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国有矿产企业对外投资监管分析

近年来,我国经济在“走出去”战略的带动下,对外投资呈现出迅猛发展的可喜局面,国有矿产企业对外投资也正在朝着符合中国经济整体发展需要的方向发展。本文结合当前国有矿产企业对外投资监管现状,提出要加速建立和完善相应的法律政策,不断强化服务意识,提高企业认知投资风险的意识,进一步强化监管机制并设定审查制度,切实让企业的资产保值增值。

1国有矿产企业对外投资监管现状和问题

结合过去十年内的中国企业对外直接投资,麦肯锡在《中企跨境并购袖珍指南》对公开信息较为完整的500多宗交易进行研究分析,发现新世纪以来,能源类的投资项目收益最差。在对外投资交易中,涉及投资自然资源共有217宗,占总数的43%,所占份额超过对外投资总额的一半以上。分析这200余宗自然资源投资,可以看到绝大多数发生在价格飙升期间,特别是在金融危机爆发前达到最高点。由于金融危机的爆发,大宗商品价格持续回落,剩余的20%投资就发生在其刚刚开始回落的三年内,自以为能够抄底,但是大宗商品价格目前依然维持在低点,造成了投资亏损。据麦肯锡研究发现,其中84%交易(占总交易额的89%)的平均亏损为期初投资的10%。我国国有矿产企业对外投资风险来源多种多样,既有可能是因为国有企业错综复杂的产权关系,也有可能是因为对于国际市场运作的不熟悉;既有缺乏市场化运作经验,也有面临双重法律政策环境的影响;既有自然灾害以及恐怖袭击等的冲击,也有国际关系变化或战争冲突等意外发生。经过梳理,本文认为国有矿产企业对外投资监管主要存在以下问题:(1)法律缺位。目前,仍然没有《境外投资条例》的相关立法,依靠行政部门的规章制度和管理办法来监管,随意性较大,增加了企业决策风险。《中央企业境外投资监督管理办法》是我国目前最为系统的一部专门规范国有企业对外投资的部门规章。此管理办法从监管体系建设、境外投资事前、事中、事后管理,风险管理、责任追究六个方面完善中央企业境外投资的监督管理体系。但其依旧只是国资委的部门规章制度,无法适应海外投资复杂的形势,也不能有效协调各方利益,难以处理政出多门等现实性问题。没有以法律形式明确规定对外投资的准入、企业行为规范、责任追究等方面内容,不能为企业利益提供有效保护,更谈不上指导企业进行对外直接投资。(2)信息不对称。政府与企业间信息不对称问题,不仅困扰着政府的高效监管,也阻碍了企业自身发展。信息的不对称会导致不法企业利用监管者对其行为事前无法预测、事中无法监督、事后无法验证和处理,从而引发“道德风险”。从外部监管部门和审计部门来看,应不断监督企业对所披露信息的真实性、可靠性。因为,对企业披露的财务信息进行分析和做出投资决策,是投资者进行投资的主要信息来源。企业披露的财务信息质量越高,投资者能利用到的信息就会更加真实和有效,从而在投资决策时也往往更有效,也有利于企业投资效率的提高。因此,对企业披露的会计信息的相关性、可靠性和真实性等,外部监管部门和审计部门应不断加强监管与管理,同时,对于企业为了获得投资者高估值而对报表进行粉饰的行为,要加大惩罚力度。(3)部门间缺乏协调监管。目前,对外直接投资已经由审批制改为备案制,但是由管项目转变为管资本的过程中,对于外汇的支配仍然分属于国家发改委、外汇管理局、财政部等多个部门。它们各司其职,共同为企业走出国门把关,但是也造成了很多职能的重叠与空白,这使各部门倾向于审批利益最大化,而对于投资损失的责任则互相推卸。另外,名义上由商务部对外投资与合作司负责受理和服务企业对外投资活动,但是其行政级别不够,无法形成部门间的协调与管理。对外投资与合作司负责具体项目和日常事务,发改委负责制定相关战略和方针,可是在具体问题上双方难以理清界限,未能形成统一的集中管理;官本位意识还比较强,不能主动服务投资企业,相关的咨询、担保、信息提供等中介服务缺失;在同一监管体系中,上下级之间缺乏沟通交流,上级对下级掌握的资产信息掌握不实,不能有效的指导服务。

2国有矿产企业对外投资监管对策

2.1加快建设和完善法律法规制度体系。(1)尽快形成系统的对外投资法律法规。为了促进国有矿业企业对外直接投资健康有序,使海外投资政策适应国内外投资形势的发展,有必要制定一部统一的《海外投资法》,规范明确审批备案、风险控制、监管控制、外汇使用管理等,考虑相应的国际投资法律制度,特别是目前已经缔结或参加的国际条约。同时,要加大追责力度和执行刚性,进一步完善监督和管理的法律规范,为有法可依、执法必严提供前提。如《中央企业境外投资管理办法》中的部分条款在具体执行时存在处罚规定过于笼统,缺少可操作性,违法行为惩处力度不大,违规和犯法的风险成本较小的问题。(2)深化改革和配套相关制度保障。首先要进一步深化国有矿产企业改革,建立分对象审批制度。要强化对国有矿产企业的监管力度,国有企业应该恢复审批核准制,非国有企业可以采用登记备案制度;其次,加强国际投资保护,建立海外投资担保制度。随着“走出去”的企业逐渐增多,对外投资面临的风险种类和概率也逐渐增大,海外投资保证制度可以为投保企业提供相应的保证或保险。在承保的政治风险发生时,投保企业可以向保险机构申请补充其遭受的损失;其三,建立分行业、分地区国有矿产企业监管制度和分级监管制度。即在既符合本行业的监管制度、也符合不同东道国的监管制度下,分行业、分投资地区进行监管。而建立分级监管制度,可以有效避免因监管混乱而背离监管初衷,并明确规范监管机构以及相应权限。2.2进一步推进政府监管服务体制改革。(1)建立专门的对外投资管理机构。通过建立海外投资监管机构,与东道国签订双方协议,规范监管范围、具体环节、终点防控、监管措施等细则,形成制度化的体系,可以更有效的履行监管职能,协调、对接、控制风险。另一方面,可以现场查看海外投资企业在当地的运营情况,为每家海外资产企业建立独立档案,适时汇总综合分散信息,定期向国内监管机构汇报,形成综合信息监管,从而对海外企业实施高效的监督与管理。(2)构建完善的咨询服务体系。当前,我国自己的国际投资顾问机构力量还比较薄弱,成立一家中国自己的国际投资顾问机构迫在眉睫。该机构的设立,有利于为我国海外投资企业提供第三方的独立服务;有利于摆脱对国际投行和评级公司的依赖,减少投资风险;有利于为国内监管机构提供决策支持服务,把好国际投资项目的各种关口。同时,要充分发挥海外华人的作用,有效整合海外华人资源,进一步优化中国企业的海外投资能力,引导对外直接投资企业遵守中国及东道国地区的法律法规,实现与当地的法律和经济规律的顺利对接。(3)加强对外投资人才队伍建设。进一步加大政府或第三方机构对跨国投资人力资源的开发力度,一方面健全和完善人才的培养机制,建立国家高级技术人才、管理人才的人才库。另一方面大力提高人才待遇,鼓励人才回流,激发优秀人才的创新动能,打造稳定扩容、高效优质的海外投资人才队伍,实现高端人才的建设和培养。2.3完善国有矿产企业治理结构与风险控制。(1)建立对外直接投资企业行业监管协会。建立行业监管协会,实现双向共同监管企业海外投资,建立重大事项报告制度,由内而外相互作用,切实规避出现重大风险。其重要作用在于,通过明确行业监管协会的监管职责与权限范围,可以有效整合行业信息系统,实现搜集、整理、汇总行业内部的分类信息,为风险评估和预判提供有效的依据。(2)规范对外投资企业财务管理。国有矿产企业必须高度重视财务制度的建设,正视不同国家之间会计准则与税收制度的差异,在制定会计规范时要充分结合公司和两国实际,统一指导公司的会计处理,切实强化财务管理,掌握工作的主动。同时,在财务人员等配备上,在条件允许的情况下,应实现队伍管理,定期组织学习交流培训等,实现财务会计处理的一致性。在充分利用海外原有财务人员等前提下,应加强本企业财务人员的培养,最后实现熟悉当地法律法规、业务精通、沟通良好的财务人员派驻,实现现场控制管理。(3)健全企业内部监管体系建设。完备的监管体系能够为企业提供良好的保护,切实避免损失。国资委《中央企业境外投资管理办法》第二章中,明确了企业境外投资管理制度,并要求相应管理制度在企业内部建立健全后,经董事会审议通过后报送国资委。有效的事前防控风险的措施能规避对外投资风险,从企业内部第一道关口就发现危机、处理危机。

参考文献:

[1]赵晓.国有企业对外直接投资环境评价模型及政府前期监管研究[D].天津大学,2013.

[2]夏锐敏.论我国海外投资监管制度的完善[D].湘潭大学,2010.

作者:管静怡 汪义亚 单位:湖北生态工程职业技术学院

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