完善公开选拔后备干部制度调研报告

中共宁波市鄞州区委组织部高强华

近年来，区委从加快经济和社会发展的现实需要出发，根据中央和省、市委有关大力加强干部队伍建设的要求，加大干部人事制度改革力度，先后组织实施了4次较大规模的公开选拔领导干部工作，从1020名人选中选拔产生了23名副局级领导干部，1名局级领导干部，在一定程度上实现了“赛场选马”、“由多数人在多数人中选人”的干部选拔任用工作方式。但是在实施公开选拔领导干部工作中，我们感到这种大规模的公开选拔方式存在着工作程序复杂，成本较大；考察期短，调查了解掌握的实际情况相对有限，选拔出来的干部存在能岗不适等不确定性因素；选拔的面还不够广等问题。为此，从去年下半年开始，我们面向全大市组织实施了公开选拔区管后备干部工作，为逐步实现领导干部选拔“考任分离”的目标作了有益的尝试。

一、基本做法

（一）精心组织，加强宣传，确保公开选拔后备干部工作有序推进

公开选拔区管后备干部工作是公开选拔党政领导干部工作的延伸和深化，相比之下，涉及面更广，社会影响更大，政策性也更强，对组织实施提出了很高的要求。为了顺利有序地开展公开选拔区管后备干部工作，我们对该项工作的具体方案和重大问题都进行了认真的研究，对每个阶段的工作事先做好充分论证，制定详细的实施方案、简章和工作规范，并提请区委常委会研究通过。对可能出现的问题，则事先拿出相应的预案，每个具体环节都落实到人，做到有章可循、有据可依，杜绝工作的盲目性和随意性。同时为减小公众对公开选拔区管后备干部工作的陌生感，保证参考人员的数量和范围，我们加强对该项工作的宣传，一方面通过报纸、网络等媒介公布报考消息，扩大影响面；另一方面通过各镇乡和各机关单位党组织在本地进行广泛发动，保证系统内符合考试条件的同志都能踊跃参加。

（二）细分专业，扩大范围，体现“专业对口，自主选择”的原则

为适应城镇建设和社会经济加快发展的需要，根据干部年轻化、知识化、专业化的要求，我们从本地实际工作需要出发，推出了党群、政法、综合经济、农业经济、村镇建设和社会发展等六个专业职位，按照“专业对口、自主选择”的原则，组织报考人员按已具备的专业知识或所从事的专业岗位，自主选择填报专业。同时，为不拘一格选拔人才，确保参选人员的数量和范围，我们在允许的范围内放宽了对报考人员的资格条件要求，打破地域和身份限制，将组织推荐和个人自荐两种形式有机结合，鼓励和保证符合条件的人员都能积极参与到公开选拔区管后备干部工作中来，使前来报考的人员覆盖范围更广、专业性更强、业务水平更高。

（三）坚持标准，严格程序，确保公开选拔的区管后备干部的素质

坚持任用标准，严格选拔程序，是选出优秀区管后备干部的前提和保证。我区在公开选拔区管后备干部工作中坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则，以素质论人才，既不降格以求，又注意把握适当的尺度。资格审查中，在规定学历、年龄的同时，明确要求报考人员必须具有三年以上实践工作经验，有胜任报考职位所必须的专业知识，并将此作为报考的一条“硬杠子”；在笔试、面试中，按专业划分，统一命题、统一考试，按笔试成绩从高到低以1：5比例确定参加面试人员，再根据笔、面试总成绩，按每个职位拟选拔名额数的1：3比例确定考察对象；在组织考察中，坚持采取“上访、下访、家访”的方式，对被考察人进行全方位的调查了解，并在其工作单位或部门采取无记名投票方式，对被考察人进行民意测评，测评结果作为重要的衡量依据。考察后，集中对拟录用人员进行体检，最后提交区委常委会决定。

（四）扩大民主，加强监督，确保公选工作的透明度和公正性

我区在公开选拔区管后备干部过程中，通过职位公开、条件公开、程序公开、成绩公开、结果公开、考察预告制、任前公示制等方式，扩大了干部群众对后备干部选拔的知情权、参与权、选择权和监督权。邀请了纪检、人事和新闻等有关单位，直接参与各个环节的监督，该公开的全部透明，该保密的绝不泄露，有效防止了公开选拔中可能出现的不正之风，最大限度地保证了公选结果的公正性、有效性。我们充分发挥报纸、网络、电视、广播等媒介作用，把报名、程序、成绩、结果等有关信息向社会公布，在考察和公示期间则公开电话号码、通信地址，接受群众质询、举报、来信、来访，认真解答和查处群众的疑问和举报线索，并及时将结果反馈给相关当事人。多渠道发扬民主，实行舆论监督、群众监督和组织监督，使公选工作得到了干部群众的广泛认同和拥护。

（五）落实措施，动态管理，实施干部选拔任用“考任分离”

对录用的后备干部，我们制订了《公开选拔区管后备干部培养管理方案》，规定凡被录取的人员均列入后备干部人才库，根据表现，一般在两年内有计划地提拔使用。录用后，我们首先组织为期二个月的中青班培训，以提高公选产生的后备干部，尤其是跨系统、跨行业后备干部的政治理论素质和综合业务水平。然后根据不同后备干部的不同情况，制定到村镇任职、多岗交流、上挂下派和落实传帮带责任人等锻炼培养措施，如原属于非行政事业单位和教育系统的后备干部，调入有关镇乡工作，实行一年试聘期，期满由区委组织部考核，考核称职的，正式签订聘用合同，不胜任的，回原单位或自谋职业；对比较成熟的同志，一般安排到镇乡，以镇（乡）长助理或办（科）副主任（副科长）职务挂职锻炼一年，进行压担锻炼；对已成熟的同志，则直接提拔任用，前阶段结合镇乡班子届中考核，已有4名同志进入了乡镇领导班子。

二、效果体现

（一）有利于拓宽干部选拔源头，逐步推进领导干部选拔“考任分离”

公开选拔区管后备干部面向社会公布选拔职位和报名条件，在公开推荐报名基础上，对所有符合报名条件者，通过考试、考察、测评、公示等程序，层层择优汰劣，直至最终选出符合职位要求的优秀年轻人才。无论从公开选拔后备干部工作的程序、做法，还是从其结果来看，公开选拔区管后备干部这种方式，都充分体现和始终坚持了公开、平等、竞争、择优的原则，有效克服和防止了选人上的不正之风。通过公开选拔后备干部，变传统的“伯乐相马”为“赛场选马”，多中选优，优中选精，促进了优秀人才脱颖而出。这次公开选拔区管后备干部工作中，共选拔产生43名年轻干部人才，大学本科以上学历29名（研究生3名），区外9名，区内原先未列入后备干部的14名，使一批学历高、综合素质好、专业突出的人才特别是一些党政机关以外的人才进入了组织视野，储备了一大批后备干部，从一定程度上解决了过去选人视野不够宽，识人渠道不够多，难以发现优秀人才的捆扰，并且为逐步实现领导干部选拔“考任分离”的目标创造了条件。

（二）有利于打破传统观念，激发进取精神，树立正确的用人导向

公开选拔区管后备干部，采取面向社会、全程公开、公平竞争的方式进行，为更多优秀人才提高了充分展示自己才能的机会和舞台，一定程度上打破了选人和用人上存在的“论资排辈”、“平衡照顾”等陈旧观念，激发了广大年轻干部刻苦学习、奋发向上、努力增长才干的进取精神，增强了干部励精图治、不进则退的危机意识，促使广大年轻干部把精力更多地放在学习、工作和提高自身素质上。社会上普遍反映，公开选拔区管后备干部是能力和素质的竞争，注重凭实绩用干部，“上去的硬气，没上去的服气”。许多年轻干部由衷地表示，如果不加强学习，考试就过不了关，不努力踏实工作，即使考试过了关也不会被认同。大部分落选的年轻干部表示回去要“加强学习”和“加强实践锻炼”。同时，公开选拔的后备干部通过一定时间的试用培养，也有利于后备干部在锻炼过程中向广大干部群众充分显示自身的特长和能力，在压力和竞争中显示出孰优孰劣，使组织在提拔任用时更加充分地体现群众的公认度，选拔任用工作更具说服力。

（三）有利于节省工作成本，实现规模效益，进一步完善公开选拔领导干部工作

一般来说，直接公开选拔领导干部投入时间较长，从宣传发动、组织实施到最终确定人选，短则两个多月，长则三、四个月，是日常选拔工作的好几倍。同时投入的人力也较多，由于程序复杂、环节较多，工作量很大。为了确保正常运转，需投入大量人力，组织部门几乎是全员出动，有时还要从其他部门和单位抽调一些工作人员。相应的由于公开选拔工作耗时较长，投入人员较多，直接导致经费投入居高不下，投入财力较大。而在几十个甚至几百个人员中选拔产生一名或几名人选，公开选拔领导干部工作明显不经济。由公开选拔区管后备干部、实施考任分离代替公开选拔领导干部，变每选拔一次就组织一次考试为定期、分类的区域统考，以相同的人力、财力和物力，使更多人才被发现、储用，提高了公选工作的效率，体现了“考任分离”工作在规模效益上的优越性。

（四）有利于进一步提高干部考察工作的深度、广度，从而降低任用风险

公开选拔的领导干部和区管后备干部均存在考察期短，调查了解掌握的实际情况相对有限的问题，从而不可避免地存在选拔出来的干部能岗不适等不确定因素。采取考任分离办法，予以一年的试用期，实行跟踪培养，压担锻炼，延伸了干部任用考察工作，变一次性考察为经常性考察，便于准确地掌握干部的动态变化，提高了干部任用的针对性和准确性，有利于克服往常干部即选即考即任造成的识人用人不准的弊端，有利于降低干部任用的风险。

三、需要进一步探讨解决的问题

（一）重要性认识方面的问题。公开选拔党政领导干部工作在我区已经普遍推行，得到了广泛认可和好评，但公开选拔区管后备干部尚属首次实行，人们的认识还未完全到位，个别单位、个别年轻干部对公开选拔工作重视不够。主要表现在：一是不太支持。有些单位发动组织不够，有符合条件的人选但不主动推荐；有的跨系统、跨地区的单位在公开选拔考察、调动方面不太配合。二是积极性不高。推出六个专业、共六十个职位，最后有三个专业未达到预设职位数要求的报考名额，其中农业经济可录用职数仅为预设的一半。三是个别单位没有把公开选拔区管后备干部作为干部人事制度改革的突破性工程来抓，忽视其积极意义和社会效应。

出现对公开选拔区管后备干部重要性方面问题的主要原因是：有的干部受传统观念的制约，思想不够解放，停留于委任推荐等传统方式，对公开选拔区管后备干部不习惯；有的单位认为公开选拔后备干部工作只是造造声势、摆摆样子，对选拔工作不信任；有的“人才单位所有”观念比较重，不愿意放走得心应手的人才。从个人角度看，有的年轻干部尚存在着一些疑虑和模糊认识，如有的年轻干部尤其是在比较重要的部门工作的年轻干部优越感很强，认为考和不考一个样，只要领导关心，终究能列入后备干部；有的则抱着“组织动员，不得不来”的应付心理，主动性不高，甚至报而不考；有的又受传统观念的制约，担心领导和单位认为自己不安心工作，想跳槽；有的则怕自己考得不好，脸上无光，不想去冒险；还有的担心公开选拔本身的公正性，没有中选机会，即使列入后备干部人才库，如备而不用也无多大意思。

（二）可操作性方面的问题。一是如何设置好专业和职位数。如何根据实际需求合理划分专业，每次选拔的专业和职位数确定为多少比较适宜，这个度比较难把握。二是如何搞好笔面试。怎样确定选拔职位所需要的专业知识和业务能力，怎样做到试题的难易适度、理论和实践相统一；面试时测评小组的人员构成、形式方法等如何确定才能即体现科学性，又具有较强的操作性。三是如何处理好考试考核的关系。确定拟任人选时以考核为准，还是考试考核综合考虑；如两者综合考虑则存在考试的量性和考核的定性之间的矛盾；如把考核情况量化，则如何确定分值和比例。四是如何合理确定后备干部选用关系。公开选拔后备干部以几年为一个周期为宜，选拔工作安排在什么时候进行比较妥当；后备干部的备用期确定为二年还是三年比较合适，提拔任用时与原非公选后备干部之间的比例如何确定等均无明确规定。

公开选拔操作性方面问题主要是以下因素造成的：一是缺乏操作性强的政策规定，如公开选拔暂行办法等。二是公开选拔区管后备干部作为一项新的改革措施，缺乏工作经验，只能根据公开选拔领导干部和公务员招考的模式，边做边摸索。三是后备干部管理作为干部人事工作中重要的一部分，其工作已滞后于干部人事制度改革的步伐，目前尚无明确可行的实施办法。

（三）科学性方面的问题。科学性问题集中体现在考试上，考试的科学化水平直接关系着公开选拔的公正性和准确性。目前，考试中存在的主要问题就是科学性不是特别强，在笔试内容设计、难易程度与当地的干部队伍现状、选拔专业职位的素质要求不是完全相符，特别是知识性、记忆性试题比例仍然较大，考能力的试题比例比较小，选拔后备干部考试的特点还不突出；面试方式比较单一，不利于考生充分发挥自身的特点，面试手段比较简单，考官一般也未经过系统培训，影响着面试的科学性；考试结果的运用也没有一个比较合理的模式。在考试中，教学人员、理论研究人员和时间比较充裕的非业务骨干考试成绩往往比较好，能够参与最后的竞争，中选的比例比较大，甚至出现了研究公选、到处公选的“考试族”；而很多业务骨干没有复习准备的时间，考试这一关不好过，往往不能参与到最后的竞争，中选的比例比较小。

考试科学性方面的问题是由以下几个因素造成的：一是缺乏对公开选拔专业职位的科学分析，考试的内容、方式针对性不强。二是缺乏对公开选拔考试特点的研究。考试的实践性还不够强，考能力的特点还不够突出，还没有完全达到通过考试，淘汰那些理论知识好、研究能力强，但应用能力差，发展潜力比较小，不太适宜做领导工作的人。三是缺乏对笔试、面试的系统研究，很难处理笔试、面试的关系。

（四）考察准确性方面的问题。一是通过组织实施全面考察存在一定难度。有些单位存在不愿接待或应付接待现象，给组织实施全面细致的考察带来障碍。二是考察时间、考察方式的制约。公开选拔考察时间有限，特别是异地考察，人员、情况都比较生疏，有关单位、人员的配合程度不好控制，制约着考察的广度、深度，因而影响考察的准确性。三是可能存在不真实因素。考察人选的人际关系特别是与单位领导、群众的关系，也会给考察带来积极或消极的影响，有可能提供不真实的情况，影响考察的准确性。四是上述因素给决定任用带来很大风险。

实行“考任分离”办法，延伸了考察的时间和深度，从一定程度上解决了考察准确不确定性给提拔任用带来的风险，但在公开选拔后备干部时的考察依然不可避免准确性方面的问题。公选方式决定了有相对一部分考察人选不在组织掌握之内，也决定了选拔程序、时间的有限性，特别是选人单位与人选所在单位在利益和目标方面的不一致性和在管理上的不相隶属性，都给公选考察带来了难度，影响了考核的准确性。在跨地区、跨行业考察中，选人单位与人选所在单位存在一定的矛盾。对人选所在单位而言，如果真是人才，走了就可能给单位带来一定的损失，影响工作和组织的竞争力，留不住人才，也容易给人造成本单位不重视人才的感觉，影响单位、领导形象，甚至给单位其他人员带来负面影响；如果不是人才或素质不佳，人选所在单位就会主动促成，提供的情况就可能有片面性或虚假性，使考察得不到真实情况，选人单位利益受损。选人单位和人选所在单位的目标不一致，导致人选所在单位没有积极性。

（五）衔接性方面的问题。一是公开选拔区管后备干部与原有后备干部制度的衔接问题。原已列入后备干部人才库，且符合考试条件的年轻干部未报考或考而未中，其后备干部身份将如何处置；如以“两条腿走路”，公选的后备干部直接安排重要岗位、落实传帮带责任人，培养锻炼力度更大，原来后备干部的竞争压力将更大，备而不用现象将会出现更多；在提拔任用时公开选拔产生的后备干部和原来的后备干部人数比例又将如何科学确定。二是公开选拔产生的后备干部与该单位党组织的培养意图相左，将出现上下衔接矛盾，造成单位培养用人目标不确定性增大、干部工作压力增大。三是公开选拔确定后备干部后的调配、聘任尚无很好出路，尤其是跨地区、跨系统的后备干部一般只能以事业聘用人员身份到乡镇任职锻炼，机关人才补充渠道仍不畅通。

公开选拔区管后备干部目前只是作为干部人事制度改革的一项措施探索推行，还没有纳入正常的选拔任用方式中，后备干部以传统推荐产生和公选产生并列实施，需进一步研究两者之间配合的比例、关系，尚无明确规定后备干部选拔、任用、培养等工作机制。

四、进一步完善的对策建议

（一）解放思想，提高认识，积极推进公开选拔后备干部工作。一是要把各级党组织和广大干部的思想统一到“三个代表”重要思想上来，深刻认识推行公开选拔后备干部、深化干部人事制度改革、建设高素质干部队伍，适应发展社会主义市场经济的必要性、紧迫性和责任感，使广大干部群众逐步认识到公开选拔后备干部是干部提拔任用的主要途径。二是要帮助年轻干部解决思想上存在的怕别人说报考是不安心工作、“伸手要官”、想“跳槽”和靠不上丢面子的顾虑。要通过宣传和思想工作，使他们认识到参加公开选拔区管后备干部是通过正当途径接受组织的考验和挑选，是有事业心和责任感的表现，这同伸手要官有本质的区别；要向干部讲清楚，公开选拔后备干部没有内定人选，不是走形式、作样子，而是坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，努力使优秀人才脱颖而出；要鼓励年轻干部增强自信心和进取意识、竞争意识，既不能看不到自身优势，也不能满足于现状，要勇于竞争，符合条件的应积极参加公开选拔。三是要通过宣传教育提高干部的心理承受能力，参加公开选拔是对自己实力的检验，即使没能成功，也可以使自己找到差距，明确努力的方向，也是一种收获。

（二）控制周期，降低成本，进一步增强公开选拔工作的操作性。一是要认真研究公开选拔后备干部的特点，不断总结经验，制定具体的操作程序和实施办法。目前我区已在准备出台《区管后备干部培养管理意见》。二是要明确规定每次公开选拔后备干部的周期和时间间隔，周期一般控制在三年左右，可结合镇乡换届进行。三是要细化公开选拔的程序，健全相干制度和配套措施，明确确定选拔范围、专业、职数与报名条件、笔试面试、考察任用的程序和方法、增强各个程序、各关键环节的操作性。四是要建立以专业科目为主、难易适度紧扣层次、统一权威的全市公开选拔考试题库，进一步降低考试成本，减轻考试负担。

（三）加强笔试，改进面试，进一步提高公开选拔考试的科学性。一是要正确处理考试与考核的关系，合理确定和发挥考试在公开选拔中的地位和作用。二是对选拔专业职位进行科学分析，确定履行岗位职责所需要的政治业务素质和领导能力，还要对后备干部这一层次进行全面的分析，据此确定考试的内容和方式，促使笔试标准化。三是强化和改进面试，适当引进无领导小组讨论、文件筐处理等面试形式，增强考试实践性，突出考能力的特点，建立统一、标准、权威的考试题库。

（四）改进考察，加强考核，提高公开选拔考核的准确性。一是努力营造关心、支持公开选拔的大气候，解放思想，转变人才单位所有的观念。二是由权威机关制定相应的政策，要求各级党组织和各有关单位积极支持公开选拔。三是要适当增加考察时间，做好充分准备，采取灵活多样的方式方法，扩大考察范围，提高考察质量。四是与考察预告制、任前公示制、聘用试用制等措施配套使用，让社会各界都来参与公开选拔的考察与监督，加强公选的后备干部试用期间的考核，切实选准干部。

（五）加强制度建设，完善配套制度，把公开选拔后备干部纳入干部选拔任用工作的正常机制中来。一是要建立正常的公开选拔后备干部、实行考任分离的工作机制，建立完善公开考试、集中培训、培养锻炼、跟踪考察、提拔任用等一系列制度。二是要坚持公开选拔与内部推荐有机结合，逐步增大公开选拔后备干部人数在人才库中所占比例和提拔任用的比例，直至由公开选拔方式代替推荐。三是拓展公选后备干部工作覆盖面，由区管后备干部延伸到镇乡、机关正职的后备干部，建立干部任职资格注册制度，真正实现干部选拔任用考任分类。