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乡镇公共行政论文十篇

时间：2023-03-22 22:07:29

乡镇公共行政论文

乡镇公共行政论文篇1

论文关键词：新农村建设，乡镇政府，公共服务能力

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

[3][4]温家宝.政府工作报告[N]金融时报，2010-03-16,第四版

乡镇公共行政论文篇2

关键词：农村税费改革；财政体制创新；乡镇政府

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01

一、农村税费改革促进乡镇财政体制创新

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统（政府）的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统（政府）的创新为分析对象。乡镇行政系统（政府）是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部，却是必须的依据。

二、以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求

1.客观确定乡镇行政发展的根本目标。乡镇政府根本出路何在？不少论者主张或完全废除，或改为上级政府的派出机构，或实行自治或乡镇分治，这些主张的最重要论据之一是乡镇财政在本质上就是危机财政，乡镇政府缺乏相应的财政基础。实践中乡镇改革基本沿着合并乡镇、机构改革、精简人员的路径进行，主要目的之一在于减轻财政压力。根据财政体制创新的趋势，政府与财政的对应关系，应着眼于整个国家行政系统与国家总财政力是否适应。从财政角度看，乡镇政府是存，是废，是改，不应限于考察乡镇政府本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。以此为前提，决定乡镇政府根本出路的最重要因素，应是农村地区是否需要政府，需要什么样的政府，来管理社会公共事务、供给公共产品。

2.调整乡镇政府职能。如前所述，遵循（财政转移支付之后）事权与财权相统一原则，在各级政府问分解和配置行政职能。以国家总财力支持和财政转移支付为条件，在全国政府职能体系中，乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。也即，如果同其他层次政府相比，乡镇政府供给某些公共产品，最符合效率要求，那么这些公共产品供给职责就适宜乡镇政府担负。从现实看，乡镇政府必须退出竞争性经济领域，把职能转移到为本地区居民提供义务教育、计划生育、基础设施、婚姻登记等公共产品上来。随着统一城乡税制和现代公共财政体制的建立，给农民以平等的国民待遇是大势所趋，乡镇政府随之要增加承担向农民提供最低社会保障等新的职能。

3.设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府长期存在的机构臃肿、人浮于事的现象至今没有彻底消除。如果缺乏设定政府规模的依据，那么要改变乡镇政府规模过大的努力很难达到预期目的，即使取得短期效果，也难免反弹。乡镇政府要承担起向广大农民提供公共服务的职能。这里问题的关键是目标不应当被设定为政府越小越好，而是要找到能够为农民获得高质量的生活创造条件的最佳规模。政府规模受制于财政供养能力，应当首先确定国家总财力所允许的整个国家行政系统的规模，在这个框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。

4.提高乡镇政府财政收入能力。现代公共财政体制下，乡镇政府相当一部分财政收入来自于上级政府的转移支付。但是这种转移支付资金以确保基本公共产品的（按照国家财力规模确定的标准）供给为限。乡镇政府要保证和提高民众对自己的合法性支持，就必须努力提高财政能力，为居民提高更多更好的公共产品。提高财政能力的根本途径是发展经济，扩大经济总量。对于欠发达地区来说，这是一个比较漫长但又必须的过程。

农村税费改革和财政体制创新，使乡镇行政发展的社会背景具有新的特点，为乡镇行政发展提供了新的推动力。新的行政环境下乡镇行政发展的内容、方式、路径、合理而且可行的近期和远期的目标，需要进一步探讨。

参考文献：

乡镇公共行政论文篇3

【关键词】集权分权县乡财政体制基本模式

一、引言

公共经济学理论认为，政府的职能在于提供公共产品，满足公共需要。按照我国行政区划管理体制，具有层次性的公共产品包括全国性公共产品和地方公共产品，而地方公共产品又包括省、市、县、乡四级公共产品。理论上，各级政府提供各自对应级别的公共产品，然而对于受益范围在横向或纵向上具有交叉性的公共产品，该如何在各级政府间划分职责呢？笔者认为，应该依照效率目标，遵照集权分权理论进行划分。

二、集权分权理论

也就是说，由县级政府统一提供公共产品X可以实现帕累托最优，即集权是有效的。

三、目前运行的县乡财政管理体制

从集权与分权角度出发，可以把县乡财政管理体制划分为四种基本模型：过度分权型、适度分权型、适度集权型、高度集权型。依照集权程度的不同，可以在集权数轴上予以表示，如图1。

各级政府之间的完全分权，就是各级互不相干，各级财政的收支完全挂钩，收多少、支多少，这种体制的结果就是县级政府对乡镇没有管理权利，所以用过度分权的财政包干体制来表示其特征：适度分权型财政管理体制，以分权为主要特征，上级政府具备一定的横向平衡下级财力的调控能力，以分税和准以支付为手段，称之为分税制财政管理体制；适度集权型财政管理体制，是在保持乡镇财政主体地位、财政资金的所有权和使用权、债权债务关系不变的前提下，实行县级财政代管适度集权的财政体制，称之为乡财县管财政管理体制；高度集权型财政管理体制就是乡镇基本没有财政管理权限，财政收支两条线，所组织的财政收入全部上缴县财政，所需的资金由县级部门统一发放，称之为统收统支财政管理体制。

我国改革开放以前，从全国范围来说，各级财政基本上执行的是以统收统支为主要特征的财政管理体制模式，在破除统收统支体制后，上世纪80年代的财政体制以分级包干为主要形式，分税制改革后县乡分税制在发达乡镇与县财政之间逐步健全，取消农业税后，农业县乡的财政困难问题凸现，开始试行乡财县管财政管理体制。总体说来，我国县乡之间运行的财政管理体制是在结合各地经济社会条件下，带有明显的历史遗留痕迹，所以目前运行的具体模式较为复杂，既有分级包干体制与分税制并轨的体制，也有不太健全的分税制体制，还有正在逐渐铺开的乡财县管财政管理体制，同时还存在一些统收统支管理体制。以河北省为例，目前主要实行统收统支、分级包干和不完全分税制三种县乡财政管理体制，所占比例分别为50%、40%和10%。

四、县乡财政管理体制展望

尽管从集权分权理论来说，存在四种基本的县乡财政管理体制，决定哪种模式的效率高低不在于它是集权型的还是分权型的，而是取决于公共产品的生产、提供成本以及消费偏好与成本、各乡镇经济自身的独立性。公众的消费偏好和消费成本决定公共产品的需求函数，而公共产品的生产提供成本决定其供给函数，理论上，在需求函数与供给函数的交汇点实现公共产品的均衡，也就是说，对于某一既定公共产品存在一个最优的集权与分权度。但是，现实情况是某一级政府同时提供多种公共产品，而这些公共产品往往又不局限于同一级公共产品层次，这就使得问题更加复杂，对于某一项公共产品相对应的适度集权，却不适合于另一项公共产品。所以，作者认为，在县级财政确定某乡镇的有效分权度时，更重要的是看该乡镇的经济独立性与成长性，越差的越适合于偏向于集权型财政管理体制模式。

从近年我国县乡行政区划数量变化来看，2000、2003、2005年县级行政区划数量分别为2881、2861、2862个，乡镇级行政区划数量分别为50769、44067、41636个。县级行政区划数量是区域稳定的，而乡镇级行政区划数量趋于递减。应该说近年来的撤乡并镇、精简机构的行政改革效果是明显的，对县乡之间的经济关系来说，有理由认为乡镇的经济体在壮大，所以县乡分税制在县与发达乡镇之间会逐渐完善；另一方面，也正是由于乡镇的独立性不强，才需要撤乡并镇，为进一步提高行政管理效率，维持落后乡镇的基本公共支出，集权趋势势必得到加强，特别是失去农业税收入的农业特征明显的乡镇，乡财县管和统收统支财政管理体制必然有巨大的空间。本文的结论就是，在今后数年内，县乡之间的财政管理体制模式会是多种形式的结合体，县乡分税制、乡财县管和统收统支财政管理体制将是主流模式，而县乡财政体制的集权化特征会更加明朗。

【参考文献】

[1] 许正中、苑广睿、孙国英：财政分权：理论与实践，北京：社会科学文献出版社，2002.9。

[2] 阎坤：中国县乡财政体制研究，北京:经济科学出版社，2006.6。

[3]课题组：新时期河北省县乡财政体制改革探索，地方财政研究，2006第7期。

乡镇公共行政论文篇4

关键词：欠发达乡镇；乡镇公务员；激励机制

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0025-02

中央在农村的各项方针政策主要靠乡镇公务员来贯彻和实施，他们的工作业绩直接影响着乡镇政府的工作目标的实现，这就需要他们有一个积极的工作态度和良好的工作能力，所以健全激励机制也就成为乡镇公务员管理的重要因素。而欠发达乡镇公务员相对于其他公务员工作环境艰苦，工资又较低，因此，如何激发当地公务员的工作热情，使他们投身于社会主义新农村建设的工作中，是加强新农村建设的重要课题。

一、激励机制

“激励机制是指激励主体通过综合运用各种激励手段与激励客体相互作用以实现组织目标的运行规则与工作方式。”[1]激励是能够引导人们最大程度地挖掘其潜能进而去实现组织目标的过程。“哈佛大学的威廉・詹姆士教授在实践中发现，“组织员工一般仅需发挥出20%~30%的个人能力，就能较好地完成组织赋予的任务；但在受到充分激励的情况下，其工作能力却能发挥出80%~90%，其中50%~60%的差距是激励的作用所诱导出来的。”[2]要想达到自我需求与组织目标的相互统一，那么就需要充分激发人的潜能，也就需要适当并且有效的激励，“因为有效的管理和士气来源于对完成项目中绩效优异之人的奖励――这是每个机制的职责。”[3]

二、完善欠发达乡镇公务员激励机制的必要性

（一）农村经济发展的迫切要求

根据我国农村的发展情况，乡镇政府在社会主义新农村建设中起重要的作用。但是欠发达地区乡镇公务员在工作中没有树立服务意识，工作手段上还主要是行政手段，工作方法上以经验为主，缺乏高科技服务手段，所以欠发达地区乡镇公务员队伍的整体素质还有待于提高，总之，新农村建设是欠发达地区的乡镇公务员所面临的一大挑战，落后的工作方法和陈旧的价值观念已经不能适应农村社会经济发展要求，乡镇政府职能顺利转变，落后地区经济的快速发展，关键是要通过适当的激励机制激发乡镇公务员的工作积极性，建立健全激励机制，使他们的工作效率得到提高。

（二）政府提高办事效率及公务员自身发展的需要

1.提高乡镇政府的办事效率。形成一支优秀、高效的公务员队伍是提高乡镇政府效能的关键，因为乡镇公务员的治理能力决定着乡镇政府的整体执政能力。“冰山理论指出，人日常工作中表现出来的能力只是露出水面的冰山一角，而人的潜能如同大部分隐藏在水下的冰山，通常情况下人的潜能几倍于显能。”[4]所以，潜能很重要，但需要充分开发，需要充分激励，只有在被充分合理地开发、激励的基础上，潜能才能显现。激励机制是管理活动的驱动力，激励机制就是为了激发各种内在的潜能提供相应刺激，通过完善有效的激励机制，激发欠发达乡镇公务员的内在潜力与能力，提高其在工作中的积极性，来提高欠发达地区乡镇政府的行政效率。

2.缓解乡镇政府财政紧张的局面。以农业税收收入为主要财政来源的乡镇政府由于农业税的取消使得它们的财政资金大大减少了，乡镇政府由于历史的原因欠下的大笔债务，使他们难以摆脱财政亏空的困境，所以即便有县级财政的转移支付为乡镇政府正常运作提供保障，但是它们的财政资金还是相当有限的，所以如何合理有效地分配现有的、有限的财政资源，成为乡镇政府管理的重点和难点。乡镇政府紧张的财政资源使得激励需求与激励资源的稀缺的矛盾更加突出，若想保证经济落后地区乡镇政府能够高效率地运作，关键在于完善并创新现有的激励机制，把有限的资源用到最有用之处，而且要积极探索新的激励方式、方法与手段，使激励效果得以充分发挥。

三、欠发达乡镇公务员激励机制中存在的主要问题

激励机制是整个公务员队伍管理的重要内容，而欠发达地区乡镇公务员由于其特殊的工作性质更需要有效的激励措施来调动他们的工作积极性，提升组织绩效。然而当前欠发达地区乡镇公务员激励机制还存在以下缺陷：

（一）薪酬激励不足

一个人在满足更高层次的需求之前，一定要先满足其最基本的生存需求，人类满足自身存在需求的前提就是物质。因此，在经济落后乡镇，薪酬激励就成为最基本、最有效的激励手段，薪酬不仅能够满足经济落后乡镇公务员基本的生存需求，同时，薪酬中的绩效工资、职务工资等等，在很大程度上激励公务员争创佳绩。但是，在欠发达乡镇公务员的薪酬分配上存在“平均化”现象，薪酬的差距不大，并没有设置绩效工资，只是按照职务和工作年限确定工资，工作表现和工作绩效都没有与工资、奖金挂钩。在奖金的发放上，只考虑职务高低，并没有考虑每个人的工作状态、具体表现和取得了哪些成绩，没有以奖优罚劣为原则。所以在欠发达地区乡镇公务员的激励机制中缺乏薪酬激励，导致公务员产生懒惰的工作情绪。

（二）激励理念陈旧

激励理念对激励机制的运行目标、激励方式与手段、激励过程都有很大的影响。它对乡镇公务员激励机制的构建起着指导性作用。在欠发达乡镇公务员队伍中，还存在一些资历主义和论资排行的现象和“平均主义大锅饭的思想”，在乡镇公务员管理中还存在许多对激励起反作用的因素，比如，对乡镇公务员的工作考核中，基本上每个人都可以过关，这种情况导致在工作中难以实现优胜劣汰；在工资福利待遇中，每个公务员都有不患寡而患不均心理，他们只要求每个人都有份，“无过便是功”，虽无大错也无功绩。这些传统陈旧的激励理念很大程度上影响了政府为群众服务的质量与水平，而且这种状况也与市场经济发展的要求相背。

（三）缺乏外部竞争激励

在欠发达乡镇，当地村民大多生活还非常困难，许多村民每天都忙着农活，他们没有条件也没有意识去学习文化知识，所以他们的文化素质相对很低，对国家的方针政策、法律法规根本不了解，他们没有意识到政府的职责就是为人民服务。乡镇公务员在行政工作中也不注重让村民参与其中，一方面是因为他们认为村民根本不愿意参与，而且不具备参与治理的能力，另一方面是长期以来管制式的管理模式造成民主意识的缺乏，在这些落后地区实现村民自治还需要很长时间的努力。因此，欠发达地区乡镇政府在提供公共产品和公共服务的过程中处于垄断地位，他们感受不到外部的竞争压力，致使政府在提供公共产品和公共服务上缺乏改进的动力，所以，欠发达地区乡镇政府并没有危机感，也没有主动改变工作态度和提高服务的动力。

四、完善欠发达乡镇公务员激励机制

激励机制缺陷的分析，本文认为应该从以下几个方面进行完善：

（一）重视薪酬激励

当前，我国各地区经济发展不平衡，所以对于乡镇公务员的薪酬，只有根据各个地区的经济发展程度和各行各业的工资、福利待遇情况进行适当调整，才能达到客观公平的原则。公务员的工作也是他们的谋生手段，而对于任何人，生存都是第一位的，所以薪酬激励在所有激励机制中起到基础的作用。

同时，针对经济落后地区的平均主义现象，乡镇政府应该对公务员的德、能、勤、绩、廉进行客观考核，并且在此基础上，严格根据考核的结果决定每一个公务员的绩效工资，打破以往采用的基本上“平均化”的工资制度，虽然以同职同酬和与之配套的年资制为核心的薪酬制度能够保证乡镇公务员队伍的稳定性，但是这种薪酬制度并不能体现出公务员的工作能力与状态。所以应该“规定合理绩效工资在工资总体结构中所占的比例，根据心理学研究成果，绩效工资大致为原工资总额的10%~15%才能发挥较好激励作用[5]。除此之外，还应该改变以往年终奖金的发放仅凭职务定金额的方法，而是应该以每一个公务员的工作表现和工作业绩为评定的基础，进而结合相应的职务来决定薪酬金额，从而使薪酬发挥应有的激励作用。

（二）转变激励理念

像其他人一样，经济落后地区的乡镇公务员也同样有着物质和心理上的诉求，只要这种诉求是正当合法的就是应支持的。所以，我们要转变管理思想，重视乡镇公务员的需求，树立以人为本的激励理念，重视乡镇公务员的需求与自身发展的要求。一个良好的激励机制要首先以人为出发点，首先满足人的需要，重视并实现人的价值，把以人为本的原则落实到各项具体激励措施和过程当中，尊重个人利益和发展需要，营造良好的发展机会，激发每个公务员的工作积极性和创新热情。

（三）引入外部竞争

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该以协商、对话、公民授权和公民参与的方式来解决问题，而不是单独做出决定。该理论认为使公民权利得以实现的基本手段是公民参与，只有通过这种手段才能使公民与政府有效并且平等地沟通，使政府能够了解公民的价值观，而且公民也能对公共利益具有更深该的认识，使双方可以共同致力于追求公共利益，真正实现民主治理。因此，公务员在服务的过程中，一定要有民主意识，以一种服务的理念来工作，并且要引导村民积极参与到决策当中来，乡镇公务员要以平等的心态和亲切的态度与村民沟通与合作，对他们提出来的要求要及时给予合理的反馈。乡镇政府要通过宣传教育的方式，逐渐提高其村民科学文化水平，并逐渐提高参与意识，促进广大村民通过参与到公共决策当中来共同推动农村经济的发展，逐步引导村民大力发展第三部门，形成竞争力，乡镇政府在公共产品及公共服务供给上不再处于垄断地位，形成多中心供给公共服务和公共产品的局面，使乡镇公务员产生竞争的意识并产生危机感，从而努力提高自身服务的能力和素质，以更高的工作效率为广大村民服务。

参考文献：

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乡镇公共行政论文篇5

摘要：新型城镇化的本质是坚持走以人为核心，以不断提高城镇化质量内涵为特殊要求。新型城镇化的“新”意味着不同于以往的单纯追求城市人口规模与区域空间规模扩张的发展模式，而是在过去的基础上，开创一种新的发展局面。新型城镇化的本质和内涵着重强调了提高乡镇政府公共管理职能的重要性。在此新形势和新型城镇化不断推进的背景下，本文针对当前我国乡镇政府在公共管理的存在的问题，探讨研究如何使乡镇政府的公共管理与新型城镇化发展同步。

关键词：新型城镇化；乡镇政府；公共管理；对策

新型城镇化是在城镇化发展到一定阶段下提出的，它是以人为核心的城镇化，更强调全面提升城镇的内涵，要求城镇化由过去偏重人口、数量、规模的增加向更注重提升质量内涵的方向转变，即“数量型”转向“质量型”。要求以新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化发展①，实现人口、经济、资源和环境相协调。新型城镇化建设的重点是解决好现有的“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。农村转移落户人口的就近城镇化乡主要是转移到就近乡镇中心场镇，这就给乡镇政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理具有重要的理论和现实意义。

一、新型城镇化对乡镇政府的公共管理提出新挑战和新要求

乡镇政府公共管理是指以乡镇政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务以保障和增进社会公共利益的职能活动。从公共管理角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共物品，处理公共事务，以满足居民的公共性需求②。在新型城镇化的发展过程中，公共管理为城镇化提供了关键的制度和实践保障，明确了政府是“掌舵”而不是“划桨”。同时新型城镇化要求把基本的政府公共管理纳入其内涵建设中，为乡镇政府的公共管理提出了新挑战和新要求。

首先，新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能。由于政府是最主要的公共组织，具有维护公共利益促进社会发展的重要作用。传统的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城镇化背景下要求乡镇政府转变政府职能，由传统的“管制型”向“服务型”转变，建设服务型政府是当前新型城镇化背景下的主要任务。服务型政府的特征是治理、善治、服务三方面。建设服务型政府的要求是实现政府治理的全面转型，实现政府治理全面转型要求主要体现在三个方面：第一、根本结构改革，即理顺政府与市场的关系，政府与社会的关系；第二、体制的变革，即从利益化的政府转向公共性的政府，从管制型转向服务优先的政府；第三、机制的变革，要求政府创新治理方式。

其次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理理念。当前部分乡镇政府公共管理者需要转变管理理念，重新定位自己的职责。长期以来，在做一个好的“老百姓父母官”的口号下，农村乃至更大范围的公共管理者以农民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。新型城镇化要求公共管理者真正摆正与农民平等的位置，要求改变传统的行政官僚思想，要求树立引导和服务的理念。

再次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理方式。要求把直接管理和间接管理相结合，同时实现基本公共服务均等化是政府的义务，也是人民权利的表达。当前新型城镇化背景下公共管理存在供给总量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城镇化之前，乡镇政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社会中的大部分资源、活动都必须由政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系。而当前新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能，由传统的管制型转向服务型，服务型政府也就意味着乡镇政府把经济决策权和资源分配权还给市场，乡镇政府做好监督工作。

最后，新型城镇化要求乡镇政府优化公共管理产品。从供求关系的角度看，公共管理是通过提供用于满足公共需求的特殊产品来实现公共管理的目标。公共管理的产品供给集中表现在公共物品和公共服务方面。目前我国公共产品的供给出现低效供给不平衡的现象，在政府部门的垄断性与公共企业的产权不明确共同作用的结果下，甚至出现了水霸、路霸、气霸等现象，同时还存在权力腐败和权力寻租的现象。新型城镇化要求乡镇政府引进市场机制和竞争机制，打破政府在公共物品生产供给方面的垄断地位，在相应的领域可让社会团体、公益组织、私人投资来参与公共产品的投资以便丰富和优化公共产品的供给。

二、新型城镇化背景下乡镇政府公共管理存在的问题

首先，乡镇政府存在一定理念偏差。乡镇政府官员公共管理服务意识淡薄，对公共管理服务的供给的重要性认识不到位，同时在传统行政理念中，政府扮演的角色是生产者、控制者、监督者。加之“官本位”的观念根深蒂固，使得公共权力在某种程度上成为公共管理者利益争夺的工具，造成乡镇政府在实行管理时存在部门之间包庇，公共权力管理缺失监督机制落实不到位权责不明确等现象。另一方面公共选择理论的基本假设是人是自私的理性的追求效用最大化的人。为实现自身的利益，公共管理者利用职权谋权造成公共利益私用，导致了公权力私用，引发了民众对政府的信任危机。在我国过去的国家公职人员的工作时终身制，造成国家公职人员没有创新服务意识，兼之没有有效的激励监督机制同时政府机构冗杂办事效率低下，乡镇政府的公共管理能力低下。乡镇政府重增长轻发展的绩效观。长期以来经济增长一直是衡量各个乡镇政府的一个重要指标，乡镇政府为了完成经济增长的任务在一定程度上忽视了公共教育、公共文化、公共卫生、公共安全等方面的建设，这种重视增长忽视长期发展的绩效管显然与当前的新型城镇化内涵不相符。

其次，公共管理物品和服务的投入不足。由于农村公共产品本身的特殊性及客观存在的“市场机制”，我国农村公共产品的供需矛盾突出。一方面是政府的财力有限，我国现行农村公共品的供给是中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共品由县乡政府和农民自己筹资，由于农村经济发展能力有限在一定程度上无法提供大量公共产品和服务，使得农村公共产品投入严重不足，表现为总量短缺、总体质量不高。在基础建设方面，农村和城市公共产品供给差距体现的尤为明显。农村现代公共产品发展缓慢。城市现代化生活设施，如供气、供热、供水、农村广播系统及路灯等设施的发展在大部分农村尚未起步。另一方面是制度层面，供给机构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低。在农村公共产品供给中，因农村工业化程度低、税收少，政府受财政的限制更愿意投资“硬”的公共产品如道路水利建设等这些可以看到业绩的投资。加之供给信息的不配对造成农民较少需要的公共产品供给过剩，如在有些在人口较少的农村修建超越农民需要或生产条件大力修建公共设施浪费大量钱财。

再次，公共管理的决策机制不健全。目前，乡镇政府公共管理的决策机制不健全，公共管理存在失位、越位、错位的现象，具体而言就是因为我国乡镇政府供给的决策机制难以形成、决策过程中缺失公众参与及缺乏有效的评估和论证。

一是失位；近几年来，一些乡镇地方经济混乱，假冒伪劣商品充斥市场，屡禁不止原因很多，但乡镇政府和有关部门监管职能不到位是主要原因。同时由于乡镇政府职能的“缺失”造成社会基层的失控。二是越位；如过多的审批、权力失控造成乡镇、政、府管理普遍存在效率不高的问题，如审批过多导致的机构膨胀、政府控制和分配的资源过多。加之地区之间的经济发展差异导致了国家公务员工资待遇差距悬殊的现象。三是错位；乡镇政府管得太多但又管得不精，本来是民间的事却由政府做了，乡镇政府干涉太多经济事务影响到了经济的正常发展。

三、新型城镇化背景下提升乡镇政府公共管理效益的举措

首先，树立引导和服务的管理理念。在新型城镇化进程中政府转型首先是转向服务型政府，而政府服务理念具体体现在教育、卫生、社会保障、民政四个方面。这四个重点领域要解决的问题就是新型城镇化的要解决的主要问题，新型服务理念符合了新型城镇化以人为本的核心，立足长远的发展。乡镇政府应该抓住契机强化政府的公共服务职能，在政府人员管理方面加强对政府公务员的素质和服务意识的价值观教育，意在不断提升公务员的整体素质和水平，同时改革有效的绩效考核和激励机制了，让公务员内部形成竞争机制，只有这样才能更好的发挥地方政府的公共服务职能，在新型城镇化中形成良好互动。

其次，转变政府职能合理定位政府角色。当前基本公共物品和服务供给总量不足，其中一个首要原因就是政府供给制度保障机制不完善，政府主体责任不明确导致乡镇政府责任的缺失，在新型城镇化过程中应该明确政府在公共供给中的主体地位，市场的辅助地位，制定确实可行的制度保障明确供给主体责任。引入市场机制的最大好处是通过竞争来实现资源的高效配置、合理优化目标。通过市场机制的引进，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。同时市场可以提供的可以让由市场来提供，政府只要做好制度性保障和监督管理。

再次，对公共物品和服务进行合理的优化配置。一要多途径多方面增加公共物品和服务的供给。我国新型城镇化中公共物品和服务供给最大的阻碍是资金短缺问题。因此，要提升乡镇政府的公共管理职能，就必须要解决资金的投入不足问题，财政部门作为公共部门的一部分，在供给中承担最终责任。而如何以最少的投入创造最大的效益，是目前乡镇政府应努力追求的目标。当前在新型城镇化不断推进的过程中，如何有效解决资金问题是摆在新型城镇化过程中乡镇政府应该解决的首要问题，只有资金问题理顺才能进行有效合理的建设。乡镇政府首先要确保基本公共物品和服务的支出随本地区经济的发展速度和财政收入的增加而增加，确保资金充裕促进新型城镇化的发展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以与私人签订生产合同，政府通过公开招标的方式借助于投标者把价格压到经济的合理水平，与民众需求最迫切的基本公共产品政府可以授权经营，如自来水、供电、报刊杂志、医疗卫生等。地方性的交通、通信设施、城市公共服务体系、娱乐设施、部分保障可以采取政府参股的形式来进行供给。三要公共物品和服务的供给主体多元化。在相关公共领域，只要符合国家和地方的政策法规制度的就可以让社会组织、公益组织或者私人投资来提供。乡镇政府可以改善当地的投资环境，综合评估运用确实可行的方案鼓励非政府对公共领域的投资供给。

最后，完善管理决策机制。为进一步提高政府决策的能力和水平，实现乡镇政府决策的科学化、民主化、法制化，应该进一步完善政府决策机制。一要牢固树立以人为本的决策理念，新型城镇化的核心是以人为本，只有乡镇政府在进行决策时坚持以人为本的决策理念，始终把广大人民群众的根本利益作为制度决策开展工作的落脚点和出发点。收集群众各方面的需求信息在决策时协调和兼顾不同方面群众的利益，做出符合广大群众利益的决策。二要完善重大决策的规则和程序。多渠道集中民众的智慧，使乡镇政府的决策真正以科学、民主、法治为基础。同时根据事项的不同特点采取不同的决策规则和程序，对专业性强的要邀请专家论证、技术咨询、决策评估，对群众利益密切相关的要通过公示、听证等制度扩大民众的参与度。三要建立决策失误问责制。在决策时要充分体现“权为民所授”的思想，要求有权必有责，用权受制约。建立健全决策者及主体的责任，明确规定身为决策者的法律责任和义务，使之对其决策行为负责任进行责任追究，有助于决策的科学化民主化法治化，完善乡镇政府的管理决策能力，真正为公共产品和服务的供给提供合理健全的决策机制。

指导老师：田华银

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注解

乡镇公共行政论文篇6

一、乡镇行政管理体制的状况及问题

在 1979 年改革开放之前，我国基层实行的是人民公社的政社合一管理体制。1983 年，中共中央发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基层取消人民公社，建立乡镇政府。到 1985 年，全国基层基本完成由公社到乡镇的转变，并实行县乡分灶吃饭的财政体制，乡镇政府作为一级财政单位的行政地位得以确立。与先前的人民公社制度相比较，在 1980 年代全国自上而下的放权让利的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡镇政府的财力有较大提高。但是，1994 年的分税制改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力受到较大影响; 在 2005 年中央决定取消农业税及农村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎缩，出现所谓乡镇财政哭爹叫娘的现象。根据经济发展程度的不同，乡镇财政表现为吃饭财政和要饭财政两种情形，前者大多出现在沿海发达地区，而后者则是广大欠发达地区的写照。

所谓吃饭财政，就是指政府的可支配财政收入基本只能满足人员工资和政府运转的行政开支，用于社会服务和经济建设的部分很小。需要指出的是，这个现象并非源于乡镇的经济实力，而是源于既有财政体制。以 J 省 K 市( 县级市) L 镇为例，三个主要税种，增值税除去中央拿走 75% 外，剩下的 25%中，省里拿走 12. 5%，县级政府再分走一部分，实际镇政府只能分到 7. 5%; 所得税与增值税类似，镇政府实际只能分到 12%; 营业税虽然镇政府能分到的比例较大，但近年来推行营改增，营业税的税基大幅下滑。在此财政体制下，L 镇 2011 年全口径财政收入 8. 9 亿元，本级政府享有的可支配财政收入不到 4 亿元。其中维持行政开支就需要 3亿多元，真正能用于各项建设的不到 1 亿元，远不能满足发展的需要( 数据来源于 2012 年笔者对 L 镇的实地调研) 。

所谓要饭财政，即因经济欠发达而自身生财能力弱，乡镇政府的行政开支都要依靠上级政府的补助。以 H 省 G 县 Z 镇为例，2013 年乡镇全口径财政收入 1000 万元左右，尽管县政府在自己权限内把大部分财政收入留给乡镇政府，乡镇政府也仅分得 400 万元左右，财政缺口仍有 350 万元左右，自己无力解决财政供养人员及政府运转的行政开支问题，只能依靠上级政府的转移支付或其他补助来解决( 数据来源于笔者 2014 年 10 月对 Z 镇的实地调研) 。

尽管财政能力非常有限，乡镇政府的职能却是全能的。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职能可以概括为: ( 1) 执行本级人大和上级行政机关的决定和命令; ( 2) 执行本行政区内的经济社会建设计划; ( 3) 其他保障人民生产和生活的职权。从这一论述可以看出，乡镇政府要承担辖区内经济社会发展的全面职能。在我国纵向政府间的职责同构的体制背景下，实际上各级政府之间缺少明晰的职能分工。在长期以经济建设为中心的大背景下，相关激励和约束形成一种发展机制，促使各级政府凸显其经济职能，乡镇政府也不例外。在各种自上而下的经济增长考核指标压力下，加之财政能力不佳的状况，导致乡镇政府经济发展职能导向强，而社会管理职能导向弱的局面。

显然，基于财政体制及发展机制，既有乡镇行政管理体制是一种权责不匹配的体制，亦即财政能力与行政职责不匹配，从而导致乡镇政府出现职能偏差的问题。为缓解财政窘迫的压力，招商引资几乎成为重中之重的工作任务，既无力也无心去认真有效地提供乡镇公共品及服务，长期以来乡镇政府在教育、医疗、环保等方面的责任不到位。有的学者通过对江西、河南的乡镇财政进行案例研究认为，财政体制的收入上收机制和农村教育支出的乡镇支出为主，造成了乡镇政府沉重的财政负担，进而造成教育发展迟缓②。在对国内知名专家进行的问卷调查中，61. 9% 的专家认为公共服务职能差是乡镇存在的突出问题。与此同时，经济发展所需的建设资金主要靠土地出让金和土地融资解决，形成吃饭靠财政，发展靠土地的局面，由此形成一些负面影响: ( 1) 对土地财政过度依赖，严重威胁到耕地尤其是优质耕地资源的保护。( 2) 为吸引投资，在土地征用中对农民的补偿进行克扣或强拆强征，酿成很多社会群体性事件，危及到社会的稳定。( 3) 鉴于乡镇政府能力及人力资源的有限性，以乡镇为单位的工业发展模式，很难形成规模经济效应和完善的基础设施建设供给，因而乡镇工业的技术结构或产业结构大多是低水平的，不利于土地资源的集约使用以及生态环境的保护。

二、新型城镇化对乡镇行政管理体制的挑战

近年来，中央提出新型城镇化的战略思想，亦即全面繁荣农村经济，加快城镇化进程走中国特色的城镇化道路( 江泽民在党的十六大所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告) ; 健全城乡发展一体化体制机制推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进( 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》) ; 2014 年 3 月，中央颁布了《国家新型城镇化规划》，从人口、产业、环境、城镇规模和相应的支持制度方面提出了具体工作方向。关于新型城镇化的新意何在，很多学者进行了解读或阐述，认为新型城镇化以科学发展观为引领思想，以集约化、生态化为发展模式，以功能多元化、体系合理化为基本内容，以城乡一体化为基本目标①。城乡互补、能源节约、城镇质量、环境保护、集约发展、共同富裕等六方面是新型城镇化的突破口。新型城镇化的要求可以概括为人本化、集约化、集群化、协调化四个方面。新型城镇化的特征可以总结为人的城镇化、城乡一体化、产业现代化、建筑工业化、中国梦等。以上诸多解读从不同的侧重点概括了新型城镇化的新意所在，如果进一步加以提炼，与乡镇发展密切相关的可以归纳为两点:

一是强调城乡公共服务均等化。长期以来，在我国城乡分割的二元体制下，城镇 - 农村以及城里人 - 乡下人形成了明显鸿沟。一方面，大量在城镇工作和生活的农民工受制于户籍制度，难以平等地享有城镇的公共服务，面临着子女教育、医疗、养老以及其他社会福利等困境。另一方面，城乡之间的公共服务供给方式有异，往往县级政府负责县城、乡镇政府负责城镇，广大农村地区的公共服务供给呈现缺失或不足的状态，农村居民因为居住地的差异而难以享受到基本的公共服务。李克强总理在 2014 年十二届全国人大二次会议上作的政府工作报告中指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化。对此，新型城镇化既要打破城里人 - 乡下人的户籍限制，让城镇常住人口享有所在城镇的基本公共服务; 又要打破城镇 - 农村的地理限制，改善农村地区的基本公共设施和公共服务。

二是强调城镇化发展中的环境友好和资源节约。长期以来，在以经济增长为主导的发展机制下，对乡镇政府形成了经济发展的强激励，导致了乡镇企业热和开发区热。东部地区乡镇，利用自身廉价的土地和区位优势吸引投资，实现了经济快速发展; 而广大中西部地区的乡镇，因区位、财力和人员素质等因素，难以有效吸引投资，导致了沉重的发展债务。而无论东部还是中西部，基层政府的发展观都是重增长速度轻效率，这就造成土地资源的使用效率低下，环境污染严重。新型城镇化，不是不追求经济发展，而是要求不能把经济的发展建立在资源的粗放利用以及对环境的无限破坏的基础上，要把经济发展建立在资源节约和环境友好的基础之上。只有这样的发展，才是可持续的发展，才是能改善人民生活质量的发展。

显然，根据上文对我国乡镇现状及问题的分析，新型城镇化对既有乡镇行政管理体制提出了严峻挑战，主要反映在如下几方面:

( 一) 对乡镇财政能力的挑战。在推进城乡公共服务均等化中，城乡统筹发展是重要手段，这使得乡镇政府需要服务的人口显著增加。以经济落后的 H 省 Z 镇为例，统筹城乡发展使镇政府需要服务的人口从 2000 左右城镇居民扩展到 25000 左右全镇人口，相应的财政供养人口和建设项目成比例增加。但 Z 镇的本级财政收入，10 年来一直在每年100 - 400 万元间波动，这与每年 2000 万元左右的资金需求相比是杯水车薪( 750 万元运转资金需求，1200 万元左右建设资金需求) 。在此财力下，Z 镇的建设资金，一方面需要积极向县政府争取项目支持，一方面必须负债建设。在我们的访谈中，该镇党委书记表示一般一个项目，有 1/3 的资金我就敢启动，不然就办不成事。我来做书记，有 900 万债务，主要是工程拖欠款。经济发达的 J 省 L 镇，全镇 12 万常住人口中，本地人口仅 3 万，而外来人口达 9 万。10 年前的外来人口主要是流动性的农民工，在这里工作，但其子女教育和养老等主要在家乡解决; 当前的外来人口主要是 80 后农民工，在本地生儿育女，安家立业，子女教育和养老等都需要本地政府予以解决。该镇镇长指出，上级留给我们的财政分成，都是按照吃饭财政来留的，要搞经济建设，以及中央提出的教育、医疗、卫生等，都需要自筹资金。自筹资金主要靠土地转让金、融资，2011 年财力 4 亿，负债就有 4. 1 亿。由此可见，新型城镇化的要求与既有体制下的乡镇财政能力存在巨大落差。

( 二) 对乡镇政府职能配置的挑战。新型城镇化的核心是以人为本，这就要求乡镇政府以改善居民的公共服务为核心职能。在既有乡镇行政管理体制下，乡镇政府既要发展经济又要负责提供公共品及服务，财政能力的不足，使其难以实现两者平衡，不得不以发展经济为主，对其他则心有余而力不足，经济发展分散了政府的公共服务投入。实际上，在我们的调研中发现，即使乡镇干部也认为，注重经济发展也是不得已而为之的，基础建设，上级要求我们配套，就得自己出钱( H 省 Z 镇党委书记访谈) ; 上级提外贸增长 10%，经济增长 8%，就开始搞外贸和增长攻坚战。外贸那么多，产业那么多，对老百姓有什么好处呢? 老百姓需要的是实际的东西。上级以后能不能不要老是提增长，回归到政府基本职能( J 省 L 镇镇长访谈) 。另外，即便是在经济较发达的苏南地区，由于乡镇政府的人员编制有限，因经济规模扩大而需要增加工作人员，只能通过乡镇财政来聘任临时工加以解决，临时工与在编工作人员的比例甚至超过了 3∶ 1，大大加重了乡镇政府的财政负担。

( 三) 对乡镇发展模式的挑战。新型城镇化提出了城乡协调发展的要求，其中包含着产业协调发展的内涵。一般而言，现代工业中的产业链或供应链的联系范围往往超出乡镇的行政辖区范围，需要跨越行政区划的协调发展。对此，国际上于 1990 年代就出现了跨域治理理论，强调政府间通过平等协商及组织结盟，解决跨行政区的事务协调①，促进区域性产业链的形成。但是，由于改革开放初期形成的以乡镇为单位的产业发展模式，我国乡镇政府之间的横向关系更多地体现为竞争。例如，J 省 K 市( 县级市) 具有很好的旅游资源，K 市著名景点的 Z镇希望把邻近乡镇的旅游资源进行整合，形成具有规模效应的旅游产业链，但与临近乡镇陷入谁主谁次的问题，难以协商。其实，乡镇之间的难以协调不仅是财政利益的矛盾冲突所致，更重要的是乡镇政府能用于协调发展的政策工具非常有限。众所周知，处于政府序列末梢的乡镇政府基本上只有执行权，自己制定政策的权力和能力都非常有限，加之财政能力的窘迫，也没有支持行政协调的财政工具，面对错综复杂的跨行政区划的协调发展问题显得无能为力。因此，长期陷入以乡镇为单位的碎片化发展模式，难以形成集约化的规模经济，造成对资源的低效率使用和对生态环境的破坏。总之，在新型城镇化的发展趋势之下，乡镇政府财政能力的不足和政府职能的不到位，以及发展模式的不科学，都表明既有乡镇行政管理体制已难以适应时展的要求，难以有效地解决乡镇发展面临的问题，需要与时俱进，积极探索乡镇行政管理体制的深化改革问题。这既是一个理论问题，也是一个重大的政策课题。

三、乡镇行政管理体制改革的取向探讨

在新型城镇化背景下，乡镇行政管理体制的改革要服务于提升乡镇的公共品及服务的提供能力，以及提高乡镇经济发展效率，这就涉及到权责的调整问题。实际上，围绕着乡镇行政管理体制改革问题，近几年已出现了一些实践探索，主要有强镇扩权乡财县管和撤乡变街等几种形式。

所谓强镇扩权是有选择地赋予经济发达乡镇更多权限。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限。为此，中央编办与中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发出《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国 13 个省选取 25 个经济发达的乡镇，进行强镇扩权试点。改革试点的主要内容包括: 体制创新( 如行政区划调整) 、下放权限( 如城建、环保、治安权限，以及提高乡镇财力) 、编制管理( 增加乡镇人员编制) 。该项改革的核心，是坚持权责一致、事财匹配，赋予镇政府履行职能必要的事权和财力。总体而言，该项改革试点进行 5 年多来，虽然省级政府较为积极，乡镇政府较为期盼，但处于关键环节的县级政府，并未积极全面地落实强镇试点，而是小范围、有选择地推行放权。根据笔者对试点镇之一的 J 省 K 市( 县级市) P 镇的调研，K 市政府虽然发出试点的通知，但下放行政权限的具体目录长期没有落实，对 P 镇的财政放权仅限于财政收入的增量部分( 基数部分按照原来的县乡比例分配，增量部分 100% 归 P 镇) ，并且财政放权只能维持 4 年，4 年后再议。

显然，在强镇扩权问题上，县级政府持消极态度，这其中除了县级政府有其自身利益考虑外，还受到一些合情合理的客观因素制约。例如，自党的十六大提出科学发展观以及转变增长方式以来，各级地方政府都加强了经济发展的统筹规划，亦即对建设用地资源、产业布局和基础设施建设等内容的统筹规划，这涉及到用地和项目审批及其衍生权限的向上集中。这一变化趋势与向乡镇放权不相吻合，这就是为什么强镇扩权落实不尽如人意的重要原因之一。

所谓乡财县管主要是针对乡镇财政能力不足而采取的财政统筹措施。2005 年国家全面取消农业税，使得乡镇政府的自有财力比重下降，对上级政府的财政依赖度大幅增加。在此背景下，财政部于 2006 年发出《进一步推进乡财县管工作的通知》，以期达到规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定的目的。该项改革的主要内容为预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网。

虽然该项改革的核心是解决乡镇财政管理的规范性，并不触及乡镇政府的财政自主权，但财政的规范性管理实质上把乡镇财政支出的项目纳入县级财政的管理，乡镇在财政支出方面的自主性受到削弱。对于县级政府而言，由于加强了对乡镇的实质性干预，对推行该项改革较为积极，而乡镇政府因财政需要仰仗于县级政府的支持，对支出自主性受到削弱不满意但也可以接受。因此，乡财县管的改革推行较为顺利，截至 2011 年底，实现了乡财县管的乡镇为 2. 93 万个，占全国乡镇的 3/4左右。

所谓撤乡变街是把乡镇政府变为街道办事处，这主要出现在城市及其周边地区。这一变化实质上是撤消了乡镇这一级政府，使之变为上级政府的派出机构街道办事处。例如，浙江省约 30%的乡镇已变为街道办事处，四川省约 6% 的乡镇也变为了街道办事处。街道办事处作为上级政府的派出机构，最本质的变化就是不再作为一级独立财政预算的行政单位，辖区内的经济发展和社会管理由上级政府统筹规划，街道办事处只是负责执行上级政府的任务安排。

以上几种实践都涉及到一个重要理论问题，亦即基层行政管理需要集权或分权的问题。奥茨分权定理( Oates，1972) 认为分权的必要性是，分权有利于增进地方民生福利的提升及资源配置的效率，因为越是接近实际的政府层级越了解真实的需求。一般而言，公共职责通常最好由那些最接近居民的政府加以实施，集权化的选择导致供给的同一性，无法考虑到各地方的不同偏好，因而国家范围内同一化的服务会导致消费者剩余的损失。福利损失可以被看作是信息不完全的产物，基层政府由于拥有更为全面的信息。因此，克服消费者剩余损失的一个重要路径就是分权。公共选择的分权化是帕累托效率增进的，其原因是它可以减少消费者剩余的绝对损失，这通常被称之为奥茨分权定理。

理论的结论是建立在对理论假设验证的基础上得出的，奥茨分权理论的假设主要是: ( 1) 政府寻求社会福利最大化是源于选民压力; ( 2) 信息不对称或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的优势，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利损失。假设( 1) 在西方发达国家是成立的，亦即决定资源配置及利益分配的政治过程是通过选票( 无论是用手投票或用脚投票) 来体现的，但这与中国的国情不相吻合。假设( 2) 相对来说较具普适性，但如果就中国的情况而言，还需进一步分析。在西方发达国家如美国等，基层政府不具有发展经济的职能，产业发展是基于市场的私人行为，政府既不负责给企业提供市场信息服务，也不需要市场信息。因此，所谓地方政府更具信息优势，仅指对当地的公共服务需求信息。而在中国由于政府主导经济发展的特点，乡镇政府也具有发展经济的职能，因而也需要掌握市场信息。现代经济中的市场范围远远超出行政区划尤其是基层行政区划范围，行政区划空间范围越小的政府要想掌握市场信息就越困难，这一点与地方公共服务需求信息正好相反。另一方面，由于基层政府制定政策的权力极其有限，在应对市场变化上的政策工具也就非常有限。因此，从发展经济的角度而言，无论是能力还是信息都不能说基层政府最具优势。

综上所述，分权理论的两个理论假设，其中有一半( 亦即假设 1)的假设不符合中国国情，余下关于信息问题的另一半假设( 亦即假设 2) 由于没有涉及市场信息问题，对于中国而言也只是部分适用。换言之，由于公共选择的政治过程和基层政府职能的差异，奥茨分权定理在中国的适用性就大打折扣，这也就是为什么在强镇扩权乡财县管和撤乡变街三种实践模式中，具有明显权力向上集中特征的乡财县管和撤乡变街能成为主流，而具有权力下放特征的强镇扩权在落实中举步维艰。分权理论还有一个方面，即强调分权能导致高效率。在西方经济学的理论逻辑中，效率是与市场经济相关联的，这就衍生出一个结论，即市场经济体制需要分权。但需要指出的是，即便市场经济体制下分权也是有限度的，并不是所有权力都逐级下放。例如，在美国有关教育、公共医疗及道路等公共品及服务大多是由州政府负责提供的，并没有把这些权力或职能下放到县( county) 或镇( town) 一级政府，因为公共品的提供也讲究规模效益。另外，我国台湾地区完全实行市场经济体制，但近几年来在城市化进程中，也把占比约 30% 的乡镇政府改为市政府的派出机构( 区公所) ，这一变革覆盖了台湾人口的 59. 6% 及面积 26. 7% 的地区。导致这一变化的重要原因是，经济结构的变化使基层政府财源萎缩，以及基层公共管理效率下降。这一变化的核心内涵是，区不再是独立的一级财政预算行政单位，区管辖范围内的大部分经济事务和民生事务都由市政府统一规划和支出，区仅执行市政府的预算支出。由此可见，分权并不一定能保障基层公共服务的效率，效率与分权并不具有必然的因果关系。

鉴于上述理论和其他地区实践的分析，在我国实验探索的基层行政管理体制改革的三种模式中，乡财县管和撤乡变街的改革既符合国情，也可以提高经济发展和公共服务效率。因此，在新型城镇化的进程中，要使基层政府能更好地提供公共品及服务，就应该坚持基层政府权力向上集中的行政管理体制改革取向。由于中国还有广大的农村地区，不是所有乡镇都可以改为街道办事处，因而乡财县管和撤乡变街两种模式会长期同时存在，但这两种模式的一个共同点是，加强上一级政府对乡镇的经济社会发展的统筹。在经济发展统筹中，县级政府要基于经济发展和资源使用的效率，对资源配置和产业布局进行全局性的统筹安排，避免乡镇之间的恶性竞争，以及碎片化发展的资源使用低效率和对环境的破坏，同时通过削减经济职能以减轻基层政府发展经济的负担，使基层政府回归其基本职能。

在社会事务发展的统筹中，对公共品及服务的提供应采取上级政府统筹资金安排，基层政府提出具体需求规划的混合式做法。因为奥茨分权定理关于公共品提供的问题，存在上下级政府间信息不对称的理论具有合理成分，我们对该理论的质疑主要是在解决问题的路径选择上。近年来我国很多地方由上级政府统一规划或安排的一些农村公共设施建设出现流于形式的样子工程，很多乡村的公共厕所长期一把铁锁把门，一些公共图书馆徒有样子，并不具实用价值，等等。不具有实用价值就会造成理论上所谓的消费者剩余的损失。因此，为了避免公共品及服务提供上的效率不彰问题，县级政府统筹主要应从财政上给予基层地方公共品及服务提供保障，而在具体的公共品及服务的数量及种类问题上，应认真听取具有信息优势的基层政府或行政管理机构的意见。

乡镇公共行政论文篇7

【关键词】基层协商民主；乡镇善治；“新河实验”

[中图分类号】C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05

一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起

（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。

（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。

（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。

二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析

（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。

新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。

财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。

新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。

（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。

（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。

三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向

（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。

可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。

（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。

就当前新河乡镇治理来看，这表面上似乎是削弱了乡镇的权力，而实际上是国家尝试在体制内还权于农民（农村社会），探索实现“国家一乡镇政府一农村社会”三者之间的民主协商合作治理，顺应了农村居民参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实要求。从实践来看，农村居民对乡镇的要求是“有所为有所不为”。一方面，农民既不希望乡镇是自利性的“越位”，而成为“赢利型经纪人”；另一方面，农民更不愿意乡镇是选择性的“缺位”，而产生“消极行政”。这实质就要让乡镇实现其功能“归位”，即乡镇要在提供公共物品上“积极行政”、“有所为”，为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件。因此，乡镇治理只有主动融人到农民（农村社会）现实生活中去，积极为农民（农村社会）发展提供更多更好的公共产品，从“管治”转向“服务”、从“汲取”（乡村资源）转向“供给”（公共产品）∞。在此，国家就必须要加强顶层设计，真正实现乡镇政府的“事权”与“财权”的统一。使乡镇能够有效地满足农民（农村社会）的需求，实现乡镇治理的有效性。

乡镇公共行政论文篇8

关键词：压力型考核体制；乡镇政府行为；自利性；乡镇政府职能转变

中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0034-04

一、问题的提出

关于政府是否存在自利性，学界并没有统一界定。有些学者认为自利性的概念仅适应于人的行为动机，组织机构和部门则不存在自利性，[1]也有学者否认政府的自利性，认为政府自利性的概念存在逻辑悖论；[2]但更多的研究表明，政府的自利性是一种客观存在，正如巫烈光所说，“简单否定政府自利性无助于问题的解决，端正对政府自利性的认识，是解决问题的前提”。[3]陈庆云教授等人也认为，要建构合理的政府利益，需要保障基本利益，基本满足角色利益，打击失常利益。[4]本文是在承认政府自利性的前提下，研究乡镇政府自利性与上级考核政策的关系。

近年来关于乡镇政府自利性的已有研究主要集中在乡镇自利性的表现、原因及后果等方面，认为乡镇政府是一个“不断攫取利益”[5]的利益最大化者，乡镇政府采取“策略主义”[6]的灵活方式维护其利益。乡镇政府及其工作人员的本性如此，还是其他原因导致了乡镇政府采取策略主义的自利化行为方式？乡镇政府自利性与压力型考核体制存在什么关系？已有研究对此问题缺乏有力的论证，导致学界对乡镇政府行为的认识存在偏差。本文以2013年4月在华北石镇的调研资料为依据，力图探讨回答这个问题，澄清学界对乡镇政府的一些错误认识。

二、上级考核石镇的具体事项

石镇总面积65平方公里，3.6万农业人口，下辖3个管区，30个行政村，机关供养人员137人，中小学教师209人，离退休人员146人，经济状况在全县处于中下游水平。2012年上级政府对石镇考核的主要内容包括科学发展综合考核、片区特色经济发展考核、部门业务考核和目标责任制考核，28个县直部门一并对石镇进行部门业务考核，以下为县级政府对石镇的部分考核内容：

《关于分解落实2012年全县规模工业经济发展任务目标的意见》规定，乡镇要按照下达的任务目标，进一步细化、量化工作任务，逐一分解落实到企业。由于石镇属于以农业为主的经济偏落后的区域，被划入现代农业发展片区，因此分解到的任务和其它乡镇相比少得多。石镇在2012年分解到的任务数是主营业务收入29000万元，工业利税6500万元，利润1780万元，下达给石镇的技改扩规项目的计划投资额8000万元。县长在经济暨新农村建设工作会议上的讲话中强调，片区建设是今后一段时期全县的中心工作，各片区指挥部要担负起主谋者、主创者和主推者的责任，要牢固树立“没有项目就没有发展、没有大项目就没有跨越发展、没有好项目就没有科学发展”的理念，切实做到工作目标指标化、工作任务项目化、责任主体明确化、责任分工具体化，要倒推项目工期。在招商引资和项目建设检查考核会议上的讲话中强调，各部门要以最短的时间、最快的速度、最高的效率，为项目办理各项手续，“只要项目定了干，以后事情我来办”，项目定了后，各方面的力量要积极靠前、主动服务、加快推进，要牢固树立项目意识，一切围着项目转、一切围绕项目干。在《关于分解落实2012年全县经济社会主要任务目标的通知》中，2012年全县经济社会要完成的106项主要任务目标分解落实到各职能部门，再由各职能部门分解落实到乡镇，如重点项目办的部分任务目标是年内安排实施重点项目46个，计划总投资413亿元，年内完成投资117亿元，力争年内策划投资过亿元的项目32个以上，总投资86亿元以上；服务业办公室要策划建设投资过亿元项目20个；国土局的部分任务目标要确保储备土地1197亩，出让土地3900亩，实现县级政府收益4.8亿元等。统计局每季度各乡镇经济运行情况通报，包括地方财政收入、规模工业主管业务（利润、利税）收入等十二个主要指标的完成情况、位次和升降信息。

财政收入考核。在县科学发展综合考核指标体系中，财政局对各乡镇地方财政收入及增长率进行考核，该项工作在51项千分制考核中占50分，每季度通报各乡镇财政收入完成情况，对权属有争议的企业税收要据理力争，最大限度地将企业税收缴纳到本县，并要求各乡镇避免在县内争税源、争项目，对被其他乡镇争抢去的税收，县财政部门要调剂回企业所在乡镇，并给予争抢乡镇一倍处罚。乡镇区域内的企业被其他县区争去纳税的，要按流失的税收相应扣减该乡镇的财力。《关于切实做好2012年社会综合治税工作的通知》要求各乡镇保证税收应收尽收，实现地方利益最大化。建立考核奖惩机制，对代缴税款的单位，县政府按照实际收入的一定比例给予奖励，确保实现全年地方税收增长25%以上。

招商引资工作考核。该县制定的《招商引资工作考核办法》规定，对各乡镇进行百分制考核，完成县里下达的招商引资任务且没有投资者投诉的，得基本分20分，其它一些单项指标占80分，如对上争取市内外资金、增长幅度等，在完成县里下达的任务之外每超额完成任务1000万元加1分。每季度召开一次全县招商引资推进会，对各乡镇招商引资任务完成情况及时通报，重点加强对大项目的考核力度。在全县重点项目现场考核的通报中，对上半年各乡镇的现场项目检查得分和财政收入得分排名情况进行通报，并要求各乡镇继续突出招商引资第一号工作，强力推进重点项目建设。石镇王镇长说，“每年招商引资考核由县领导带领各乡镇领导现场考核打分，每年最后一名的乡镇党委书记要面对全县上千名干部发言表态，连续两年最后一名的书记就不用干了，专门出去招商引资。为了招来客商，各乡镇拼优惠政策、零地价、税收返还、补贴租金等，因此，招商引资并非为了财政上能够有多大增收，而是为了考核过关，避免难堪。”

稳定工作考核。该县制定的《工作考核实施细则》规定，县采取量化指标的办法对各乡镇实行千分制考核，年终按百分制折算后，按10%的比例计入乡镇的考核总分。具体工作目标是无进京上访，赴省、市、县上访起数控制在总人口的一定比例之内，如来县上访起数控制在乡镇总人口的万分之一内，也就是说一年石镇赴县上访的次数不能超过四次。对工作的考核以控制越级上访和集体上访为重点，如出现进京上访一起扣150分，出现赴省进京集体上访一起扣200分并一票否决，出现去市集体上访一起扣50分等，对发生重大上访事项造成严重影响的，取消评选先进的资格，直至一票否决。该县执行的《维护社会稳定工作考核办法》规定，由市局对各乡镇的稳定和社会治安工作进行考核，稳定工作考核的重点是越级上访、集体上访、重复上访及上级交办案件的结办情况，对考核前20名的乡镇授予“全市维护社会稳定工作先进乡镇”称号，并对党政主要领导、分管领导给予一定的物质奖励；对考核后5名的乡镇全市通报批评，对发生问题多的乡镇实行重点管理，在这期间所在乡镇不得参加本年度先进集体的评选，党政主要领导和分管领导不得提拔重用、晋职晋级，不得参加本年度先进个人评选；对发生重大的乡镇实行一票否决，相关考核及奖惩情况同时抄报市纪委、市委组织部，作为对干部使用提拔的重要依据。

生态文明乡村建设考核。对石镇的该项考核包括农村经济发展、乡村基础设施建设和乡村精神文明建设等几个方面，例如土地流转规模、农民人均纯收入增幅、新增企业个数、规范化社区建设、旧村改造、村庄道路硬化、农业机械化率、农家书屋建设、有线电视和宽带通村率等指标。

新农村建设和农业产业化工作考核。该项工作的考核标准主要包括农村经济发展、强村工程、新型农民培训、新型社区建设、环境治理和社会和谐稳定、龙头企业培植、产业基地建设、农业标准化及农产品品牌、农民专业合作组织建设等方面，具体指标如落实上级政策性补贴情况、乡镇可支配财力增幅、农村集体收入、农村新型社区建设、公共设施状况、生活垃圾处理、乡镇卫生院、敬老院、文化站等建设状况。在农业产业化考核方面，主要包括新创办涉农企业数量及辐射作用、乡镇产业基地的建设规模、一村一品等。

创新考核。市、县在2012年的科学发展综合考核中增设了“创新考核”项目，创新项目的基本要求是具有新思维、新描述的特征，要具有先进性。此外，计划生育、减轻农民负担、社会保险等都属于一票否决的考核事项，和其它各种部门考核等一起构成了县级政府对石镇的综合考核体系。

三、石镇的主要工作事项

仔细梳理2012年石镇出台的各种文件、通知，比对石镇镇长全年的工作记录和取自石镇档案室的党委会年度会议记录，石镇2012年的主要工作事项如下：

1.现代农业片区建设。片区建设是该县这两年的中心工作，片区建设绩效由县考核片区、片区考核乡镇，石镇的片区建设接受片区建设总指挥部的指导，并定期督导专报，实行经济发展片区化、片区建设产业化、产业支撑项目化、项目推进责任化的推进模式。为此石镇在片区建设上确定了突出培植产业、招商引资和项目建设的工作重点，打造四大产业基地，推进五大龙头项目建设。在工作方式上，每个产业项目明确一个包保工作组，成立了片区发展重点项目督导考核办公室，党委副书记兼任办公室主任。

2.财政增收。财政增收不仅是完成上级考核指标的需要，也与石镇政府工作人员的利益密切相关。石镇赵副镇长在回答工资与财政收入的关系时说，“若乡镇财政收入减半，乡镇人员工资就不能保证，要么少发、要么缓发，如12个月发9个月，其它要花钱的事项就更不用提了；若财政增收一倍，如果没有增资政策，可以各种名目如加班费、突击工作（救火、强拆等）发钱，也好解决了（给点钱就解决了），民生也好弄了，政绩也有了。”因此，在这种内外压力下，乡镇必然以财政最大化为主要目标之一，而招商引资、项目建设、产业培育等一切能够实现财政增长的措施必然是乡镇追求的主要目标，这些措施正是上级考核政策大力支持的，从而使乡镇政府呈现出所谓“地方政府公司化”[7]的特点。

3.招商引资。在上级对招商引资工作的严厉考核下，石镇自然要下大力做好招商引资工作，其成立了专职从事招商的招商办。由于石镇地处偏远，交通和基础设施等方面都没多少优势，因此招商引资的实际效果并不突出，但为了完成上级下达的巨额任务指标，石镇每年上报的数额都超过下达的指标。笔者问主管此事的副镇长今年上报的招商引资合同数额7000万元，实际能有多少，回答说去掉个零差不多；问年底实地考核如何过关，回答说考核时上面不会为难，因为他们也需要上报的数字好看，毕竟市里也要考核县里，在这方面县乡是个利益共同体。

4.生态文明建设、新农村建设、农业产业化建设与争资跑项。生态文明建设、新农村建设和农业产业化是上级考核石镇的重要内容，其中一项产业基地建设的考核政策规定，每新建一个500亩以上集中连片的特色农产品种植园区计3分，可累计加分，这促使石镇仓促上了一个由镇政府主导的近四千亩特色作物种植项目，整个项目的管理和支出都由镇政府背景的合作社承担，结果到年底项目没效益，整个项目花费的八百多万元由镇政府到处借款堵窟窿，而石镇2012年财政收入才720万元。石镇在上级的考核政策指引下原本想打造全市最大的特色农产品种植基地，在项目之初上级领导的大力鼓励和创造政绩的双重推动下，镇政府赤膊上阵直接从事整个项目的管理运作，全体机关干部齐上阵栽苗、浇水等，最后却因侵犯群众利益引发群体上访，成为石镇工作人员人人避谈的失败项目。在农村社区建设、乡村公共设施建设等方面，由于石镇财力紧张，乡镇有限财力首先要保工资、保运转；石镇经管站提供的各村年度收支账目显示，该镇所属村庄的年集体收入绝大多数都在5万元以下，因此从事新农村建设和生态文明建设大都以项目形式从上级争资跑项。无论是乡村道路、水利、自来水，还是敬老院、卫生室、教育设施、垃圾处理等事项，都以向上争取项目作为主要甚至唯一的资金来源。争取立项的首要渠道是利用本乡本村在上级政府的人脉，这是需要各显神通才能办成的事。该做法得益于国家近些年加大了对农村的投入，因此才有项目可争取，如果不争不跑，基本不会落到自己头上。

5.维稳、计生、安全生产、农民负担等一票否决的事项。由于一票否决的强大压力，石镇将这几项工作放在突出的位置，确保既要干成事，又不能出事，为此付出了巨大的努力。以维稳工作为例，石镇当前的主要领域包括土地问题、村干部作风和村级账目、民办教师和幼儿教师、涉军问题等，如民办教师因退休金问题上访、从事隧道工作的退伍军人因职业病上访。因实行属地原则，乡镇也要努力协调解决并非由自身原因导致的各种问题，如通过低保等途径解决个别人的问题。在调研期间碰巧发生全镇四五十名幼儿教师集体上访事件，由于农村幼师并没有纳入中小学教师系统，村集体经济大都很虚弱，仅靠收取为数不多的保育费无法保证其正常待遇，在没有上级政策的情况下，乡镇本来就非常紧张的财力自然无法解决这个问题，但属地原则把这些都记在乡镇政府头上，以至于办的工作人员说在乡镇工作倒了两辈子的霉。而上访的幼师们则抱怨乡镇政府没信誉，要层层上访提高待遇。

6.落实上级惠农政策是乡镇的一种常规性工作，如粮食直补、花生补贴、良种补贴、农机补贴等，要做好这项工作需要乡村干部付出大量的努力，这些没有什么好处的工作都是高压线，需要乡村干部不打折扣地完成。

7.公共服务性质的职能。如防汛抗旱防火、环境卫生、农田水利、农技推广、饮水和农产品安全、教育、乡村公共设施建设等。受乡镇财力的限制，石镇履行公共服务性质职能存在很大困难，有些是以申请项目向上级打报告或通过各种关系运作争取到项目完成的，如2012年石镇新建学生宿舍楼和敬老院、建垃圾处理站等都是以上级拨款为主、乡镇配套为辅的方式完成，而村集体为群众办实事中的修路、水利等绝大多数是以申请上级项目的方式运作的。至于农技推广、防汛抗旱防火等事项，存在的主要困难是人员和经费短缺，甚至没有经费的窘况，如石镇农技推广中心仅一名工作人员，而且没有任何经费，所能利用的资源只有复印资料和纸笔等可在文印室解决；林业站的首要职责是森林防火，但林业站的情况和农技推广部门类似，也是一名工作人员（站长），没有工作经费，其工作并非仅是林业方面的，而是围绕一定时期的乡镇中心工作展开工作，类似桔镇工作组的运作模式。[6]尽管在上级不同部门发来的文件中要求乡镇有机构、有人员、有经费，或要求乡镇落实配套资金，但石镇赵副镇长说，“除非要求乡镇配套资金纳入考核体系，才能真正配套，这要乡镇配套那要有经费，乡镇财力达不到。”至于机构和人员倒是好解决，如农技推广中心上墙的牌子显示共有六名专职人员从事该工作，但其他五人实际都是其他站所的人员，农办的这名工作人员苦笑说不要看那个，没有办法。

四、研究结论

2009年全面推开的乡镇机构改革已于2012年结束，本次乡镇机构改革以转变政府职能为核心建设服务型政府，乡镇政府的职能应主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面展开。然而，已有研究表明，乡镇政府在转变职能方面陷入困境，[8]乡镇政府究竟扮演了什么角色？学界大致认可的一个观点是：不同于传统乡村秩序下的“双轨政治”[9]和“简约治理”模式，[10]当前的乡镇政府角色大体是一个“政权经营者”[11]或“谋利型政权经营者”，[12]乡镇政府的“悬浮型政权”[12]现象，使乡村基层社会呈现地方治理内卷化，乡村社会的维持是以地方势力不断攫取利益、不断地侵蚀公共资源为前提的，[5]断裂的单轨政治既不能保证乡镇政权对下负责，也不能保证其对上负责，从而为基层政府的自我利益膨胀提供了适宜的生存空间，[13]乡镇政府参与经营活动，其目的既不为完成国家的计划指令，也并非为了社区的利益，而主要为了乡镇政权这个利益集团的赢利。[14]

本文的研究表明，当前乡镇政府的确过多地参与经济活动，并有追求自身利益的倾向，在公共服务提供方面也具有“政权依附者”[15]的特点，乡镇政府行为的偏离与服务能力的弱化影响了乡镇政府职能的转变。但乡镇政府的这些行为是上级政府一系列严密考核机制下的必然产物，乡镇摇摇欲坠的财力和承担的事权严重不对等，自然难以实现中央政府和社会公众的期望。在一个需要靠自身的努力才能保工资的环境下，即使没有上级政府对财政增长的考核，乡镇政府也面临财政最大化的内部压力。“斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为，一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配”，[16]乡镇政府及其工作人员自然也不例外。笔者的研究发现，乡镇政府的任何一种行为几乎都可以在上级政府的考核措施中找到依据，至少石镇的情况鲜明地体现了这个特点。无论下发的各种文件、通知还是体现全年各种工作的镇长工作记录和党委会会议记录，要么是上级政府布置的工作任务，要么是依据考核指标开展的工作，当然也包括体现本乡镇形象和特色的政绩工程，均可以在上级的考核体系中找到答案。乡镇政府处于上级考核指挥棒的“压力型体制”[17]下，这种以指标分解、量化考核、奖优罚劣为特征的体制和十几年前相比，在运行机制上没有多大变化。

因此，本文的研究结论与学界已有观点不同，乡镇政权并不是一个诸多学者眼中只攫取利益、侵蚀公共资源的利益集团，乡镇政府的自利性是现行体制下内外压力的必然结果，与乡镇政府及其工作人员的品性无关，压力型考核体制导致的乡镇政府自利性是乡镇职能转变困境的根源。石镇镇长在谈到乡镇职能转变时说，“要转上面先转，上面转了我们就能转”，可谓一语中的。因此，要实现乡镇政府职能转变的目标，（下转第44页）（上接第36页）需要首先改变对乡镇政府的考核政策和考核方式，而不是一味苛责乡镇。

参考文献：

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乡镇公共行政论文篇9

转变职能打造服务型政府

一、乡镇政府职能转变中存在的主要问题

（一）传统行政体制和观念的影响

1、“抓什么”，头绪不清晰。农村税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政府没有了“催粮催款”，少有了“刮宫引产”和“烧死人”，以往的主要工作突然消失了，许多乡镇干部认为肩上的担子轻了，无法跳出以往工作模式的桎梏，究竟该“抓什么”，难以理清思路。

2、“放下抓”，官架放不下。一些乡镇干部“官本位”观念还很浓、“衙门”思想还很重，总认为自己住的是“衙门”，吃的是“皇粮”，当的是“官”，比普通百姓要高人一等。在农村工作中，往往放不下“官架”，放不开手脚，不愿意直接面对农民，不能和群众打成一片。

3、“怎么抓”，方法没创新。有的乡镇干部有抓好农业工作的愿望，但在“怎么抓”的上面，却是“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，于是，工作方法简单、手段落后。

4、“怎样抓好”，角色没转变。许多乡镇干部有抓好农村工作的愿望，但往往是事与愿违，究其原因主要是管理型干部的角色没有转变。

（二）乡镇政府职能定位不明确

1、职能无限小。宪法和法律赋予了乡镇人民政府的经济、教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等管理的职权职能。但现在的实际情况是：乡镇政府的许多行业部门脱钩上挂，乡镇政府的职能逐步弱化，管理教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等职能基本落空，乡镇管理职能的明显弱化，使乡镇职能处于一个“空架子”的状态。

2、管理难度大。职能“轮空”了的乡镇政府，没有了多少管理职能，其“人事权”和“威信”也相应的大打折扣，使乡镇政府对各个部门和所在行政区域的各个单位的组织协调和统筹管理带来了一定难度。

3、责任处处有。一个乡镇的群众，无论遇到什么矛盾问题，无论事情的大小巨细，无论该不该乡镇负责解决，无论乡镇能不能够解决，往往首先要找的对象就是乡镇政府。特别是有的职能部门把权力上收后，矛盾和责任却也不例外地下推给乡镇政府。

4、利益无处占。责任和财权不统一。在利益面前，乡镇政府常常是不但有利得不到，而且自己还要倒贴，正如有的干部所描述的那样：“麻雀儿跟到蝙蝠飞――熬干夜”。

（三）乡镇政府干部的综合素质有待提高

1、文化水平不高。乡镇工作运行得好与坏，一个关键性的因素，就是乡镇工作队伍。但乡镇政府的工作队伍素质却比较低，首先表现在文化水平不高。在乡镇干部职工中中专及以下人员多、招聘人员多，即使是近几年分配的大学生也缺乏基层工作经验，他们常常出现对政策的精髓理解不透彻，对政策的精神说不清道不明。

2、专业技术不强。目前，农民非常需要的就是农业生产技术。但，这对乡镇政府来说，却比较紧缺，科技服务队伍没有形成，与现代农业不相适应，与老百姓的需求不相适应。

二、乡镇政府职能转变的基本方向

（一）由行政管理型向引导服务型转变

新时期，乡镇工作的重点应该转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上，过去那种指令性、强制性行政管理模式必须转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡镇干部的工作也要由“要”字型转向“帮”字型和“带”字型。

（二）由计划干预型向市场调节型转变

随着经济体制改革的深化，社会主义市场经济已成为现代经济的主体。加快乡镇职能转变，就是要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方法，跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制，向产业化经营、企业化管理方向转变。

（三）由“全能政府”向“有限责任”政府转变

在推进乡镇职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡镇政府角色的本位回归。

三、乡镇政府职能转变的对策

（一）建立以服务型为导向的绩效考评机制，推进行政体制改革

要转变乡镇政府职能，就必须改革压力型的行政体制，使乡镇承担起领导农村社会发展的重任。要按照“精简、效能、统一”的原则改革压力型体制，建设一种灵活性的工作机制，形成上下级政府相协调、互补，各司其职，各尽其责的新局面，推进农村社会事业的发展。扩大公民参与，完善考核机制。加大引入公民参与政策制定的力度，了解公众需求、征求公众意见，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，对乡镇政府的考核重点要突出对“为农服务”绩效的考核，同时乡镇政府应实现决策与执行的法治化、人本化。通过科学的绩效评估体系和行政问责制度，帮助乡镇政府查漏补缺，明确责任，提高办事的效率。

（二）改革不合理的财政体制，为乡镇政府职能转变提供财力支持

进一步完善县乡财政管理体制，加强县对乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制口着力完善财政转移支付制度，把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制。加强乡镇财源建设，扶持本地的乡镇企业、第三产业的发展，尽快解决各地乡镇财政赤字和债务问题，增强乡镇政府的财政实力。合理划分各级政府事权和财权，严格遵循“权随事走，财由事定”的原则，明确进行县与乡镇政府之间的事权、财权划分，理顺县与乡镇政府之间的关系，促使二者关系走向规范化、法治化，实现事权与财权的统一。

（三）建构新型公共服务机制，实行市场、社会与政府的共同治理

乡镇公共行政论文篇10

关键词：乡镇政府;农民;制度环境;压力型体制;多中心治理

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）06-0142-009

一、问题的提出

农村治理体系作为国家治理体系的重要一环，在国家治理体系和治理能力现代化的过程中具有举足轻重的地位和作用。治理体系自社会产生起即存在，但传统与现代社会治理体系之间的鸿沟显而易见。近代国家的重要特征就是强大的权力渗透能力，政治中心能够对自己领土范围内发生的各种社会活动进行领导和控制，并根据自己的命令管理整个国家。[1]因此农村走出小农社会的标志即在于政治公共权力取代传统民间规则完成了对乡村公共管理的主导和控制。在中国农村，这一转变体现为近代以来乡镇政府的设立和发展取代了传统中国“皇权不下县”的乡村自治模式，成为中国农村治理体系的一部分。具备资源汲取能力、利益分配能力和公共产品提供能力的乡镇在事实上成为了农村治理体系的核心。但回顾制度史我们不难发现，这一转变与其说是市场经济和市民社会发展的自发结果，不如归结于政权自上而下的推动。由于当下中国大陆的乡镇政府多由计划经济时代同时具全能管理职能的发展而来，其设立和运行虽在一定程度上弥补了中国农村农民自组织力弱、市场经济发育度低的弱点，却由于其命令式、自上而下式的治理特点，在现实生活中存在绩效不良的问题和偏差。因此，农村治理能力现代化的重要目标之一即是如何优化改革乡镇政府的绩效。

自农村税费改革以来，亟须解决乡镇政府改革问题成为理论界和实务界的共识。当下乡镇政府绩效不良，主要表现为乡镇政府唯上级政府之命是从、忽视农民群体权利、重视形象工程和面子工程等。虽表现各异，但通过对这些问题的深入分析不难发现，其本质原因是作为治理主体的乡镇政府与作为被治理主体的农民群体之间关系异常，乡镇政府的行为难以与农民群体的利益需求高度契合。因此乡镇改革的重点在于如何处理和优化乡镇政府与农民的关系。乡镇政府和农民的关系，本质上是传统政治学讨论的国家――人民关系的一个分支。但由于中国农村的特殊情势，乡镇并不仅是国家政治权力渗透在基层的末梢，亦包含社会管理、公共服务等非政治职能;农民亦不仅仅指作为身份个体的农民，也包括以农民为主体的农村民间组织和企业，分析问题的视角不能局限于理论层面，而更应结合中国农村的现实情势予以审视。

中国乡镇政府和农民的关系，是在中国农村的特定制度语境下存在，因此作为治理主体和相对人的乡镇政府和农民，其利益选择都源于制度语境导向的特定行为和博弈。因此要优化乡镇政府和农民的关系，必须优化两者的行为模式，并着眼于作为大环境的制度语境的改善。在中国的农村治理体系中，这样的语境具体指乡村环境中除农民外其他能够与乡镇政府进行互动、对乡镇政府的行为和选择产生影响的人、组织和制度，如上级党政机关，农村的财政、税收、绩效考核制度等。只有在中国农村语境中对乡镇政府-农民关系进行分析，才能对乡镇政府和农民的关系勾勒出较完整的图景。

二、中国农村语境中乡镇和农民的现实互动

乡镇政府和农民的互动关系是政治学中政府和公民互动关系的一种具体形式，传统政府和公民的关系总体上表现为命令和服从两个层面：一是政府通过行政行为对相对人施加的命令，二是相对人对政府的服从。但市场经济体制的建立和政治体制改革的推行让大量新型行政关系得以出现，公民的独立性和自利性被逐步承认和强调，与政府的关系由单向服从走向双向互动。正如德国联邦行政法院的判决所指出的那样，公民不应当是国家活动中的简单现象，而是一个独立自主的权利义务承担者[2]，因此农民不可能也不应当完全对乡镇政府的命令言听计从。而现实中行政互动的关键不仅在于政府和公民之间存在着何种关系，更重要的是博弈之中双方现实力量的大小和强弱。由于中国农村的制度环境即是这种互动的结果，因此互动中的强势主体即乡镇政府在农村制度环境中长期以来一直拥有很强的话语权，甚至能决定制度环境。

但进一步审视的话，不可忽视的是，所谓的强势主体虽然能对具体的行政环境产生重要影响，却毕竟扎根于具体的语境，即乡镇政府依然受制于一个更大的农村制度语境（1）的约束，农村制度语境和乡镇政府之间在经济、政治层面的约束和互动能够影响乡镇政府的价值判断和利益导向，并间接影响乡镇政府与村民群体的互动。因此在分析乡镇政府与农民的互动之前，我们先着眼于大环境和乡镇政府之间的互动。

1.不独立性：乡镇政府和农村制度语境的现实经济互动

经济制度是政治制度的基础，乡镇政府受乡村环境的第一约束在于财政经济层面。农村税费改革之后，乡财县管（2）成为我国乡镇经济体制的主要内容。这种改革不仅为了技术上挽回乡镇政府财务、债务危机，防止债务继续增长、新旧债务交替的局面出现;更是为了在制度上弥补农村税费改革导致的制度性财政困难。积极层面上，这种乡村经济语境在一定程度上缓解了乡镇财政困难，控制了乡镇债务的扩大。但也出现了如下问题：

其一，乡财县管导致了乡镇财权和事权的分离。由于乡镇财政由上级政府进行管理，税权、收费权和发债权等经济层面的行政权力与其他行政权相分离。而乡镇政府的行政职能中许多与处理社会公共事务相关的职能，如社会保障和福利、环境保护、对教育医疗的投入等，都与财政息息相关。若事权与财权分离，必然导致乡镇政府在处理这些与农民权利挂钩的职能时效率低下，严重依赖上级的规划与命令，从而间接影响作为治理对象的农民群体的利益。

其二，乡财县管导致乡镇政府行为退化。由于乡镇政府的财权向上转移，而上级政府的转移支付毕竟有异于乡镇的自身考虑，因此乡镇政府在事权和财权分离的情况下容易出现财政困难，不得已而采取特殊方式缓解危机，其中包括以不正当的手段变卖乡镇政府的固定资产和出让固定资产的承包权。[3]这样不仅可能损害农民利益，更会导致乡镇政府的权威和公信力降低，进而演变成国家治理中乡镇政府与农民关系的阻滞。

这两大问题的制度根源在于乡财县管的制度语境让乡镇政府在一定程度上丧失独立性。这里的“不独立性”仅指财政自的丧失而不影响乡镇政府在履行其他职能上的独立性，使农村治理体系中本来薄弱的公共服务供给能力被进一步削弱而乡镇政府并未在农村的场域中全面退出，导致乡镇政府制度性地将财政危机转移给农民。因此乡财县管在制度设计上预防乡镇政府“乱摊派、乱收费”的预期现实中并未实现，反而带来较大的副作用。

2.自利性：乡镇政府和农村制度语境的现实政治互动

自1985年“废社建乡”的乡镇体制改革基本完成以来，我国的地方行政体制大致维持在省、地市、县、乡四级行政管理体制。其中上下级政府之间的关系是纵向的垂直领导关系而非横向的府际协作关系，因此以荣敬本为代表的一批学者曾提出中国的地方行政管理体制是一种自上而下的“压力型体制”，即地方政府的运行源于对上级施加压力的分解和应对，而县乡作为基层政府在压力施加与分解方面的表现尤为突出。[4]这种体制导致乡村制度语境中乡镇政府在实质上成为上级政府管理基层的工具和延伸。这种压力型体制在乡村制度语境中的具体表征为乡镇政府及其领导人在政绩考核、人事任免、事物决策等方面高度依附于上级政府。这种依附导致了乡镇政府在具体行政行为的选择和实施中尽力揣摩和靠近上级政府的行为选择，上级政府亦可通过奖惩措施给乡镇政府提供导向。

但值得注意的是，上级政府对乡镇政府的影响应当仅视为一种利益驱导，乡镇政府依然在制度架构上拥有独立地位，其在制度环境互动中的行为选择也是出于独立个体的自利本性。关于政府的自利性，学界有不同意见。有学者认为政府的自利性存在逻辑悖论，因此予以否定[5]，但更多的研究分析表明，虽然规范意义上政府是否可以拥有自己的利益尚值得商榷，但压力型体制下政府的自利性是一种客观存在。韦伯曾指出专业化和科层化是现代政府的基本秩序[6]，而正是这种部门化倾向让乡镇作为一个农村场域中的“政权经营者”[7]在与制度环境的互动中拥有了与公共意志和利益不尽相同的部门意志和利益。有学者通过调查发现乡镇政府的任何一种行为都可以在县级政府的考核措施中发现依据，而这么做的目的完全是为了满足现行制度环境下乡镇政府及其领导人的利益最大化[8]，这说明了在压力型体制下，乡镇政府的行为选择高度契合其压力来源即上级政府，其目的是为了获取最大的自身利益。

3.压力释放：乡镇政府与农民的现实互动

分析完乡镇政府与制度环境的现实互动后，我们发现压力型体制下的中国乡镇政府拥有两大特征，即不独立性与自利性。这两种特征让乡镇政府既要在行为选择中受制于其他行为主体和制度的约束，又要寻找充分的空间为自身谋取利益。如果乡镇政府不能通过其行政行为和手段充分释放上级施加的压力，就必须将压力向下转移，因此农民作为农村治理体系中的最后一环，成为所有压力最终释放的结点。因此压力释放成为当下乡镇政府和农民的关系互动的基本特征，这种释放主要表现在以下三个方面：

第一，财政上的压力释放。如前文所述，乡财县管的现行乡镇财政制度让乡镇政府在经济上失去独立性，这给乡镇政府以事权定财权的财政规划逻辑以巨大的影响。现实生活中由于地区发展的差异性，乡镇之间事权差异较大，乡镇的财政支出也会呈现明显的不同。乡镇财政统一由县级政府规划、管理、监督，在实践中出现了乡镇政府“有事无财”的局面，乡镇政府因此不得不通过在某些事务和职能上的自我收缩来释放压力。农民群体因组织化程度低、信息不畅等原因在与乡镇政府的博弈中处于弱势，实践中乡镇政府多选择收缩与服务农民相关的职能以节省开支。为应对上级政府释放的压力，乡镇政府在经济治理过程中的着眼点多限于上级强调的GDP、企业数量、固定资产投资额等数字指标。乡镇政府应承担的公共服务性质的职能，如农田水利、技术推广、公共设施建设等常因“无配套资金”、“财力达不到”等理由被推迟和搁置，农民在和乡镇政府的互动中成为了直接的受害者。

第二，人事上的压力释放。实践中乡镇政府将上级施加的行政命令和人物继续向下摊派，以细化为各类数字的形式分解到下辖的各村级组织，导致作为村民自治组织的村委会被压力型体制覆盖，农民成为行政关系中服从命令的一方。虽然在中国的宪制秩序中，各基层自治机构的领导必须经群众的选举投票产生，但作为村落领导核心的执政党支部，其权力却是来源于上级党委（实际好像也是村党员会议选举，乡镇确认），而且实践中大部分村主任的当选都经由乡镇领导的认可。这种人事制度导致农民在压力型体制中不可避免地成为压力释放的对象，乡镇政府和农民的关系成为压力释放和接受的关系，农民在一定程度上成为本不应由其履行的县级政府行政命令和指令的客体。

第三，强权和单向度的压力释放特征。政府的天然强权倾向早已被学界证实，若实践中政府和公民的关系是单向的行政命令关系，政府的政策制定和执行缺乏来自公民的约束和监督，这种倾向就会转化为事实。当下乡镇政府与农民互动中的强权化主要源于两种情况：一是乡镇向下释放的压力过大，超出作为执行者的农民应有的能力，导致乡镇不得不通过合法或不合法的强制手段执行。二是农民群体在与乡镇的互动中难以发出自己的声音，导致乡镇不了解农民的现实需求而在治理过程一味强调自身利益，政治上力求作出政绩，经济上力求捞取利益，作出了不利于农民群体的决策。农民则缺乏向上与乡镇沟通并表达诉求、影响决策的制度渠道，与乡镇政府的互动只能通过非正常、非法律的渠道表达。这种暴力化的压力释放方式发展到最后将走到一个结点：当农民的负担升高和乡镇政府的公信力与权威降低到一定程度，农民顺从的态度和行为将转变为反抗，从而给乡镇政府的利益带来巨大的威胁和变数。当下中国农村频发的即是这一判断的最好佐证。

综上，我们可以归纳出乡村语境中乡镇政府和农民的关系具有以下特征：

第一，乡镇政府在面对乡村制度语境和农民群体时扮演不同的角色，对前者弱势而对后者强势。因此乡镇政府在承接制度环境所施加压力的同时会将压力向下释放给农民群体。

第二，乡镇政府和农民之间的关系更多偏向于单向的行政命令-接受关系，缺乏双向互动。农民缺乏向乡镇政府表达意见并影响其决策的制度性渠道，只能通过、等非正常渠道表达对乡镇政府行政行为的不满。

第三，乡镇政府与农民关系的异常，本质上并非行为选择上的技术失灵，更多应归结于体制危机。甚至可以说，乡村制度语境是导致乡镇政府和农民关系异常的罪魁祸首。因此，寻找优化乡镇政府与农民关系的方法，首先应寻找优化制度环境乃至整个农村治理体系的方法。

三、乡镇政府和农民关系的现实优化途径和措施

通过分析在现实乡村语境下乡镇政府和农民的关系，我们得出了乡镇政府的行为选择和利益导向扎根于具体的制度环境中，优化整个农村治理体系才是解决乡镇政府和农民关系异常的治本之策。因此乡镇政府和农民关系的优化需要通过农村治理体系的现代化实现。本文主要从推进农村场域多中心治理体系建设、引导农民主动参与乡镇行为选择和转变乡镇政府行政职能三个方面来讨论农村治理中制度环境的优化，以及乡镇政府和农民关系的优化。

1.多中心治理：通过调整乡镇在治理体系中地位促进制度环境优化

由上文可知，乡镇并非农村治理体系中唯一的治理主体。除了乡镇机关，当下我国农村带有行政属性的公共权力主要有作为上级政府的县级机关、作为执政党基层组织的农村党支部和作为村民自治组织的村委会。其中乡镇政府在与上下级公共权力间的职能界定都存在问题：一是县乡职能界定模糊，即法律上并未对乡镇政府应独立行使的职责和与上级政府的职能划分作出界定。这一制度缺陷致使乡镇政府成为上级转嫁压力的对象，在财权不独立的前提下，许多与乡镇政府财力不对称的职能被上级政府摊派给乡镇，如大型基础设施建设、农村义务教育、社会治安管理[9]等，导致乡镇政府绩效不良，农民利益受到影响。二是乡村职能履行的纠葛。立法上虽明确规定，基层政权与农村自治组织之间的关系是指导与被指导的关系（3），强调了乡镇政府不得干预依法属于农村村民自治范围的事项。但由于乡镇是从农村转变而来的，实践中它不可避免被“政社合一”的原有管理体系的历史惯性所影响，导致乡镇和农村自治组织、村支部的关系实质上成为领导和被领导的关系。这种关系在实际农村政治生活中表现为村干部公务员化、村财政乡镇管理化等，导致村支部和村委会沦为乡镇政府控制农村的工具，其结果必然是权力之间界限模糊和村民自治权受损。

面对这样尴尬的局面，有学者主张对乡镇进行全面的裁撤与合并，最终取消乡镇政府，实现乡镇在国家治理体系中的全面退场。[10]笔者并不同意这种观点，因为正如前文所言，乡镇的设立对市场经济发育度低、农民自组织力不强的中国农村有重要的意义和价值，取消作为中国《宪法》所规定的最低一级行政区划无助于制度环境和农民权利的优化与保障。我们认为，现代化的农村治理模式，应是各治理主体界限明晰、权责明确、双向乃至多向制约和监督的多中心治理模式。这个模式在压力型体制的中国农村语境下的表现，即是各治理主体之间应互相接受和释放压力，以一种制度性、多向性的压力互动取代单向度的压力接受-释放关系。在这样的模式下，行政行为实施结果的利益和危害无法被划清和转移到单一主体上而与所有治理体系中的主体相连，能有效避免搭便车和利益自上而下缩减、责任自上而下增加的现状。

这种通过优化整个制度环境来优化乡镇政府与农民关系的思路，于当下乡镇政府的影响，即在于调整乡镇在治理体系中的定位和与制度环境及农民的压力释放关系。换句话说，现实的乡镇改革应着眼于如何在减轻上级政府和制度对乡镇的压力的同时增加农民群体对乡镇政府的压力释放渠道。我们认为可以通过以下三个方式开始这一工程：

第一，推动有条件的乡财自管，保障乡镇财权与事权统一。前文提到，乡财县管的制度困境在于财政资金向上集中，基层政府的职能却不变，上级政府向乡镇的转移支付拥有机械化和滞后性等特点导致乡镇缺乏履行行政职能的应有财力。实践证明，仅通过充实税源、加强上级政府对乡镇的转移支付力度等技术手段都难以解决此问题，因此必须在制度上以乡财自管取代乡财县管，以减轻上级政府对乡镇的压力释放。但乡财自管的历史经验表明这种制度容易催生乡镇财政、债务危机，笔者认为新时期的乡财自管应是有条件的乡财自管，即将农业税取消后乡镇场域内依然征收的农林特产税、土地使用税、营业税等税务及其他非税收入的管理权收归乡镇。这种乡财自管与之前最大的区别就在于，乡镇政府虽有独立财权，但必须以乡镇的行政职能作为财权行使的维度。即乡镇政府的财务支配必须与其提供的公共服务紧密结合，以事权定财权，按照各行政职能履行时的事项确定财政花销。值得注意的是，这种改革虽减轻了上级政府对乡镇的压力释放，却依然不能改变农村治理体系中单向度的压力释放特征，因此必须与增加农民对乡镇的压力释放配套。

第二，改革乡镇政府的绩效考核体制，赋予农民问责权。前文提到，在压力型体制下，乡镇政府及其领导人在政绩考核、人事任免上的压力来源局限于上级政府，这也导致乡镇在运行中仅承载来自上级政府的压力而忽视了来自治理对象的压力，进而导致农民无法对作为其人的乡镇进行监督问责。由于实践中上级政府和农民群体对乡镇的绩效拥有不同评价标准，前者多侧重数字指标等显性绩效，后者更关注公共设施建设等作用于农民本身的基础性工作，这导致了有些乡镇政府在绩效观上好大喜功、短浅务虚的特征。因此实践中在乡镇绩效考核体系里增加农民的作用，赋予农民对上的压力释放渠道成为改善乡镇政府行政效率，优化与农民关系的必由之路。当然，农民问责权的扩大是一个宏大长期的过程，需要在制度逻辑上保障乡镇权力源于农民授权;在技术手段上推广乡镇行政行为公开，保证农民的知情权和监督权;在思想建设上培育农民的公民意识，加强其责任感。只有做到这三点，才能让中国的农村治理体系如普特南说的那样“使民主运转起来”，嵌入地方社群的公共治理中。

第三，划清乡村界限，保障农民自治权利。如果说上一点的目的是增加压力型体制下农民对乡镇政府的压力，那么划清乡镇政府与村委会在权责上的界限，则是削弱压力型体制下乡镇政府对农民压力的尝试和努力。学理上的多中心治理学说基于现代社会生态中的社会风险性、利益多元化的特征[11]，正是因为利益的多元化导致治理体系中不同主体对治理行为和治理对象存在着不同的利益选择和行为导向，因此若不划清作为农村多中心治理体系中不同主体的乡镇政府与村委会在权限上的界线，必然导致作为强势主体的乡镇在治理过程中权力扩张，导致农民与乡镇政府关系进一步恶化。因此，必须在农村治理体系现代化的实践中以法律的形式规定乡镇政府和村委会之间在职能上的区别，以法律的执行力阻拦公权力的扩张性本质，让村委会在干部选举任免、农村公共物品供给分配、农民政策思想引导等方面逐步去“乡镇强权力化”，防止农民及其自治组织成为压力型体制下乡镇宣泄压力的对象。

2.农民参与：通过改变乡镇政府行为选择促进与农民关系的优化

现代法治政府理论认为优化政府与公民关系有两条基本路径，即限制政府权力和拓展公民权利。[12]338这一理论在优化乡镇政府和农民关系里基本适用。如果说农村多中心治理体系构建的目的在于限制公权力以保障农民权利，那么引导农民参与乡镇政府行政过程就是一条以扩展农民权利抗衡乡镇权力的现实路径。

但前文提到，在当下中国的乡村制度语境中，农民具有自组织力弱的特征，这一特征具体表现为作为个体的农民在乡村政治生活中仅在涉及私人利益的领域积极参与决策，而在公共利益决策方面态度冷漠。农民这种非理性的思维定式既源于小农社会的制度惯性，又与农民所接受的教育有关，因此短时间内难以改变。

但这种现状并不意味着中国的农村环境缺乏农民政治参与的制度土壤。近代以来，市场经济和治理体系的变革让中国农村的公共权力在国家体系之外出现了一个新生且不停发展壮大的社会体系，这一类非国家公权的社会组织和个人在实际的农村治理中拥有一定的权威，因此也可称为社会权力。与“皇权不下县”时代的“乡贤治村”不同的是，市场经济下经济因素取代家族血缘成为农村社会关系的核心，这样一种社会变迁在农村映射为传统的家族势力不再成为农村治理中可以倚重的重心，经济能力取代家族地位成为定义和判断农村社会权力的标准。改革开放以来，一部分农民通过各种渠道和方式先富起来，他们凭借自己或亲友的力量在农村置产兴业，成为乡镇企业或私营企业的高层。由于这些农民和他们的农村经济组织拥有可转化为政治和文化资源的经济资本，因此他们在农民群体中具有一定的威望，同时其个人素质和公民意识也高于一般农民。因此乡镇在现实的农村治理中可以优先吸纳这一类农民参与行政决策，让他们成为优化乡镇政府和农民群体关系的纽带和渠道。

现代政治生活中的公民参与包括政治、经济、文化、社会等多重参与方式[12]339，笔者认为在优化乡镇政府与农民关系的前提下，最能改变和影响政府行为选择的农民参与方式应当是政治参与。利用当下农村的制度资源，农民参与乡镇政治生活的方式主要有以下几种：

第一，法团治理模式，即利用现行体制，将村民利益开放到国家的决策结构中去。在乡镇的场域中这种模式意味着开放乡镇机关领导职务（如党委副书记、副乡长）给有资质的农民，通过农民直接参与乡镇决策让农民和乡镇政府之间建立日常化、制度化的互动渠道，以优化乡镇政府和农民的关系。这类农民的职务在制度上应当与其他乡镇领导有区别，如在本乡农民中选拔，非公务员等。这种模式的优势在于可以使社会权力公共化，但一定条件下也可能导致在乡镇中担任职务的农民被同化，与其他乡镇领导失去区别，成为乡镇政府在行政上控制农民的工具。

第二，协商治理模式，即利用现行的听证会制度，以法律的形式规定乡镇政府在涉及农民利益的问题上必须召开听证会，听取农民群众的意见，被听证会否决的行政决策不得强制推行，通过农民群体在乡镇决策中发出声音来影响乡镇政府行为选择，以缓解和优化乡镇政府与农民的关系。该模式的主旨在于将乡镇和农民等利益相关者聚集在同一舆论空间，优势在于倡导农民政治参与的同时以协商而非竞争博弈的方式避免乡镇行政资源损耗，但由于现行体制较多的制度漏洞，听证实践中容易演变成“橡皮图章”式的走形式，失去了本来的意义。

第三，分权治理模式，即利用市场经济体制，通过开放公共领域，让农民占主体的乡镇企业、农民组织参与乡村的社会管理和公共服务，进而防止乡镇政府在该领域的垄断，让农民群体直接在切身利益上自行进行行为选择，以缓和农民和乡镇政府因利益冲突导致的矛盾。这种模式的优势在于能够明显提高行政效率，减少行政成本。但值得注意的是，正如费孝通所言，在中国农村，“权力之所以诱人，最主要的动机永远是经济利益”[13]。能够参与农村公共物品供给和农村基础设施建设等公共服务活动的农民毕竟只是整个农民群体中的少数，这些农民参与乡镇经济社会治理，与乡镇政府分享权力的第一目的从本质上审视一定是考虑到为自身谋利。因此实践中以这种模式引导农民参与政治必须特别强调需要法律上完善其监管方式和制度保障。

上述三种农民参与模式表明，农民参与乡镇政治生活，不仅仅是简单以农民影响乡镇行为选择优化农民和乡镇政府关系的方式，更是多中心治理体系里不同利益主体间协商、合作、妥协、博弈的过程，不同的模式和制度都需要相应的法律进行规制和完善。

3.地位平等化：优化乡镇政府与农民关系的终极目标

从前文可知，优化乡镇政府与农民关系的重点在于变革现有的乡村制度环境，而调整乡镇在治理体系中地位和吸纳农民参与治理的具体变革途径的目的在于维持乡镇与农民之间在权力-权利关系上的平衡。现代行政理论认为，一个自然且正义的行政秩序应当让行政过程中各方在权利义务上保持平衡（4），由于当下的中国农村各主体之间多元利益共存，各种利益之间的矛盾不可避免，因此农民、政府、市场、社会之间需要通过竞争、博弈和妥协达成一种动态的平衡。这种平衡要求各利益主体之间具有相当的权利和义务，不能出现过于优势的一方，否则动态平衡将被打破。所以无论是限制乡镇政府权力还是赋予农民参政渠道，优化农民和乡镇关系的一切技术性和制度性的手段都指向了同一个目的：维持乡镇政府和农民在权利与义务上的平衡。而众所周知的是只有地位平等的主体才能够在公平的制度语境中进行博弈和竞争并获得动态平衡的效果，因此乡镇政府与农民地位上的平等化是乡镇政府和农民关系获得优化的终极目的。

在西方古典政治哲学的谱系中，政府被假定为一种必要的恶，趋向绝对的腐败，所以需要其他主体对包括行政权力在内的公权力进行制约和监督。西方政治治理的历史实践中对这种“必要的恶”有不同的制约手段。我们认为，不论是何种制约方式，其内在的精神都是政府与其他权力主体关系平等化，因为只有平等的主体间才拥有互相制约和监督的可能，这种平等化在近代“人民”思想出现以来表现为政府与公民的关系平等化。比起传统行政关系中的“命令者”与“服从者”关系，拥有平等地位的政府-公民关系应当是“服务者”与“接受服务者”，即公民通过纳税的形式向政府提供收入，政府向公民提供公共服务和福利;公民通过选举和监督决定政府的活动，民选政府则有权履行社会管理的职能。公民与政府之间拥有契约性的平等关系。[12]324

但是在当下中国农村的制度语境中，由于乡镇政府权力来源的自上而下和政府与公民契约上的制度缺失，真正做到农民与乡镇政府完全平等尚在一定程度上缺乏相应的逻辑基础和体制保障，因此乡镇政府和农民的平等仅能作为完全解决乡镇政府和农民关系异常的终极目的。但乡镇政府依然可以在治理中利用中国本土的制度和思想资源在技术上做到以下几点转变，以尽量靠近乡镇政府与农民关系平等化的目标：

第一，治理方式的转变。在传统的政府中心、单向度国家治理模式下，政治学围绕着政府-公民的二元轴心体系进行发展和完善。在这样一种语境下，政治学对政府行为的定义具有强制性、命令性、接受性的特征。但越来越复杂化的现代社会要想正常运转，必须依赖调节者与被调节者之间的平等合作。在多中心的农村治理体系中，人们无需要求乡镇作为唯一的权力中心来以强制、命令的方式控制其余部分。相反的，在平等主体构成的乡村权力系统内，只要权力主体间的博弈竞争限制在一个可实施的体制内操作，就能够保障政治运行的秩序。因此，为了优化与农民的关系，最终实现与农民关系的平等化，乡镇政府在治理过程中必须转变传统中国“牧民”的传统治理方式，将自己的权力收缩为整个农村治理体系中的一分子，通过与村民自治机构、农村社会经济组织等农民群体之间基于平等的互动方式来建构多元利益整合、互动的多中心社会治理途径。这种治理方式的转变是一个较为缓慢的过程，乡镇政府可以通过在实践中增加与其他农村治理主体的互动开始这种转变。例如在农村公共物品供给体制改革中，乡镇作为管理者，应当将农民的需求作为农村公共物品供给的决策依据[14]，开放农村经济组织进入农村公共物品分配市场，以达成一种形式上和实质上的“多中心治理”。

第二，治理职能的转变。农民与乡镇政府关系的平等化意味着乡镇不能够继续进行单向度的规则实施，行政行为的强制色彩也应逐步减弱，走向服务型行政。在这样的情势下，具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、选择接受性等特征的行政指导成为新时期农村治理的重要方法。行政指导是政府为了实现特定的行政目的，采用非强制性手段并付之利益诱导，促使公民为或不为某种行为的一类新型行政行为。[15]其行使的方式采用利益诱导而非强制命令，即以提供显性或潜在的经济、政治利益为条件，换取行政相对人能够接受行政主体的指导使其为或不为一定的行为。农村治理这一职能的最好运用是乡镇在处理和村民自治组织具体关系中职能应当是给予后者以行政指导。由于村民自治机构和乡镇机关并不存在行政级别上的隶属关系，乡镇对村委会的治理若采取行政指令，则严重破坏了农民的自治权利，导致乡镇政府和农民关系的破坏。采取非强制力的行政指导作为治理模式的另一个原因是农民群体是自己利益的最佳判断者，因此理论上村委会直接作出的决定比乡镇代为作出的更符合村民的切身利益，因此村委会有权不根据乡镇的指导意见作出适合本村情势和村民要求的决定。

第三，治理思路的转变。乡镇政府之所以更喜欢用指令手段而非行政指导这样的“软行政”让农民表现出服从，本质上源于其思维中对农民作为和乡镇政府平等主体的否认和排斥，认为自己作为政府，拥有公共领域中的“绝对”。这样一种中心-边缘的治理结构导致治理主体对公共生活实施操纵，迫使公共领域重新封建化[11]，也恶化了乡镇政府与农民之间的关系，让乡镇政府失去了来自农民的认同。正如哈贝马斯所言，公民作为独立主体的完整性取决于行政主体的承认[16]，若乡镇政府不承认农民是行政过程中的独立主体，具有不同于自己的利益诉求，则割裂了乡镇政府和农民在公共领域中本应有的平等地位，从而使二者间的关系异常化。因此，乡镇政府在优化与农民关系的转变中与其说要进行治理方式和职能的转变，不如说应转变治理的思维方式，尊重农民及其相关组织的行为选择，在自己和农民行为选择有所不同的情况下以协商、妥协等非强制方式取代之前的强制命令关系。

乡镇政府与农民地位平等化作为优化乡镇政府与农民关系的政治学进路，既与多中心治理体系下小政府、大社会的思路相关，又由农民参与乡镇治理的现实举措密切联系，与前述两点共为新时期建设农村治理体系和治理能力现代化，改善乡镇政府和农民关系的有机结合点。

四、结语

“在农村社会公共事务管理中，乡镇政府只有通过一定的途径、手段介入乡村治理，才能实现与村庄之间的社会互动并借此履行自身的治理职责，体现国家意志。”[17]可见，乡镇政府理应在农村治理体系中发挥重要作用。但现实中乡镇政府的行政绩效和行政行为却不能尽如人愿，存在着明显的偏差，而乡镇政府与农民的关系异常成为各种乡镇问题产生的要害或命门，如何改善乡镇政府和农民的关系成为一个充满争议和讨论的话题。我们认为无论是乡镇政府还是农民，其作为行为主体都是在一定制度语境的约束下作出选择，因此应当将这个问题放在中国制度的问题意识下，引入公法学、政治学、社会学等不同知识领域的研究方法和研究路径进行考察。笔者引入压力型体制的概念对乡镇政府和农民的关系进行分析，其用意就是在于深挖乡镇政府和农民关系异常化的制度原因，并相应地以制度建设作为出路、给出解法。虽然许多以实施经验为基础的概念谱系都有相应的生命周期，但客观地说，让中国农民在短期内具备高度组织化和市场化的条件，走出压力型体制，真正与乡镇站在完全平等的地位上进行合作竞争，其时机和机会尚不成熟。因此本文提出的种种应对政策和措施也是站在渐进改革的方法上对现有制度和资源进行反思，提供现实中最“不难”实行而非最“正确”的道路，即一条平等主体互动，多元社会博弈，各主体皆有参政渠道的现实优化途径。事实上不止限于乡镇政府和农民的关系，解决农村治理体系和治理能力现代化的道路上面临的一切问题，都不仅需要社科学者长期大量的田野调查和案例分析，更需要以乡镇政府为代表的实务部门不断探索、不断实践，依靠它们现实中的制度和技术完善才能最终成就。

注释：

（1）本文的农村制度语境具体指在乡村环境中产生作用的第三方主体，如上级政府、政策、其他组织个人等。

（2）乡财县管指在乡镇政府管理财政的主体地位、所有权和使用权不变的前提下。县级财政部门有权在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督。

（3）《村民委员会组织法》第四条。

（4）罗豪才先生认为这种权利和义务平衡既包括行政机关和行政相对人的权利义务分别平衡，也包括行政机关和相对人各自权利义务的平衡。参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础――论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，“中国法学”，1993年第一期第56页。

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