生态环境保护制度十篇

生态环境保护制度篇1

【关键词】生态环境；生态环境保护；制度

中国，经过30多年的发展，已进入累积性环境健康事件频发期，而一些环境治理方面的法规又相对滞后，可持续发展理念尚未形成，面临着全世界绝无仅有的环境治理难题。党的十八届三中全会明确提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，为深化环保领域改革指明了道路和方向。

一、我市生态环境保护工作现状

（一）生态环境保护意识有待于进一步转变和增强。很多人认为生态环境保护是环保部门工作职责，与己无关；有些民众将生态环境保护与环境卫生工作相提并论，认为生态环境就是治理“脏、乱、差”，搞绿化，多植树、栽花、种草；也有一部分人认为蓬莱已经获得国家环保模范城、省级生态市称号，没有必要再把过多精力和资金放在生态环境保护上，应该把工作重心放在经济发展和财政收入方面，忽视了生态环境保护对经济发展的影响作用；还有的部门把生态环境保护和生态文明建设混淆不清，工作中出现重治理修复、轻预防保护的局面。这些错误的认识都一定程度上影响了生态环境保护工作的开展。

（二）对生态文化建设工作的重视程度有待进一步提高。主要表现为：在生态文化塑造方面，理论研究还不够深入，对生态文化内涵的解读和诠释不够充分，需要建立具体化、形象化的平台和载体。对生态文化的宣传、策划和推介方式还有待于进一步创新，广大群众长期接受不到生态文化思想观念的宣传教育，对生态文化概念比较模糊，生态环境保护意识不强。

（三）生态环境保护工作机制有待于进一步完善。生态环境保护是一项系统工程，生态环境保护执法主体分散在水利、海洋、林业、农业、矿产资源等10余个资源开发部门，需要各级各部门共同配合，齐抓共管，共同打造。目前，我市生态环境保护组织力量较为薄弱，相关制度保障机制、资金投入机制还不够完善。缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，难以统一指挥和协调，其执法能力大受影响，管理不到位问题大量存在。环保部门自身力量也不足，基层环保网络建设还有待进一步加强，再加上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

（四）生态环境改善和保护工作有待于进一步加强。目前，我市农村生态环境保护工作相对滞后，农业规模化经营水平还比较低下，滥用农药、化肥现象仍然存在，农村污水、垃圾集中收集处理工作还处在初级阶段，面源污染问题较为突出。在资源保护方面，非法盗采河砂、海砂、矿山、森林资源等现象仍然存在，达不到在保护的基础上有序开发利用的要求。

二、用制度保护生态环境的几点思考

（一）统筹规划，建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。生态环境保护工作要与蓬莱市国民经济和社会发展的计划和规划相衔接，统筹规划、突出重点、分步实施。应结合经济社会发展中长期规划，立足本地实际制定生态环境保护工作规划，并将规划目标措施任务纳入蓬莱市国民经济和社会发展规划和各部门、各镇区街道及企业的发展规划，保证财政对生态环境保护的投入，并在相关部门工作决策中坚持生态环境保护优先原则，在发展中重保护，在保护中求发展，走生产发展、生态良好的文明发展道路。对自然资源的开发和植树种草、水土保持、草原建设等重大生态环境建设项目，必须开展环境影响评价。对可能造成生态环境破坏和不利影响的项目，必须做到生态环境保护和恢复措施与资源开发和建设项目同步设计，同步施工，同步检查验收。对可能造成生态环境严重破坏的，应严格评审，坚决禁止。

（二）建立完善相关制度，打造行之有效的生态环境保护监管体系。一是建立生态环境保护制度保障机制。生态环境保护涉及到水、土地、森林、草原、海洋和渔业、矿产、生物物种、旅游等多个领域，是一项需要全社会共同关注、共同参与的系统工程，政府承担着重要责任。政府应结合本地实际，确定本辖区的生态环境保护工作任务目标，并分解落实到各相关部门，进一步建立完善党委政府负责、人大政协监督、部门齐抓共管、全民共同参与、共同推进的生态环境保护与监管体系。环保部门要做好综合协调与监督工作，农业、林业、水务、国土资源、住建和海洋渔业等部门要各司其职、密切配合，加强自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。二要建立生态环境保护考核激励机制。打破唯GDP论的政绩考核体系，将生态环境保护作为一项重要民生目标纳入各级各部门综合目标考评，明确职能部门、资源开发单位及法人的生态环境保护责任，严格落实责任追究制和评优创先环保“一票否决”制，定期督导和考核。对于严格履行职责，在生态环境保护中做出重大贡献的单位和个人，应给予表彰、奖励。对于失职、渎职，造成生态环境破坏的，应依照有关法律法规予以追究，激励各级各部门共同推进生态环境保护工作。三要建立生态环境保护社会监督机制。建立健全生态环境保护群众监督举报制度，设立举报热线、举报信箱等，对群众反映的具体问题及时处理。充分利用网络、新闻媒体等平台，深入体会主流民意，公开生态环境保护信息，大力宣传和报道生态环境保护的先进典型，对违反生态环境保护的不良现象予以曝光。

（三）加强宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识。从客观上讲，广大干部、群众对开展生态环境保护工作虽已形成了共识，但在具体工作的落实上，还明显地存在着自觉性差、主动性不强等问题，导致有些工作跟不上、力度不足、效果不好、成效不明显。要加大宣传教育力度，强化生态环境保护宣传，运用多种教育手段和大众传媒工具，组织特色宣传教育活动，向公众普及生态环境保护知识，把生态环境保护渗透到市民行为、社会风气、城市精神等各个方面。要引导广大干部群众确立正确的生态观和发展观，把生态环境保护作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，分级开展生态环境保护培训，提高生态环境保护与经济社会发展的综合决策能力。完善生态环境保护、举报和听证制度，充分鼓励调动社会公众和民间团体参与生态环境保护的积极性，构建人人参与、齐抓共管的生态环境保护大格局。

（四）进一步加强农村环境综合整治，强化农村生态环境保护工作。大力推进农村公厕粪便集中沼气处理和农村生活污水治理工程建设，加大对镇级截污管网建设的政策扶持和技术支持力度，尽早完成各镇（街道）截污管网建设，实现农村生活污水集中处理。加快推进农业标准化建设和规模化经营，加强农业投入品监管，大力发展绿色、无公害、有机农业。加强自然生态保护，注重对村镇饮用水源地的保护，切实做到在保护的基础上有序开发利用。不断创新机制，进一步完善镇级环保机构，设立村级环保监督员，建立环保志愿者队伍，让他们成为农村环境监管的“耳目”和“哨兵”，真正使环境监管的触角延伸到最基层，来推动农村生态环境保护。

生态环境保护制度篇2

 

然而，我国目前并无适用于海岛生态环境保护的专门立法，根据现在海岛已开发的状况来看，实践中所使用的法律渊源也比较混乱、笼统。其主要的法律依据是我国《环境保护法》，以及为之补充的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。这些法律都是针对大陆上的污染特点而制定的，对于海岛这样特殊的独立生态系统而言，显然其针对性不强。对来自于陆源的污染、海水的污染、海洋自然灾害的破坏等方面没有规定，仅靠一部1982年的《海洋环境保护法》也不能进行有效的补充。由于我国的海岛是依据各地行政区划进行治理，分别处于沿海各省内，有海岛省、市、县、乡等多级，地方性法规的水平不一，环境保护在管理工作中的重要位置并未普遍体现出来。我国的海岛生态环境保护工作多处于地方政府部门的自发自治状态。所以，强调海岛生态环境保护的法律地位，制定统一的法律或是行政规章是有意义的。

 

国外许多国家对于海岛的开发与管理早已有了较多的立法和成功的实践经验，建立的海岛生态环境保护法律制度也有一定的先进性。例如，澳大利亚大堡礁、英国的劳德哈伍岛等。国外对海岛生态环境保护的法律规定多体现在海岛的综合立法中：在单行立法模式中既有统一的海岛立法，如日本的《孤岛振兴法》;又有专门针对一个海岛的立法，如澳大利亚的《劳德哈伍岛法》;还有针对某一海岛的某一特殊环境要素专门颁布的保护政策或法规，如印度尼西亚爪哇岛对红树林海岸的利用保护规定。在分散立法模式中，国外多采用有关海岸带的法律来管理海岛。如《美国加利福尼亚州1976年海岸带法》、《日本海岸法》、《韩国沿岸管理法》等。所以，本文将从国外这些海岛生态环境保护法律制度入手，比较分析它们的特点，结合我国海岛的现实状况，在海岛生态环境保护立法体例、环境影响评价制度和海岛开发许可制度方面提出建议。

 

一、国外海岛环境保护立法的两种体例

 

1.针对污染源和环境要素的立法体例

 

这种体例是国际上通行采用的立法方式，它从污染源与环境要素的角度将海岛的环境问题大体分为几类，即水污染、土地资源的污染、工业污染、废物倾倒和海岛生物多样性的损坏。《美国加利福尼亚州1976年海岸带法》就是从这个角度进行规定的，其第四部分，“海洋环境”中第30231节提出应采取一切措施减少排放废水，并促进废水的回收，保证此类水域的水质;第五部分，“土地资源”第30240〜30241节规定了对环境敏感的栖息地区和农业用地的保护;第六部分第30251节对风景、观赏价值的保护;第七部分，“工业开发”第30261节油船的使用、油气的开发、炼油及石油化工设施等的使用规定。这种立法体例是立足于环境污染产生的原因，有利于控制污染源，在污染产生的开始予以预防、监督和治理。它将防治、监督污染的各项工作分给不同的负责部门，使职责的分担具体明确。

 

2.针对环境保护的级别确定的立法体例

 

根据海岛的生态环境问题所需采取的保护措施的不同，可以将海岛的环保问题划分为不同的保护级别进行立法。例如，《韩国公有水面及海岸带管理法纲要》将海岸带划分为四种区域：,1)保护区域：水产资源的保护育成、自然景观、生态系、文化遗产保护等自然资源的持久性保护措施所必需的海域;(2)开发调整区域：作为开发潜力很大，且有可能多目标开发的海域，为选址调整所必需的海域;(3)港湾管理区域+港湾、渔港设施的保护和船舶的安全运行等，为港湾、渔港的维持管理所必需的海域;(4)准保护区域：海水水质、侵蚀、浸水及海岸线等，在海岸环境保护上有显著障碍或有忧虑海域的保护及未指定为功能区的海域。第十条规定了各区域的利用计划及适用法律。第十六条规定了在各功能区划中开发行为的限制，包括废物的倾倒、废水的排出、港湾设施和矿物的开采等基于环境保护而禁止的行为。这种立法体例是建立在对海岛的保护与利用进行功能规划的基础上的。因为不同的资源利用方式所产生的环境问题和应采取的保护措施是有差异的。所以，将具有相似环境问题的“功用区”划归为同一类保护级别，由法律分别对各级别中有关环境保护的管理和开发行为进行限制和引导。这种体例既有利于突出海岛环境保护的重点区域，例如海岛的工业区所造成的环境污染的危害即比其他利用方式大;又有利于在不同的区域中抓住环境保护的重点问题，例如海岛的农业区中农药的使用。但这一体例要求对海岛的开发有一个综合性、科学性、持久性的规划，对海岛的综合管理机构和各职能部门之间的合作提出了较高要求。

 

如前文所述，我国海岛目前使用的环境保护方面的法律是陆地上的《环境保护法》和《海洋环境保护法》。它们都是采用以污染源为划分标准的立法体例的。但考虑到中国海岛的自然特点和开发管理的实际情况，使用保护级别体例对我国更加适宜。

 

二、海岛的环境影响评价制度

 

1.国外环境影响评价制度的立法实例《美国海洋自然保护区规划条例》(1988年)992.30条规定(1)将一个地点选择为现行候选地点后，将开始正式的自然保护区的选定一评价过程，准备环境影响报告书草案意图的报告应当在《联邦登记》和该地区当地关心的报纸上发表。992.31条(d)环境影响报告书草案应当根据选定方案文件和管理计划制定，其中包括任何拟议的管理条例。环境影响报告书草案还应当包括在这一节(h)段中讨论的资源评价报告。从许多国外相关的法律规定来看，在海岛和海岸带上进行开发活动必然要以提供相应活动的环境影响评价报告为条件，并作为开发项目得到准许的参考。环境影响评价已成为保护海岛生态环境免受或少受破坏的有力的制度屏障。

 

2.海岛环境影响评价制度的内容和意义

 

环境影响评价实际上是对生态环境的鉴定和行为影响的评估，其具体内容在我国《环境影响评价法》第二条中有明确的定义:“本法所称的环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。结合上述立法实例来看，该制度运用在海岛开发活动中的基本内容有三：一是开发前对海岛的生态环境和资源特点进行调查，以明确其被用于何种项目的开发最为适宜。二是将海岛的环境影响评价与海岛的开发许可制度结合起来。通过对拟议进行的经济活动和其他活动的有关材料的审查和评价，查明或判定该拟议进行的活动是否符合我国海岛生态环境立法所规定的保护要求，出具环境影响评价报告书，做出是否可以准许该活动予以实施的结论，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。三是对海岛的开发利用过程进行长期的跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，以采取相应措施加以解决。因此从时间角度来看，环境影响评价的工作开始于开发项目的立项之前，并存续于项目建设运行的整个过程之中，具有判定和监督的作用，是一个动态的发展的体系。

 

1969年，该制度首创于美国《国家环境政策法》，现今世界上已有100余个国家建立了此项制度。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价作出了规定。但是，此项制度在海岛的开发利用中并未得到有效的贯彻。由于海岛生态环境脆弱的特殊性和开发利用中生态环境保护的紧迫性，建立和完善海岛的环境影响评价制度是亟待解决的问题。

 

三、海岛开发许可制度

 

1.国外海岛开发许可制度的立法实例

 

英国的海岛土地开发许可制度规定：海岛所有权人或海岛开发者欲从事地中、地表、地下及地上进行建筑、土木工程、采矿或其他工程，或对土地、建筑物任何使用做实质性改变的开发行为，都必须向地方规划机关申请开发许可;地方规划机关根据相关政策和对公共利益的影响程度而分别决定是准许开发，还是有限制条件地准许开发，或是不准许开发。这种先审查后开发的开发许可制度，是为了确保把开发建设活动对环境的影响降到最低，更加有效地利用资源。英国的海岛土地规划虽然也对不同地块进行功能分区，但是所有权人或开发者要改变海岛土地的用途，即使与发展计划不冲突，也必须得到规划机关的开发许可。1956年日本颁布的《海岸法》，对海岸工程措施也作了相似的规定，如第七条第一款规定：“非海岸管理者准备在海岸保护区内设置海岸保护设施以外的设施、作业物或占用海岸保护区时，必须按主管省令规定，经海岸管理者许可。”第八条第一款规定，准备在海岸保护区内从事属于下列各项之一活动者，必须按照主管省令规定，经海岸管理者许可，但是，政令规定范围内的行为不受此限：(一)开采土石(含砂);(二)新开辟水面或新设其他地区的其他设施，改造水面或其他地区的其他设施;(三)挖掘土地、堆土、铺土及政令规定限制的其他行为。

 

2.海岛开发许可制度的内容和意义“对一项经济开发的重要检验，是考察计划的影响所造成的长期损失，是否大于社会福利和经济状况的收益。”海岛的开发利用是一项重要的经济开发计划，海岛环境在此过程中的损害程度是评价该项计划成功与否的重要指标之一。政府在倡导和管理海岛开发的过程中，应该协调好经济发展和环境保护这一矛盾。这就需要环境管理计划(EMP)。*其基本思想在于通过计划保证开发与环境保护沿着经济进步的开放式途径共存。”这一计划思想强调对开发项目的批准要针对每个海岛可利用资源的特点，对单个海岛或海岛群作科学部署。如果说环境影响评价制度是对环境管理计划决策的内容科学性的保障，那么海岛开发的开发许可制度就是对这一计划得以有效实施的程序科学性的保障。

 

从国外的立法规定中可以看出，海岛的开发许可制度是指从事开发利用海岛资源活动之前，必须向有关环境资源管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证之后才能进行该活动的一整套管理措施。“这一制度可以把影响环境资源的各种开发、建设、经营、排污活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定的范围内，使国家能够有效地进行环境资源管理。”

 

我国海岛的原始开发多处于无序状态，大多采用经济优先原则，而考虑到的生态环境因素很少。许多海岛都曾经走过“先污染，后治理”的道路。无居民海岛的开发则更加混乱，随意地捕鱼，在岛上无限量地开采挖掘矿物、珊瑚礁的行为对海岛的危害很大，个别案例中甚至威胁到海岛的存在。所以，建立海岛开发许可制度对保护我国海岛生态环境是刻不容缓的。

 

四、国外海岛生态环境保护法律制度对我国海岛立法的借鉴与意义

 

1.采用划分保护级别的海岛环境保护立法

 

海岛环境保护立法的目的是为了通过对海岛管理和开发行为的规范，防止破坏海岛生态环境的状况发生。那么对于海岛生态环境污染的现象和导致这一现象产生的原因应有所了解，才能抓住规范对象的特点，制定行之有效的法则。;‘在立法实践中，承认认识客体的客观性，使立法认识符合客观实际，就成为提高立法质量的根本前提。”因此，为了保证海岛环境保护立法的质量，我们应从中国海岛的实际状况出发进行分析。

 

我国海岛具有如下特点：首先，海岛生态环境问题具有多样性。海岛的开发过程中面临诸多的环境问题，例如&农业占用沿海湿地，农药污染沿海水体;水产养殖污染浅海水域，使海洋生物再生能力下降;林业毁坏沿岸红树林，造成海岛森林中生态平衡的破坏;重工业和基础设施的排污;海滨采砂和珊瑚采挖造成海滩岸线的侵蚀后退;石油工业带来油污染;港口与旅游码头占用土地、倾倒、溢油;旅游业造成自然损耗，还有生活废物、废水的倾倒等。这些海岛利用中的问题纷繁复杂，使原有的环境法体系不能适用于海陆结合的特殊性。但从污染源和环境要素的角度入手进行分类立法也十分困难，难以把握核心问题。其次，海岛开发功用具有单一性。由于我国98%的海岛面积小于5km2，岛上可利用面积的有限，决定了大部分海岛的开发功用单一，如只适用于作港口或渔业养殖，或开垦采挖。这就决定了一个面积有限的海岛或海岛群只适用环境保护法某一方面或几方面的规定。另外，我国大部分岛屿是以列岛或群岛的方式布散于沿海，其地理构成和资源特点大体相同，环保的特点和级别也相似。因此，采用划分保护级别的立法体例会使海岛生态环境保护的行政管理更加简便易行。第三，由于海岛面积有限，又处于地方行政区划的综合管理之下，所以其资源和财政上可负担的行政管理活动有限。因为海岛开发功用的单一性导致了环境保护问题的单一化、明确化，则使单个海岛或海岛群的环保工作趋于单一。所以，没有必要全面建立水资源、土地资源、大气、港口等各职能部门。成立精简的环保机构，针对开发中重要的环境问题进行监督、管理，即可保证其可持续发展。

 

实际上我国早有类似管理方面的实践一上海“三岛”的开发&崇明岛划分为农业区、工业区和港口区;长兴和横沙两岛成为旅游观光区和自然保护区。各区域的管理均已上轨道，并运行良好，经济效益和环境状况均得到了保障。因此，划分保护级别的体例适用于我国海岛环保的实际状况，它为简化行政行为、节约行政资源提供了法律上的可操作性，体现了科学性和简易性。

 

建议我国海岛环境保护级别立法体例的编制分为&(1)保护区域;(2)港湾管理区域;(3)农业区域;(4)工业区域;(5)准保护区域。各区域中环境问题突出，职能部门明确，行为限制具体而有针对性。应用于各海岛上不仅节约了行政资源和成本，也保障了法律适用的灵活性。

 

2.实施海岛环境影响评价制度

 

环境影响评价制度贯彻了“预防为主”的原则，是保护海岛生态环境的“保险丝”和“警报器”，能有效防止污染和破坏环境的情况发生。在我国海岛开发的历史和现状中边开发、边污染的现象普遍存在。有的海岛发展海水养殖，却导致环境污染日益加重，由富裕县变成了贫困县。有的海岛因非法过度开采几近消失。因此，建立海岛环境影响评价制度是刻不容缓的。

 

但同时也面对以下几个问题。首先，环境影响评价报告书在审批时有一定的标准，符合审批标准的报告书才可能使审批项目得到通过。但是由于海岛生态环境的敏感和脆弱，现有的标准对保护海岛环境来说显得过于宽松，也没有针对性。其次，影响海岛环境的因素涉及到陆地、海洋、海岸等多个方面，对其进行环境影响评价要求技术的综合性和计划的全局性，单一的陆地监测技术或海洋监测技术均不能全面反映其环保的要求。“环境影响评价是一项综合性的、复杂的技术工作，需要多学科配合和采用各种新技术。”然而，因为海岛生态环境的特殊性又使这种技术需求更加复杂。仅仅按照我国《环境影响评价法》所确立的环境影响评价资质审核标准而产生的评价单位在技术上是否可靠，需要做更多的思考，以使法律制度的规定具有可行性和安全性。第三，在海岛的环境影响评价制度中，无论是评价活动的过程还是环境影响评价报告书的审批均涉及到平行职能部门间的协作。联合国海岛会议强调，保持海岛生态平衡和长期持续发展必须通过法律手段调整部门间权力的配置。以往我国各部门之间职权划分不明确，交叉管理或是相互推倭的现象屡有发生，严重影响环境监测工作的有效进行。所以，法律在一开始划分各部门之间的管理权限时就应明确、全面，对部门间的协作要有程序上的规定，不是一个“协商解决”即可了事的。尤其像海岛环境这样相对脆弱的管理对象，容不得忽视或是轻视，必须尽量给它们一个设置完全的保护制度。

 

由此可见，在海岛的开发利用中生态环境的维护必须以建立海岛的环境影响评价制度为保障。而法律除了要给该制度以合法地位外，也要对这一制度中审批标准、评价单位的资质和职能部门间的协作等细节方面作出适合于海岛的特殊规定，才能保证发挥海岛环境影响评价制度的效用。

 

3.建立海岛开发许可制度

 

从国际法的角度来看，海岛属于国家领土的范围。国家对其享有主权，有通过政府进行管理保护的权力。尤其作为领海基点的个别海岛直接影响到国家主权的利益，应给与重点保护。从物权法的角度来看，海岛及其上的资源属于国家所有。依据《中华人民共和国宪法》海岛上的“土地资源、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源均属于国家所有或法定集体所有。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。因此，那种无计划的开发行为是违背科学的，而随意的个人开采使用行为是违法的。作为国家利益代表的政府应当将规划使用海岛的权限收回，并依据一定的科学程序使用该职权，保护国家利益和海岛居民的集体利益，这一程序即是海岛开发许可制度。建立海岛开发许可制度能有效收回管理开发权限，保证开发权利按环境管理计划合理分配。它有利于政府在统筹管理经济开发的过程中，实行全局的生态环境保护策略，克服盲目的非控制性开发和开发经营者的短视及投机心理，维护社会的整体利益。

 

我国建立海岛开发许可制度的可行性：首先，《宪法》的规定是建立海岛开发许可制度中政府管理权力的根本来源。其次，我国于2003年8月颁布的《行政许可法》为其建立提供了行政法律上的依据。该法第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律……维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。另外，环境影响评价制度为海岛开发许可制度提供了技术上的支持。环境影响评价制度所产生出来的环境影响报告书(表)是规划通过和开发项目得到批准的重要依据和必要条件。“如果适宜的话，环境评价中的诸要素可以在成本-效益分析中得以体现，重要的是要利用各种方法将环境评价要素列入规划过程之中。”因此，反过来，发挥环境影响评价制度的效用也需要海岛开发许可制度提供程序上的桥梁。只有两种制度相结合才能将对海岛开发中的环境保护提供有效的监测和有力的保障。当然，建立海岛开发许可制度尚需细节上具体的规定，我们可以参考国外的相关法律，将其规定在海岛的环境保护立法中，但更适宜规定在关于海岛开发与保护的综合立法之中。

 

综上所述，海岛的开发利用必须要有海岛的生态环境保护法提供制度上的保护和引导，否则其经济开发将得不到长期的收益，不能实现可持续发展的要求。在海岛生态环境保护法律制度中，最重要的是采取海岛开发许可制度。在政府有效掌管规划、开发权限的情况下，应当配合环境影响评价制度，贯彻优先保护海岛环境的原则，实现经济发展和环境保护的协调发展。在具体的立法中，采用划分保护级别的立法体例能有效简化海岛行政机构设置，方便行政管理，节约行政资源，这是适用于我国国情的。

 

参考文献

 

1杨文鹤.中国海岛.北京：海洋出版社，2000

 

2国家海洋局海域管理司.国外海洋管理法规汇编.北京：海洋出版社，2001

 

3蔡守秋$环境资源法学.北京：人民法院出版社，中国人民公安大学出版社，2003

 

4海岛立法起草组.国外海岛法律制度比较研宄.2004

 

5[美]约翰.R.克拉克.海岸带管理手册.吴克勤，杨德全，盖明举译.北京：海洋出版社，2002

 

6王永清.论提高立法质量的认识论基础：第一卷.见：周旺生.立法研宄.北京：法律出版社，2000

生态环境保护制度篇3

追求以生态文明为导向的司法理念的确立，是我们期待生态文明型社会“存在着或者能够实现一种有秩序、有效率和公平、正义的理想境界，并相信藉助于法的调整和规范，可以达到或接近于这种目标”。这种对法律理想的追求和对法律信念的坚守即是对法律的信仰。这种信仰会在法律制定、执行和司法过程中帮助人们做出与法律精神相符合的价值判断和行为选择，并在人们的价值判断或行为选择发生偏差时起到规制、矫正作用。确立以生态文明为导向的司法理念，可以使公众更加深刻地理解建立生态保护红线制度的价值和意义，增强其遵守和维护生态保护红线制度的内驱力。对立法者而言，生态文明意识与法律精神的沟通融合，或者说生态文明意识的法律性内化，会使其更加迫切地追求生态保护红线相关立法的科学性与有效性。对执法者和司法者而言，确立以生态文明为导向的司法理念会促使其在着眼于合法性的同时，自觉关注生态上的合理性，保证生态保护红线相关法律的严格执行。这样在各方的合力下，发挥生态保护红线制度的积极作用，推动环境正义的实现。

二、建立健全生态保护红线的法律保障制度体系

1生态保护红线法律保障应坚持的基本原则

第一，保护优先，兼顾发展原则。生态保护红线是保障我国生态安全的“底线”，必须明确强调保护优先。当开发活动会损害红线区域的生态功能时，应以生态保护为重，宁可放弃一定的经济利益，也要保障红线区域生态功能的完整与稳定。但不能越生态保护红线的雷池半步，并不意味着生态保护红线范围内不允许有人类活动，对红线区域的生态功能和性质没有不利影响的开发活动是可以进行的，能够改善生态环境的活动更是应该鼓励和支持。第二，预防与治理并重原则。“预防”是生态保护红线本身所具有的重要性质，也是生态保护红线发挥作用的主要方式。“治理”则是指如果红线区域划定时已经存在一定的生态破坏或者环境污染，那么政府应当采取积极措施对其进行治理和恢复。环境具有整体性特征，如若在生态保护红线划定后仅仅着眼于预防，忽视红线区域内已经存在的环境问题，就可能造成红线区域环境质量的整体下降，甚至生态功能的丧失，使红线的划定失去意义。第三，科学规划，差异管理原则。我国不同地区的生态环境差异显著，因此必须科学规划生态保护红线的划定工作，对不同类型的红线区域采取差异化管理。围绕重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区划定生态保护红线的思路是科学规划原则的重要体现，既避免了列举式标准面对地区差异时的不适应性，也避免了定义式标准难以操作的问题。同时，科学规划还应注重与已有保护区、地区规划的衔接，重视跨地区协调制度的设计。差异化管理应当以科学规划为基础展开，体现“分类管理和分级控制的差异化管理思路”。第四，信息公开，公众参与原则。社会整体理性来源于个体理性的交流、融合与相互矫正，由此产生的理性共识是法律权威的根本源泉。公众参与是法律得以良好制定的基础，也是法律得以有效执行和维护的基础。如果排斥公众参与，即使最为巧妙的法律制度设计也必将沦为一纸空文。信息公开是对公众知情权的保障，也是公众参与的基础。只有当公众对生态保护红线的划定、管理具有充分的了解时，才能真正理性和有效地参与到相关工作之中。第五，权责明确，损害担责原则。权利和义务应当是相对的，有责无权，责任履行将趋于懈怠；有权无责，则容易造成权利滥用。尤其对于行政机关，当政府落实生态保护红线不力，甚至故意违反相关制度时，必须承担相应的法律责任。只有权责明确，特别是打破部分政府官员“无为而治”、“刑不上大夫”的侥幸心理，才能从源头上阻断违法行为的积累，避免积重难返进入恶性循环，保障生态保护红线制度得到切实推行。

2生态保护红线法律保障的主要制度

第一，生态保护红线的划定、修改与退出制度。划定是生态保护红线制度实施的基础，主要包括红线布局和范围确定两个方面。对于布局问题，应当首先厘清不同区域的生态功能，在统筹已有规划的基础上加以确定。而范围问题，则应着重考虑生态缓冲区的划定。稳定性是生态保护红线发挥作用的重要保障，应当对生态保护红线的修改与退出作严格限制。只有在确需修改或红线区域已彻底丧失生态服务功能时才能进行，且应由统一管理机关审批，并以寻找替代区域、不减损整体生态服务功能为原则。第二，生态保护红线的差异化管理制度。我国生态保护红线的划定依照重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区三种分类进行，明确了不同红线区域生态敏感度和生态服务功能的差异，为分类管理和分级控制提供了依据。在分类划定的基础上，根据生态保护红线区域的性质，制定与之相适应的生态保护标准和管理措施。尤其是要制定严格的活动准入规则，对于符合生态保护红线区域功能定位的活动，要严格执行环境保护与生态修复治理方案，建立健全区域环境影响评价的限制审批制度。第三，生态保护红线的监测与监管制度。对红线区域生态状况的监管极其复杂，想要准确了解区域生态状况，必须动态掌握水、空气、土壤、生物等诸多环境要素的状况及其相互关系，所以对生态保护红线的监管必须依赖于环境监测。环境监测需要独立性，以保证监测结论的客观准确；环境监管也需要独立性，以保证监管的切实有效；而监测是监管的基础，因此，应当建立监测与监管紧密结合的独立监管平台，形成以技术为支撑、独立性为保障的监测与监管制度。第四，生态保护红线的信息公开和公众参与制度。针对当前地方政府怠于履行信息公开职责、申请信息公开困难重重的状况，生态保护红线的信息公开制度应当建立对政府信息公开不力的追责机制。对依法应当公开、依法申请公开而不公开的，追究相关工作人员的法律责任，并依法代为公开。在此基础上，加强环保法律知识的宣传，提高公众的环保意识，保障公众对生态保护红线的划定、管理、监管等过程参与的有效性，使公众的意见建议真正对行政机关的决策产生影响。第五，生态保护红线的越线追责制度。生态保护红线一旦划定，就不能任意触碰和僭越。越线者，无论是公民、法人、其他组织还是行政机关，都必须承担相应的法律责任。这要求生态保护红线制度建立民事责任、刑事责任、行政责任相互衔接的法律责任体系。尤其对于另外，为避免“拍脑袋”决策对生态保护红线区域的生态环境造成不可逆转的损害，应当建立终生追责制，使相关责任人承担无限责任，真正起到“不可越雷池一步”的警示作用。发挥环境标准在生态保护红线中的支撑作用生态保护红线需要环境标准的支撑生态保护红线的复杂性。第一，不同于针对单一要素的红线制度，对生态环境状况的评估需要动态考虑空气、水、土壤、生物等环境要素的状况及其相互关系。第二，经济社会发展程度存在差异，决定了“一刀切”式的环境标准很难适用于所有红线区域；更困难的是调整地区间的利益分配，保障不同红线区生态保护的整体性。总之，生态保护红线兼有要素的复杂性和区域的复杂性，构成了一张横向与纵向、静态与动态相互交织的联系网络，形成了其复杂性的特点。生态保护红线的约束性。法律的强制力是生态保护红线约束性的重要组成部分，其到生态保护红线约束性的转化需借助环境标准完成。因为立法资源有限，法律、行政法规往往只对违法行为及其法律责任作出原则性规定，同时授权主管部门或地方政府制定标准，作为具体明确判别合法与否的技术依据和技术方法。在环境保护领域，这一技术依据和技术方法即为环境标准。生态保护红线的相关法律需要在环境标准的支撑下实现对行为性质的判断与量度；同时，法律的强制性通过环境标准传递到生态保护红线中，使生态保护红线的约束性得以实现。

3环境标准对生态保护红线的支撑现状

41年来，我国环境标准“发展丰富了保护生态环境的依据、行为规范和技术方法，在明确生态环境保护目标、引领环境乃至经济社会管理，‘倒逼’产业技术进步、结构优化，提供环境监测、评价、监督、管理等工作基础性、技术性工具等方面发挥了重要的支撑作用”，但也存在着滞后性、缺乏系统观念、地区针对性不足等问题，尤其是生态环境标准的缺失，使环境标准对生态保护红线难以形成有效支撑。滞后性主要体现在滞后于环境保护理论的发展。40多年来，从浓度控制到总量控制，从点源控制到综合管理，从污染者付费到肇因者负担，从谁开发谁保护到受益者补偿，从末端治理到源头控制再到全过程控制，理论的更新推动着环境保护法学的不断完善。环境标准作为法律与司法实践的关键连接点，却严重滞后于环保理论的发展。这一情况突出体现在污染物控制上，虽然我国在污染的全过程控制方面进行了很多探索，环境标准对全过程控制的支撑却明显不足，大量环境标准仍停留在末端治理阶段。缺乏系统观念主要体现在管理体制和制定思路两个方面。管理体制上，我国现行生态环境管理体制复杂，缺乏有效的管理战略和政策系统，导致环境标准之间缺乏协调性，不同类型环境标准常常无法衔接，甚至相互抵触。制定思路上，现行环境标准的制定过于重视技术标准，而忽视对制定目的的考量，“从技术标准为出发点制定而形成的环境标准体系难免顾此失彼，虽然体系庞大但难以有一条一以贯之的主线和灵魂”，造成了环境标准体系的零散，难以发挥体系的合力。地区针对性不足主要体现为地方环境标准制定的不合理性。有限的立法资源决定了国家环境标准必然有其局限性，需要地方环境标准对其进行补充。地方应以国家环境标准为基础，根据自身情况制定针对性标准，实现对地区生态的有效保护。但在现实的环境标准制定中，“以GDP论英雄”滋生的“地方保护主义”倾向，常常使地方环境标准表现出一种难以克服的“惰性”——不顾地方实际情况和需要，一味照搬国家标准。生态环境标准的缺失。我国现行环境质量标准主要针对单一环境要素，这种模式固然有其优点，但也存在着忽视生态环境整体性的问题。某一区域水体、空气、噪声、土壤等环境要素质量的达标，并不必然表示该区域生态环境的状况良好。再者，由于科技水平的限制，现行环境标准不可能对影响生态环境的所有环境要素都作出规定，仅通过相互分离的环境要素监测对生态环境状况进行评估，割裂了要素间的关联性，存在以偏概全的可能。

4强化环境标准对生态保护红线的支撑

第一，体现环境保护理论的发展，支撑综合管理和全过程控制。环境问题的显现、科技水平的提高和环保实践的检验推动着环保理论的发展，而这一发展同样需要通过环境标准转化为环保工作的真实效能。最新的环保理论认为，环境保护的实质是综合性的环境管理，既包括对污染物排放、开发活动和环境质量的监管，也包括对生态功能的监测与保护，其中对污染物排放的监管应当实行全过程控制。因此，应当制定相应的环境标准，对环境综合管理和污染全过程控制进行支撑，使其具有可操作性。第二，增强系统观念。管理体制上，对现有生态环境管理部门进行整合，针对环境标准的制定进行统一规划和协调。建立专门化的环境标准制定体系，细化部门职能，确立部门间沟通合作机制，最大程度地保证制定体系的高效运转及不同环境标准间的协调一致。制定思路上，在重视技术性的同时，加强对制定目的的考量。以人为本，关注对生命健康权和环境生态功能的保护，以是否会危害人体健康或损害生态功能的完整性作为确立环境标准指标的依据。第三，加强对地方环境标准的规制。要求地方环境标准的制定与当地GDP相挂钩，GDP越高则地方环境标准应当越严格，克服地方环境标准的“惰性”，使地方官员无法以粗放型经济活动、对环境资源的掠夺性开发或对环境生态的破坏来换取GDP的上涨。同时，与生态保护红线监管制度及自然资源资产离任审计制度相配合，更好地发挥地方环境标准对生态保护红线的支撑作用。第四，建立生态环境标准体系。参照我国现行环境标准体系，生态环境标准应包括生态环境质量标准、资源开发生态保护标准、生态环境基础标准和生态监测方法标准，涉及生物量、土壤侵蚀模数、河流泥沙含量、河川径流年内变差等指标，且不同类型生态系统的结构和功能具有差异性，因此需要积极推进相关基础研究的发展。生态环境标准注重对区域环境生态功能的考察，可以对生态保护红线区域的生态状况进行动态化评估，同时避免了限定人类活动类型、数量、范围等静态规制方式与环境承载力具有弹性之间的矛盾，因而可以为生态保护红线制度提供更有力的支撑。

三、结语

生态环境保护制度篇4

关键词： 生态文明 法律制度 环境权利

党的十报告指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退还的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这次我们党把生态文明放在突出地位，可见保护生态环境，建设生态文明的重要性。要建设生态文明就要加强生态文明制度建设，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立各项生态环境保护的法律制度。不但要加强生态环境监管制度，而且要建立生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。制定环境保护相关法律、法规及标准，按照环境法律、法规、标准来处理环境污染和破坏问题。“只有法律制度才能够持久地把握环境问题的长期发展特征。环境政策能否有效得以贯彻关键不在于抽象意识、而是组织、行动联盟和共同的实践法典。”

我国现行的法律中对生态环境保护方面的有关规定，对当前生态环境保护起到很好作用。我国宪法规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”“国家保护名胜古迹”，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。此外，宪法中的其他条款也有关于环境保护的规定，宪法中这些关于环境保护的规定是国家关于环境保护总的要求，是环境保护法的基础和立法依据。为了保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，我国制定了《中华人民共和国环境保护法》，这是一部综合性的环境保护法律，是中国环境保护基本法。该法对环境保护的目的任务，环境保护的对象，环境保护的基本原则和制度，防治环境污染和保护改善环境的基本要求，以及对环境监督管理职权，环境保护法律责任等重要问题作出了原则规定。它是制定专门性环境保护单行法的依据。我国环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律和法规，防止对海洋环境的污染损害。”“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。”而且我国环境保护法还规定了违反环境保护的法律责任。例如“建设项目的防治污染设施没有建设或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律法规行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较轻的，对有关责任人员由其所在的单位或者政府主管机关给予行政处分。”一般认为，环境保护法是指调整因保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系，保护人民健康，保障经济社会的可持续发展。

我国对环境保护方面有制定专门性的法律法规，它是针对各种环境要素或特定的保护对象，分别制定的具体法律规定，又称环境保护单行法。例如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水土保护法》。为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，我国制定了中华人民共和国土地管理法，该法规定国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律法规的行为提出检举和控告。除以上单行法之外，我国还有一些关于保护生态环境的行政法规和规章。例如关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护等法规和规章。

我国在其他部门法中关于环境保护的法律规范也很多。我国民法通则、刑法、治安管理处罚法和经济法中有不少关于环境保护的规定。我国民法通则中规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。”我国刑法中有一些专门对破坏环境资源方面的处罚规定。“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单出罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”我国侵权责任法对造成生态环境污染方面有专门追究责任的具体规定，例如有“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”、“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”等规定。此外还有我国国务院的环境保护行政法规、部门规章以及地方环境保护行政法规、规章。我国参加的国际法中的环境保护规范。我国参加已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范，包括我国参加或者缔结的有关环境保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国生态环境保护法律制度建设方面的重要组成部分。我国参加的重要环境保护国际条约有：《联合国海洋公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《南极条约环境保护议定书》等。

我国建设生态文明的根本目的和最终结果是为人民创造良好的生产生活环境。为人民创造良好的生产生活环境是生态文明建设的前提和基础，生态文明取得的成果也应体现在为人民创造良好的生产生活环境上。现阶段我国应该进一步完善促进生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会大力进行生态文明教育。特别要加强生态环境的法律制度建设，用法律制度来保障生态文明建设。人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉第保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。建设生态文明要求政府保障公民的环境权利的实现，推动生态文明需要公民自觉维护环境权利。

近年来，我国在公民环境权利保护方面取得很大进展。2012年8月31日，我国第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，其中采纳了建立公益诉讼制度的建议。其中规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。但是我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，环境保护工作面临前所未有的压力与挑战。许多都是与环境侵权有很大关系，公民的环境权益面临较大威胁。目前，我国在环境方面正处于敏感时期。社会主义现代化建设中必须处理好生态、环境保护和公民环境保护权保护三者之间关系。我国发生环境的地区主要存在五种情况，一是未批先建；二是批了乱建；三是在环境影响评价方面有待进一步改进；四是有些所在地政府的执行不力问题；五是有关重大项目社会风险评估的法律不健全、机制不完善。从现有的群体性环境事件中，反映了当前经济高速增长过程中人民群众环境维权意识的觉醒与环境救济途径的不足之间的矛盾。

我国在环境信息公开方面存在滞后，该公开的没有及时公开，而在环境信息公开方面，公民参与决策的渠道不畅通。政府所掌握的环境信息数量庞大，难以全部主动公开，而公众为了维护自身的环境权益，对环境信息常常会有不同的需要，因此依申请公开就成为公众获得环境信息非常重要的手段。对此中国和西方的环境信息公开制度，中国在依申请公开方面，无论在要求上还是在实践中，都与西方存在明显的差距。中国在项目环评阶段，现行规定存在环境信息公开时间短、公众参与意见渠道不畅等问题，虽然在《中华人民共和国环境保护法》中规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《中华人民共和国环境影响评价法》中规定，政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但公众在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定。目前，我国应该进一步加大环境立法力度，把公民的环境权利内容具体化。只有明确规定公民环境权，以权利制约权力，依靠公众参与、公众监督和公众诉讼，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责。环境保护法律只有通过明确公民环境权，才能从法律角度彰显其不同于民法、物权法的适用范围和立法目的。环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和诉讼，环境管理 、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。环境公益诉讼时实现环境权的主要途径，是环境权受到侵权时的司法救济手段。在我国环境保护法中规定环境权和环境公益诉讼内容，有利于从根本上建立健全环境法律制度，从而有效地促进我国生态环境的保护，建设可持续发展的生态文明。

参考文献：

1、《中国处于环境问题敏感期》，《新京报》2012年11月13日

生态环境保护制度篇5

论文摘要 在经济发展突飞猛进的今天，生态环境的保护越来越重要，尤其是城市中罕见湿地公园的生态环境，对其的保护更是迫在眉睫。本文通过对贵阳市湿地公园的生态保护进行简单的分析，以现下的经济法理论、环境法原理、可持续发展理论及已实施的法律法为支撑，从相关立法、执法、司法等几方面对贵阳市湿地公园建设中的生态补偿制度在法律构建方面提一些建议。

论文关键词 生态环境 湿地公园 补偿制度

近年来，生态补偿在可持续发展的大背景下应运而生，这一词的诞生逐渐引起了社会各界的广泛关注。而现阶段的生态补偿制度仅是生态环境保护的一种经济手段，虽然我国的生态补偿经过多年的实践，在林木业、自然保护区、遏制沙漠化等方面取得了一定的成效，但是，对于湿地公园生态补偿制度的法律构建仍是摸着石头过河，并没有现成的实例可以借鉴，只能在摸索中不断前进。为此，建立和完善贵阳市湿地公园的生态补偿制度仍需统筹区域协调发展，因地制宜地制定规章制度，加强补偿制度的法律构建，以此来强化生态补偿制度对保护湿地公园生态环境的实际意义。

一、 贵阳市湿地公园生态之概况

贵阳市湿地公园的建设是近年才发展起来的生态项目，对于爽爽的贵阳而言，湿地公园的建设很是重要。目前，在贵阳市主要建设了两大湿地公园：花溪湿地公园和小车河湿地公园。花溪国家城市湿地公园位于贵阳市花溪区中心城区的北部，距离贵阳市中心仅十二公里，是全国罕见的城市湿地。在环境上它属于亚热带湿润气候下的高原岩溶丘陵区，是以喀什特地貌为特征的城市湿地公园。贵阳市花溪国家城市湿地公园范围内有天然的河流湿地、河漫滩，也有人工的水稻田、池塘、沟渠等。适宜的气候和多种多样的湿地类型为各种生物营造了安全的觅食、栖息、繁殖场所。花溪河水资源充足，年平均径流量9.84亿立方米。另外，花溪河的水质优良，清澈见底，达到Ⅱ类地面水水质标准，是贵阳市民生活用水的主要供水点。其次，小车河国家城市湿地公园地处贵阳市中心城区，根据规划，该湿地公园总面积约6平方公里，按照“世界眼光、国内一流、贵阳特色”的要求，充分发挥生态多样性的优势，突出海拔落差和梯次植被特色，彰显良好的河谷生态，在公园内建设有公用配套设施，并配有完善的垃圾处理、排污治理、慢性系统等功能，是展示贵阳生态文明建设成就的重要窗口。小车河湿地公园的建设直接惠及城市西部、南部的60多万居民 。

贵阳市中这两大的罕见湿地公园，为当地的居民带来的好处可以说是不甚枚举。为此，对湿地公园生态环境保护的重要性也就不言而喻，根据可持续发展的理论，笔者认为对湿地公园生态环境的保护需要完善相关的法律法规、制定配套的生态补偿制度，促使人类更好地保护湿地公园，保护生态环境，以此造福于子孙后代。

二、 建设贵阳市湿地公园生态补偿制度的必要性

目前，国内对于生态环境的保护非常重视，特别是对自然环境下天然湿地的生态补偿更是毋庸置疑。曾经学者们甚是担忧的生态环境问题如今已上升为了重要的法律问题，在2012年修改《中华人民共和国民事诉讼法》的时候，首次将公益诉讼列入法律规范之中，这在生态环境保护历史上具有划时代的意义。

（一） 湿地公园生态补偿制度的不健全成为重要的制约因素

在我国，生态补偿制度在某些区域生态环境保护上已有实践。众所周知，生态补偿制度适用于环境破坏甚是严重的农业、林业、牧业、渔业，在一定程度上取得了一定的成效，而对于湿地公园的运用却是几乎没有先例可寻。为此，免不了在保护湿地公园生态环境的过程中采取生态补偿机制的措施会有缺失，或者是湿地公园生态补偿制度根本就不健全，导致在对湿地公园进行保护的时候出现漏洞，以至于给那些损害湿地环境的人以可乘之机。在此情况下，对湿地公园的保护就会陷入很危险的境地，从而不能更好地保护湿地生态。如此看来，建设湿地公园生态补偿制度的重要性显而易见。

（二）湿地公园生态补偿不到位，影响湿地公园的生态建设

生态补偿制度是偏主观判断的制度范畴，其在被有关部门运用的时候会出现一定的问题。比如在生态补偿中，生态补偿标准需要人的主观判断，如果判断不到位，或者有关人员的判断标准误差较大，就会对被补偿人产生不公平。这样不公平很可能会导致对于生态建设付出的人、对环境保护付出的人而言，他们以牺牲自己的固有利益作为环境保护的投入成本无法得到收回，他们的权益得不到保护，产生利益不均衡。而由此产生的利益不均衡、人与人之间的不公平，就会导致生态保护与建设者之间存在的心理落差，进而滋生不满情绪，影响湿地公园的生态建设。

（三）湿地公园生态破坏严重，引发更严重的生态危机

湿地公园的建设对于正处于城市化进程中的人类来说至关重要。在城市化的进程下，公民早已远离了碧水蓝天的生活环境，现如今每天都是和现代化的设备打交道，这固然就免不了现代社会的发展给我们的生态环境造成威胁。生态环境被破坏，生态建设不安全，很有可能就此引发生态危机，从而触发生态威胁。近年来自然灾害的频发就是生态遭到严重破坏带来的结果。贵阳市具有“凉都”之称，“爽爽的贵阳”也是家喻户晓，这些称号来源于贵阳独特的生态环境和天然的气候条件。笔者认为，如若我们不对最基本的生态环境予以保护，那生态遭到破坏带来的后果是很严重的。所以，建立湿地公园生态补偿制度对于保护生态环境，避免生态危机有着重大意义。

三、 构建贵阳市湿地公园生态补偿制度的理论基础

贵阳市湿地公园生态补偿制度的构建不是空中楼阁，这是需要一定的理论为支撑。经济法这一独立的学科，在一定的程度上给环境保护建设提供了理论基础，对于湿地公园而言更是对至关重要。现笔者就从外部性、公共物品供给以及可持续发展三个方面来阐述构建贵阳市湿地公园生态补偿制度所需的理论基础。

（一） 外部性理论

外部性是经济法这门学科里一个独有的概念，其含义是指一种经济行为给外部环境造成非自愿的积极或消极的影响，导致他人的成本降低收益增加或者是成本增加收益降低的效用，由此外部性就可以划分为正外部性和负外部性 。环境保护作为经济法学科里的一个分支，也具有经济法学科应有的基本特征，外部性问题在生态环境保护仍然存在。对于生态环境保护而言，外部性理论是湿地公园生态保护中生态补偿制度建设的有力理论支撑。“鼓励和保护正外部性，预防和制止负外部性，是政府的一项重要职能；在规制外部性方面，行政法主要从明确政府的职权和职责、强化正当行政程序以及提高行政效率等方面着眼，发挥重要作用。” 对湿地公园生态环境的保护，在某种程度上定会造成外部性的影响，有正外部性也有负外部性。对此，对那些为保护生态环境予以付出的人而言，可以对其进行奖励；相反，对于那些破坏环境的人而言，则可以对其进行惩罚。“经济法对带来正外部性的个人或企业，通过授权政府采取补贴、减免税收等鼓励措施，使私人的收益低于社会收益的部分得到补偿，以克服或减少‘搭便车’的现象。”

（二） 公共物品供给理论

公共物品，顾名思义就是人类公用的物品，当人们在使用公共物品的时候，因为人的本性，会导致人类为实现自己的利益而忽略其他人的利益，甚至为了自己的利益而损害公共物品，由此损害他人的利益。生态环境就是一个典型的公共物品，当人类在享受生态环境带来的好处的时候，因为目光短浅或者利益使然，就会促使有的人在享受生态环境带来的好处的同时，因为一己之私而损害生态。诸如很多人在享受环境的时候故意破坏环境，他们认为这种破坏暂时不会对自己造成不利，至于会不会对他人造成损害，他们置之不理。久而久之，就会造成希望享用环境好处的人越来越多，相反对环境建设投资的人越来越少，最终就会出现资源浪费殆尽、生态逐渐恶化的后果。因此，就需要建立一套生态补偿制度，给予那些为保护生态环境免受损害而牺牲自己利益的人一定的补偿，对那些破坏环境的人予以惩罚，同时调动他们的积极性，以致更好地保护生态环境。

（三）可持续发展理论

可持续发展理论是“一种实现社会与经济能够持续、快速、健康发展的多元目标相互协调的新型战略。 ”保护生态环境是可持续发展的必然要求，同时也是人类必须承担的责任和义务。当代人有权使用资源和享受生态环境并从中受益，当然地也有责任为后代人保护有限资源和避免环境受到破坏，当代人同后代人都具有平等的权利，每一代人都应当对后代人负责。“可见，为了防止当代人为有利自己、以后代人利益为代价滥用自然资源，在法律上承认代与代之间的权利和当代人对下一代人的义务是至关重要的。”

四、贵阳市湿地公园生态补偿制度的法律构建

（一）确立生态补偿的法律地位

法律作为我国法律体系中的第二大法律体系，其重要地位是举足轻重。湿地公园的生态补偿是推进可持续发展战略的重要举措，是保护现有自然环境良好发展的重要战略部署，所以只有明确湿地公园生态补偿的法律地位才能顺利地实现生态的可持续发展。法律对于湿地公园生态保护的规定，是其重要依据。在应对生态危机的法律对策中，希望国家能将生态补偿列入生态保护的法律条款中。

（二）进一步完善我国环境保护法，以明确对生态补偿的规定

《环境保护法》虽然是保护生态环境的专门法律，但其对生态补偿的规定提及甚少。在社会不断发展的今天，《环境保护法》作为综合性的环境基本法律，存在着大量的缺陷，环境保护法更多地侧重于保护环境的基本制度、基本原则和粗略的监督制度，而关于生态环境的生态补偿方面的规定却是模糊不清。因此，有必要对现行的《环境保护法》进行修改，做一定的理念更新，毕竟法律是滞后的、僵硬的，法律只有与时俱进才能确保生态环境保护的思想不至掉队。将生态环境补偿制度上升为环境保护的基本制度，促使国家生态环境补偿机制法制化，才能从整体上更好地促使生态补偿有很好的法律积淀，更重要的是对湿地公园的的环境和资源保护提供强有力的制度基础。

生态环境保护制度篇6

关键词：延安生态环境；法制建设；对策

中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）28-0121-02

一、延安市生态环境的现状

延安位于陕北的黄土高原，辖区内沟壑遍布，地形凌乱破碎，气候干燥少雨，植被异常稀少，水土流失十分严重。1999年秋冬以来，延安市认真贯彻中央领导指示精神，相继实施了退耕还林、天然林保护、经济林果、舍饲养畜、农田水利和移民搬迁等六大工程，生态环境建设进入一个新的阶段。“十一五”期间，延安生态建设取得巨大成绩，共完成营造林1 491.17万亩，完成公益建设324.73万亩，落实森林管护3 347万亩；退耕还林累计完成896.76万亩；三北防护林工程营造林133万亩；德元、日元贷款项目营造林37.97万亩。全市森林覆盖率达到36.6%，林草覆盖率达到42.9%。延安呈现生机盎然的秀美景象，降雨量增加，风沙天气明显减少，生态环境明显改善。与此同时，农村产业结构也发生重大变化，传统以粮为主的产业结构被打破，草畜业、林果业、棚栽业得到长足发展。延安实施生态环境保护工程取得明显成效，但从总体上看，还存在一些问题：一是由于油田开发建设、埋设各种管线、城镇建设等把黄土高原破坏得支离破碎，造成大面积的裸地，加之受干旱缺雨影响，林草成活和保存率较低，治理成本随之增大；二是持续不断的盲目开荒、乱掘滥挖以及石油开采等行为使大面积植被被破坏，这成为风蚀突破口，从而导致严重的恶性循环，治理速度因此受到影响；三是农业产业化程度不高，农民收入增长缓慢，一定程度上影响了治理效果。存在这些问题的原因之一是有关法制不健全，“无法可依”和“执法不严”两种情况同时存在。必须运用规范的强制手段来扼制人与自然关系恶化的严峻形势，即用生态环境法制建设来制止破坏生态之行为，巩固已获得的生态文明成果，加强对现有资源的保护，使生态环境得到治理，促进延安生态文明发展。

二、延安市生态环境法制建设存在的问题

近年来，延安市党委、政府按照党的十七大提出的关于生态文明建设的新要求，充分利用国家实施西部大开发政策的契机，坚持以生态文明建设统揽农村经济建设全局，狠抓《森林法》、《环境保护法》和《退耕还林条例》等法律法规的贯彻落实，健全制度，突出重点，依法推进，综合监管，不断强化生态文明建设工作，延安生态环境发生了历史性转变，生态状况得到根本性改善，生态环境法制建设进入了一个新的阶段。与此同时，面对经济社会的发展进步，延安生态环境法制建设也显示出了众多缺陷与不足，迫切需要创新和完善。从目前的现状看，国家层面和省级层面的法律法规对延安市生态环境的保护发挥了积极的作用，尤其是从1997年以来，延安市制定并相继出台了《关于封山绿化舍饲养畜的决定》、《延安市巩固退耕还林成果暂行办法》、《延安市人民政府关于开展部级省级生态县环境优美乡镇生态村创建活动的意见》和《延安市市级环境优美乡镇和生态村创建工作实施方案》等一系列政策和法规，这对推进延安市生态文明建设良性发展，作用尤为显著。此外，吴起、志丹等县也结合本地实际，出台了相应的规范性文件。如，吴起编制了《吴起生态县建设规划》，还配套制定了《实施方案》，志丹提出了《关于切实加强森林和草原防火工作的十条措施》。这为延安市的生态文明建设营造了良好法制环境。但由于各种原因，延安生态环境法制建设仍然存在一些缺陷和不足。

（一）生态环境法制建设观念还未完全形成

对生态环境保护工作重要性认识不足，依法保护生态环境观念淡薄。一些地方对保护生态环境平衡与促进经济可持续发展缺乏足够认识，不能兼顾眼前与长远利益，甚至不惜牺牲生态环境来换取一时的、局部的经济效益，对治理破坏生态环境资源违法行为不重视。个别领导单纯追求GDP，缺乏环保意识，急功近利，在开发与保护上顾此失彼。有些单位和企业仍存在“重开发、轻保护”思想，一味片面地追求经济利益，不关心生态和社会效益，致使生态脆弱区依然脆弱、生态良好区不再良好。

（二）生态环境保护的相关规范缺乏

我国现行环境保护法律法规偏重于污染防治，缺乏生态环境保护方面的原则和制度支撑，即使在有些法规中体现出生态环境保护之用意，也是着眼于自然资源利用，无具体的、可直接适用的生态保护条款，导致在延安生态环境立法上缺乏上位法应有的规范和指导。从延安生态环境保护之规定来看，其立法意图主要是在自然资源开发利用过程中进行生态环境保护，即使包含有生态保护内容，但由于将生态环境和自然资源相等同，缺乏整体生态价值衡量，因此实践中自然资源开发利用一直优先于生态保护，所追求的生态价值只能间接达到，影响了生态环境保护的有效性。

（三）生态环境保护管理体制缺乏科学性

根据现有立法，对资源保护实施监督管理由林业、农业、矿产、渔业等多个资源部门负责。生态环境系统是一个有机整体，在管理体制上将其人为分割，导致环保监督管理主体不规范、混杂、力量分散、权威不高。由于业务不同而管理职能又交叉重复，这些部门各自成为利益主体，利于自身的，就相互争夺行使相关权限，不利于自身的就无人愿负其责，人为造成许多不该有的工作漏洞。此外，有关法律规范缺乏对管理者法律责任的规定，相关部门为了自身利益而没有尽到应尽责任，不必承担什么法律后果，这使生态环境保护难以产生预期效果，破坏生态环境的行为无法得以真正遏制。

（四）环境法律法规实施力度不够，作用没有充分发挥

环境管理部门执法行为不够规范，多头执法、多层执法，齐抓共管保护生态环境的局面还没有真正形成。很多时候都是环保部门一家在唱“独角戏”，而环保部门执法力量不足，经费缺乏，执法手段相对较薄弱。另一方面，执法人员素质不高，律己不严，执法水平低，有法不依、执法不严、违法不究等现象并不鲜见，、执法犯法、徇私枉法现象时有发生。个别单位依法行政观念不强，仍然习惯于“人治”代替“法治”，存在乱执法、乱罚款，甚至以罚代教、以罚代刑等问题。同时，司法环境保护功能欠缺，环境司法往往以环境行政的补充面目出现，在环保方面行政机关与司法机关实际上已形成一种合作多、制约少，共性多、个性少，并且后者依附于前者的奇特关系，环境司法行为经常要征求政府有关领导意见，听命于行政职能部门，降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境法制的功能。

三、延安市生态环境法制建设的对策

（一）牢固树立生态环境法制建设理念

确立尊重生态自然的立法精神，摒弃以当前利益为中心的思想，坚持污染防治与生态环境并重，突出自然规律，将现代环境法所蕴涵的“生态利益中心主义”价值观以及以生态安全为核心的“可持续发展”保障功能纳入到生态安全立法里面。坚持国家立法的原则性与延安实际的灵活性相结合，在科学预见之基础上超前立法，以弥补国家立法滞后性。着眼源头预防，建立和完善有关制度，以制度调动生态环境建设的积极性。改变“以经济效益为主”的生态保护建设战略，将“生态优先”和经济、社会、生态效益并重作为经济发展的路子。进一步处理好保护、建设、利用三者之间的关系，大力发展生态产业，实现经济、生态和社会效益的有机统一。正确处理短期利益与长远利益之间的关系，把思想统一到科学发展上来。

（二）健全完善环境法律制度，落实生态安全保护措施

认真贯彻执行有关环境保护法律法规。结合延安市经济社会发展实际，对法律法规没有涉及的一些问题进行详细的规定，制定一些地方法规制度与有关环保法律法规配套，形成完整体系。增加生态环境保护中的救济和补偿制度，明确完善生态补偿政策。重点要完善环境收费制、资源补偿费，进一步严格审批程序，强化征收环节；逐步将现有的“超标排污收费”制度改为“排污即应收费，超标排污增加收费并给予处罚”的制度，规定凡排放污染物均要按规定之标准交费，通过诸多措施，确保群众从资源合理开发中受益，从而使之更关注资源合理开发利用。

（三）建立完善的管理体制

探索生态保护的新的管理体制，明确界定资源管理部门权限。调整环保执法机构，实行专业执法和综合执法相结合，进一步理顺各资源管理部门间的关系，明确其责任、权限，克服交叉、分散、扯皮等低效率现象。资源的保护和开发利用要分离开，严禁“既当裁判员，又当运动员”之情况存在，强调把环境承载力作为经济活动底线，明确资源保护、开发、分配、修复等有关活动，统一到环保主管部门进行监督管理。对于法律有明确规定而执法不力的，应由市人大权力机关和法院等司法机关予以监督，防止行政权力缺位、越位现象发生。对不适当行使、怠于行使环保职责的管理部门给予相应处罚，对负责人追究法律责任，对直接责任人按法律规定进行处罚。

（四）加强环境问题综合治理力度

进一步加大生态环境执法力度。建立健全行政执法机构，执法部门要严格依法行政，执法人员要强化“法治”意识，严格执法，秉公办事。加强执法人员培训，提高执法人员的素质，建立高素质的执法队伍。调整财政支出结构，改善执法条件，妥善解决执法人员待遇问题。从利于延安市生态环境保护角度出发，将罚款与赔偿、税收、治理及相应生态补偿等责任的承担方式和手段相结合，真正实现环保有法可依，处罚有据。健全执法制度，严格执法程序，规范行政执法行为，建立科学的绩效评价体系，使执法迈上新台阶。加强对环境执法工作领导，严肃处理违反环境法律法规，破坏环境与资源的行为。政府和专门执法部门要加强自身建设，切实提高执法能力。同时，加强司法机关对生态环境的保护。建立健全处理区域开发案件的机制，努力促进严格、公正司法。对于解决环境纠纷，要坚持执行法律与执行政策相统一原则，摆正政策与法律之间的关系。坚决克服部门和地方保护主义，做到诉讼程序公正、实体裁判公正、裁判执行公正。建立健全环境公益诉讼制度，形成民责、刑责和行政责任“三责并举”的环境违法制裁机制。

参考文献：

[1]国家环境保护总局政策法规司.中国环境保护法治理论与实践[M].北京：法律出版社，2003.

[2]延安市政协社会与法制委员会.关于我市生态文明法制建设情况的调研报告[N].延安日报，2012-01-01.

生态环境保护制度篇7

关键词：绿色发展环境；管理制度；创新；政策建议

党的十明确提出将生态文明建设纳入到国家“五位一体”整体发展战略布局中。十三五规划建议中，绿色发展同创新、协调、开放、共享发展理念一起引领国民经济社会发展各项事业。绿色发展，不仅是一种崭新的理念，也是一场深刻的变革。

绿色发展，需要科学合理的制度作为保障。新《环保法》及相关配套法规制度的实施，为我国生态文明建设提供了重要的法制保障。在十三五规划建议中，关于绿色发展的约束性指标清晰明确，既涉及经济社会发展的考核评价，也包括资源生态环境管理。划定生态空间保护红线，构建科学合理的生态安全格局；落实主体功能区规划，保护国土空间开发；通过横向及流域生态补偿机制来强化激励性补偿；建立以市县级行政区为单元的空间治理体系，包括空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等；实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，强化约束性指标管理；不断完善用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；健全环境信息公开制度；开展环保督察巡视，严格环保执法。这一系列完备的生态环境保护制度为十三五时期国家大力开展环境保护与建设生态文明创造了良好的政策环境，有效地破除了制约绿色发展的体制机制障碍，是实现国家环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、生态文明体制改革与制度体系建设

在主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议中提出，要蹄疾步稳推进生态文明建设。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。总体方案指出了构建生态文明制度体系的总体框架，包括归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。要完成这一宏伟目标，需要合理的制度作为根本保障。

二、环境保护制度体系存在问题

（一）环境管理制度转变落后于社会转型和经济发展

环保实践与快速的经济增长和经济发展政策转型相比通常滞后几年甚至几十年。现阶段环境保护工作仍在遵循西方国家20世纪70年代的模式，而不是可能更加适合中国现状和未来发展的新模式。目前的环境管理转型正经历着由“总量控制”向“以改善环境质量为核心”转变、由“单环境要素控制”向“多环境要素协同控制”转变、由“行政管控为主”向“法律、行政、经济措施共同发力、政府企业公众共同努力”转变的初级阶段，很多政策制度的制定与实施尚处在摸索阶段。尽管现任领导提出和推行的明确举措能在一定程度上缓解环境与经济发展之间的冲突，但环境管理制度转变落后于社会转型和经济发展。

（二）政府环境责任制度不足

长期以来，唯 GDP 的政绩考核机制普遍存在，各级党委、政府的绩效考核体系中环境保护占比重过低。在这种观念和制度导向下，一些地方政府生态环境保护责任意识较差，对污染环境的行为遮掩庇护甚至行政干预环境执法。反映在体制安排上，则是环保部门的授权及能力有限，环保部门长期处于弱势地位，受地方政府和其他权力部门干预，很难形成独立的监管体制机制，进而影响监管。

（三）中央与地方之间管理职责不清

中央和地方环境保护责任划分不明确，使中央政府对地方政府缺乏强有力的环境监督。过去几年，为了督促地方政府落实国务院制定和颁布的环境政策，中央相关部委采取了设置区域督察机构、加强流域水资源保护机构职能、实施环境保护目标责任制等多项措施。但由于种种原因，这些制度难以真正发挥出应有的作用。另一方面，地方环保部门在人力、财力、物力方面依赖于对当地政府，使其缺乏独立的环境管理能力，因此地方环境质量与当地政府的环保意识有很大关系。

（四）生态环境保护相关部门存在职能交叉

生态环境保护相关职能的横向配置不合理，存在职能分散、交叉、缺位和责权不清等问题，缺乏统一协调能力。现行体制导致了按照要素分割的部门之间职责交叉、效率低下，在各方利益的冲突下严重削弱了环保部门的统一监管力度。

（五）环境保护制度实施过程缺乏有效管理

一些污染防治环境保护制度未经实践检验，需要采取适应性的管理手段，避免采用僵硬的手段导致走入死胡同。所有正在制定和将要制定的行动计划和保护制度都会为将来开创先例，因此必须针对实施效果进行密切的跟踪监测。如果计划的实施滞后于严重、快速的环境恶化，就可能进一步导致大范围、复杂的累积影响，例如，土壤污染以及地下水的污染和过度开采就存在这样的问题。

（六）促进政府与市场、社会良好分工的机制缺位

虽然各方面逐步认识到了市场机制在环境保护中的重要作用，开始使用排污收费、排污权有偿使用等经济手段来保护环境，但是能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制尚待构建，针对环境行为者的激励机制不足，资源低价、环境廉价甚至无价的现状需要很长一段时期才能扭转。

随着群众环境维权意识增强，一些在经济发展过程中损害人民健康和环境的事件越来越受到公众的关注。一方面，公众要求行使环境权利、参与环境决策；而另一方面，现有的法律并没有体现公众的环境权益与义务。公众参与已纳入治理模式一段时期，但是社会公众与政府、企业的沟通和协商渠道尚未建立，公众参与环境保护监督的机制有待完善。

三、环境保护制度体系创新政策建议

（一）正确认识并处理经济发展与环境保护之间的关系

通过能耗和污染排放的“减法”，助推效益提升的“加法”，是环境保护优化经济发展的“加减法”。尽管部分环境保护措施阻碍了经济增长，但从整体来看这种抑制作用只是局限在钢铁、火电、水泥等“两高一资”行业，而对环保产业、现代服务业、高新技术产业等新兴行业具有促进作用，有利于产业结构优化。因此，需要理性看待环境保护与经济发展之间的相互作用。

同时，健全有利于环境保护的经济政策。改革资源环境产品价格政策，提高排污收费标准，大幅度提高违法行为的罚款额度，引导污染治理设施建设和运营的市场化；建立促进生态环保的财税政策，加快环境税改革，完善绿色信贷政策，建立和实施生态补偿政策，推动产业发展政策与节约环保政策的一体化。

（二）加快完善生态文明建设体系及评估考核机制

将生态文明、绿色发展指标纳入地方领导干部绩效考核评价体系，将反映资源能源消耗、生态环境质量、生态资产变化、环境效益指标作为国民经济核算的重要因子。强化各级政府的领导责任，实施有力的责任制和追责制。完善地方党政领导干部生态环境损害责任追究制度，建立充分体现地方资源节约、环境保护、公众参与的评价考核机制。

（三）明确中央和地方的环境管理权责划分

建立各平行部门的协调管理、上下级部门的垂直管理机制，统一环保部门的财权与事权，增设环保部门的人事编制。国家环保部门内部需要建立统一协调机制，加强部门之间的协调与沟通，完善环保大数据管理。

在中央层面加强顶层设计，强化对地方环保部门的监督管理。在地方层面加强地方环境保护部门的物资保障，强化环境执法，使中央环境政策得到有效落实。

（四）建立不同部门间环境保护的统一协调机制

在法律中明确不同部门的环境保护权责，建立生态环境保护的部门间协调机制。在各项行政决策与执行过程中，切实做到环境保护与经济社会建设协调发展。政府在制定地区发展战略与规划时，应将环境要素纳入到综合考虑范围之内。

（五）加强环境法治，完善环境立法与执法

加强全国人大环境立法与监督职能，树立人大立法与监督的权威性及问责制；提高环境法律工作者的环保素质，推动和完善环境公益诉讼制度；提高环境处罚标准，加强环境执法力度。

（六）培育调动市场和公众力量，形成多元共治格局

在市场机制方面，要充分运用市场机制保护自然资源、控制环境污染。运用污染者付费、排污权交易、征收环境税等市场化手段提高环境政策的实施效果和效率，让企业在市场运行机制中自觉履行环境责任。

在公众参与方面，政府应加强信息公开、畅通沟通渠道。积极向公众提供参与环境决策的机构与服务，建立环境咨询机构。加强环境舆论宣传，倡导健康、绿色的生活方式。着力培养环境保护等社会公益组织，推动环境保护社会治理。注重政府的环境治理，特别加强政府项目决策前的环境保护社会风险评估，完善与公众的沟通和化解机制。

参考文献：

[1]张永亮，俞海.中国生态环境保护管理体制改革思路与方向：国际社会的观察和建议[J].中国环境管理，2015（01）.

[2]环境保护部环境与经济政策研究中心.生态文明制度创新：概念理解和经验借鉴[R].2014.

[3]中国环境与发展国际合作委员会.生态文明背景下的环境保护制度体系创新研究[R].2014.

生态环境保护制度篇8

关键词: 城乡一体化 农村生态环境 政府主导 公众参与 内容提要: 政府在推进环境保护城乡一体化进程中居于主导地位，而环境保护的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作。以可持续发展观为指导，通过强化制度建设，实现政府主导与公众参与的有效对接，将是推进我国农村环境保护的有效机制。 伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。 城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。 农村生态环境保护中的政府主导作用 政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。 政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。 消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。 农村环境保护中的公众参与 环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。 公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目 建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于起诉人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。 开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少群体性事件的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。 农村环保：政府主导与公众参与的有效对接 从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③ 政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。 政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育， 将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。 注释:①李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，北京：人民法院出版社，2006年，第15页。②史玉成：“环境公众参与的现实基础与制度生成要素——对我国环境保护公众参与法律制度的思考”，《兰州大学学报》，2008年第1期。③孙佑海：“运用环境法治推动农村环境保护”，《环境保护》，2008年第8期。

生态环境保护制度篇9

1我国生态环境的保护过程中存在的问题

近年来，由于人们对经济利益的追逐导致对自然资源和环境带来了巨大的破坏，对于生态环境的保护意识亟待加强，解决环境保护问题迫在眉睫，但是，我国的生态环境保护在管理方面还存在着很多问题。

1.1缺乏生态环境的保护意识

虽然环境保护这个概念已经被人们所熟悉，但是日常生活中，由于利益驱使导致的环境保护观念缺失的问题还十分严重。现阶段，社会竞争激烈，巨大的财政压力使资金全部投入到了收益回报大的产业中，面对投入多见效慢的环境保护问题，决策者们长城不愿意提供资金帮助，民众在关系到自身利益时也对环境保护问题视而不见，企业也为了自身的发展，不重视对环境的保护。

1.2生态环境的保护缺乏科学的规划

在生态环境保护和管理方面国家尚未制定科学性的规划，在具体工作中，职能保障某一项问题的解决，难以从根本上纠正和治理生态环境问题，导致生态环境依然处于恶化的状态。例如，虽然现阶段国家已经下大力度狠抓工业污染，虽然得到了一定程度带上的遏制，但是农业污染、生活污染以及农村的忽然问题都呈现出日趋严重的状态，没有系统上的科学性的治理方案，很难从根本上起到作用。

1.3缺乏对生态环境问题的管理

现阶段很多对生态环境有着危害的项目还在进行着，对于生态资源的额掠夺没有得到及时的智力，生态环境的保护工作也由于资金的缺乏达不到理想的效果。例如植树造林由于人力、物力以及财力上都缺乏必要的支持和保障，效果没有达到预期目标。

1.4生态环境保护方面缺乏科学技术支持

先进的科学技术是促进生态环境的保护问题可以得到根本性解决的一个重要的因素，但是目前的科学技术水平还没有达到可以协调环境与经济之间关系的层次，对于资源的开采，以及能源的利用等方面都需要技术上的加强。

2生态环境保护管理方面的对策

2.1增强全民的生态环境保护方面的意识

由于人是社会的一个重要的组成部分，生产生活与生态环境有着息息相关的必然联系，所以，必须进行全民性的生态环境保护及管理方面的教育，借以增强全民的保护意识。只依靠国家和政府来对抗环境问题是不过的，还需要人民齐心协力，共同参与。因此，国家和政府必须对环保宣传加大力度，积极培养全民性的生态环保意识，努力建设生态城市、生态社区、生态学校以及生态企业。不仅要使全民的环保意识有所提高，更要注重对生态环境保护方面的基础教育以及专业教育，逐渐的使环保知识得到普及，教会人们保护生态环境的基本方法，提高自身的约束力，借以树立正确科学的生产观、发展观、价值观，使全民积极参与到环境保护的管理和建设中来。要注重生态文明建设，开展环境宣传教育，提高公众的参与意识。赞美和宣传促进环境与经济协调发展的典型，批评并曝光产生严重的污染设施和单位，借以营造良好的舆论氛围，促进人人保护环境状态的形成。继续推进普及教育试点行动，动员全社会力量参与支持环保，增加普通群众的宣传教育力度，将环保的法律法规，深深植根于人民心中，对环境的污染行为，全社会都要坚决抵制。坚持保护环境的要求体现在农业，工业，建筑，交通，政府机关，服务机构图，科研院所，学校，社区以及家庭等社会组织，建立的各方面执行，各个领域全覆盖的执行情况。建立经济和社会发展相协调的环境保护体系；努力形成符合生态文明的要求生产和消费方式，改变高消耗，高污染，低效率的发展，积极选择低消耗，低污染的生产和生活的方式，力求经济控制控制在环境的可承受范围之内，积极促进人和自然共同发展。

2.2生态环境保护要有完善的管理机制

对于生态环境保护的管理方面想要加强，必须从管理机制的建设和完善入手，建立完善的管理介质使生态环境的保护管理能够有章可循，逐步的落实环境保护责任制，坚持开发者负责保护，污染者负责治理的基本原则，努力把环境保护问题落实到具体的部门，避免出现推诿责任，无人负责的状况。必须建立和完善全面的系统监管体系，做到国家对地方，地方对企业，企业对自身以及自身对生产的层层监管负责制度，国家要对政府以及相关部门的执法力度实行有效的监督和检查，督促政府重视生态环境保护的管理工作，时刻紧抓不能放松，积极履行政府的监管职能。做到地方政府负责本地区的监管问题，在进行环境保护的基础上，改善污染，防治污染。企业要对自身经营可能带来的生态环境问题承担责任。

2.3政府要加大对生态环境保护资金投入

在政策和资金上，政府都应该投入较大的帮助来扶持生态环境保护工作。运用政策推动手段，实行经济上与生态环境上的协调统一发展。另外，从投资力度上也需要加强，需要将生态环境保护列入财政投资的重要部分，对污染方面加强治理，对生态保护项目的监管和投资支出都需要增加投入。此外，政府还要积极的引导社会资金参与到生态环境的保护投资上来，股利民间投资，扩宽投资渠道，积极鼓励各类经济体制参加生态环境保护的投资工作，积极促进生态环境保护融资体系的建立。

2.4促进经济与生态保护的协调发展

经济利益的极大驱使，导致很多企业在发展过程中为了盈利而忽视了对生态环境的保护，再起发展过程中带来了巨大的环境劈坏。我们必须充分认识到，生态保护与经济发展之间的关系，他们并不对立，二者可以协调发展，生态环境保护与管理工作的加强必须要坚持生态环境保护与经济发展相协调的发展原则，使其共同发展。重视对生态环境保护各个指标的考核，弱化经济指标，保障经济增长的同时，取得巨大的环境保护成就，积极实现生态建设与发展经济的共同进展，消耗最少的资源来取得更多的经济效益，努力构建生态经济体系，借以促进环境与经济的可持续性协调发展。

2.5在生态环境的保护方面提高科技水平

科技作为第一生产力，是节约能源，进行环境保护的重要手段。所以，对于生态环境的保护需要科学技术的大力支持。需要加大力度来推动传统产业的升级，努力创新生态科技，将高新技术产业的研究和开发放在首要位置来抓，将环保技术的以及生态节能的研究方在重要的位置来抓，充分利用有限的资源，环节资源上的压力。另外，还需要加强对环境保护方面的科技建设，积极促进环保科研项目的研究，加快新能源的开发和利用。提高环境保护管理者的素质，加强队伍的建设，积极实施培训。

2.6生态环境保护要具备完善的法律保障体系

我国现有的环境保护法，随着社会的变革已经不能适应现代社会的发展，不能符合现代环境以及生态文明的建设需求。所以，必须建立和完善相关的法律法规体系，根据实际情况来进行环境保护法的改革，使其可以与现代环境和社会的发展想协调。于此同时，需要加大执法力度与惩罚力度，严重惩处产生环境破坏的行为，加强工业监管力度，确保法律法规的执行，使环境保护工作可以有法可依。首先，我们必须着眼于污染减排任务，对重点行业环境违法问题进行集中的整治。污染防治应以钢铁，电力，建材等12个高耗能，高污染行业作为执法和监督的重点，加强监督检查污染物排放总量控制和排污许可证制度，每年选择一两个环境污染重点行业来进行集中性整治，借以对环境违法行为实施严厉的打击，减少污染物的产生。（1）为了巩固整治目标的有效性，开展专项行动环保监督检查。由于环境法规措施落实的突出环境问题案件的侦查专项行动中，对全国113个环保保护的重点城市其饮用水源地，已关停企业实施（生产线）停电，停水，设备拆除等措施，开展整改不到位，不达标的一律停产进行整治。推进污染减排目标，开展了城市污水的处理厂以及垃圾填埋场等一些重点行业的专项检查。借以严肃的查处建设成为污水不处理就直接排污的行为，以及超标排污、污泥直排等环境违法行为的污水处理厂；彻底的调查已经完成，垃圾填埋场，防渗措施，渗滤液排放等各个环节。（2）设置项目“防火墙”。环保部门对于不符合建设的法律规定的项目，设立了“防火墙”。涉及不能进行审批和必须进行严格控制的项目，另外还涉及两高一资的产能过剩项目决不能批准，更不能越线。对于水体污染控制，环保部门需进行源头控制，不符合规划的要求的，不符合环境保护质量要求的，以及不符合企业总量的控制要求的，必须停止建造。环境保护部将很快出台考核办法，对于达不到要求的建设项目，一律停止。所以，作为环境保护的执法部门绝不应该放松管制。

3结语

生态环境保护制度篇10

一、加强生态区建设与保护，建立良好的生态环境体系。

1、建立自然保护区和生态功能区。目前我市有省级自然保护区2个：1982年微山县建立了全省第一个南四湖鸟类自然保护区，1994年被山东省林业厅批准为省级鸟类自然保护区。2003年山东省人民政府批准建设南四湖省级自然保护区，现又在积极申报部级自然保护区；目前我市有市级自然保护区2个：泉林水体自然保护区和青山自然保护区，县级自然保护区2个：峄山自然保护区和十八盘自然保护区。我市建设了南四湖、泗河源头2个省级生态功能保护区，现都已取得了阶段性建设目标。按照国家环保总局及省环保局《关于在全省开展自然保护区专项执法检查的通知》文件精神，加强了对自然保护区的环保监管力度，及时将文件转发给了相关县市区环保局及自然保护区管理部门。各县市区结合本地实际进行了一次全面自查，下一步将继续开展自然保护区专项执法检查，我们也及时将自查情况上报了省局。

2、推进了生态示范区及生态县（市、区）建设。开展生态示范区创建工作，建设一批生态示范县市，金乡、微山2县获得部级态示范区命名；兖州、邹城、曲阜3市被批准为省级生态示范区。督促各县市区做好生态规划编制工作，保证各生态县（市、区）建设规划编制的质量和进度，除泗水县外，其他各县市区生态建设规划评审工作全部完成，并经人大批准实施。

3、建设绿色通道。加快实施绿色通道建设工程，公路、铁路、河流两侧种植树木和花草，形成绿化美化相结合的风景线、生态线。加强城市绿化，增加树种，常绿树与落叶树相结合，建成城市沿河休闲场所，进一步搞好道路绿化带建设，形成城市生态走廊。

4、抓好秸秆禁烧工作。夏收、秋收到来之际，下发了秸秆禁烧的文件，与监理站一起开展现场检查活动。重点在104、105、327国道、京九、京沪、兖石沿线及嘉祥机场附近。

5、开展环境优美乡镇创建工作。为做好*年度省级和全国环境优美乡镇创建工作，我市及时下发了《关于做好*年度环境优美乡镇申报工作的通知》，指导有条件的乡镇立足本地实际，针对经济社会发展中存在的突出环境问题，制定环境优美乡镇创建计划，抓好创建活动的组织和实施工作。督促乡镇切实加大创建工作力度，帮助有关乡镇因地制宜地解决生活污水和生活垃圾处理等有关技术问题，不断完善基础设施，整治乡镇和村庄环境，防治农村生活污染，控制农业面源污染，保护饮用水源，美化人居环境，切实解决农村“脏、乱、差”的问题。为做好乡镇环境规划编制工作，我局下发了《关于编制乡镇环境规划的通知》。加强对环境优美乡镇申报工作的指导，坚持考核标准，严格把关，指导乡镇按照有关要求准备申报材料，对申报材料进行审核。

2005年，我市共创建全国及省级环境优美乡镇7个，邹城市北宿镇获得“全国环境优美镇”称号，汶上县汶上镇、次丘镇、郭仓乡，鱼台县王鲁镇、张黄镇，邹城市唐村镇6个乡镇获得省级环境优美乡镇称号。在此基础上，*年，在省环保局的认真指导和市、县两级环保部门的精心组织下，完成了新兖镇全国环境优美乡镇的申报工作及梁山县拳铺镇、任城区接庄镇、微山县留庄镇、韩庄镇及汶上县南站镇等省级环境优美乡镇的申报工作。创建活动推动了乡镇产业结构调整，促进了镇经济从数量型向质量型的转变；美化了村容镇貌，改善了农村生态环境和生产条件；增强了生态环境意识，提升了乡镇生态文明水平，推进了农村的可持续发展，在全市起到了良好的示范带动作用。

二、存在问题

1、生态建设工作政府部门分工协作的工作机制还不理顺。生态市建设的理念还未能做到深入人心，在一些地方并未摆上党委、政府的重要议事日程。

2、生态建设的有关政策还不到位，规范性文件支撑不够，工作尚未实现法制化、制度化。存在的工作机构薄弱、人员编制偏少等问题，

3、生态市建设的技术与资金支撑不够，一些影响生态市建设的技术缺乏突破，如秸秆综合利用技术，化肥、农药的减量化替代技术，农产品的无污染加工技术等。生态市建设是一项与经济双赢的工作，但在启动阶段，还需要有大量的资金投入。

4、结构性调整的任务艰巨，这其中即包括对工业结构的调整，如需要淘汰高污染、高能耗、低产出的产品、技术与行业，又包括对农林畜牧的调整、发展生态农业、开发有机食品、调整种养结构。

三、下一步工作打算

1、加大自然保护区和生态功能保护区的建设力度。在建设好现有自然保护区和生态功能保护区的基础上进一步挖掘潜力，具备申报自然保护区和生态功能保护区条件的积极申报，在建的自然保护区和生态功能保护区创造升级条件。我市南四湖省级自然保护区正在申报部级自然保护区，今年有望升级成为部级自然保护区，峄山和十八盘在县级自然保护区的基础上升为市级自然保护区，做好泉林水体自然保护区和青山自然保护区建设工作；加大南四湖、泗河源头省级生态功能保护区建设力度，确保达到预定建设目标。加快南四湖自净功能研究，建立人工隔离带，种植水生植物，提高水体自净能力，改善水质。建成尼山部级森林公园、十八趟省级森林公园、峄山地质公园，建成梁山、泉林、九仙山、安山寺省级风景名胜区。

2、继续开展生态示范区创建工作。现已命名的生态示范区根据规划目标抓紧实施，争取在规划年限通过验收；未获命名的县市区继续申报，将我市所有县市区都建成生态示范区。

3、积极开展环境优美乡镇和文明生态村创建工作。我市在总结以往创建工作经验的基础上，结合各乡镇特点，继续开展环境优美乡镇创建工作，科学整合城镇布局，完善小城镇基础设施，优化乡镇工业结构，建设乡镇工业园区，推进资源利用方式从粗放型向集约型转变，实施污染集中治理和监控。积极开展创建部级和省级环境优美乡镇活动，促进县级市向中等城市发展，小城镇向中心镇发展。按照生态市总体规划指标的要求，制订并实施环境优美乡镇建设规划，不断提高城镇和乡村人居生态环境质量。明年重点抓好兖州兴隆镇、任城区李营镇、泗水泗张镇、曲阜姚村镇、微山韩庄镇等一批环境优美乡镇创建工作。积极开展文明生态村创建工作，切实加强农村环境保护工作，创建一批文明生态村。

4、大力发展生态居住示范小区。建设“绿色环保社区”，拆除违章建筑，改善居住条件，优化服务网络，治理社区环境，不断提高居民生活质量。规划人口在3万人以上的新建住宅小区、2万平方米以上的宾馆、饭店、商店、公寓、综合楼和建筑面积在3万平方米以上的机关、科研单位、大专院校及大型综合文化、体育设施都要建设中水回用设施。推广应用环保材料，在工程质量监理中增加室内有害物质控制的内容，努力建设人与自然和谐的最佳人居环境。

四、拟采取措施及工作建议

1、把生态环境保护列入国民经济和社会发展规划，有计划地完成生态环境保护目标。克服只重视眼前经济利益，造成自然资源破坏，生态环境恶化的短期行为，把经济效益和环境效益，当前利益和长远利益结合起来，使国民经济和社会发展建立在保护生态环境的基础上，以保障生态保护规划的实施，力争使人为因素造成的新的生态破坏得到基本控制，重要生态系统、自然保护区和珍稀濒危物种得到有效保护，部分区域的生态破坏得到治理，生态环境质量有所改善，促进国民经济和社会的持续、稳定、协调发展。

2、加快生态保护的立法工作，依法保护和治理生态环境。加快制定生态环境相关法律法规，为保护生态环境提供法律支持，明确环保部门和其他管理部门的职责和职权，确立保护主体（开发者）的职责和义务，不断提高全民的法制观念，形成人人参与，管理规范有序的生态保护体系。加强政策研究，建立和完善生态保护的行政手段体系和政策体系，综合运用法律、行政、经济等手段推动生态保护。在经济开发和项目建设时，严格执行生态环境有关法规与标准，严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地，不允许毁坏林地，污染水资源，浪费土地，违者必究，对不适宜生产和生活的地区，要做出规划，创造条件，实行异地开发和安置，减轻对环境的压力。

3、加强基础建设，提高生态保护监督管理能力。加强生态保护队伍的建设，设立专门机构，明确管理职责，提高生态保护统一监督能力。同时，加快生态保护的标准、规范和技术体系的建立和完善，为生态保护执法提供支撑基础。增加工作经费，在投资计划、科研立项、国际合作等方面，向生态保护倾斜，连续扶持几年，使之成为力量。

4、建立健全监督管理制度，强化社会监督。制定监督管理办法，建立资源开发的生态保护监督管理制度、分级登记和备案制度、环境影响评价与“三同时”制度、生态破坏限期治理与定量考核制度、生态破坏状况定期公布与公众监督制度。开展对生态保护的定量考核，济宁市生态监督年报，组织专项执法检查和市直部门联合检查，加强新闻舆论监督，整体推进工作的实施。

5、把科技进步放在突出位置，大力推广先进适用的科技成果。围绕生态环境建设的关键问题组织科研攻关，依法保护研究开发成果，完善生态环境监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网络。按照试验示范、推广的路子，办好各类试验示范区。推广规范化的技术规程，组建生态监测网，建立重要生态功能区生态监测站。

6、建立健全稳定的资金投入保障机制。多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。将生态环境建设资金列入预算，作出长期安排。积极争取利用国外资金，国外的长期低息贷款和赠款要优先考虑安排生态环境建设项目。按照“谁受益、谁补偿、谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会上的各类投资主体向生态环境建设投资。

四、建议和意见

1、建议建立行之有效的生态环境保护监管体系。环保部门综合协调与监督工作，计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门要加强自然资源开发的规划和管理。