新公共管理下继续教育管制革新思考

进入改革开放时期，国家与社会的关系在继续教育领域逐步发生转变。一方面，随着以广播电视大学为代表的一批成人学校的建立，继续教育逐步由政府直接组织推动，过渡到由专业的办学机构负责，极大地推动了学历继续教育的发展。另一方面，随着市场经济的深入发展，教育市场化，不受政府控制的社会教育资源逐步增多，一大批私立教育、民办教育机构开始发展起来，尤其是非学历继续教育领域的各类培训学校在这一时期得到了长足发展。这些民办教育机构在学历继续教育领域难以得到政府许可的情况下，转而向当时还不为大众所重视的非学历继续教育领域发展，避开了与公办继续教育资源之间的相互竞争，从而获得了较大成功。2006年，新东方教育科技集团在美国纽约证券交易所上市，成为中国内地第一家在海外上市的教育培训机构。当前，中国教育培训行业规模正以每年30％的速度递增，并保持着迅猛的发展态势。据预测，2012年中国教育培训行业市场总值将达到9600亿元。

然而，直到20世纪80年代末90年代初，我国继续教育仍然实行高度集中的中央集权管理体制，建立由中央到地方上下衔接的成教管理机构，实行中央统一部署、各级政府及各部委贯彻执行的管理模式。1989年颁布的《关于改革和发展成人教育的决定》才首次明确提出：成人教育的管理体制与普通学校教育有所不同，要把发展成人教育的责任和权力交给地方和基层单位，给予充分的主动权。1993年颁布的《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》进一步明确：建立分级管理、分级负责的成人高等教育管理体制；对成人非学历教育，国家教委要把办学权力和责任全部交给地方和部门；对成人学历教育，国家教委要健全法规，加强总体规划、宏观指导、协调、监督和检查，重点掌管好学历教育的规格、质量。至此，我国继续教育管理体制的改革也进入了一个新的阶段。

近年来，随着我国的科技、教育、经济体制和人事制度改革的不断深入，继续教育的发展呈现出明显的多元化趋势。继续教育不再是完全靠政府来推动，越来越多的企业、事业单位和个人认识到，继续教育是拓宽知识，增加和提高技能，提高工作效率的重要途径。越来越多的单位和部门重视组织继续教育活动，越来越多的专业技术人员自觉地参与继续教育活动，继续教育的形式也逐渐由简单性向多样性、从低级向高级的方向发展。不仅政府在宏观调控和引导上不断更新，采用多样化的形式，而且单位和部门自主、个人自觉也呈现出丰富多彩的形式。现代信息技术的迅猛发展和知识经济时代的到来，也使广大的专业技术人员和普通民众意识到继续教育的长期性，不再满足于参加几次知识技能的培训，而是把继续教育作为适应社会、丰富自我和发展自我的手段，把继续教育作为生活的一种需要，自觉接受继续教育。据统计，2001年以来，全国企业职工年培训规模达到9000万人次，成人学校开展的技术培训累计超过11亿人次。2010年，全国有19万所各级各类成人学校（培训机构），还有大量的社区学校、企业培训机构，全年约有1.66亿人次接受了成人继续教育，约占城乡劳动者的22％。[3]总体来看，改革开放之前，我国继续教育的发展基本遵循的是政府主导的路径。改革开放之后，随着国家与社会关系的变革，继续教育的发展路径出现了分化。代表政府的一批成人学校在学历继续教育得到发展，承担了政府推进高等学历教育大众化的重要职责；代表社会的民办教育则抢滩非学历继续教育，促进了继续教育的快速发展。

一、当前我国继续教育管理体制存在的问题

继续教育管理体制是适应继续教育客观规律，并为继续教育运行机制服务的一系列的管理机构及相互关系所构成的管理系统。在计划经济的条件下，这种管理体制对继续教育实施计划管理，即既包括目标管理又包括过程管理；在市场经济条件下，继续教育管理体系只是对继续教育实施宏观调控，即只包括目标管理，不包括过程管理。目前我国在继续教育管理体制建设方面与国外相比还有比较大的差距，还存在许多有待完善和改进的地方。

1.政府对继续教育发展的集权不利于充分发挥市场主体的自主性。当前，政府对继续教育领域的控制很大程度上是通过资金的调拨、招生计划的控制以及文凭资质的颁发认证等手段达到的，这些手段在理论上对于继续教育的各类主体是非强制性的，但由于不同类型的继续教育主体存在不同的办学压力，如公办的一些成人学校，就存在比较明显的资金压力，而对于一些非学历的培训机构来说，政府的行业主管部门掌控着资格认证以及资质证书的权力。政府手中的这些继续教育资源实际上并非是可供任意选择的东西。作为各类参与者，想要获得这些资源，就不得不在其各类活动中受到政府比较大的影响，其办学自主独立性难以得到保障。

2.政府对继续教育资源的垄断影响到继续教育办学质量。目前中国多数继续教育组织均附属于高校或政府部门，企业大学或公司大学比较少。传统继续教育管理体制在我国继续教育发展历程中一直占据主要地位，但劣势日渐突出，无法满足现代知识经济社会教育的需要。由于现在的继续教育主要是依托高校，一些重点高校凭借名牌效应几乎垄断了某些地区的继续教育，而其他很多办学机构却生源不足。这样一方面不利于公平的市场竞争，造成继续教育市场的垄断；另一方面使得继续教育的发展难以建立起有效的激励机制和约束机制。大多数继续教育机构沿用普通高等教育管理模式，严格按照普通学校的规章制度进行管理，管理效率和教学质量得不到保障，忽视了学员在管理过程中的主体地位，无法突出办学特色，培养出来的人才己经脱离了市场需求。而且大部分继续教育的师资力量来自高校而非企业，这种情况下培养出来的人才侧重理论知识，而非实践才能的塑造。

二、我国继续教育管理体制变革的动力因素

按照新公共管理的理论，教育管理改革主要是指教育政策和政府角色的变迁，以及公共教育市场化，即教育领域为针对政府规模过大、职能过多、绩效低下的弊端而进行的改革，其核心是引入市场竞争机制，使消费者（学习者）享受竞争的益处，提高学校效能。从我国继续教育管理体制的现状及存在的问题来看，其变革的内在动力在于：

1.政府公共管理职能的转型与继续教育科层体系的消解。教育行政作为公共行政的一部分，沿袭了公共行政的许多弊端。长期以来，以韦伯的官僚制和威尔逊的政治行政二分法为理论基础所形成的公共行政模式在西方一直被奉为经典。但自20世纪80年代以后，随着经济全球化、技术革新和国际竞争的加剧，传统的公共行政因其规模庞大、反应迟缓、效率低下、制度僵化受到了质疑。一些发达国家出现了一项重点在于确立以市场为资源配置机制，改革管理结构和过程的重建运动。政府公共管理职能的这种转型，使得传统的依附于公共行政之上的教育行政受到冲击，特别是对更加偏重于管理职能、行政层级更为复杂的成人学校，这种冲击显得尤为显著。伴随着管理技术的发展，一种扁平式的、更为灵活的学校管理模式得以成为可能。同时，随着政府在继续教育领域的授权或分权———如广播电视大学开展的人才培养模式改革和开放教育试点，突破了传统的成人高考招生制度，采取注册入学方式，极大推进了其发展。又如社区教育的发展，不再由基层政府直接组织，而是出台相关政策法规，并在给予一定财力支持（专项经费）的前提下，授权其他专业办学机构或社群组织为社区居民提供教育服务。从国外的实践来看，政府较少直接对继续教育行使行政管理权力，更多通过法令管理而不是通过政令来管理。如1980年美国国会颁布了《继续教育法案》，1984年法国议会通过了《职业继续教育法》，1990年日本政府颁布了《终身学习振兴法》，都是以法律的形式分别规定了政府、继续教育机构、社会公民在继续教育中的责任与义务。这也是我国继续教育管理体制上亟待突破的一点。

2.市场化教育主体的壮大与继续教育绩效管理的建立。20世纪90年代以来，随着普通高等学校逐步建立起继续教育学院，一些发达城市的在职人员在工作日白天上班，而在晚上和周末自费进行业余学习，参加各种各样的培训班。这种继续教育的发展态势已预示着继续教育市场化、社会化的即将到来。新的教育市场主体的领导者，往往拥有不同以往的话语方式，往往将市场的语言（如公共关系、企业、市场和招聘）、财务管理的语言（如预算、管理、收入增值）、组织管理的语言（如企业文化、人力资源、质量效率和绩效）加以综合运用。市场化的教育主体不仅带来了新的话语方式，更带来了新的思维方式和行动方式。继续教育办学者的职责不再仅限于教学管理，与以往相比，更关注教学策略的实施、学校与社会的关系、学校的财务状况、如何在市场上推销学校，其中最为重要的转变在于，在一些分权改革最彻底的地方，这些市场化的教育主体逐渐站到了政府和特定利益关系人、特别是学习者之间的结合部位。在这里，实现教育目标的过程由公共部门、私营部门、非营利部门及学习者共同承担，通过合理而适当地刺激需求，根据需要开展继续教育活动，发展社会化的继续教育事业。总的来说，当前我国继续教育发展，政府行为仍具压倒地位，市场在教育资源配置中的可能优势远未得到充分发掘。在构建与市场经济体制相应的教育体制的道路上还有很长的路要走。虽然推行新公共管理运动的国家在政治制度、市场经济的成熟度和教育管理机制等方面与我国有差异，但这些国家改革的实践走向，以及与我国当前继续教育管理体制改革的目标有着高度契合。因此，借鉴其经验，将对加快我国继续教育体制转型，实现继续教育的跨越式发展不无裨益。

三、我国继续教育管理体制改革创新的路径思考

1.加快继续教育立法进程，实现我国继续教育的规范化发展为推进继续教育发展，许多国家通过立法来确立继续教育的地位、目标和途径，使继续教育法制化、制度化。因此，我国可以借鉴国外的成功经验，进一步加快我国继续教育法制化进程。通过建立健全各项法律法规和管理制度，对管理部门、办学机构、行业部门、企事业单位以及受教育者在继续教育活动中的权利和义务、经费及保障措施等作出明确的规定，充分发挥政策、法规的引导、协调、激励、监督、制约和保障作用，促进我国继续教育事业的健康可持续发展。当前，我国继续教育法制化建设的重点应集中在保护继续教育的权利、规定继续教育的义务、督促继续教育制度的建立、监督继续教育经费的落实等。

2.打破既有的条块分割的管理体制，建立跨部门的继续教育领导机构目前我国继续教育领导管理体制尚不完善。教育部、科技部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等国家部委和相关行业协会都对本系统、本行业的科技人员、管理人员的继续教育进行领导，而且关系较为复杂，往往造成工作上的被动。近年来，根据国家机构调整的统一安排，专业技术人员继续教育工作逐步由原国家各部委划转为人力资源和社会保障部主管，但继续教育本身又与教育系统、行业企业协会等存在天然的联系。这样就导致目前继续教育的监督管理要么政出多门，要么互相推诿。如果不能及时建立相对统一的继续教育领导体制，继续教育的发展就会受到影响。因此，必须充分发挥教育部门、科技部门、人事部门及其他有关部门各方面在继续教育领域的重要作用，成立跨部门的继续教育领导机构，按照自上而下的原则，各省市地方政府也成立相应的部门，负责本地区继续教育的管理工作。

3.充分发挥高等教育机构（包括成人高校）在学历继续教育领域的主导作用高校在继续教育发展中所起的作用是至关重要的，在某种程度上，它对继续教育的质量和水平起了决定性的作用。因此在学历继续教育方面，应充分利用高校资源，鼓励多种形式的联合办学，提倡因地制宜、注重实效的教育资源整合，注重优质教育资源的共建共享，以扩大办学规模，提高教育质量和办学效益。同时，政府应增加对学历继续教育的财政公共投入，建立以政府财政拨款为主、其他多种渠道筹措办学经费为辅的体制，根据各地经济发展水平设立相应的继续教育发展基金，完善学习成本分担机制，明确政府、企事业单位和个人应承担的投入比例。

4.以多元化市场教育主体为支撑，构建非学历继续教育体系继续教育和终身教育的一个重要属性是开放性，发展继续教育要充分体现开放性特征，要在体制上进一步破除政府垄断的办学格局，允许社会力量参与各个层次的继续教育，把鼓励和支持社会力量办继续教育作为中国继续教育发展和改革的重要战略。在美国，企业大学已逐渐成为继续教育的主力军，很多企业均成立了自己的“大学”。据相关资料统计表明，目前美国已有超过2000家的公司拥有自己的大学继续教育基地。与传统、正规的公立大学相比，这些大学更注重培养学员的实践操作能力，同时根据公司要求、结合员工自身特点，设立针对性强的专业进行继续教育，成为企业重要的人才培养基地。

作者：程志高单位：四川广播电视大学