居住证制度十篇

居住证制度篇1

北京居住证制度制定原因随着经济的不断发展，城市里聚集了越来越多的人口。人口的聚集，引起的一系列社会问题，如人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等城市病，加剧了城市负担，同时也制约城市化发展。据统计，北京人口20xx年就已超2100万，由此导致的交通拥堵、大气污染等，更是北京亟待解决的重点问题。在本次市委全会上，这些问题的解决之道，也成为会议决定的重要内容。

大多数城市都有人口规模的目标，北京在20xx年前制定的目标是到20xx年人口达到1800万。城市规划中有关人口的总规划如何制定，人口总量如何制定是一个需要多方衡量论证的事情。是回到1800万还是放宽到2500万，下一步怎么做很有学问。陆杰华认为，人口的总规划需要参考的指标很多，包括城市经济发展、资源容量等。

北京要做新的人口总规划，应该先将城市定位明确。陆杰华说，1993年提出的《北京城市总体规划》对北京的定位是国家首都政治文化中心、历史名城，人口规模的控制则主要从经济和就业角度考量。但的城市发展和局面不一样了，北京未来会将城市功能定位成怎样的，直接影响到人口调控的效果，只注重数量上的宏观概念无法从根本上解决人口问题。以业控人、以房管人、以证管人的管理模式并不创新，而是后置的末端管理手段。

北京居住证制度相关评论坦白而言，对于北京这样的大型城市而言，人口之多、管理之杂、房价之高，已经达到了不宜人类居住的地步。但即便是这样，因为北京的资源多、机会多，越来越多的年轻人仍然选择加入浩浩荡荡的北漂大军。城市的管理者，面对无法破题的城市病如雾霾、堵车和逢雨便涝也是愁上眉梢控制人口事宜就便摆上了桌面

自由迁徙说的永远是候鸟，而不是国人;完全放开北京的户籍，可能引发的是北京人口的几何倍数增长，这自然很不现实。但是，只管理、不服务的暂住证制度，已经饱受诟病，不仅仅加剧了城乡二元户籍体制下的身份歧视，还导致了社会的不公。在北京居住了一二十年，却还是暂住，听起来就是个中国式笑话。于是乎，在暂住证和户籍制度之间，也便发明了居住证。

居住证，当然有其进步意义。就上海、深圳等已经实行了此制度的城市而言，居住证制度在当下这种户籍制度之下，最大程度上还原了城市福利的公平。而北京市相关负责人也表态，居住证制度可以附载社会服务功能，比如与社保福利挂钩。同时，居住证如果开始实施，意味着为1984年开始实施的暂住证时代画上了句号。这都是值得称赞的地方。

居住证制度篇2

居住证制度有助消除地域歧视

中央党校教授王海光表示，居住证制度与以前的审批制度相比，最大的差异在于将标准社会化了，政府有一个统一的标准，并向社会公布，人们可以进行监督。

中国人民公安大学教授王太元在接受媒体采访时表示，中国户籍改革有两条主线：一条是“做减法”，即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益剥离下来。另一条是“做加法”，即通过实施居住证制度，赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益，居住证和暂住证就没有区别。

“就目前的情况来看，居住证持有人并不是真正完全等同户籍人口，但是基本上可以保障其在异地的生活。”中国人民公安大学教授刘宏斌认为，“居住证制度是公民自由居住权利的体现，持有居住证的外地人能够与常住居民一样享受教育、医疗、就业等这些非常重要的权利。”这是一个很大的进步，实际上在一定程度上消除了地域上的歧视，有助于公民的自由流动，有利于实现公民人身权利的平等。

“居住证针对的人群，一个是事实性的外地常住人口，就是在城市居住一年以上并且已经融入城市生活的外来人口；另一个是短期打工的外来人口。”在刘宏斌看来，居住证制度改革的指向性非常明显，就是要保障这两种人群的权利。同时他认为，居住证制度改革属于一个过渡性改革，“外地人口毕竟大多数都不是要变成本地人，同时外来人口又需要管理”。

可享受免费义务教育同等权利

一直以来，让生活在大城市里的外来人口纠结的一个很重要的问题在于，他们无法享受免费义务教育等基本权利。

这些权利在《意见稿》中得以明确。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等基本公共服务。

与始于20世纪80年代中后期的暂住证相比，取而代之的居住证赋予了外来人口更多的公共服务和便利。

除此之外，《意见稿》还指出，居住证持有人在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务证等便利。

《意见稿》还提出，国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。

居住证持证者有稳定住所且缴纳社会保险达一定年限可落户

《意见稿》规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。

《意见稿》明确了居住证发放地人民政府确定落户条件：

建制镇和小城市的落户条件为：在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有稳定住所；

城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为：在城市有稳定就业并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加社会保险年限的要求不得超过3年；

城区人口100万至500万的大城市，落户条件为：在城市有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对参加社会保险年限的要求不得超过5年，其中城区人口300万至500万的大城市，可以对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际建立积分落户制度；

城区人口500万以上的特大城市，应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。

多地废除暂住证实行居住证

据了解，目前全国已有多地废除暂住证，推行居住证制度，废除暂住证实行居住证制度渐成趋势。

2014年11月20日，安徽省合肥市运行了17年的暂住证正式退出历史舞台。合肥市已推行居住证制度，以取代原有的暂住证管理，外来人口在就业、社会保障、就医等多方面将享受与市民“同等待遇”。

早在2011年1月，四川省成都市就正式施行了《成都市居住证管理规定》，全面推行居住证，同步取消传统的暂住证制度。

居住证制度篇3

劳动力市场上影响劳动者权利和地位的因素有两方面:政府的制度设计和劳动者的人力资本积累。取消农业户口与非农业户口性质区分，全面实施居住证制度，从根本上消除了劳动力市场城乡分割的制度基础，但劳动力市场城乡整合的实际程度尚受制于获得居住证和实际享有居住证权利的资格条件。从“合法稳定就业”和“合法稳定居住”两项申领居住证的基本条件来观察农村转移劳动力获得目标城市居住证的可能性，发现农村劳动者的相对机会仍低于城镇劳动者，前置于户口之上的城乡之间人力资本投资差异是这种机会差异的主要原因。

［关键词］

人力资本；居住证制度；劳动力市场；城乡整合

一、问题的提出

2014年7月，国务院发出《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”，“全面实施居住证制度”，“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证”。2015年12月总理签署第663号国务院令，公布《居住证暂行条例》，于2016年1月1日起施行。《居住证暂行条例》明确居住证申领的条件是“有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一”，明确居住证持有人在居住地“依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利”，要求县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供“义务教育”、“基本公共就业服务”、“基本公共卫生服务和计划生育服务”、“公共文化体育服务”、“法律援助和其他法律服务”等基本公共服务、以及“国家规定的其他基本公共服务”，并积极创造条件扩大服务范围、提高服务标准。户籍制度的这一改革，对于劳动力市场运行，意味着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”户籍管理模式正式退出历史舞台，自此，劳动力市场城乡分割的原有基础———城乡劳动者之间的户籍身份差异———不复存在，农村转移到城镇就业的劳动者与其他迁移流动人口具有同等的身份特征并遵循同样的制度规则。这是否意味着以“农业”户籍与“非农业”户籍差异为标志的劳动力市场城乡分割也将就此消失?马克思曾经深刻指出，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”。一切法律和制度目标的实现，均不能超越特定阶段的经济社会关系。二十年前《劳动法》颁布没有使劳动者的权益自动随之实现，十年前《劳动合同法》实施同样没有根本性逆转劳资分配差距拉大、劳动者权益相对下降、劳资冲突日益突出等现象(姚先国，2011)，今天我们也不能期望，已经存在半个多世纪的城乡劳动者权利不平等，可以在一项国务院“意见”、一个“暂行条例”面前自动消失。

取消农业户口与非农业户口性质区分，全面实施居住证制度，从根本上消除了劳动力市场城乡分割的制度基础。但遵循这一居住证登记制度，城乡迁移劳动者的实际地位尚受制于两个维度的权利平等:一是获取居住证的机会平等，二是基于居住所享证实际权益的平等。从这一视角观察，农村转移劳动力与城镇迁移劳动者拥有同等的机会获取迁移目标城市的居住证、同样持有居住证的农村转移劳动力与城镇迁移劳动者在目标城市享有同等的获得就业岗位和劳动回报的权利，这才是劳动力市场城乡整合的本质所在。本文重点关注前者:农村转移劳动力是否与城镇迁移劳动者拥有同样的机会获得迁移目标城市的居住证?根据国家统计局的《2014年农民工监测调查报告》，全国转移到直辖市、省会城市、地级市就业的外出农民工分别有1359、3774、5752万人，也就是，有10885万人、占当年全部外出农民工总数64.71%的农村转移劳动力“离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上”①，他们“应该”在居住地申领居住证。这些应该在居住地申领居住证的农民工能否申领到居住证、能否与城镇迁移劳动力拥有同等的机会申领到居住证?显然，这取决于各地的居住证管理和实施的具体规定。目前有二十多个省市出台了新的户籍改革方案，方案中无一例外地包含居住证制度，但自国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》之后，新出台的关于居住证制度的具体实施方案还很少。2015年6月深圳市颁布了《深圳经济特区居住证条例》，作为外来人口占比最高的城市之一，《深圳经济特区居住证条例》具有代表意义。本文以《深圳经济特区居住证条例》为例②讨论居住证制度下城乡迁移劳动者获得居住证的机会差异。考虑到农村向城镇转移的劳动力与“连续就读”几乎不存在关联性，我们从“合法稳定就业”、“合法稳定住所”这两项居住证申领条件上，观察农村劳动力向城镇转移过程中是否与城市迁移劳动力拥有同等的获得居住证的机会。

二、农民工的高流动特征

相对于其他城镇迁移劳动力，农村转移到城市就业的农民工，是一个流动频繁的群体，其流动性高于城市劳动者(JohnKnight，LindaYueh，2004)。这种高流动性一直持续，一项基于长三角地区江阴市、昆山市、无锡市新区制造业调查数据的研究(姚俊，2010)，从城市间流动和企业间流动两个维度观察农民工的就业流动，将城市间流动次数2次以上的归为城市间高频流动者、2次及以下的城市间低频流动者，将同一城市企业间流动次数3次以上的归为企业间高频流动者、3次及以下的企业间低频流动者。数据显示，城市间高频流动的农民工占到66.8%，农民工在城市间的流动频度可能并不亚于同一城市内企业间的流动。近期的情况也类似，2013年上海财经大学“千村调査”数据(常进雄、赵海涛，2015)③显示，64.0%的农民工有二次跨区流动经历，文化程度越低二次跨区流动经历比重越高，小学及以下农民中69.2%有二次跨区流动经历，初中、高中及中(大)专农民工的这一比例为61.3%。即便在年轻一代农民工群体，二次跨区流动也是普遍现象，该调查显示，16～25岁、26～35岁的农民工，分别有65.0%和53.9%有二次跨区流动经历。农民工相对于其他迁移劳动者的这种高流动性，看似是“他们对低价值工资制、劳动力价格‘扭曲’的自觉反抗”(姚俊，2010)，是“用脚投票式的维权”(刘林平等，2006)，是“希望提高收入”(白南生、李靖，2008)，但根本上，是相对低技能的农民工在城市劳动力市场竞争中难以获得基本的发展机会，甚至难以谋求一份可以保障其基本生活需要的工作，他们相对更频繁的流动很大程度上是由于其人力资本水平积累不足从而难以与相对高素质的城市劳动者相竞争、不得不频繁流动以寻求到可能存在机会的结果。这种高流动的具体表现，一是不断变换工作，二是相应地变换住所。在“全面实施居住证制度”、以“稳定就业、稳定住所、连续就读”为申领居住证资格条件的新制度下，农民工无奈的高流动直接形成了对其获得居住证的更强约束。

三、“合法稳定就业”维度上的城乡平等

《居住证暂行条例》规定申领居住证应当提交“居住地住址、就业、就读等证明材料。……就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等”，但怎样的材料才能证明居住证申领人“合法稳定就业”，并未有具体规定，而是授权“设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法”。对照《深圳经济特区居住证条例》，该《条例》第十九条，非深户籍人员申领居住证应当“在特区有合法稳定职业”，而对“有合法稳定职业”的解释是:“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月的，视为有合法稳定职业”。依照这一条款，我们看到，农村转移劳动力想要符合“合法稳定职业”达到申领居住证的资格，相对于其他城市迁移劳动力更为困难。转移进入城镇劳动力市场的农民工，主要集中在二级劳动力市场就业。根据国家统计局的《2014年全国农民工监测调查报告》，58.6%的外出农民工没有与雇主签订劳动合同，属于非正规就业范畴。尽管农民工在非正规岗位上就业的比例呈下降趋势，但他们仍然构成了城市劳动力市场上非正规就业的主要部分(都阳、万广华，2014)。社会保险体制以就业和收入为基础，对于非正规就业者，一方面他们在工商税务部门没有登记，甚至在企业也没有注册，政府难以强制征费(张国英、吴少龙，2012)，另一方面他们相对收入低、不稳定，没有能力或不愿意参加社会保险(Midgley等，1996;VanGinneken，1999)。

国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。这一参保率在持续上升之中，但到2014年农民工“五险一金”的参保率实际水平仍然很低。根据国家统计局网站提供的年度数据，2013年全国职工基本养老保险参保率63.39%④，2014年全国职工医疗保险参保率72.06%，均大大高于城镇就业的农民工群体参保率。这一低参保率说明:对于大部分农民工而言，要达到“参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月”这一作为居住证申领资格条件的“合法稳定职业”很不容易;与其他职工相比，同样在城镇就业的农民工，想要在达到“合法稳定职业”这一资格条件，机会小得多。农民工社会保险参保率低，无论是由于雇主控制劳动成本的逃避缴费(代艳丽，2009)、还是农民工自身选择放弃参保而谋求相应更高的即时报酬(李强，2008;任丽新，2009)、或是社保帐户异地转移体系不完备(华迎放，2011)，一个共性的原因则是农民工的素质和能力不足。相对于城镇其他迁移劳动者，低技能的农民工难以拥有同等的与雇主谈判的地位和能力;相对于城镇其他迁移劳动者，低技能的农民工为了维持在城市的生活，他们不得不放弃延时保障而得到更多一点的即时报酬;相对于城镇其他迁移劳动者，低技能的农民工流动性更大，现行社保转接制度下可以预期的损失也更大。在以居住证为载体的城乡户籍统一登记制度下，农民工低参保率事实上通过获得居住证的资格条件———以缴纳社保为前提的“合法稳定职业”———对农民工形成了差别性约束。转移到城市的农民工，在看似平等的“合法稳定职业”资格条件面前，由于其能力积累不足，难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得居住证的机会。

四、“合法稳定住所”维度上的城乡平等

类似于“合法稳定就业”，《居住证暂行条例》也未就“合法稳定住所”的具体内容作出解释，由“设区的市级以上地方人民政府……根据本条例制定实施办法”。观察2015年6月深圳市的《深圳经济特区居住证条例》，第十九条对“在特区有合法稳定居所”的解释是:“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，连续居住满十二个月的，视为有合法稳定居所”。同时，该《条例》第七条明确“居住登记实行申报义务人主动申报制度”，要求不同类申报义务人或“即时”(第十一条)、或“入住、搬离之日起七日之内”(第十二条)申报居住信息，最长不超过入住、搬离之日起“十五日之内”申报居住信息(第十三条)。严格的居住信息申报制度下，想要达到“连续居住满十二个月”这一作为居住证申领资格条件的“合法稳定居住”，对于农民工而言，显然比其他迁移劳动者面临更强的约束。一方面，农民工极大部分为家庭成员个体外出务工，而非举家迁移。国家统计局的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2010～2014的五年中，全部外出农民工“举家外出”的农民工占比分别为20.03%、20.67%、20.66%、21.22%、21.27%，“住户中外出农民工”始终占到4/5左右。转移到城市就业的农民工，他们的家人仍在农村。同时，农村承包土地的产权和流转尚未建立起规范的制度，对家人的责任义务和承包地的约束，许多农民工不得不往返于农村家乡与务工城市之间。国家统计局的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2013年外出农民工年从业时间平均为9.9个月，2014年为10个月，说明有一大群农民工，他们事实上没有在一个城市“连续居住满12个月”。

另一方面，农民工技能水平决定了其就业层次，相应地决定收入水平以及所能负担的生活成本，许多农民工靠最大限度地节约生活消费实现有限的节余，表现在住宿上，1/3以上的农民工寄宿在“工地工棚”、“生产经营场所”，或“与他人合租住房”。根据2008年11月18日深圳市人民政府令第194号第四次修订后的《深圳市出租屋管理若干规定》第十二条，“禁止违反国家规定条件在生产经营、仓储场所内设置员工宿舍”，“住宅出租屋应当以经批准的施工图确定的房间为最小出租单位;……住宅出租屋人均租住建筑面积不得低于六平方米”。虽然没有系统的统计数据，但从媒体的各类报道，以及农民工集中在次级劳动力市场的事实，可以相信，达不到“国家规定条件”的“工地工棚”、“生产经营场所”住着不少农民工，小于“最小出租单位”的出租房内也住着不少农民工。事实上，只要不出现安全问题，雇佣单位提供“工地工棚”、“生产经营场所”供员工住宿对农民工是一种“福利”，小于“最小出租单位”的租赁行为事实上受到了租赁双方的欢迎。然而，《深圳经济特区居住证条例》第八条明确“非深户籍人员居所为租赁房屋的，出租人为申报义务人”⑤，核心是“居所提供者为申报义务人”。这意味着农民工实际居住的不符合深圳市人民政府第194号令的居所，面临着不被出租人申报的可能，面对居住证的申领，上述现象必然影响居住人申领居住证的资格条件。在以居住证为载体的城乡户籍统一登记制度下，农民工的实际居住状态事实上通过获得居住证的资格条件———“合法稳定居住”———对农民工形成了差别性约束。转移到城市的农民工，在看似平等的“合法稳定居住”资格条件面前，由于其能力限制，受所能承担的生活成本制约，难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得居住证的机会。五、人力资本投资:新制度下劳动力市场城乡整合的根本劳动者在劳动力市场上的地位受两方面因素影响，一是制度对其保护(或歧视)的程度，二是劳动者自身所拥有的知识能力———人力资本水平。其中，制度的保护(或歧视)本质上是对劳动者人力资本产权的保护(或歧视)，制度主要影响劳动者的名义法律地位，人力资本则影响着制度所赋予的名义法律地位得以实际实现的程度。就处理劳资关系、提升劳动者地位而言，“人力资本投资比之劳动者权益保护制度更具根本性”(姚先国，2006)。就劳动力市场内部，废除针对农村转移劳动力的不平等制度是极为必要和重要的，但制度赋予法理平等并不等于实际实现平等。

城乡差别性的户籍管理制度以及早期对农村劳动者向城市流动的严格限制，农村劳动者被剥夺了迁徙的法律权利自然也不可能拥有实际迁徙权力，然而，后期农村劳动者被鼓励向城镇转移时，仍有许多农民工难以在城市谋得一份稳定工作，与此伴随的却是城镇劳动力市场上持续的“技工荒”现象。今天，“取消农业户口与非农业户口性质区分”、“全面实施居住证制度”，制度层面的城乡隔离屏障已经被彻底铲除，城乡劳动者已经拥有平等的迁移就业的法理权利。但是，面对统一的“居民户口”、面对统一的流动人口居住证申领资格条件，城镇劳动力市场上城乡劳动者的实际权利平等，仍受制于获得居住证的资格条件。《深圳经济特区居住证条例》关于深圳市居住证申领的“合法稳定就业”和“合法稳定居住”的规定，客观上对农村转移劳动力形成了更多的制约。深圳市的这一规定并不是个别的，观察2013年以上海市政府令第2号出台的《上海市居住证管理办法》，同样规定申请办理《居住证》的，应当符合“在本市合法稳定居住”、“在本市合法稳定就业”两个条件，同时《上海市居住证申办实施细则》将“合法稳定居住”明确为“拟在本市居住6个月以上的住所证明”，即包括:来沪人员自购房屋产权证明、租赁房屋合同登记备案证明、单位宿舍证明和居(村)委寄宿证明4种;将“合法稳定就业”对应明确为就业、投资、开业、从事个体经营，分别提供6个月以上劳动(聘用)合同、企业或个体工商户营业执照和参加本市职工社会保险满6个月证明。类似地，2009年10月起施行的《浙江省流动人口居住登记条例》，三项必备条件是“持有《浙江省临时居住证》，连续居住满三年”、“有固定住所”、“有稳定工作”。2014年1月浙江省政府出台了《关于完善和创新流动人口管理服务的指导意见》，7月1日起在开展居住证制度改革试点的部分市县暂停施行《浙江省流动人口居住登记条例》第十五条、第十七条规定(即:流动人口办理居住登记时，公安机关应当发予《浙江省临时居住证》;持有《浙江省临时居住证》，连续居住满三年的流动人口，可以申领《浙江省居住证》)，但《指导意见》仍明确“要求以合法稳定住所和合法稳定职业为基本条件申领、发放居住证”。

居住证制度篇4

山东省居住证暂行条例最新版为进一步做好流动人口居住登记和居住证制发、管理工作，强化社会治安管理，保障流动人口合法权益，根据国务院《居住证暂行条例》、《山东省流动人口服务管理办法》等法规政策，结合我省实际，特制定本规范。

一、居住登记

(一)流动人口申报居住登记。流动人口应当自到达居住地之日起3个工作日内通过互联网登录山东公安民生服务在线或山东省流动人口服务管理信息系统(以下简称系统)，据实填报流动人口信息，并于10个工作日内持本人居民身份证、居住、就业、就学等证明材料，到居住地公安派出所申报居住登记。

流动人口也可以自到达居住地之日起3个工作日内，持上述材料，直接到居住地公安派出所填写《山东省流动人口居住信息采集登记表》，申报居住登记。

(二)居住登记审核。流动人口到居住地公安派出所申报居住登记，户籍民警应当对流动人口提供的相关证明材料进行审核。对信息真实、材料齐全的，应当场审核完毕;对材料不全的，应一次性告知需要补齐的材料。

审核内容主要包括：照片是否符合要求，居住地址填写是否为标准化地址，服务处所填写是否规范，联系方式是否有效，省内是否有重复登记、申报信息是否真实等。

居住地址填写标准，城区地址： 市 区(县) 路(街、巷) 号(小区) 楼(栋、区、座) 单元 房号 (备注);农村地址： 市 县 镇(乡、办事处) 村(居委会) 路(街、巷) 号(备注)。门楼牌号、楼房单元、楼房户号等一律使用阿拉伯数字填写。

(三)出具流动人口居住登记凭证。流动人口居住登记信息审核完成后，户籍民警应当从系统中打印《山东省流动人口居住信息确认表》和《山东省流动人口居住登记凭证》，在骑缝线加盖居住地公安派出所户口专用章(治安派出所加盖派出所印章)。

《山东省流动人口居住信息确认表》经流动人口本人签字后存档。《山东省流动人口居住登记凭证》交流动人口本人，有效期6个月。

(四)相关单位和出租房主申报流动人口居住登记。用工单位、流动人口服务管理机构、房屋租赁中介机构、人力资源服务机构、大型集贸市场和商品集散地管理机构、物业服务企业和出租房主应当通过互联网登录系统，注册用户信息，并及时申报流动人口居住登记。

二、制发居住证

(一)居住证申领条件。流动人口离开常住户口所在地到居住地设区市市区或者县(市)内居住半年以上，并同时符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证。

居住半年以上，是指在居住地居住并在公安机关办理居住登记满半年。在同一设区市市区或者同一县(市)内不同地址连续居住并办理居住登记的，居住时间连续计算;居住登记信息注销后在同一设区市市区或者同一县(市)内重新登记的，居住时间自重新登记之日起连续计算。

合法稳定就业，是指被国家机关、社会团体、事业单位录用(聘用)，或者被国家机关、社会团体、企事业单位招收并依法签订劳动合同，或者在城镇从事第二、三产业并持有工商营业执照等。合法稳定住所，是指公民在居住地实际居住具有合法所有权的房屋、在当地房管部门办理租赁登记备案的房屋、用人单位或就读学校提供的宿舍等。连续就读，是指在全日制小学、中学、中高等职业学校或普通高等学校取得学籍并就读。

(二)流动人口申领居住证。流动人口申领居住证，应当持本人居民身份证、居住、就业或连续就读等证明材料，到居住地公安派出所申请办理。

居住证明包括房屋租赁合同、租赁登记备案证明、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等;就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等;就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。

(三)居住证申请受理。公安派出所户籍民警对流动人口提交的申请材料进行初审，认为符合申领条件的，应当场受理，并打印《山东省居住证申领表》和《山东省居住证领取凭证》，在骑缝线加盖居住地公安派出所户口专用章(治安派出所加盖派出所印章)。

《山东省居住证申领表》经申请人签字确认后，与申请材料一并于当日交社区民警进行核实。《山东省居住证领取凭证》交申请人，作为领取居住证的凭证。

对符合居住证申领条件的，公安机关应当自受理之日起15日内制作发放居住证。因特殊情况不能按期制作发放居住证的，可以延长至30日，公安机关应当及时将延期原因通知申领人。

(四)居住证信息核实。社区民警负责对申领居住证的流动人口居住信息进行调查核实。社区民警应当于收到《山东省居住证申领表》后3个工作日内对流动人口居住信息进行核实。核实无误后，在《山东省居住证申领表》上签字确认，并将《山东省居住证申领表》及相关材料退还户籍民警。

(五)居住证签发。居住证由县级公安机关户政部门签发。流动人口申领居住证信息经社区民警核实后，户籍民警应当于1个工作日内提交县级公安机关户政部门。县级公安机关户政部门应当认真审核制证信息，对信息真实、填写规范的，应当于1个工作日内完成签发，由系统自动上传制证单位制证。对制证信息不符合要求或者未经社区民警核实的不予签发，并及时退回受理公安派出所，经社区民警核实修改后重新上传信息。

(六)居住证制作。制证单位自收到居住证制证信息3个工作日内完成制证，并以公安派出所为单位打印分发清单，连同居住证寄送至所属县级公安机关。制证单位要对制证信息、照片质量、项目逻辑关系等内容进行复核，对不合格制证信息，通过系统反馈受理地公安派出所。

(七)居住证发放。县级公安机关收到居住证后，应于次日分发至受理公安派出所。申请人凭《山东省居住证领取凭证》到居住地公安派出所领取居住证。对逾期未领取的，公安派出所民警应及时通知申请人领取居住证。

三、居住信息管理

(一)居住地址变更。在县(市、区)范围内变更居住地址的，仅在系统中更新居住地址，可以不换领居住证。在跨县(市、区)变更居住地址的，应当重新申报居住登记;符合居住证申领条件的，可以重新申领居住证。

(二)居住证签注。居住证每年签注1次。居住证持有人在居住地连续居住的，应当在居住每满1年之日前1个月内，到居住地公安派出所办理签注手续，换领居住证。

逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止;补办签注手续后，重新申领居住证，居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。

签注所需材料与申领居住证所需材料相同。

(三)居住证补领。居住证遗失、损坏的，居住证持证人应当及时向公安派出所申请补领居住证。居住证的补领按照申领居住证的规定执行。

(四)居住登记信息注销。流动人口离开居住地到其他城市居住、已经在居住地登记常住户口或者死亡的，流动人口本人(或委托人)、出租房主和用人单位应当及时申报注销居住登记信息。已经办理居住证的，应当交回居住证。

社区民警应当对逾期未办理签注的居住证持证人和居住登记满半年的流动人口进行调查核实，督促其及时申领、换领居住证。经调查核实，已经离开现居住地到其他城市居住的，应当注销其居住登记信息，居住证同时废止。

四、档案管理

(一)居住登记档案。流动人口办理居住登记，居住地公安派出所应当建立居住登记档案，内容包括《山东省流动人口居住登记信息确认表》以及居住、就业、就读等证明材料。

(二)居住证档案。流动人口办理居住证，居住地公安派出所应当建立居住证档案，内容包括《山东省居住证申领表》以及连续居住、就业、就读等证明材料。

(三)保管期限。流动人口档案自流动人口注销登记后，保存期限为5年。

五、便民措施

(一)委托办理。未满16周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申报居住登记、申领居住证。监护人、近亲属代为办理的，应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。

(二)公安机关办理业务便利。流动人口持居住证可以享有机动车登记、申领机动车驾驶证和按照有关规定办理出入境证件的便利。省内户籍的流动人口持居住证可以享有异地换领、补领居民身份证的便利。

本规范自20xx年7月1日起实施，有效期至20xx年6月30日止。

居住证办理的主要意义从暂住证到居住证，一字之差体现出城市管理的重大进步。

居住证制度篇5

西安积分落户实施细则：《西安居住证管理办法》下月施行 持证有望积分落户申领条件

到西安居住半年以上，符合在本市有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，申领本市居住证。

办理手续

本人或代办人须持申领人的居民身份证、近期照片以及合法稳定就业，或者合法稳定住所，或者连续就读等证明材料，到居住地公安派出所办理。

记者近日从西安市政府了解到，5月25日起《西安市居住证管理实施办法》将正式施行，其中明确规定，居住证持有人在西安市享有基本公共服务和便利，并根据西安综合承载能力和经济社会发展需要，建立完善的积分落户制度。

申领居住证要什么条件

《办法》规定，中国公民离开常住户口所在地，到西安居住半年以上，符合在本市有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，申领本市居住证，适用本办法。

其中，居住半年以上是指在本市实际居住已满半年，合法稳定就业是指被国家机关、社会团体、事业单位录用(聘用)，或者被国家机关、社会团体、企事业单位招收并依法签订劳动合同，或者从事第二、三产业并持有工商营业执照等，合法稳定住所是指在本市实际居住具有合法所有权的房屋、在房管部门办理租赁登记备案证明的房屋、与房屋出租人签订房屋租赁合同(协议)的房屋、用人单位或就读学校提供的宿舍等，连续就读是指在本市全日制小学、中学、中高等职业学校或普通高等学校取得学籍并就读。

西安积分落户实施细则：居住证每年需签注一次符合条件者申领居住证时，本人或代办人须持申领人的居民身份证、近期照片以及合法稳定就业，或者合法稳定住所，或者连续就读等证明材料，到居住地公安派出所办理。

若居住证持有人在本市居住地址发生变更的，须申报居住证地址变更，而申报居住证地址变更，本人或代办人须持居住证持有人的居民身份证、居住证、近期照片、现合法稳定住所证明等材料，到现居住地公安派出所办理。

居住证持有人在本市连续居住的，应当在居住证签发日每满1年之日前1个月内，到居住地公安派出所申报居住证签注，申报居住证签注时，本人或代办人须提交居住证持有人的居民身份证、居住证及相关证明材料。逾期未办理签注的，居住证使用功能中止，补办签注的，居住证的使用功能恢复，居住证持有人在本市的居住年限自补办签注之日起连续计算。

之前发放的居住证仍有效

截至目前，我市共发放居住证160多万个，对此，《办法》中明确规定，本办法施行前已发放的居住证，在有效期内继续有效。

《办法》规定，市和区(县)政府、开发区管委会应当加强对居住证管理工作的领导、组织、协调，建立健全相关制度，做好实施居住证制度的保障工作。公安机关负责居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。办法中明确规定，居住证持有人在本市享有基本公共服务和便利，并根据本市综合承载能力和经济社会发展需要，建立完善积分落户制度，具体办法还在另行制定当中。

西安积分落户实施细则：将放宽户籍准入条件 投资纳税落户买房入户条件降低1月23日，西安市政府召开新闻会，正式向社会公布对西安部分户籍准入条件做出重大调整。市政府正式印发和公布《西安市人民政府关于进一步吸引人才放宽我市部分户籍准入条件的意见》，于3月1日起正式施行。本次户籍准入条件的调整，放开普通大中专院校毕业生的落户限制、放宽设立单位集体户口条件、放宽对用人单位的概念界定;降低技能人才落户条件、降低投资纳税落户条件、降低买房入户条件、降低长期在西安市区就业并具有合法固定住所人员的社保缴费年限，兼顾了西安户籍政策的连续性和稳定性。

普通大中专院校毕业生放开落户限制

放开全日制普通大中专院校学生集体户口迁移限制，使学生集体户与本市居民家庭户、居民集体户享有同等权利。20xx年3月1日起，户口在本市全日制普通大中专院校学生集体户的在校大中专学生，在本市市区内拥有合法固定住所的，可进行市内迁移。没有合法固定住所的，毕业后可按照就业报到的相关规定，根据本人意愿迁往本市市区用人单位集体户或负责其档案托管的人才交流服务中心集体户。

放宽全日制普通高等院校、中等职业学校(含技工学校)，国民教育同等学历和留学回国人员落户条件。

全日制普通高等院校、中等职业学校(含技工学校)，国民教育同等学历和留学回国人员，年龄在35周岁(含35周岁)以下，无论是否在就业择业期内，愿意在西安市区就业、创业并定居生活的，可持相应学历学位证书、身份证、户口簿(或集体户口卡)申请落户。

降低技能人才落户条件

依法与西安市市区用人单位签订劳动合同，参加西安市城镇职工基本养老保险并实际缴费，符合下列条件之一的技能人才，可迁入市区落户：

1、省级、地市级和行业(部级)技能大奖、技术能手称号获得者;

2、具有技师、高级技师技术等级者;

3、具有中级工、高级工等级者，年龄在35周岁(含35周岁)以下;

4、本市无法调剂解决并经省、市人社部门核准的其他特殊技能人才。

以上人员，在本市市区拥有合法固定住所的，其配偶、未婚子女可以随迁。

降低投资纳税落户条件

居住证制度篇6

[论文关键词]刑事诉讼法；指定监视居住；讯问活动；人权保障

新近颁布实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称新《刑事诉讼法》）增设了对特定犯罪的指定监视居住制度。并对其适用罪名、执行场所、法律后果和监督措施等多方面作出明确的规定。但是，也必须看到，学界、实务界乃至社会对这一制度的理解并不统一，各方面人士评价分析涉及众多问题。而正确理解适用好这一制度，有必要对指定居所监视居住的制度设计、执行场所与主体、以及相关的讯问和人权保障工作进行必要的探究，以在此基础上更好地认识运用好该制度。

一、新《刑事诉讼法》对指定居所监视居住的制度设计

（一）指定居所监视居住制度的含义

指定居所监视居住是侦查、检察和审判机关为保证刑事诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内暂时限制其人身自由的强制方法。该制度的根本目的是为保证刑事诉讼活动的正常进行，其根本性特征是防范性；而且法律相应的还赋予了犯罪嫌疑人、被告人申请变更和停止强制措施的权利。因此，指定居所监视居住是一种防范性、临时性的强制措施。

（二）指定居所监视居住制度的适用条件

指定居所监视居住制度本身特殊的适用条件：一是在犯罪嫌疑人、被告人无固定住处，又有一定的社会危害性，有可能妨碍刑事诉讼活动的顺利进行，但还未达到拘留、逮捕的标准；二是危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪这三种犯罪行为不满足适用拘留、逮捕的条件，且危害性较大，有可能妨碍刑事诉讼活动的顺利进行，需要适用指定居所监视居住；三是适用普通的监视居住手段无法满足实践目的的需要，在前述三种情形需要下，指定居所监视居住制度便应运而生。

（三）指定居所监视居住的属性

新《刑事诉讼法》第73条规定“……对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行……”新《刑事诉讼法》第74条规定“指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。犯罪分子被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日”；第75条规定“被监视居所的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：（一）未经执行机关批准不得离开执行监视居住的处所；（二）未经执行机关批准不得会见他人或者通信；（三）在传讯的时候及时到案；（四）不得以任何形式干扰证人作证；（五）不得毁灭、伪造证据或者串供；（六）将护照等出入境证件、身份证件、驾驶证件交执行机关保存。被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，情节严重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以对犯罪嫌疑人、被告人先行拘留”。

据此，表面上新《刑事诉讼法》是将指定监视居住作为监视居住的一种特殊类型加以规定的，但是从以上规定看，指定监视居住与现行的监视居住无论是在适用条件，还是在法律后果上都不相同。所以，指定监视居住在法律性质上不同于通常所谓的性质属于非羁押性强制措施的监视居住，也不同于拘留、逮捕等羁押性强制措施，而是一种“介于羁押与非羁押之间的、但可能更接近羁押的强制措施”。表明犯罪嫌疑人被指定居所监视居住时，实际上是处于一种半羁押状态。

二、指定居所监视居住措施的执行

（一）关于指定的“居所”

由于指定监视居住并没有专门的执行场所，新《刑事诉讼法》甚至明令禁止指定监视居住在专门的羁押场所或办案场所执行。司法实践中，侦查机关采取了把符合条件的宾馆或者招待所作为指定的“居所”进行监视居住且设置专人进行监视。这无形中增加了办案机关的办案成本和办案难度。一般而言，由于专门的执行场所实行统一管理且有专门监视警力，重复使用率高，因此可以以较少警力、警戒设备等来实现对较多被执行人的管理，成本相对较低。而指定监视居住不仅需要指定专门的居所，还需要为控制一个个分散化的被监视居住人投入较多的人力、物力，这对于资源紧缺、任务繁重的司法机关来说，必将是一个严峻的考验。

基于以上考虑，所以关于指定监视居住的地点方面，有必要考虑指定居所的集中化问题，以克服指定居所的分散化和高成本。这可以借鉴英国的保释旅馆制度。英国建有一种保释旅馆，专门供被保释者居住。这种让被保释者居住在保释旅馆的方式，就相当于我国的监视居住。而且在警力、物力上，将犯罪嫌疑人、被告人集中在专门场所执行，比分散在指定的居所执行所需花费少，而且能有效地防止发生逃跑、串供、伪造或者毁灭证据的危险。应强调指出的是，指定监视居住中的指定居所的集中化并不等同于羁押化。因为集中式监视居住不仅在居所条件的适宜性、被监视居住人的生活自由度等方面要强于或高于羁押，而且其制度化的推行更能方便检察机关实施外部监督，从而能有效避免监视居住的羁押化。

（二）关于指定居所监视居住的执行主体

根据新《刑事诉讼法》第72条规定，监视居住由公安机关执行。《公安机关办理刑事案件程序规定》第113条又将执行主体细化为公安派出所，因派出所原本就承担着繁重的刑事司法、治安管理等工作任务，且警力有限。在这种情况下，让其再执行监视居住无疑将极大地增加其工作负担，也会影响监视居住的实际效果。实践中，有些决定机关作出监视居住决定后，往往把法律文书交送派出所就敷衍了事，而派出所对被监视居住人的案情不了解，对被监视居住人的行为及表现不掌握，往往疏于监控，导致监而不审、监而不侦问题普遍存在。而实际上，检察机关在查办重大贪污贿赂犯罪时，更多的做法是直接安排本院的司法警察来执行，至多把执行情况向派出所反映下了事。这既不利于对案件的侦查，而且又容易造成犯罪嫌疑人、被告人脱逃或发生其他违反监视居住规定的行为。

为分担公安派出所的执行压力也为确保监视居住发挥实效，可考虑对于检察机关查办的职务犯罪案件，由检察机关的司法警察进行执行，让制度更加接近实际。司法实践中，公安派出所因警力有限，职能繁多，无法对被监视居住人实行有效监督，而检察机关本身拥有司法警察队伍，且其工作任务并不繁重，因此，由检察机关派司法警察执行监视居住较之由公安机关的派出所执行监视居住更为合理。

三、指定居所监视居住状态下讯问活动的依法实施

在执行指定居所监视居住的情况下，能否依法、规范、有效地进行讯问犯罪嫌疑人的活动，这是一个值得关注的问题。审判实践中，被告人翻供的现象大多发生在监视居住状态下取得口供的情形中，一方面，由于监视居住状态下进行的讯问活动缺乏外部监督，因而容易导致讯问是否遵循法定程序的疑问；另一方面，客观上监视居住状态下的讯问活动也相对容易发生违反法定程序的问题。

而指定居所监视居住状态下的讯问活动因隐蔽性更强，监督措施更难实施，从而更应该成为规范重点。由于指定居所监视居住状态下的讯问活动通常在监视居住的执行场所进行。这种场所通常也事实上成了临时的办案场所，临时的办案场所不可能有规范的进行讯问活动的设施，例如，不可能有讯问人与被讯问人之间的物理隔离措施，也不会有专门的录音录像设备。为此，要特别防范在这种场合发生刑讯逼供或者变相的刑讯逼供，并且注意形成能够证明讯问活动依法进行的程序性证据。

为保证指定居所监视居住不被滥用，杜绝讯问所取得的口供发生合法性的疑问，有必要从以下几个方面进行规范：（1）讯问时间的控制。在指定的监视居住的处所讯问，连续或间断性的讯问时间应参照传唤的规定，不得超过12小时。此外，讯问时间原则上安排在白天，而不宜在夜间进行讯问，必须保证被讯问人必要的休息时间。（2）讯问过程的录音录像。鉴于指定居所监视居住状态下的讯问活动没有相对独立的外部主体的监督，讯问所得之口供的程序合法性及其讯问笔录的真实性易被质疑，无论在何处进行讯问，都有必要进行同步录音录像。（3）监督措施的细致强化。规定审批机关 （检察机关）进行定期羁押必要性监督检查，并可根据案件情况直接改变或取消该措施的继续执行，以防止或消除可能存在的权力滥用等。

四、指定居所监视居住状态下对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障

居住证制度篇7

陕西居住证暂行条例全文第一条为了促进新型城镇化的健康发展，推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义，制定本条例。

第二条公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。

第三条居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。

第四条居住证登载的内容包括：姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、本人相片、常住户口所在地住址、居住地住址、证件的签发机关和签发日期。

第五条县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制。县级以上人民政府发展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生计生等有关部门应当根据各自职责，做好居住证持有人的权益保障、服务和管理工作。

第六条县级以上人民政府应当将为居住证持有人提供基本公共服务和便利的工作纳入国民经济和社会发展规划，完善财政转移支付制度，将提供基本公共服务和便利所需费用纳入财政预算。

第七条县级以上人民政府有关部门应当建立和完善人口信息库，分类完善劳动就业、教育、社会保障、房产、信用、卫生计生、婚姻等信息系统以及居住证持有人信息的采集、登记工作，加强部门之间、地区之间居住证持有人信息的共享，为推进社会保险、住房公积金等转移接续制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖提供信息支持，为居住证持有人在居住地居住提供便利。

第八条公安机关负责居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。

居民委员会、村民委员会、用人单位、就读学校以及房屋出租人应当协助做好居住证的申领受理、发放等工作。

第九条申领居住证，应当向居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构提交本人居民身份证、本人相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。

居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等;就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等;就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。

未满16周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申领居住证。监护人、近亲属代为办理的，应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。

申请人及相关证明材料出具人应当对本条规定的证明材料的真实性、合法性负责。

对申请材料不全的，公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构应当一次性告知申领人需要补充的材料。

对符合居住证办理条件的，公安机关应当自受理之日起15日内制作发放居住证;在偏远地区、交通不便的地区或者因特殊情况，不能按期制作发放居住证的，设区的市级以上地方人民政府在实施办法中可以对制作发放时限作出延长规定，但延长后最长不得超过30日。

第十条居住证由县级人民政府公安机关签发，每年签注1次。

居住证持有人在居住地连续居住的，应当在居住每满1年之日前1个月内，到居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构办理签注手续。

逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止;补办签注手续的，居住证的使用功能恢复，居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。

第十一条居住证损坏难以辨认或者丢失的，居住证持有人应当到居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构办理换领、补领手续。

居住证持有人换领新证时，应当交回原证。

第十二条居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务：

(一)义务教育;

(二)基本公共就业服务;

(三)基本公共卫生服务和计划生育服务;

(四)公共文化体育服务;

(五)法律援助和其他法律服务;

(六)国家规定的其他基本公共服务。

第十三条居住证持有人在居住地享受下列便利：

(一)按照国家有关规定办理出入境证件;

(二)按照国家有关规定换领、补领居民身份证：

(三)机动车登记;

(四)申领机动车驾驶证;

(五)报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;

(六)办理生育服务登记和其他计划生育证明材料;

(七)国家规定的其他便利。

第十四条国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。

第十五条居住证持有人符合居住地人民政府规定的落户条件的，可以根据本人意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。

第十六条居住地人民政府应当根据下列规定确定落户条件：

(一)建制镇和城区人口50万以下的小城市的落户条件为在城市市区、县人民政府驻地镇或者其他建制镇有合法稳定住所。

(二)城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为在城市有合法稳定就业并有合法稳定住所，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限。其中，城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制;城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所的范围、条件等作出规定，但对合法稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

(三)城区人口100万至500万的大城市的落户条件为在城市有合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限，但对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。其中，城区人口300万至500万的大城市可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。

(四)城区人口500万以上的特大城市和超大城市应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

第十七条国家机关及其工作人员对在工作过程中知悉的居住证持有人个人信息，应当予以保密。

第十八条有下列行为之一的，由公安机关给予警告、责令改正，处200元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：

(一)使用虚假证明材料骗领居住证;

(二)出租、出借、转让居住证;

(三)非法扣押他人居住证。

第十九条有下列行为之一的，由公安机关处200元以上1000元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：

(一)冒用他人居住证或者使用骗领的居住证;

(二)购买、出售、使用伪造、变造的居住证。

伪造、变造的居住证和骗领的居住证，由公安机关予以收缴。

第二十条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)符合居住证申领条件但拒绝受理、发放;

(二)违反有关规定收取费用;

(三)利用制作、发放居住证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益;

(四)将在工作中知悉的居住证持有人个人信息出售或者非法提供给他人;

(五)篡改居住证信息。

第二十一条首次申领居住证，免收证件工本费。换领、补领居住证，应当缴纳证件工本费。办理签注手续不得收取费用。

具体收费办法由国务院财政部门、价格主管部门制定。

第二十二条设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法。

第二十三条本条例自20xx年1月1日起施行。本条例施行前各地已发放的居住证，在有效期内继续有效。

居住证的主要功能居住证采用CPU芯片IC卡，各地可拓展居住证的以下社会服务功能：

1.金融服务。可以绑定银行账户，利用居住证查询账户余额以及省内外银行间汇款、支付业务。

2.公交服务。可以刷证乘坐贴有居住证服务标识的公交车辆。

3.电子政务。通过自助申报平台，在申领居住证以及申请居住证项目变更、续期等功能的自我实现。

4.小额消费。通过加载电子钱包功能，居住证可以在商户POS终端上进行小额消费。

5.电信充值服务。可绑定移动、网通、电信号码，并对该号码随时进行充值，可以自动获得消费积分。

6.公共服务。持证人可以预订地铁、火车以及飞机航班票务。

居住证制度篇8

一、指导思想

从构建和谐、平安、加强人口综合管理的需要出发，把居住证工作作为社区实有人口管理的重要抓手，切实加大推进力度，做到三个结合，即推进居住证制度与加强社区建设相结合，与平安建设工作相结合，与完善人口综合管理相结合，进一步理顺管理体制，规范工作机制，提高管理和服务质量，探索以居住证管理为核心，与劳动就业、社会保险、房屋租赁、社会治安、卫生防疫、计划生育等相匹配的人口综合管理新途径。

二、组织领导

为切实加强对全面推进实施居住证工作的领导，区层面成立以杨杰副区长为组长，区公安分局副局长姚志安、区人口办副主任黎仕忠为副组长，区信息委、公安分局、人事局、劳动保障局、民政局、财政局、房地局等相关职能部门分管负责人为成员的工作领导小组，下设办公室（设在区人口办），由黎仕忠同志兼主任，区信息委副主任周列群、公安分局治安支队支队长宋菊生为副主任，办公室具体负责组织、协调、情况汇报、检查督促等工作。

三、工作目标

（一）通过全面推进实施居住证工作，进一步完善本区来沪人员综合管理的体制、机制，规范各项管理制度。

（二）通过全面推进实施居住证工作，进一步加快本区社区综合协管队伍和社区事务受理服务中心建设，提高对在金来沪人员服务、管理的能力和水平。

（三）通过全面推进实施居住证工作，进一步提高在金来沪人员的登记率、准确率和办证率，促进人口有序流动。

四、主要工作

（一）加快居住证受理点建设。各镇、街道和工业区要按照“一个窗口、一站式服务”的要求，结合社区事务受理中心建设，加快推进社区居住证受理点的规范化建设，并按照《社区事务受理中心居住证受理点建设要求》（沪信息委办〔，落实受理点设备配置，并配备不少于2名经上岗培训合格的工作人员。辖区范围广，距离居住证受理点办证较远的，可设置临时性居住证受理点，以方便群众。

（二）加快组建、整合社区综合协管员队伍。根据市编委《关于进一步完善本市来沪人员管理体制的意见》（沪编〔〕143号）精神和本区加强来沪人员综合管理工作的需要，坚持招聘与整合相结合，全区扩充100名社区综合协管员充实队伍。要通过公开招聘考核，择优录用一批年龄较轻、综合素质较好的人员。同时，对原有的社区保安队、来沪人员管理服务队、房屋租赁治安管理、外来劳动力管理、来沪人员计生管理等管理队伍进行整合。

（三）加强人口综合信息采集与利用。要针对来沪人员不同类型、不同特点，抓住难点，突出重点，通过逐户、逐门、逐人地毯式清理等办法，全面采集、梳理、掌握来沪人员信息，确保村不漏户、户不漏人、人不漏项，确保登记率达90%以上、准确率达95％以上。同时要按照“来有登记，走有注销”的原则，实行人口综合信息动态管理与综合利用。

五、实施步骤

（一）动员部署阶段（2月中旬～3月底）

区、镇两级要成立全面推进实施居住证工作领导小组及办公室，具体负责居住证工作的组织实施。根据市有关文件精神，在深入调研基础上，制定本区全面推进实施居住证工作意见。各镇、街道和工业区结合本地区实际，制定、细化工作方案（工作方案及领导小组名单报送到区人口办）。召开各镇、街道、工业区和有关职能部门等单位参加的工作动员部署会，做好推进实施居住证工作的宣传，争取来沪人员主动参与。落实居住证受理点设置和工作人员配备，完成社区综合协管员招聘和上岗培训工作。

（二）全面实施阶段（4月1日～4月下旬）

主要做好各类来沪人员综合信息采集工作。根据《通知》要求，区公安分局要负责来沪人员的居住登记；劳动保障局要负责来沪人员的就业登记管理；房地局负责居住房屋租赁合同的登记备案，并配合公安分局搞好租赁房屋内来沪人员的居住登记，提供相关信息；人事局负责区内人才申领居住证的信息采集及相关管理。

（三）总结验收阶段（4月下旬）

各镇、街道、工业区和有关部门要根据“边实施、边总结完善”的原则，认真做好实施居住证工作小结（4月16日前报送至区人口办），及时总结经验，发现问题及时整改。区人口办将对各部门实施情况进行检查考核，并做好迎接市人口办和有关部门的考评验收。

六、责任分工

区人口综合管理领导小组办公室要切实承担起来沪人员居住证办理的组织实施工作，及时掌握在金来沪人员办理居住证的进度，及时帮助街道、镇（工业区）解决实施过程中遇到的各类问题；组织相关部门规范采集各类信息；督促各街道、镇（工业区）社区事务受理服务中心按时保质完成居住证的办理。

区人口办要在区委、区政府的统一领导下，协调有关部门结合本区实际，细化居住证分类管理政策，完善和落实人才类、从业类、投靠及其他类居住证不同的待遇政策，努力形成管理工作与来沪人员之间的良性互动。

区公安分局要加强对公安派出所居住证等相关业务的指导和督促检查，协助抓好对社区综合协管员及相关工作人员的业务培训。各派出所要主动指导各社区事务受理服务中心规范居住证办理程序；加强对社区综合协管队伍的日常管理，规范人口基本信息的采集内容。

区信息委要负责居住证受理点软件和硬件配套建设。加强对居住证信息系统的运行维护，确保居住证办证工作的顺利推进。

区房地局要会同各镇、街道、工业区在社区事务受理中心（未建立的在居住证受理点）设立居住房屋租赁合同登记备案窗口，做到当场发放登记备案证明或信息记载通知书，为居住证审核及相关税收的征管提供信息支持。

区民政局要督促有关镇、街道、工业区全力抓好社区事务受理中心建设，指导做好服务窗口和服务规范等工作。

区财政局要根据区政府的要求，对社区综合协管员队伍建设的经费根据实际需要及财力许可予以支持。

各镇、街道和工业区人口办要积极履行来沪人员管理的具体职能，牵头组织社区综合协管员队伍开展以采集人口基本信息和督促来沪人员办理居住证登记、了解社区房屋租赁情况和建立房屋租赁台帐为主要内容的社区实有人口综合事务协管工作。

其他相关部门要按照各自职责，加强对相关队伍、相关业务的指导和督促检查，帮助解决实施过程中遇到的难点问题和困难，不能解决的要及时向上级报告。

有关居住证办理的进展情况，区人事局和各镇、街道和工业区要按规定，每月向区人口综合管理领导小组办公室报告1次。

七、具体要求

（一）统一思想，提高认识。实施居住证制度，搞好来沪人员居住登记，是市委、市政府贯彻落实中央精神、构建适应市场经济条件下的人口动态管理机制的积极探索和有益实践，是加强对来沪人员综合服务和管理的一项重要举措。各有关部门和单位要进一步统一思想，认真谋划，全力以赴，确保全面推进实施居住证工作取得成效。

（二）紧密配合，形成合力。实施居住证制度涉及方方面面。各有关部门和单位都要树立“一盘棋”的大局观念，在充分履行自己职责的基础上，加强彼此间的协作配合，形成工作合力，确保全面推进实施居住证工作的顺利进行。

居住证制度篇9

居住证拟从“A、B”到“长、短”

早在2007年1月 19日召开的深圳市政法工作会上，相关领导强调要抓紧落实推行居住证的各项准备工作，进一步完善《居住证暂行办法草案》，确保2007年上半年在盐田区开始试点工作，并在此基础上向全市推广。深圳市公安局负责人介绍说，《居住证条例草案》已经多次修改，最新一稿规定，居住证分A、B两类。其中A类是由来深人员自愿办理。该证“含金量”高，持证者可以在深圳享受一系列待遇和服务，对该证设置的功用涉及劳动就业、上学、就医、租房等，将来还会延伸到工商、税务、银行等方方面面。如果没有A证，办理以上事项会被拒。B类为在深圳短期逗留人员办理，居住期达到30天就需要办理，有效期为半年，到期可以延续。此证功能单一，只是记录来深人员的信息，不可享受A证所享受的待遇和服务。

“现在不能讲叫什么A、B证，而叫长、短期证，因为叫A、B证有歧视之嫌，”深圳市公安局一警官向《小康》记者透露：“原计划4月份深圳居住证进行试点，看来恐怕要在5月左右进行了”。

他解释说，居住证牵扯到社保、医疗、公交等，科技含量高，工程巨大。将来，居住证，属于万能证，租房可以用，上地铁上公交还可以刷卡，为了解决相关问题，春节前，由市政府牵头，把相关部门集中起来进行协商了。但是，实施的时间表，始终没有出来。

究竟哪些人可以办到长期证，长期证可以享受哪些待遇？该工作人员回答说，在深圳务工、投资、自主创业、有合法住所、有海外人才居住证者等6类人，才可以办理长期证。

常年在深圳摆摊卖菜的农民，不可以办理长期证，必须具有营业执照的才能办理，同时务工人员是指常年在工厂里工作的。拿到长期证后，孩子可以在深圳上学，但也不可能和有户口的深圳居民的孩子绝对平等。这位工作人员补充。

户籍和流动人口比例倒挂难题

“深圳是世界上暂住人口最多的城市，”一位不愿暴露姓名的深圳市公安局警官向记者透露：“深圳的暂住人口已经超过千万，这还是警方可以掌握的数字！”

据调查，深圳市的户籍人口，只有近200万，户籍人口与流动人口，处于“严重倒挂”状态。

这也引起了相关部门的极大关注。深圳市政协委员裘一民指出，深圳面临三大问题：即户籍人口和流动人口比例严重倒挂，环境逐步恶化，人口素质偏低。

按照深圳警方的说法，巨大的流动人口流量，还给深圳治安带来巨大压力。早在1984年深圳就采用了暂住证制度，对非户籍人口实施管理。而随着人口流动和人户分离现象的日益普遍，暂住证制度的实施阻力越来越大。特别是2003年孙志刚事件发生后，收容遣送制度被废止，暂住证制度的强制性失去了法律依托，办证率直线降至50%以下，暂住证作为社会统计、规划和管理之人口学依据的功能已丧失殆尽。

2006年8月，深圳出台了旨在控制人口的“1＋5”文件。但遗憾的是，“1+5”文件仍然沿袭了暂住证制度的老路。它并没有对暂住证制度本身的合理性进行全面的反思，而是将人口管理的失控归因于该制度贯彻得不够彻底。

以居住证代替暂住证，是深圳对于外来人口管理的最新对策。

换汤不换药？

自从深圳实行居住证的说法出台，就引起强烈反响。

持有深圳户口的李先生说：“如果没有暂住证，也没有居住证，政府用什么方法掌握人口动态进行管理呢！”

“居住证啊，听说要办理了，可是俺只能得到B证（长短证的最新提法，他还不知道），有啥用啊”，江西井冈山的赵师傅在深圳罗湖区某学校附近，边卖水果边讲述了他的故事：“7年前我来深圳时花了300块钱办暂住证，马上又要办居住证。”年近50的赵师傅，在深圳漂泊了5年，却没有找到一份相对固定的工作，摆小摊每月的收入在2000左右，自然买不起房子也办不了A证或者长证。

“认为大量流动人口的涌入，给深圳城市管理和服务带来了严重的挑战，他希望靠一纸居住证，就解决深圳的社会治安问题。而居住证直接排挤出门的就是最弱势的民工，显然这是把民工当作了假想敌人。”山东临沂籍的深圳某广告公司职员李小姐认为：“深圳居住证制度与此前的暂住证制度，还有一字之差，其实换汤不换药，而且加重了流动人口经济负担，有歧视流动人口的嫌疑，依然还是‘我的地盘我做主’”。

在深圳工作5年的广告公司员工李先生认为：“这项制度，还是没有惠及深圳的最下层民众，他们的养老、医保等待遇依然无法解决”。他还说：“2001是中国户口改革年，但之后，改革的步伐就像个小女人踯躅不前，无论是实行暂住证制度还是实行居住证制度，字里行间的核心就是一个管字，透出的是一种浓厚的对外来人口的歧视气息，却找不到外来人口应该享有的权利以及充分的尊重。居住证唯一的作用就是用来区别延续城市户口与农村人口的出身性歧视制度”。

北京才良律师事务所主任律师王才亮认为，为搞好治安实行某种有针对性的制度，这本身就是“有罪推定”理念的产物，更是本位主义和本位利益主义的体现。假如实施，这就是一种隔离政策，歧视政策。平等权也是公民的一项宪法权利，政府政策不能差别化对待公民，否则必定有违公平公正与社会正义。

“居住证背后，掩藏的差别才是问题的实质。在现代法治国家中，宪法以最高权威的形式确认了公民的普遍平等权，但因为A、B证（长、短证）造成人与人的差别的标签化，显然与宪法的要旨相悖”，深圳的法律工作者胡先生在罗湖区某律师事务所告诉记者。

户籍改革是根本出路

长期从事中国农村问题及城乡二元结构问题研究的学者、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张忠法认为：户籍制度改革的基本目标与方向，是消除城乡分割的二元结构户口管理制度，建立全国统一的户口登记管理制度，统称“中华人民共和国居民户口”。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所都阳说，改革的配套性如何，决定了改革的成效。由于户籍制度改革需要以其他配套措施的改革为前提，因此，简单地从户籍制度本身入手，采取城乡一体化的办法并不能达到解决实际问题的目的。户籍制度改革的核心是消除户籍的含金量，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的非常规动机，将其还原于资源的重新配置过程。

他认为，西方有些发达国家的社会安全号码制度，很值得研究借鉴――每个公民，都有一个终生不变的社会安全号码。这个号码动态记载个人的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭情况、财产情况、纳税报告、信用记录、违规违章违法记录等，好像是一个活的个人档案资料库，然后全国联网，在社会生活的各种场合发挥作用。由于这个号码是不能伪造的，记载的内容是不可抹掉的，因此，人们通常会非常谨慎地对待有可能违规的问题，不愿留下不良记录。在美国，不仅本国常住人口，其他居住相当一段时间的外国暂住人口，也要办理社会安全号码，很快纳入到整个国家的管理体系当中。这样，任何人都不可能对政府部门以及银行、保险等机构隐瞒自己的真实情况。

居住证制度篇10

「关键词选民条件，居民自治，户籍，剥夺政治权利

江山的户口所在地为汉阳区洲头街，但其长期居住在深圳市罗湖区独树社区。4月8日，独树社区公告选民登记，规定“选民登记从2005年4月8日到 2005年4月23日止，望居民相互转告”。4月22日上午，江山到选举委员会索取了《致全体选民的一封信》，并在此后以符合该信的选民条件为由持身份证要求进行选民登记，独树区选举委员会对其身份证进行了登记，并同时要求其按照选民条件的规定提供相应的证明材料。同日下午下班前，江山将一份武汉市汉阳区洲头街和平社区居民委员会出具的放弃当地居委会选举资格的《证明》传真件交给了选举委员会，但4月25日选举委员会第一榜公布的选民中没有他的姓名。选举委员会解释说，“复印件和传真无效，需要原件”。 4月28日，江山将《证明》原件交给了居委会工作人员。4月29日，选民榜第二榜仍没有他的姓名。选举委员会告知他还缺少三样东西：一是由公安机关开具的无犯罪记录证明，二是由工作单位开出的工资证明，三是出示房产证原件。其间，江山和另外一些居民共计十五人向选举委员会提出了《关于延期选民登记截止日期的报告》，选举委员会经请示后同意将最后的选民登记日期延长到5月6日。wWw.133229.cOM在此之前，江山只提交了身份证复印作及上述《证明》原件，未提交其他相关资料。在 5月6日选举委员会公布第三榜选民名单中亦未有江山的姓名。5月12日，江山以选举委员会侵犯其选举权利为由向罗湖区人民法院提起诉讼并于5月16日收到了民事裁定书［（2005）深罗法立裁字第5号］。法院认为，江山向法院起诉时，并未经选举委员会处理决定，起诉不符合起诉条件。5月19日，在选举委员会对其申诉进行口头答复之后，江山不服选举委员会的答复，再次向罗湖区人民法院提起诉讼。

在庭审过程中，诉辩双方对江山是否具有选民资格这一问题进行了激烈的辩论。独树区选举委员会根据广东省委组织部和广东省民政厅粤民基［2004］35号文件《关于做好我省社区党组织和第二届社区居委会换届选举工作的通知》（以下简称《通知》）规定，认为作为一个独树区选民，必须具备如下的条件：一是年满十八岁具有本社区户籍并享有政治权利的居民，二是户籍虽然不在本社区但其在本社区有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上、享有政治权利居民，这类居民同时还必须提供其户籍所在地居（村）民委员会或居（村）民选举委员会出具的本人不在户籍所在地进行本届选民登记的证明。在进行开庭审理后，合议庭将本案提交了审判委员会进行了讨论并认为，江山的户籍所在地为武汉汉阳区，其要求成为登记成为深圳市罗湖区东晓街道办事处独树社区的选民，就必须遵循广东省及深圳市居民委员会选举的相关规定，主动地提供可以证明其作为合法选民的证明材料。虽然江山提供了一份证明原件，但其内容是“江山因故不能参加本社区组织的一切社会活动”，而不是按照选民条件的要求明确证明其“不在户籍所在地进行本届选民登记”，因此无法证明起诉人江山没有在原籍进行本届居民委员会的选民登记，同时，江山在承诺的期限内未提交关于政治权利等相关材料。据此，法院判决江山不具有罗湖区东晓街道办事处独树社区居委会本届选民资格。

「评析

从本案的庭审记录和法院的判决来看，独树社区选举委员会认为江山不符合《通知》规定的选民条件，不具有选民资格，法院对选举委员会的这一决定表示了支持。在庭审过程中，双方争论的焦点是《通知》对选民条件设置的合法性和举证责任的分担问题。本文试图探讨这些问题并分析户籍管理制度与居民自治的关系。

一、《通知》是否违反了《居民委员会组织法》

在本案中，涉及选民条件的法律和规范性文件有《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居民委员会组织法》）和《通知》。要准确地回答《通知》是否违反了《居民委员会组织法》，我们必须弄清二者的真正分歧以及何谓《居民委员会组织法》规定的“本社区居民”。

1.二者对选民条件规定的不同之处

《居民委员会组织法》和《通知》对选民条件进行了不同规定。《居民委员会组织法》第8条的规定，凡是年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。[①]这一条款对选民身份的成立确定了三个条件，即年满十八周岁、本居住地居民和没有依法被剥夺政治权利。按照《通知》的规定，只有年满十八岁具有本社区户籍并享有政治权利的居民，或者户籍虽然不在本社区但在本社区有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上、享有政治权利并且提供了其户籍所在地居（村）民委员会或居（村）民选举委员会出具的本人不在户籍所在地进行本届选民登记的证明的居民才具有选民资格。《通知》对具有深圳市户籍的居民和不具有深圳市户籍的居民设置了不同的选民条件。对于前者，要成为选民，必须具备三个条件，即年满十八周岁、具有本社区户籍和没有依法被剥夺政治权利。值得我们注意的是，《通知》并没有规定这类居民必须真正地居住在其户籍所在的社区。对于后者，要成为选民，则必须具备如下条件，即居住达半年以上、有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、享有政治权利和放弃户籍所在地选举权利的证明。比较而言，《居民委员会组织法》和《通知》对选民条件的设置有很大差异，后者更为苛刻。但是，二者的真正区别不在于是否对固定居所、固定合法生活来源以及连续居住进行了规定，更不在于在有没有要求年满十八周岁和没有依法被剥夺政治权利，而在于户籍是否构成了选民的条件之一。

纵观《通知》对选民条件的规定，户籍是一个显见的因素，它构成了居民成立的核心条件。《通知》规定，只要某一公民具有广东省户籍，他（她）便是《居民委员会组织法》第8条的规定的“本居住地区居民”，至于其实际上是否住在本社区、住了多长时间、是否是连续性的居住，都在所不问。如果某一公民不具有广东省某一社区的户籍，他（她）便不是该社区的居民，即使他（她）长期住在本社区，因此不享有选民资格。不过考虑到公民迁徙如潮的事实，《通知》的制定者表现出了一定的“宽厚”之心，它将这部分不是广东省的“居民”也纳入到“社区居民”的范畴。但是天下没有免费的午餐。如果要成为“社区居民”，除了和具有户籍的居民一样要具备三个条件外，还要在某一社区居住达半年以上，并且不能是无业游民，必须具有自有产权的固定居所和固定合法的生活来源。总之，在《通知》中，户籍是作为选民的核心条件。那么，《居民委员会组织法》是否将户籍作为了选民的条件呢？从条款的字面规定来看，答案是否定的。《居民委员会组织法》第8条中规定了三个条件，无一明确涉及到“户籍”的字样。从表面上看，《通知》与《居民委员会组织法》对选民条件的规定差异很大，但二者的根本不同之处是《通知》明确规定“户籍”是选民条件之一，而《居民委员会组织法》则规定为“本社区居民”。鉴于《通知》是效力低于《居民委员会组织法》的下位法，其对选民条件的规定不得违背上位法的规定，因此，《通知》将户籍作为选民条件之一，可以被视为对《居民委员会组织法》规定的“本社区居民” 的细化和解释。所以，二者的真正区别在于“户籍”是否是一个公民成为“本社区居民”的必备条件。

2.“户籍”是否是成为“本社区居民”的必备条件

《居民委员会组织》确定的三个条件中，“年满十八周岁”和“没有依法被剥夺政治权利”相对容易理解和确定，但对何谓“本社区居民”没有作出明确说明。正是对何谓“居民”的立法和解释的缺失，造成了《通知》与《居民委员会组织法》间的分殊。因此，确定“本社区居民”的判断标准，是决定《通知》是否违反《居民委员会组织法》的关键一步。鉴于《通知》将户籍作为一个公民是否是“本社区居民”的判断标准，因此，这一问题也就转换为户籍是否是“本社区居民”的构成条件。当然，对这一问题的回答意味着我们要弄清《居民委员会组织法》中“本社区居民”的立法原意。这看似是一个简单的问题。依文义解释的原理，所谓“本社区居民”，那当然是指居住在某一社区的自然人。但在事实上，自从1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）[④]以来，我们对“居民”的理解便有了不同的逻辑。从此以后，“村民”与“居民”成为一个与户籍相关联的术语，所谓“居民”，是指具有城市户籍的公民，“村民”则是指具有农村户籍的公民。它们同时也表明了二者在权利、待遇等等方面的差别。[⑤]《通知》对“居民”的定义正是基于这样的一种认识。[⑥]那么，这样一种认识逻辑是否是《居民委员会组织法》的立法原意呢？这需要我们对这部法律中的一些条款进行整体、系统和历史的解释。

从整体和系统的角度来看，尽管《居民委员会组织法》并未对何谓“居民”进行详细说明，但其第6条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。这一条款中的“居民居住状况”、“一百户至七百户”确立了居民委员会设置的客观主义原则，即居民的实际居住状况是居民委员会设置的唯一标准。从这一规定中，我们可以推定，居住实际的居住情况是确定一个公民是否是某一社区居民的唯一标准，而不是当地公安机关登记在册的户籍。因为，对于何谓“居住状态”，只能对某一社区的居住情况进行实地调查后方能有确定的结论。我们同样可以在《中华人共和国村民委员会组织法》第8条中发现这样的立法本意。该条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。因此，依据一种整体和系统解释的方法来确定何谓“居民”，我们可以获得的一个相当明确的结论，即是否居住在某一社区中，是确定一个公民是否是该社区中居民的唯一标准。

考察城市居民委员会组织的立法历史及其变迁，我们也可以获得相同的结论。现行《居民委员会组织法》系1990年1月1日起施行，在此之前，全国人大常委会于1954年12月31日通过了《城市居民委员会组织条例》。该法第3条规定，居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以一百户至六百户居民为范围。这一条款确立了居民委员会设置的三个原则，一是以居民的实际居住情况为主的客观主义原则，二是以公安户籍段的管辖区域作为参照，三是在范围上以一百户至六百户居民为宜。在这三个原则中，依实际居住情况设立居民委员会是主要原则。事实上，该法第1条就明确规定“按照居住地区成立居民委员会”。1990年1月1日起施行的现行《居民委员会组织法》对居民委员会设置的原则进行了部分修正，其第6条除了规定要根据 “居民居住状况”，在“一百户至七百户”的范围内设立居民自治组织外，还以“便于居民自治”的原则取代了“以公安户籍段的管辖区域作为参照”的传统做法。由此，可以比较确定地说，居民是指居住在某一特定社区的公民。其中，居住的事实是确定何谓居民的唯一条件。

在确立了上文的分析结论之后，《通知》是否违反《居民委员会组织法》便是一个答案明确的问题。上文的分析显示，无论从《居民委员会组织法》本身作为一个整体的法律来看，还是从这一立法的变迁历史来考察，我们都可以发现，居民委员会设立的基础是居民的居住状况，而不是人为确立的户籍登记制度及作为其结果的户籍登记结果。《通知》在确立选民条件时，将户籍作为居民委员会建立的基础并据此来断定一个公民是否是本社区居民而享有选民资格，显然与《居民委员会组织法》的立法原意不符，也直接违反了这一法律第8条的规定。

二、举证责任的分担

在江山选举案中，起诉人及其人提出，独树区选举委员会在公榜的过程中认为江山不具备选民资格，必须提供相应的证据。这实际上对举证责任提出了异议。根据《居民委员会组织法》的规定，一个公民是否具有选民资格，必然同时具备三个条件，即年满十八岁、享有政治权利的本社区居民。那么，是只有一个公民自己提供上述三个条件的证据，他（她）才具有选民资格，还是他（她）当然地被视为具有选民资格呢？换言之，在确定选民资格的过程中，是公民承担证明自己具备选民资格的举证责任，还是选举委员会或者居民委员会承担某一居民不备选民资格的举证责任呢？这个问题实际上涉及到举证责任的分担问题。本文无意探讨证明责任分配一般理论和实践的是非得失，只想就《居民委员会组织法》第八条规定的“享有政治权利”这一条件举证责任的归属问题进行一个初步的探讨。从本案的庭审记录和法院的判决来看，独树区选举委员会认为公民必须提供证据证明自己没有被剥夺政治权利，法院对此主张予以认同。那么，证明自己没有被剥夺政治权利，是不是居民自己的责任呢？这需要首先分析“剥夺政治权利”的性质。

剥夺政治权利是《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）确定的一种附加刑。《刑法》第54条、第58条规定被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督；不得行使选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利、担任国家机关职务的权利和担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。从逻辑发展的角度而言，剥夺政治权利这一附加刑的出现表明了某一公民已经触犯刑律并且已经被法院判决处以相应的刑罚。所以，剥夺政治权利与罪犯是形影不离的，即有罪宣判是剥夺政治权利这一结果出现的前提。如果某一公民被依法剥夺政治权利，那么他（她）一定是罪犯。因此，证明公民是否被依法剥夺政治权利，实际上即证明公民是不是有罪。这一证明责任的分配不同，涉及到是实行有罪推定还是无罪推定。独树区选举委员会和罗湖区法院所坚持居民必须提供证据证明自己没有被依法剥夺政治权利才有选民资格，实际上将这一证明的重担压在居民个体身上。要求居民证明自己有没有被依法剥夺政治权利，也就是要求居民证明自己有没有犯罪，是否是罪犯。如果一个居民无法提供其没有被依法剥夺政治权利的证明，那么他（她）就被推定为不享有政治权利，这实际上是将这一居民推定为罪犯。对居民课以无罪证明的责任，就是进行有罪推定，即将所有的居民都视为罪犯，如果没有提供证明自己无罪的证据，即为有罪。显然，这样的有罪推定逻辑与宪法确立的人权保障原则和刑法确立的无罪推定原则是背道而驰的。由此可见，“剥夺政治权利”的刑事处罚性质决定了犯罪是其行为前提，罪犯是其主体和处罚对象。《居民委员会组织法》虽然将被依法剥夺政治权利的居民排除在合格选民的范围之外，但提供是否被依法剥夺政治权利的证明的责任只能由选举委员会或者居民委员会来承担，这是“国家尊重和保障人权”的宪法原则和精神及无罪推定的必然要求。

三、户籍管理制度与居民自治的关联

从《通知》确定的选民条件来看，户籍是一个核心因素。这蕴含着一个推理逻辑，即户籍管理制度是居民自治的法律前提和基础。通常人们也认为，居民和村民相区分的真正标准实际是一纸户籍，《户口登记条例》是居民自治实施的法律前提。这样一种通说，也构成了对上文分析结论的一个可能的挑战，因为在几十年的历史过程中，这样的认知指导了人们的实践。但是，这只是对二者关系的错误的认识。

在《户口登记条例》出台以前的1954年，我国便制定了《城市居民委员会组织条例》。该法第3条规定，居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，一般地以一百户至六百户居民为范围。这说明基于居民实际居住而形成的“户”是居民委员会建立的基本单位。《户口登记条例》也确立了“户”对于户籍登记的先在性地位。该法第5条规定，户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。第6条规定，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。这些都表明户籍的成立是以“户”之存在为前提的，而“户”的形成正是建立在公民实际的居住状况的基础之上。因此，一个显而易见的事实是，在1958年全国进行户籍登记时，公民在城市和农村的居住事实构成了城市居民户籍和农村村民户籍成立的事实性前提。所以，户籍是对居民和村民居住事实的记载，是公民在不同地域的居住事实决定了户籍的性质。城市户籍和农村户籍表明了一个公民可能的居住区域，将一个公民区分为居民和村民，但却不是一个公民到底是村民还是居民的决定因素。总之，《户口登记条例》首先具有户口登记的功能，而它的这一功能与《居民委员会组织法》一样，都是建立在居民实际居住的事实之上的。

除了居住事实的记载功能外，《户口登记条例》出台还旨在建立一个稳定的社会秩序。这一目标的实现是通过限制公民的迁徙自由来实现的。《户口登记条例》第10条规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。当劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关的准予迁入的证明受到严格控制时，农村户籍向城市户籍的转换便在事实上被阻绝了，进而，公民的迁徙自由也是徒有虚名。此时的户籍制度已经不再是对居民居住事实的记载了，它衍生了控制公民人身自由的功能。但是，农村户籍和城向户籍的转换的不可能，并不能否定这样一个事实，即公民居住区域的变化。如果说在计划经济制度坚如涅盘的时代，由于户籍与粮油等生存物资的分配紧密相连，从而使公民的迁徙和居住区域的变化近似于不可能，那么，在十一届三中全会以来，计划经济制度不断被撬开缺口并最终为市场经济制度所取代，此时，公民从农村迁徙到城市已经是一种极为普遍的现象。换言之，公民居住区域和状态的变化是一个显见的事实。以公民居住事实为基础的户籍制度可以不承认这种变化并极力阻止它的发生，但户籍制度对户籍类型的控制并不能抹杀农村村民居住及分布和城市社区居民居住及分布的变化，而这种城市社区居民居住和分布的现实状况正是城市居民委员会建立的客观基础。因此，居民委员会建立的基础是居民的居住状况而不是记载在册的户籍。《户口登记条例》不是居民自治委员会建立的法律基础，它与居民自治并不存在内在的关联。

四、余论

在《户口登记条例》出台后，一个城乡分剧的中国社会逐渐形成。这一城乡二元割据的社会现状，使人们牵强地将户籍制度与居民自治人为地捆绑在一起，并指导着我们的司法实践。对于法院而言，根据人们对户籍管理制度以及居民自治法律的通常理解来裁断本案，而不去探寻有关法律制定的时代背景和真实的立法本意，也许是便利的。但是，法院作为法律公正的守护神，其天生的职责是依据法律来作出判断。因此，正确地理解法律，揣摩立法意图，是一个必备的司法技术。在理论界和实践界早已对户籍管理制度提出质疑，而且一些部门还对这一制度进行一定的补救和修正之时（如《通知》将户籍不在广东省的居住者纳入可能选民的范围，就体现了这种趋势），法院在勘正人们关于户籍管理制度和居民自治制度间关系错误认识的过程中应该扮演一个什么样的角色，是一个应该认真研究的问题。，一个城乡分剧的中国社会逐渐形成。这一城乡二元割据的社会现状，使人们牵强地将户籍制度与居民自治人为地捆绑在一起，并指导着我们的司法实践。对于法院而言，根据人们对户籍管理制度以及居民自治法律的通常理解来裁断本案，而不去探寻有关法律制定的时代背景和真实的立法本意，也许是便利的。但是，法院作为法律公正的守护神，其天生的职责是依据法律来作出判断。因此，正确地理解法律，揣摩立法意图，是一个必备的司法技术。在理论界和实践界早已对户籍管理制度提出质疑，而且一些部门还对这一制度进行一定的补救和修正之时（如《通知》将户籍不在广东省的居住者纳入可能选民的范围，就体现了这种趋势），法院在勘正人们关于户籍管理制度和居民自治制度间关系错误认识的过程中应该扮演一个什么样的角色，是一个应该认真研究的问题。

「注释

[①] 《中华人民共各国居民委员会组织法》第8条。

[②]可以预计的是，按照《通知》的规定，即使他（她）在本社区居住了一辈子，他（她）也不是该社区的居民。

[③]何谓“剥夺政治权利”可以参考刑法中第54条规定，而是否“年满十八周岁”则可以通过身份证来确认。

[④] 该法第10条规定：“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。公民迁往边防地区，必须经过常住地县、市、市辖区公安机关批准。”

[⑤] 我们可以从路遥创作的小说人物如高加林等身上深刻地体会到这种对村民（农民）非国民待遇以及其造成的心灵扭曲。

[⑥] 将户籍与公民的居住状态联系在一起的法律有《民法通则》第15条的规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”不过该法本条的规定体现了一种客观主义的倾向，即当公民的经常居住地与住所不一致的，经常居住地被视为住所。

[⑦] 《城市居民委员会组织条例》第1条。