明中央和地方的税收权限应该重新分配，让地方而非中央主要承担本地居民的社保开支。当然，对于那些实在因过分贫困而没有能力为本地居民提供基本社会保障的地方，平等原则并不排除中央可以采取适当的均衡措施。

[30]不可否认的是，中国目前还存在着大量连维持基本政府职能都有困难的贫困地区。对于这些地方，如果减免农业税，地方政府的运行将面临困难，因而中央政府有必要提供适当援助。见常红晓：“农业税改骤然提速”，《财经》2004年第7期（4月5日），第46、48页。

[31]据报道，预算监督机制的完善问题已经列入全国人大常委会的议程，见吴小亮、李其谚：“《预算法》修改工作启动”，《财经》2004年第7期（4月5日），第88-90页。

[32]Discreteandinsularminorities，是美国联邦最高法院的首法官斯通（C.J.Stone）在1938年的“卡罗琳产品案”判决的“第四脚注”中的著名论断。（UnitedStatesv.CaroleneProductsCo.，304U.S.144）其大意是，由于非裔等少数族群构成了“分散与孤立的少数团体”，因而不可能通过多数主义（majoritarian）的民主程序去推翻歧视他们的法律，因为他们人数实在太少、组织力量太弱。这样，如果司法机构放任不管，那么议会中的多数代表就可以公然违背宪法的平等保护原则，而多数人说了算的民主程序对控制这种歧视显然无能为力。因此，为了保障宪法赋予每个人的平等权利，法院必须在民主程序失灵的情况下发挥应有的作用。尽管这个论点一般被用来为针对种族歧视的严格审查提供理由，它也应该同样适用于针对流浪者的歧视，因为他们一般被完全隔绝于民主决策程序之外，因而除了司法保护之外，不可能通过其它正常途径维护自己的权利。

[33]地方法院对地方人大“负责”的一个体现是年度工作报告。尽管人大不通过法院工作报告的现象极少，且宪法和法律都没有规定不通过的法律后果，但2001年沈阳市人大拒绝通过中级法院工作报告的事件使人们重新看待这种监督机制的潜在作用。尽管沈阳市人大最后通过了新的法院工作报告，这一事件还是导致了法院的人事变动。见“沈阳中院全面整改，人大代表予以肯定”，/epublish/gb/paper2/46/class000200004/hwz103757.htm（2004年5月4日访问）。

公民迁徙范文篇7

我国现行户籍制度承受了不公平的指责，它被认为妨碍了公民的迁徙自由，导致了公民之间的不平等。本文试图阐述这种对我国户籍制度的指责是无法成立的，是不公允的。我国应该在维持户籍迁移的行政审批制度和暂住证制度的基础上进行渐进的改革和完善，而不是将现行户籍制度全部推倒并重新建构。

一、对我国现行户籍法律制度的评价

在中国大陆，户籍法律制度主要表现为1958年《户口登记条例》以及与此衔接配套的政策、部门规章和地方性法规。改革开放以来，我国对初步形成和确定于1950年的户籍法律制度进行了重大改革和调整，但社会各界对现行户籍制度的认知和评判仍不一致。

(一)现行户籍法律制度没有妨碍公民的迁徙自由

按照《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定，迁徙自由包括三个方面的含义，居住自由、离返任何国家的自由和出入本国的自由。以主权国家为界域，迁徙自由是指公民在一国之内自由流动并选择住所的权利。关于迁徙自由的性质，我国法学界一般认为，迁徙自由强调对人身的自主支配，是人身自由不可分割的重要组成部分。认为我国公民不享有迁徙自由的学者所持理由主要有二个:一是现行宪法没有关于公民迁徙自由权的规定，二是我国实行的户口迁移行政审批制度和暂住证制度构成公民迁徙自由的制度性障碍。的确，1982年《宪法》没有规定公民的自由迁徙权，但是，这并不等于中国公民实际上不享有迁徙自由。迁徙自由是国际社会公认的基本人权之一。人权作为一种应然的权利，作为一种要求被法律、社会和国家平等尊重的正当理由，其存在与否，并不以实在法是否承认为条件。人权并不是一种纯粹的法律权利，而首先是一种道义的权利，同时，有时在一定条件下可以被法律化。宪法没有规定迁徙自由权只能说明该权利不为法律所确认，而非说明该权利不为中国公民现实享有。写在纸面上的权利或者说存在于法律规则中的权利并非就是现实的权利，反过来，没有写进法典的权利也并非不存在于历史和现实中。世界上有些国家，例如美国，也并未以宪法形式明文规定迁徙自由，但在司法实践中将其作为公民的一项自然权利加以保护。改革开放以来，户籍制度改革虽然取得了成绩，但是我国仍然延续1958年《户口登记条例》所确立的基本法律框架。《户口登记条例》确立了两个制度，即户口迁移的行政审批制度和暂住制度。暂住制度后来演化为暂住证制度。认为户口迁移行政审批制度和暂住证制度限制了公民的迁徙自由，这个理由同样不成立。首先，如前所述，迁徙自由属于人身自由的范围，它以人身的自主支配为特征。户口迁移行政审批制度限制的是户籍的自由迁移，不可能限制公民对其人身的自由支配。户籍的迁移自由和公民的迁徙自由不是一个概念。其次，《户口登记条例》(第16条)要求公民因私事离开常住地外出，无理由延长时间又无转移条件的，应当返回常住地，这确实有限制公民迁徙自由的嫌疑，因为它要求公民为自己居留外地说明理由，否则，不得居留外地。但是，观察法律制度不仅要注意它的文本表达形式，也要注意它的现实运作样态。1985年公安部公布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》在落实寄住证制度和暂住证制度的同时并没有要求公安部门对居留城市的理由进行实质审查。也就是说，外地公民只要愿意居留城市都可以办理暂住证。同常住户口一样，暂住证也是确认和保护公民合法居留的法律文书。它虽有期限，但可以多次延期，长期使用，因此不构成对迁徙自由的限制。事实上，公民的迁徙作为一种事实，可以通过户籍登记进行法律确认，也可以通过暂住证来确认。即使没有户籍登记，中国公民凭借身份证和暂住证照样可以自由迁徙、选择居所。对1958年《户口登记条例》做历史的考察，我们应该承认，《户口登记条例》的立法初衷就是限制农民自由迁徙进城。既便如此，《户口登记条例》限制的只是户籍迁移，对于农民迁居城市的人身限制主要是通过粮油票证制度、强制遣返制度和其它行政手段来完成的。由于我国于1990年代已经废止粮油票证制度，由于2003年发生孙志刚案后，国务院废止了强制遣返制度;同时，由于身份证制度的实行使身份证取代介绍信和其他行政控制手段，所以，认为我国户籍制度妨碍公民的迁徙自由的论断没有体察历史的变化，是不公允的。

(二)现行户籍法律制度不是造成不平等的原因

我国社会处于转型期，确实存在公民平等方面的问题，而且往往和户籍制度有联系，体现了城市居民之间和城市居民与农村居民的不平等。现行户籍制度可以称之为“粘附性的户籍制度”。《户口登记条例》将全国人口分为农业与非农业两大类，并且对人口类别的转换和辖地之间的迁移实行行政管制，这两项制度在推行过程中与教育、就业、社会福利保障等行政管理功能粘附在一起。当人们试图变更自己的户口身份时，行政管制会严格限制个人的自主选择。因此，人们很容易把户籍的差异性当成利益不平等的原因。但是，户籍基本功能在于证明公民身份，为社会管理提供基础信息。户籍和个人权益本来没有什么关联性。在“粘附性的户籍制度”下，各种利益的分配以户籍为标志区隔为不同的群体，不同的群体间享有差别待遇。表面上看起来户籍制度造成了各种社会不公，实际上，社会不公是由附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍背后的各种利益分配制度的不公平带来的，是各种不平等的政治、经济、社会安排和社会管理方式带来的。简单地把种种不公平归结于我国户籍登记和迁移制度，并认为我国户籍制度是造成了公民之间的不平等，这既是一种认识上的错误，也会误导户籍制度和其它社会制度改革。在讨论我国户籍法律制度改革的时候，另有一种错误的倾向是，有些学者采用一种宽泛的户籍法律制度的概念，把户籍法律制度定义为以户籍信息为基础配属资源和管控社会的一系列制度，包括劳动就业、社会保障、接受教育、转业安置、甚至选举权利等方面的许多具体规范。这种定义实际上把户籍制度等同于整个社会管理制度，无助于讨论户籍制度改革问题。因为它预设了一种可能性，即把劳动就业、社会保障、接受教育、转业安置、甚至选举权利等方面的不平等都归咎于户籍制度本身，使人错误地认为我国户籍制度是造成城乡之间、城市居民之间不平等的根源。

二、户籍制度改革的模式选择

当然，这不是说我国户籍制度没有改革的必要。对我国户籍法律制度的认知和评价是一个直接关涉户籍制度改革路径选择的重大问题。目前，户籍改革思路中有一种比较有市场的主张叫“户籍取消论”。“户籍取消论”将户籍制度视为社会不公的根源，认为取消了户籍制度，就解决了二元社会结构问题。究其实，“户籍取消论”实际上反对的户籍迁移的行政审批限制，以为实现了户籍迁移的自由化，就可以解决社会不公。其认识基础在于对我国户籍制度的错误评价，其改革主张也很难在一二线大城市实施。郑州的户籍改革就是例子。郑州的户籍改革两个特点，一是完全放开入户政策。二是取消之前实行的多种户口形式，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。也就是说，郑州的户籍改革彻底取消了《户口登记条例》规定的户口迁移行政审批制度。结果是，这种改革在城乡发展不平衡的背景下，吸引了大量人口进入城市，超过城市的资源、环境和社会承受能力。由于教育、交通、社会保障等公共资源紧张和社会承受力的制约，郑州市也不得不停止“户籍新政”。与此形成鲜明对照的是，2009年2月上海市制定的《持居住证人员申请户口试行办法》对申请转办上海市常住户口实行准入制度。准入门槛包括持居住证年限、参加社会保险年限、缴纳所得税条件、专业技术职称条件、无不良行为记录条件和有特别贡献，并且对申办上海常住户实行年度总量调控。相比较而言，“上海模式”保留户口迁徙的行政审批制度，并以计划指标进行控制，完全不同于郑州的户籍开放。这种户籍改革可能会被指责为延续了城乡二元制度带来的不平等。首先，把居留上海的中国公民分为暂住者、居住者、常住者并实行差别待遇，即便境内一般来沪人员可以依照法定程序努力实现从“暂住到常住”的转变，这种划分似乎背离了一般公民对平等的期待。其次，“上海模式”设定了较高的入沪门槛，将过去的身份门槛化为财富、贡献、职称、居住年限的尺度，用来衡量是否有入沪的的资格。但对大多数来沪人员说，准入门槛依然难以跨越，户口迁移障碍没有从根本上解决。但是，“上海模式”具有现实合理性。户籍制度基本上属于地方制度。尽管我国宪法没有明确不承认“地方自治”。但是，笔者认为，户籍自治作为一种最低限度的地方自治始终存在。地方有权根据本地的发展需要自主选择适应本地方的户籍政策，有权决定是开放户籍，还是实行户籍准入制度。只要是用民主的方式并按照法定程序作出决定，就符合“正当程序”就无可非议。从利益的角度看，地方户籍自治也就是可以由地方自主决定是否与外来者分享本地区共同积累的财富和福利。在没有充分地方自治的中国，户籍制度就成了维护中国地方利益的最后一重保障。否则，在经济和社会发展不平衡的背景下，沿海发达城市可能被社会外来人口吞噬。以平等价值来进行衡量，“上海模式”也无可指责。我国宪法第33条规定的“平等”是立法者的要求，也是对执法者和司法者的要求。如何判断我国的地方性法规和行政规章是否合乎宪法规定的平等原则，可参考美国司法经验。美国联邦最高法院在进行违宪审查时，对于经济和其他归类实行“宽松审查”，以确定是否符合宪法第14修正案所规定的平等保护。一项带有归类的法律要符合“平等保护”条款，必须满足两项要求:法律必须具备合宪目的;法律必须是取得合宪目标的合理手段。以此观察上海的户籍改革，首先，从纯学理上讲，如果对于上海市制定《持居住证人员申请户口试行办法》进行审查，只能是“宽松审查”以确定是否合乎宪法第33条规定的平等原则，其次，《持居住证人员申请户口试行办法》的目的是为了吸引人才来沪，促进地方发展和进步，从方法和手段上看，将持有上海市居住证的人按照贡献、职称、居住年限进行归类，用来衡量是否有入沪的的资格，都是合理合法的。因此，指责“上海模式”违反平等原则在法理上是站不住脚的。

公民迁徙范文篇8

“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。”(廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》,成都商报，2008年3月4日)

上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

二、地方改革

很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。

三、本文的改革探索

无论是中央还是地方，改革都不是系统推进，注定不可能取得有效进展。笔者期待民主宪政，坚决拥护宪法。提出修改宪法，是为了尊重宪政原则，实现民主、自由、平等。本文以宪法的修改，带动法律法规的制定和修改，进而推进户籍制度的系统改革。

（一）在宪法上规定公民有迁徙自由，宪法司法化

我国1954年宪法曾经规定，公民有迁徙自由。但是由于没有专门机关进行违宪审查，使得许多法律虽然违反宪法，但是有效实施。1958年的《条例》规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然是违反当时宪法的规定。但是由于没有机关受理违宪审查，《条例》直到现在仍然有效实施。

宪法第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《立法法》等法律行政法规规定了对法规和规章违反上位法的审查制度，那么，法律法规、规章制度或国家政策“同宪法相抵触”了，怎么办？英国法谚“没有救济就没有权利”。因为没有违宪审查制度，不可以提起违宪审查或提起违宪诉讼。使宪法上规定的权利成为纸上的权利。所以，建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。

第一是建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例，直接选举产生，宪法委员会独立于全国人大及其常委会，不受全国人大及其常委会领导，只对宪法和全国人民负责。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。专门违宪审查机关的成立，将有力维护宪政原则，保护全民的民主、平等、自由。

第二是平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符!以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

第三是在保证宪法贯彻实施的前提下，规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道，“迁徙自由”才不会成为纸上的权利，对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为，公民都可以提起违宪审查或诉讼。

(二)系统修改城乡差别的不公正的法律

《劳动合同法》的适用范围规定过窄。在海南有大量的橡胶园，香蕉园等农业雇工，其他农村的西瓜地、菜地等，也有农业雇工，这样农业雇工是否是属于《劳动合同法》的适用范围，如果不属于，他们的利益谁来保护？《劳动法》颁布后，当时的劳动部曾规定，农业雇工、家庭保姆不属于《劳动法》的适用范围，那么，现在他们是否属于《劳动合同法》的适用范围？笔者认为应将他们纳入适用范围，平等保护全体劳动者。

《就业促进法》第三条第二款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”这一规定不合中国国情。在中国，所谓种族歧视非常罕见，几乎没有。但是城乡歧视，地域歧视很常见。建议修改为“劳动者就业，不因民族、城乡、地域、性别、宗教信仰等不同而受歧视”。该条第一款“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”也没有相应的法律责任，“没有救济就没有权利”。该法第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记，失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有，但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人呢？“农村登记失业率”呢？外来务工人员的失业情况在哪登记，户籍地还是就业地？谁来保障他们重新就业？从平等就业来看，笔者认为外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员，包括外来务工人员，也包括农民。

从保障公民的迁徙自由权利出发，制定《全民社会保险法》和《全民医疗保险法》等法律法规，赋予全体公民平等的社会保障权。

《社会保险法》现在的立法思路很好，以居民身份证号码为社会保险号，建立全国统筹的社会保险转续制度。“徒法不足以自行”。城市政府及其各种违法的规章政策，是导致户籍制度的不平等的主要原因之一，《社会保险法》应当规定严格法律责任，尤其是对政府，用人单位等强势群体的法律责任。这个《社会保险法》应当是“全民”的《社会保险法》，“没有救济就没有权利”，要赋予全民，尤其是外来务工人员等弱势群体起诉限制公民平等社会保障权利的行为，该法改为《全民社会保险法》。

现行的城镇居民医疗保险（以下简称“城镇医保”）和所谓的新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），城乡有别，缴费不同，待遇也不公。福建厦门的城乡两个医疗保险成功合二为一，成为全民医疗保险，城乡享受平等待遇。农民长年在外务工，既享受不了“新农合”，因为远在外地，不可能回到家乡去就医；也享受不了“城镇医保”因为是外来务工人员。现在的“医改”，改了十年，农民却没有得到平等的医疗保障权。“医改”方案都提到了全国人大，为何不制定一部《全民医疗保障法》？建议将城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。制定《全民医疗保险法》或者称为《全民健康保险法》。平等保护城乡居民的身体健康。

《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”“没有救济就没有权利”，违反这一规定没有相应的法律责任，起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。因为地方保护主义存在，考虑到义务教育的经费保障，像北京、上海、广东等外来务工人员的输入地的“具体办法”会规定大量的限制措施来限制“适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育。”，全国人大常委会为何不多规定一些有操作性的规定呢？

高等教育方面，存在严重的不公，主要体现在高考和高校的分布上。高校招生应当适用地域平等原则。高校的分布应当是各个地区均衡发展，建议将北京、上海等的集中的高校均衡到中西部。《高等教育法》在高校招生上，应当规定公开公平公正原则，并作出可操作的规定。比如在全国招生应当有一统一的招生比例，除优先招收各少数民族学生外，全国一致。比如某校在江苏的招生比例是考生（是考生，而不是户籍学生）的1%，那么在甘肃的招生比例也是1%。或者某校根据全国考生成绩，确定一个“全国统一”（而不是全省统一或全市统一）的分数线（或能力、素质等）标准，所有达到标准的考生都可以平等地报考，第一志愿没录取只能再次报未招到学生的学校。这样的招生制度让所有报考同一学校的考生在同一标准下平等竞争。

《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”，理应交回其承包地，或者由发包方收回其承包地。

修改《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产法》，就像2005年完善《公司法》和《证券法》等企业产权制度那样，建议系统地修改这三部法律及相关法律、行政法规，像《城乡规划法》一样，制定《城乡住宅法》，废止《城市房地产法》，将经济适用住房、廉租房等住房保障制度纳入该法，平等保护城乡居民“居者有其屋”。在严格保护耕地草原林地等农用地的基础上，允许除农用地外的农村土地开发建设住宅。允许农村住宅和城市住宅一样，可以自由交易。实现城乡平等的财产权。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定违反《宪法》“公民在法律面前一律平等”的规定。该违宪规定应予废止。农民和城市居民都是中华人民共和国公民，理应平等。形式要平等，实体也要平等！但为什么只选民只能直接选举县乡人大代表，建议全面修改《选举法》，规定选民直接选举省市县乡长，直接选举全国人大代表，直接选举国家主席。

（三）全面修改1958年的户口登记条例，制定户籍法

《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面，建议参照台湾地区户籍法，规定“公民申请居民身份证，应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹，形成了科学、严密的身份证制度。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)建议规定“建立全国身份证管理系统，专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理，具体管理办法由国务院规定。”参考胡星斗教授的观点，我们可以采取以下措施：把现行的个人居民身份证信息、档案信息、信用纪录、犯罪纪录、就业失业情况、收入情况、纳税情况、申领低保、经济适用房情况，以及做义工、慈善等方面的纪录纳入身份证管理系统。身份证电子化，在各个城市乡村的机场码头、火车站汽车站安装类似银行取款机的身份证识别系统，公民每到一个地方，在身份证识别系统一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题。其它的对他人有影响的个人信息也可纳入其中。《护照法》方面，现在由于反恐的需要，各国入境管理处相继要求入境者采取指纹。建议在《护照法》上也规定“公民申请护照，应捺指纹并录存。”各国入境管理处在入境时可以直接提取护照的指纹，公安等侦查机关在公民涉嫌犯罪时也可以直接提取该指纹比对。

1．户籍法的体系结构。

日本的户籍法，分为第一章总则，第二章户籍簿，第三章户籍记载，第四章的申报分十六节，包括通则；出生；认领；收养；收养终止；结婚；离婚；亲权及监护；死亡及失踪；生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止；推定继承人的废除；入籍；分籍；国籍的取得与丧失；姓名变更；转籍及就籍。第五章户籍订正，第五章之二关于采用电子信息处理系统处理户籍户籍事务的特例，第六章杂则，附则。中国台湾地区户籍法的体系分为第一章总则，第二章登记之类别，第三章登记之变更、更正、撤销及注销，第四章登记之申请，第五章户口调查及统计，第六章罚则，第七章附则。

结合日本户籍法和中国台湾地区的户籍法，我国的户籍法应当整合收养法、婚姻法、婚姻登记条例、继承法、国籍法和户口登记条例等法律和行政法规的登记事项，统一由户籍法规定。我国的户籍法体系结构可以这样安排：第一章总则，规定户籍登记原则和户籍户籍管理的机构等总则性事项；第二章户籍簿，规定户籍薄的编制、样式、记载事项、顺序、程序；第三章户籍记载，规定户籍记载事项、顺序、程序及各种情形的户籍记载和编制。第四章申报，参照上述日本户籍法第四章的十六节，十五种申报事项，规定户籍申请的类别、原则及各种申请的详细规定，形成严密完整的申报登记制度。第五章户籍订正，规定登记的变更、更正、撤销及注销；第五章户口调查及统计，第六章法律责任，第七章附则，共七章。

2．户籍登记的原则

（1）保障公民自由迁徙权利的原则

“许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第222页)

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

任何国家机关、公民、法人及其他组织非因前款规定不得限制公民自由迁徙权利。

(2)公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(3)一人一籍原则

如现行的户口登记条例第五条和第六条融合。台湾地区的户籍法的第三条

可规定为“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(4)实行公民在居住地登记户籍的原则

公民应当在经常居住的地方申报户籍登记

(5)明确户籍制度的基本功能

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。在市镇村的区域内确定或者变更住所的，则应当申报迁入、迁出或者迁居，以确认和证明居民的居住关系，以及作为居民地位的变更，由此产生的权利和义务，包括选举权的行使，国民健康保险、退休金及儿童津贴的给付等。”(王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版，前言)

3．确定户籍管理的机构

修改居民身份证法、护照法、婚姻法、婚姻登记条例、收养法、继承法、计划生育法等法律法规，有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。规定户籍负责人的亲属回避制度。

4．“户籍登记以人为本，摒弃社会因素”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)

“户籍登记的内容主要反映当事人个人信息，如出生地、迁徙、婚姻、监护、死亡等基本状况，不记载有反映社会角色、可作社会评判的信息，如职业、教育程度等，体现比较纯粹的人本精神。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。“迁出户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出登记。但是因服兵役、国内上学、监所收容及随本国籍远洋渔船出海作业，不办理迁出登记。”

5．“完善的户籍登记及变更登记程序”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第213页)

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

6．“规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)

7．法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

规定严格的法律责任，对申报义务人、不实申报者，拒绝接受调查者，国家机关及其他违反本法者严厉惩罚。并规定相应的救济途径。

附则

为了保障公民迁徙自由，兼顾社会现实。在附则中规定:

（一）本法颁布后施行前，户籍资料从公安部门转移到民政部门。

（二）本法颁布后施行前，废止或修改与本法相抵触的法律法规、规章制度以及各种政策措施。

参考书目

[1]童大焕著：《期待湖北户籍改革的“破冰效应”》，新京报，2008年7月12日；

[2]宋雪莲著：《中国户籍制度改革难以为继大城市纷纷叫停》，《中国经济周刊》2008年第12期；

[3]台湾地区法源法律网修正「户籍法」；

[4]胡星斗著：《废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书》

[5]王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版；

[6]杨云善、时明德著：《中国农民工问题分析》，河南人民出版社，2007年第1版；

[6]姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版。

试论我国户籍制度改革答辩提纲

关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等

户籍：

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。

改革：

公安部方面认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。以落户条件取代计划指标。其改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

地方改革：很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东、郑州等地即是如此。上海、湖北的改革是一步一个脚印。但是，“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”,还是有条件限制。

本文提出的改革

一、原则是

(一)、保障公民自由迁徙权利的原则

(二)、公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(三)、一人一籍原则

“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(四)、实行公民在居住地登记户籍的原则

二、确定户籍管理的机构。

有关人口、户籍、身份等的主管部门,中央统一为民政部门,地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理,以乡(镇、市、区)为管辖区域。

三、户籍登记以人为本，摒弃社会因素

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。

四、完善的户籍登记及变更登记程序

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

五、规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度

法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

迁徙自由：首先在宪法上恢复1954年宪法曾规定的公民的“公迁徙自由权”。

许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

宪法司法化：

英国法谚“没有救济就没有权利”。建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理国家机关、公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。

平等：

在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。

建议在《宪法》第三十四条加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。该条建议修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

笔者注意到，2008年10月29日全国人大网上公布的十一届全国人大常委会的立法规划中,任期中内提请审议的法律草案中,包括修改各类选举法,修改城市房地产法、土地管理法。制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、社会救助法、农村土地承包纠纷仲裁法。研究起草，条件成熟时安排审议的法律草案包括住房保障法。户籍法放在最后，由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排。

另外，中共十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会认为，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并提出了到2020年的农村改革发展目标任务。

笔者相信，笔者期待的户籍制度改革的最终目标：迁徙自由，全体公民平等自由一定会实现。

公民迁徙范文篇9

宪法学理论一般认为，宪法是限制国家权力、保障公民权利的法规范。事实上，限制国家权力并非目的而只是手段，其终极目的也是为了保障公民权利。由此可以看出，公民的基本权利构成了宪法规范的核心内容。基本权利与宪法规范之间存在着逻辑上必然联系的两个方面：一是基本权利的保障与实现必须诉诸宪法规范这种基本的价值规范形态，否则，基本权利就只能停留在应有权利这一层面上；二是宪法规范必须通过承载基本权利这一不可或缺的元素以实现其作为宪法规范的基本价值。因此，讨论宪法规范应以什么样的基本权利为内容以及基本权利应以什么样的规范形态出现就构成了本文不可或缺的两方面内容。

一般认为，宪法调整国家权力与公民权利之间以及国家权力与国家权力之间的关系。因此，首先应从国家与公民的关系中寻找基本权利的应有内涵。国家与公民之间的关系状态决定了宪法上应当确认和保障什么样的基本权利。这里需要解决两个问题，1.国家与公民之间是什么样的关系；2.这种关系的状态如何。二十世纪以前，国家被认为是个人自由的最大威胁，因此，学说才认为“最小的政府是最好的政府”，国家与公民之间是一种不信任的关系。二十世纪以后，随着福利国家的兴起，个人对国家的依赖性加强，个人权利的实现一定程度上有赖于国家，国家与公民之间的关系被认为是一种合作关系。需要注意的是，国家与公民之间关系的这种变化，并不等于国家与公民的信任合作关系取代了原有的怀疑与对抗关系。事实上，进入社会国家以后，公民与国家之间新型关系只是对原有的这种关系的修正而不是取代。个人与国家之间的对抗性关系始终居于主导地位，并且这种关系是一种不对称的对抗性关系。因此，按照国家与公民之间的不同关系出现了把人的基本权利分为逃离国家的自由、接近国家的自由和依靠国家的自由等三种类型。通过“逃离国家的自由”而衍生出的自由权具有基础性和前提性的特征，成为支撑其他基本权利的基点，是宪法基本权利的核心。其次，应从法律规范的角度对基本权利赖以存在的宪法规范加以考量。一定意义上，单纯的基本权利只是主观上的权利而不是宪法基本权利。宪法首先是法，所以宪法权利应有严格的规范性，以规范的形式发挥作用。但同时，宪法又应区别于一般的部门法。宪法的根本法地位决定了宪法规范是一种根本性的法律规范。宪法的自身特点又决定了宪法学与哲学、政治学、社会学等学科存在紧密联系，也就是说，不能将所谓的“规范宪法学”发挥到极致，而忽视了从其他学科角度对宪法的研究。

近代宪法确立了以精神自由、人身自由和经济自由为核心内容的三大自由权。本文拟从传统宪法学所确认的这三大自由出发，结合我国现行宪法的相关规定从内容和规范结构两方面加以论述。

（一）精神自由1.思想和良心的自由所谓思想的自由一般是指，进行思考，形成一定主张、意见和想法的权利，它与信仰、表达、宗教、学术、出版自由等权利有密切的联系。而良心的自由则指的是在伦理上认为何者为正确的判断自由，具有强烈的道德伦理色彩，相对于思想的自由应是一种概括性的权利，但它又不只包含前面几种权利。思想的自由是个人发展自己人格、实现自我统治前提，而“每个人通过自由地表达自己的意见，引发讨论和竞争，从而往往能够达到对真理的认识。这种观点便是现代宪法理论中的所谓的‘思想的自由市场理论’。”而将良心的自由旨在保障选择道德伦理标准的权利，是意识自由的重要内容。《世界人权宣言》第18条规定“人人有思想、良心和宗教自由的权利”；《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定“人人有权享受思想、良心和宗教自由”,由此可见，思想与良心的自由已作为一项不可或缺的基本权利得到国际社会的普遍确认。我国宪法尚未规定思想和良心的自由。因此有必要将这一自由权写入宪法。由于思想、良心的自由是一种纯粹的内心精神作用，不具有行为的外部性，因而对其保护也应当赋予更加优越的地位。从规范的角度看，就是要审慎地对这一权利的限制条款，避免使这一权利形同虚设。2.宗教信仰的自由所谓宗教信仰是指“对具有超自然的超人格性质的存在的确信、敬畏或崇拜的心情和行为。”主要包括三方面的内容（1）内心的信仰自由。（2）宗教上行为的自由。（3）宗教上的结社自由。我国现行宪法第36条对宗教信仰的自由作了规定。其中，第一款是概括性的一般规定，第二款是具体规定，第三款第四款是限制条款。由于内容（1）内心的信仰自由是没有界限的，因而不能对此项内容作限制性的规定。另外，对第三款所说的“正常的宗教活动”应予明确。3.文化活动的自由我国现行宪法第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作给以鼓励和帮助。”严格说来，科学研究和文艺创作应属于思想与良心的自由的范畴。林来梵教授认为，第47条中规定的“其他文化活动”的自由之中，除了包含公民学习科学技术、欣赏或从事文化娱乐活动的自由以外，当然也包含科学研究或文艺创作成果的发表自由。本条的规定是否会对平等权构成侵犯是需要斟酌的，更进一步地，何又谓“有益于人民的创造性工作”？另外，按照国际上的通例，我国宪法有必要明确规定“学术自由”。4.通信的自由公民的通信自由是指公民的通信（包括电报、电话和邮件），他人不得隐匿、毁弃、拆阅或者窃听。现行宪法第40条对通信自由和通信秘密作了一并规定。事实上，通信秘密可以为通信自由所吸收，而不必另作规定。同时，随着科学技术的进步，通信的方式也变得多样化，网络、传真都应视为通信的方式。5.表现的自由（表达的自由）表现的自由是指“人们通过一定的方式将自己内心的精神作用公诸于外部的精神活动的自由。”表现的自由往往带有一定的外部行为，是内心的精神作用与外部行为的结合，因而它区别于纯粹作为内心活动的思想、良心自由，宪法对其也使用了较多的限制条款。现行宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”但是，国务院1997年颁布的《出版管理条例》，1998年颁布的《社会团体管理登记条例》等对表现自由的权利行使作了苛刻而细致的规定，事实上已导致这一基本权利名存实亡。而国外却不同，例如《德国联邦基本法》第5条第3款则明确规定，“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点，以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和和通过广播和电影进行报道的自由受到保障。不建立审查制度。”此外，通过作为行政机关的国务院颁布的“条例”对表现自由这一重要基本权利进行限制也有失妥当。

（二）人身自由人身自由是近代以来伴随着个人的解放所确立的一项传统的基本人权。它指的是无正当的理由身体的活动不受拘束的权利，故而又称身体自由。人身自由除了包含人身自由不受侵犯的应有之意外，还应包括人身自由受限制时的合法程序保障，尤其是在刑事诉讼当中。其展开形态还包括住宅不受侵犯的权利。其中刑事诉讼中人身自由的宪法规范亟待完善。

公民迁徙范文篇10

关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等

1958年的《户口登记条例》(以下简称《条例》)，严重违反1954年《宪法》的公民有迁徙自由的原则。《条例》颁布后的二三十年里，限制公民迁徙自由的户籍管理的政策规定不断有更详细的内容补充，最终形成了城乡差别，附加各种不平等的福利待遇的严重畸形的户籍制度。

中国青年报的一项调查显示：91．7％的人认为户籍改革“太有必要了”，户口的最大作用是“方便孩子上学”（57.5％）和“能提供医疗、社保等方面的切实保障”（35.9％）。附加在户籍上的社会保障、就业、医疗、教育以及行政管理中名目繁多的对农民工和其他非当地户籍公民的不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。

一、官方改革思路

“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。”(廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》,成都商报，2008年3月4日)

上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

二、地方改革

很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。

三、本文的改革探索

无论是中央还是地方，改革都不是系统推进，注定不可能取得有效进展。笔者期待民主宪政，坚决拥护宪法。提出修改宪法，是为了尊重宪政原则，实现民主、自由、平等。本文以宪法的修改，带动法律法规的制定和修改，进而推进户籍制度的系统改革。

（一）在宪法上规定公民有迁徙自由，宪法司法化

我国1954年宪法曾经规定，公民有迁徙自由。但是由于没有专门机关进行违宪审查，使得许多法律虽然违反宪法，但是有效实施。1958年的《条例》规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然是违反当时宪法的规定。但是由于没有机关受理违宪审查，《条例》直到现在仍然有效实施。

宪法第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《立法法》等法律行政法规规定了对法规和规章违反上位法的审查制度，那么，法律法规、规章制度或国家政策“同宪法相抵触”了，怎么办？英国法谚“没有救济就没有权利”。因为没有违宪审查制度，不可以提起违宪审查或提起违宪诉讼。使宪法上规定的权利成为纸上的权利。所以，建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。

第一是建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例，直接选举产生，宪法委员会独立于全国人大及其常委会，不受全国人大及其常委会领导，只对宪法和全国人民负责。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。专门违宪审查机关的成立，将有力维护宪政原则，保护全民的民主、平等、自由。

第二是平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符!以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

第三是在保证宪法贯彻实施的前提下，规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道，“迁徙自由”才不会成为纸上的权利，对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为，公民都可以提起违宪审查或诉讼。

(二)系统修改城乡差别的不公正的法律

《劳动合同法》的适用范围规定过窄。在海南有大量的橡胶园，香蕉园等农业雇工，其他农村的西瓜地、菜地等，也有农业雇工，这样农业雇工是否是属于《劳动合同法》的适用范围，如果不属于，他们的利益谁来保护？《劳动法》颁布后，当时的劳动部曾规定，农业雇工、家庭保姆不属于《劳动法》的适用范围，那么，现在他们是否属于《劳动合同法》的适用范围？笔者认为应将他们纳入适用范围，平等保护全体劳动者。

《就业促进法》第三条第二款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”这一规定不合中国国情。在中国，所谓种族歧视非常罕见，几乎没有。但是城乡歧视，地域歧视很常见。建议修改为“劳动者就业，不因民族、城乡、地域、性别、宗教信仰等不同而受歧视”。该条第一款“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”也没有相应的法律责任，“没有救济就没有权利”。该法第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记，失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有，但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人呢？“农村登记失业率”呢？外来务工人员的失业情况在哪登记，户籍地还是就业地？谁来保障他们重新就业？从平等就业来看，笔者认为外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员，包括外来务工人员，也包括农民。

从保障公民的迁徙自由权利出发，制定《全民社会保险法》和《全民医疗保险法》等法律法规，赋予全体公民平等的社会保障权。

《社会保险法》现在的立法思路很好，以居民身份证号码为社会保险号，建立全国统筹的社会保险转续制度。“徒法不足以自行”。城市政府及其各种违法的规章政策，是导致户籍制度的不平等的主要原因之一，《社会保险法》应当规定严格法律责任，尤其是对政府，用人单位等强势群体的法律责任。这个《社会保险法》应当是“全民”的《社会保险法》，“没有救济就没有权利”，要赋予全民，尤其是外来务工人员等弱势群体起诉限制公民平等社会保障权利的行为，该法改为《全民社会保险法》。

现行的城镇居民医疗保险（以下简称“城镇医保”）和所谓的新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），城乡有别，缴费不同，待遇也不公。福建厦门的城乡两个医疗保险成功合二为一，成为全民医疗保险，城乡享受平等待遇。农民长年在外务工，既享受不了“新农合”，因为远在外地，不可能回到家乡去就医；也享受不了“城镇医保”因为是外来务工人员。现在的“医改”，改了十年，农民却没有得到平等的医疗保障权。“医改”方案都提到了全国人大，为何不制定一部《全民医疗保障法》？建议将城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。制定《全民医疗保险法》或者称为《全民健康保险法》。平等保护城乡居民的身体健康。

《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”“没有救济就没有权利”，违反这一规定没有相应的法律责任，起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。因为地方保护主义存在，考虑到义务教育的经费保障，像北京、上海、广东等外来务工人员的输入地的“具体办法”会规定大量的限制措施来限制“适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育。”，全国人大常委会为何不多规定一些有操作性的规定呢？

高等教育方面，存在严重的不公，主要体现在高考和高校的分布上。高校招生应当适用地域平等原则。高校的分布应当是各个地区均衡发展，建议将北京、上海等的集中的高校均衡到中西部。《高等教育法》在高校招生上，应当规定公开公平公正原则，并作出可操作的规定。比如在全国招生应当有一统一的招生比例，除优先招收各少数民族学生外，全国一致。比如某校在江苏的招生比例是考生（是考生，而不是户籍学生）的1%，那么在甘肃的招生比例也是1%。或者某校根据全国考生成绩，确定一个“全国统一”（而不是全省统一或全市统一）的分数线（或能力、素质等）标准，所有达到标准的考生都可以平等地报考，第一志愿没录取只能再次报未招到学生的学校。这样的招生制度让所有报考同一学校的考生在同一标准下平等竞争。

《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”，理应交回其承包地，或者由发包方收回其承包地。

修改《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产法》，就像2005年完善《公司法》和《证券法》等企业产权制度那样，建议系统地修改这三部法律及相关法律、行政法规，像《城乡规划法》一样，制定《城乡住宅法》，废止《城市房地产法》，将经济适用住房、廉租房等住房保障制度纳入该法，平等保护城乡居民“居者有其屋”。在严格保护耕地草原林地等农用地的基础上，允许除农用地外的农村土地开发建设住宅。允许农村住宅和城市住宅一样，可以自由交易。实现城乡平等的财产权。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定违反《宪法》“公民在法律面前一律平等”的规定。该违宪规定应予废止。农民和城市居民都是中华人民共和国公民，理应平等。形式要平等，实体也要平等！但为什么只选民只能直接选举县乡人大代表，建议全面修改《选举法》，规定选民直接选举省市县乡长，直接选举全国人大代表，直接选举国家主席。

（三）全面修改1958年的户口登记条例，制定户籍法

《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面，建议参照台湾地区户籍法，规定“公民申请居民身份证，应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹，形成了科学、严密的身份证制度。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)建议规定“建立全国身份证管理系统，专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理，具体管理办法由国务院规定。”参考胡星斗教授的观点，我们可以采取以下措施：把现行的个人居民身份证信息、档案信息、信用纪录、犯罪纪录、就业失业情况、收入情况、纳税情况、申领低保、经济适用房情况，以及做义工、慈善等方面的纪录纳入身份证管理系统。身份证电子化，在各个城市乡村的机场码头、火车站汽车站安装类似银行取款机的身份证识别系统，公民每到一个地方，在身份证识别系统一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题。其它的对他人有影响的个人信息也可纳入其中。《护照法》方面，现在由于反恐的需要，各国入境管理处相继要求入境者采取指纹。建议在《护照法》上也规定“公民申请护照，应捺指纹并录存。”各国入境管理处在入境时可以直接提取护照的指纹，公安等侦查机关在公民涉嫌犯罪时也可以直接提取该指纹比对。

1．户籍法的体系结构。

日本的户籍法，分为第一章总则，第二章户籍簿，第三章户籍记载，第四章的申报分十六节，包括通则；出生；认领；收养；收养终止；结婚；离婚；亲权及监护；死亡及失踪；生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止；推定继承人的废除；入籍；分籍；国籍的取得与丧失；姓名变更；转籍及就籍。第五章户籍订正，第五章之二关于采用电子信息处理系统处理户籍户籍事务的特例，第六章杂则，附则。中国台湾地区户籍法的体系分为第一章总则，第二章登记之类别，第三章登记之变更、更正、撤销及注销，第四章登记之申请，第五章户口调查及统计，第六章罚则，第七章附则。

结合日本户籍法和中国台湾地区的户籍法，我国的户籍法应当整合收养法、婚姻法、婚姻登记条例、继承法、国籍法和户口登记条例等法律和行政法规的登记事项，统一由户籍法规定。我国的户籍法体系结构可以这样安排：第一章总则，规定户籍登记原则和户籍户籍管理的机构等总则性事项；第二章户籍簿，规定户籍薄的编制、样式、记载事项、顺序、程序；第三章户籍记载，规定户籍记载事项、顺序、程序及各种情形的户籍记载和编制。第四章申报，参照上述日本户籍法第四章的十六节，十五种申报事项，规定户籍申请的类别、原则及各种申请的详细规定，形成严密完整的申报登记制度。第五章户籍订正，规定登记的变更、更正、撤销及注销；第五章户口调查及统计，第六章法律责任，第七章附则，共七章。

2．户籍登记的原则

（1）保障公民自由迁徙权利的原则

“许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第222页)

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

任何国家机关、公民、法人及其他组织非因前款规定不得限制公民自由迁徙权利。

(2)公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(3)一人一籍原则

如现行的户口登记条例第五条和第六条融合。台湾地区的户籍法的第三条

可规定为“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(4)实行公民在居住地登记户籍的原则

公民应当在经常居住的地方申报户籍登记

(5)明确户籍制度的基本功能

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。在市镇村的区域内确定或者变更住所的，则应当申报迁入、迁出或者迁居，以确认和证明居民的居住关系，以及作为居民地位的变更，由此产生的权利和义务，包括选举权的行使，国民健康保险、退休金及儿童津贴的给付等。”(王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版，前言)

3．确定户籍管理的机构

修改居民身份证法、护照法、婚姻法、婚姻登记条例、收养法、继承法、计划生育法等法律法规，有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。规定户籍负责人的亲属回避制度。4．“户籍登记以人为本，摒弃社会因素”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)

“户籍登记的内容主要反映当事人个人信息，如出生地、迁徙、婚姻、监护、死亡等基本状况，不记载有反映社会角色、可作社会评判的信息，如职业、教育程度等，体现比较纯粹的人本精神。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。“迁出户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出登记。但是因服兵役、国内上学、监所收容及随本国籍远洋渔船出海作业，不办理迁出登记。”

5．“完善的户籍登记及变更登记程序”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第213页)

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

6．“规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)

7．法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

规定严格的法律责任，对申报义务人、不实申报者，拒绝接受调查者，国家机关及其他违反本法者严厉惩罚。并规定相应的救济途径。

附则

为了保障公民迁徙自由，兼顾社会现实。在附则中规定:

（一）本法颁布后施行前，户籍资料从公安部门转移到民政部门。

（二）本法颁布后施行前，废止或修改与本法相抵触的法律法规、规章制度以及各种政策措施。

参考书目

[1]童大焕著：《期待湖北户籍改革的“破冰效应”》，新京报，2008年7月12日；

[2]宋雪莲著：《中国户籍制度改革难以为继大城市纷纷叫停》，《中国经济周刊》2008年第12期；

[3]台湾地区法源法律网修正「户籍法」；

[4]胡星斗著：《废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书》

[5]王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版；

[6]杨云善、时明德著：《中国农民工问题分析》，河南人民出版社，2007年第1版；

[6]姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版。

试论我国户籍制度改革答辩提纲

关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等

户籍：

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。

改革：

公安部方面认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。以落户条件取代计划指标。其改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

地方改革：很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东、郑州等地即是如此。上海、湖北的改革是一步一个脚印。但是，“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”,还是有条件限制。

本文提出的改革

一、原则是

(一)、保障公民自由迁徙权利的原则

(二)、公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(三)、一人一籍原则

“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(四)、实行公民在居住地登记户籍的原则

二、确定户籍管理的机构。

有关人口、户籍、身份等的主管部门,中央统一为民政部门,地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理,以乡(镇、市、区)为管辖区域。

三、户籍登记以人为本，摒弃社会因素

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。

四、完善的户籍登记及变更登记程序

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

五、规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度

法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

迁徙自由：首先在宪法上恢复1954年宪法曾规定的公民的“公迁徙自由权”。

许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

宪法司法化：

英国法谚“没有救济就没有权利”。建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理国家机关、公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。

平等：

在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。

建议在《宪法》第三十四条加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。该条建议修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

笔者注意到，2008年10月29日全国人大网上公布的十一届全国人大常委会的立法规划中,任期中内提请审议的法律草案中,包括修改各类选举法,修改城市房地产法、土地管理法。制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、社会救助法、农村土地承包纠纷仲裁法。研究起草，条件成熟时安排审议的法律草案包括住房保障法。户籍法放在最后，由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排。