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人才法制建设现状与对策

人才法制建设是一项任重道远的系统工程。近年来,我国人才事业不断发展,人才法制建设也获得较快发展,形成了由国家立法和地方立法组成的人才法律法规体系,针对人才队伍或者人才工作环节的专门立法成为人才法制体系的主体,云南、宁夏、珠海和深圳等地在人才开发相关立法方面进行了一些有益的探索。总体看来,我国人才法制建设尚不能满足人才事业快速发展的需要,有必要推进促进人才开发的相关立法,健全人才队伍和人才工作环节的专门立法,及时进行法律法规的清理和修订,加强人才法制建设相关理论研究。

一、人才法制的基本内涵和立法现状

人才法制化贯穿于人才资源开发和管理的立法、执法等各环节和整个过程。其中,关键是人才立法。我国人才立法是一个由国家立法和地方立法组成的、自上而下的法律法规体系。人才专门立法是人才法律法规体系的基础。目前出台的人才法律法规,大部分是针对人才队伍或者人才工作环节的。这些法律法规涵盖了各支人才队伍及各个人才开发环节,为我国人才事业的发展提供了基本依据和重要保障。从内容来看,目前我国关于人才的法律、法规、规章和规范性文件主要包括综合性的人才发展和管理纲要、公务员管理、事业单位和专业技术人才管理、人才市场管理、教育和培训、吸引留学生和海外人才、人事争议处理等。从人才类别来看,我国党政人才队伍和专业技术人才队伍立法相对较多,企业经营管理人才队伍和高技能人才队伍立法相对较少,农村实用人才和社会工作人才队伍立法比较匮乏。从人才开发各环节的立法来看:第一,人才培养立法主要是教育、培训类法律法规。第二,人才引进方面还没有专门的法律或行政法规。虽然《中华人民共和国出境入境管理法》(2012年)中涉及人才签证相关规定,但实践中,人才引进主要以规章、政策文件为主。部门规章主要涉及引进国外智力、外国人在中国就业管理、永久居留、外国专家等;地方性法规和地方政府规章主要涉及国内外人才引进、外国人管理与服务、外国专家等。第三,人才流动方面尚无法律和行政法规层面的专门规范,相关规定散见于《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)(1994年)、《中华人民共和国劳动合同法》(2007年)、《中华人民共和国就业促进法》(以下简称《就业促进法》)等法律,业已进入立法程序的《人力资源市场条例》对人才服务各类相关事项进行了规范。现有部门规章主要涉及人才市场、人才中介机构、工作调配、辞职等。地方性法规和地方政府规章主要是人才流动和人才市场的细化规定等。第四,人才评价方面法律法规体系不健全。《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国注册会计师法》等法律中有一些涉及职业资格的相关规定;行政法规层面有《教师资格条例》;部门规章数量较多,主要涉及专业技术资格评定、职业资格认定和管理、职业技能鉴定、一些行业的专业技术资格评审等;关于人才评价的地方性法规和地方政府规章数量较少。第五,人才激励立法主要涉及工资、奖励表彰等,法律层面的专门规范少。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)等法律中有一些相关规定;行政法规层面主要有工资总额、奖励条例等;部门规章数量较多,主要为规定、办法等。第六,人才保障包括权益保障和社会保障,涉及社会保险、劳动就业、休息休假、人事和劳动争议仲裁等相关立法也比较多。法律层面主要有《劳动争议调解仲裁法》《就业促进法》《劳动法》《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)等;行政法规层面主要有《工伤保险条例》等;部门规章数量较多,涉及人才保障的方方面面;地方性法规和地方政府规章主要是对法律法规的细化等。人才立法大部分是人力资源和社会保障部门制定的部门规章。据统计,人力资源和社会保障部(原人事部、劳动部、劳动和社会保障部)制定的现行有效的规章共计约207部,其中单独或牵头制定的有113部,参与制定的94部。人社部单独或牵头制定的113部规章中,直接涉及人才开发的约有86部。从制定施行的时间来看,现行有效的86部规章中最早的为1990年,最晚的为2017年,时间跨度为27年。近年来,立法步伐加快。涉及人才培养、使用、评价、激励的规章,全部或绝大部分为1990—1997年间制定施行的,涉及人才引进、保障的规章多为2006—2017年制定施行的,表明近年来对人才引进和保障立法的重视。从人才开发环节看,涉及人才保障的较多,涉及人才培养、考核奖惩、服务、激励的较少。人才开发相关规章制定施行的密度呈现出先降后升的过程,涉及人才培养、使用、流动、服务、激励、权益保障的规章逐渐减少,涉及人才引进配置、社会保障的规章逐渐增加;涉及人才评价、考核奖惩的规章经历了先减后增的过程,近年来逐步增多。我国一些地区进行了人才立法相关探索。进入21世纪以来,一些省市在促进人才开发的立法方面已经进行了积极的探索。这些地方性法规的出台,将人才开发相关立法从理论变成了现实,一方面证实了人才开发相关立法的可行性,另一方面也为国家层面制定人才开发促进法积累了有益经验。2003年,全国人才工作会议召开后,2006年,云南省出台了《云南省人才资源开发促进条例》;2009年,宁夏自治区出台了《宁夏回族自治区人才资源开发条例》。2010年《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《人才规划纲要》)颁布后,2013年,珠海市出台了《珠海经济特区人才开发促进条例》;2017年11月1日,深圳施行《深圳经济特区人才工作条例》。这些地方的人才开发相关立法对人才、人才开发、人才工作、人才开发与管理主体的职责权限等进行了规定。这些规定对国家层面进行人才开发相关立法具有一定的参考价值。由于地方立法在立法权限、立法层级、立法技术等方面有局限性,其相关规定未必全面、准确、合理,不能直接照搬到国家层面的人才开发相关立法之中。在明确立法需求、立法目的和立法思路的前提下,国家层面的人才开发相关立法,可适当参考地方性法规的立法实践经验,对相关问题进行合理界定。

二、人才法制建设方面存在的问题

我国人才法制建设方面存在的主要问题表现在以下几个方面:一是立法体系尚不够健全。人才专门立法不均衡,立法体系还不够完整。在专业技术人员管理方面,欠缺综合性、环节性的人才开发相关法律法规;企业经营管理人才队伍和高技能人才队伍立法都相对较少,尤其是法律和行政法规层面的专门规范比较少;农村实用人才队伍和社会工作人才队伍立法非常匮乏,层次较高的法律和行政法规欠缺,部门规章和地方性立法也非常少,立法的体系框架尚未搭建起来。人才引进、流动、评价、激励等环节的立法相对不足,引进国外人才尚无专门立法,人才流动立法并不能完全适应新形势下市场经济发展的需要,人才评价基本机制和标准缺少法律依据,人才激励立法不足。国家层面缺乏统领人才工作的基本法,欠缺一部纲领性、统摄性、基础性的促进人才开发的法律法规。二是立法层次尚不够高。部门规章是我国人才法律法规体系的主体,法律和行政法规数量很少。人才队伍和人才工作的很多环节缺乏专门立法,现有的人才法规体系中政策性的文件居多,许多行之有效的政策未能及时上升为法律,政出多门、政策碎片化成为人才领域的常见问题。三是立法主体责任不清。人才专门立法的制定主体多样,立法责任不清,容易导致不同部门、不同区域人才法律法规政策的差异,造成争议,既影响统一开放的人才市场的形成,也不利于人才权益的保障。四是立法质量还有待提升。一些人才法律法规缺乏科学性、可行性和强制性,立法程序不规范,人才立法的公信力和有效性不足,在人才工作实践中并没有发挥应有的作用。一些基本问题,包括基本概念、立法目的、立法模式等,尚不明晰,导致法规执行中相关问题的产生。五是法规修订不够及时。人才法律法规清理和修订的频率总体不高,个别领域人才法律法规滞后。一些人才法律法规制定时间较早,随着环境和形势的变化,20世纪80年代和90年代初颁布的部分部门规章、规定办法已经不适应当前人才事业发展的实际情况,不适应市场需求,显示出一定的滞后性。

三、推进人才法制建设的对策建议

实现人才发展法治化的目标,有必要继续坚定不移地走法制建设的道路,推进人才法制建设,建立与我国人才事业发展相适应的人才法律法规体系,确保人才工作有法可依、人才权益依法保障。《人才规划纲要》提出:完善保护人才和用人主体合法权益的法律法规。坚持用法制保障人才,推进人才管理工作科学化、制度化、规范化,形成有利于人才发展的法制环境。人才法制建设,最重要的任务是加强人才立法,促进人才法制的立、改、废进程。应推进国家层面的促进人才开发的相关立法,以地方人才开发相关立法推动人才法制建设,健全人才队伍和人才工作环节专门立法,及时进行法律法规的清理和修订,并加强人才法制建设的理论研究。(一)推进国家层面人才开发相关立法。人才开发相关立法是贯彻落实人才强国战略的现实需求。《人才规划纲要》提出,要研究制定人才开发促进法。加强立法工作,建立健全涵盖国家人才安全保障、人才权益保护、人才市场管理和人才培养、吸引、使用等人才资源开发管理各个环节的人才法律法规。目前,《人才规划纲要》中的各项人才政策和人才工程都已在全国实施,但促进人才开发的立法工作尚未正式开展。立法工作的基本要求是“问题引导立法、立法解决问题”,人才开发相关立法可以解决人才事业发展的一些难题,建立标准、形成规范、明确导向,为我国人才法制建设的全面推进创造条件。人才开发相关立法可以更好发挥市场决定作用,营造公平竞争环境。人才工作实践需要从整体出发规范人才事务,解决部门政策的政出多门、交叉重复、相互冲突或矛盾等问题,为发挥市场决定作用奠定法制基础;人才开发相关立法有利于人才工作长效稳定机制的建立,人才工作中一些好的做法、成功经验和有效政策通过立法的方式固定下来,能促进人才工作的稳定性和常态化,营造具有国际竞争力的人才环境。人才开发相关立法有助于理顺人才开发相关问题,消除相关矛盾和障碍。要对人才开发各类主体的职责进行梳理和法定化,约束和保障各类主体自觉履行职责,进一步规范主管部门的人才工作;要确立人才投入的长效机制,确保投入总量充足、投入结构合理、投入方法科学、投入渠道多元化,避免个别地方或单位对人才投入缺乏前瞻性和长期性;要有效改变当前人才引进的无序现状,促进人才引进系统化、规范化;要对人才培养进行顶层设计和指导,改善人才培养与产业需求错位的现状,明确人才培养应当符合产业需求,重视基本技能;要确立社会化、同行业的人才评价规则,改变重学历轻能力、重资历轻业绩、重论文轻贡献的人才评价倾向;要突破人才流动的体制性障碍,建立健全社会整体联动的人才激励保障法律制度。促进人才开发的相关立法,可以形成统一规范的规则体系,消除单项法规的片面性和地区的不均衡性。我国人才单项法规较多,却较为分散,存在重复规定、规定矛盾、法规缺位或不合时宜等问题,需要在国家层面以法律的方式解决单项立法的片面性问题,需要一部具有系统性和综合性的上位法进行统领并予以规范;地方需要自上而下地进行人才法制建设,需要通过国家层面的促进人才开发的相关立法,授予或放开地方相关责权,形成统一规范的上位法,消除地区立法的不均衡性。促进人才开发相关立法可以“一站式”保护人才权益。法治与其他社会治理的优势在于其可预见性、可操作性和可救济性,促进人才开发相关立法具有对人才权益全方位、“一站式”予以保障的法律意义,可以将与人才权益相关的、零散的或碎片化的法律法规政策整合起来,为人才打造一个公开、透明、坚实、立体的权益保护罩,建立强有力的约束惩戒机制,营造有利于人才发展的法制环境。促进人才开发相关立法可以为人才工作提供方向指引、原则依据和具体的操作办法,对于全面推进我国人才法制建设、促进人才事业发展具有重要意义。(二)以地方相关人才立法推动人才法制建设。一些地区在人才相关立法方面的先行先试,可以助推我国人才法制建设的进程。在《人才规划纲要》颁布之前,已经有一些地方制定了人才方面的地方性法规,云南和宁夏分别于2006年、2009年颁布的地方人才立法法规内容相对滞后,没有根据《人才规划纲要》及时调整和修订,实施效果不太明显。在《人才规划纲要》颁布之后,珠海颁布的人才地方立法内容在体现珠海特色,体现社会经济发展对人才发展的需求,营造法治环境、集聚所需人才方面取得了一定的成效。同时,深圳市人才立法着眼于统筹开发、解放人才,立法目的明确;理清了体制,明晰了职责,人才工作规定比较具体,具备实践可操作性;勇于创新,放宽规制,突破了上位法的一些制约,完善人才服务,增强人才激励,保障人才权益。目前还有一些地区如南通市、莱芜市等正在进行人才立法研究探讨,相关的人才条例也在制定之中。为促使地方政府提升依法行政水平,2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》完成了《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)实施15年以来首次修改,修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权,将享有地方立法权的49个较大市扩大至了全部284个设区的市,解决了经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形,加快了推进地方立法进程。地方立法获得较大权限范围,在人才立法方面可以进行更大胆的探索,进一步促进我国各地的人才法制建设。(三)健全人才队伍和人才工作环节的专门立法。健全人才法律法规体系,提高立法层次,是未来我国人才法制建设的重要任务。我国人才队伍和人才工作环节有一系列的专门立法。从人才队伍立法来看,我国党政人才队伍立法最为丰富,形成了以《公务员法》为首的相对健全的法律法规体系;专业技术人才队伍立法相对较多,法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章都有相关规范。从人才开发环节立法来看,人才培养立法较为健全,以教育类立法、职业培训类立法为主体,基本建立起一套自上而下的法律法规体系;人才保障立法也比较丰富,尤其是随着《社会保险法》的出台,围绕人才权益保障和社会保险的相关法律法规体系正在逐步形成。针对我国人才队伍和人才工作环节专门立法的现状,需要继续完善人才相关法律法规,要针对重点队伍与薄弱环节,开展调查研究,集中攻克难点问题,建立起适应不同人才队伍和人才工作环节特点的人才专门立法体系。(四)及时进行法律法规的清理和修订。人才法制建设要与国际竞争环境和国情紧密联系。法律具有“有限性”,作为一种社会规范,必然受到社会经济条件的制约,人才法制建设是一个与时俱进的长期过程,与经济社会的发展演进程度密切相关。我国人才法制建设,是与国家不同历史阶段的人才事业发展和法制建设状况相适应的,具有长期性和复杂性。人才法律法规应当契合国家人才事业发展的现实需要,回应国家人才事业面临的现实难题,保持稳定性与发展性的统一。因此,立足当前我国人才事业发展的实际,放眼全球人才流动和竞争的态势,结合人才工作实践需要和人才理论研究的成果,有计划、有步骤地对我国的人才法律法规进行清理和修订,是我国人才法制建设的重要内容。回顾我国法制建设历程,比较集中的人才法律法规清理和修订主要有两次。第一次是在20世纪80年代,为了适应改革开放的需要,清除文革遗留制度的消极影响,党和国家对1978年以前颁布的法律法规进行了集中的清理和修订。第二次是在20世纪90年代,随着中国特色社会主义市场经济体制的确立,计划经济时期颁布实施的许多法律法规已经不能适应市场经济发展的需要,这一时期许多法律法规相继被废止或者修订。当前,加快转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整,已成为我国当前十分重大而紧迫的任务,人才驱动创新,创新驱动发展,我国经济新常态下经济发展的新引擎之一是推动“大众创业、万众创新”,核心问题是“择天下英才而用之”,形成“人人皆可成才”的发展环境,适应实践需要,与快速变革的要求相适应,需要及时对人才法律法规进行清理和修订,以契合人才发展方向,消除阻碍人才发展的瓶颈,推进人才法制建设,实现人才事业发展法治化。(五)加强人才法制建设的理论研究。人才法制建设关涉的问题覆盖面广,难度很大。目前人才立法理论研究的深度和广度仍然不够,我国人才法制建设的进步,需要进一步深入的理论研究。一是要对一些基本问题进行长期跟踪研究。人才法制建设是一个复杂的系统工程,在研究中要有整体视野和系统思维,分清主次,找出其中最基础、最关键、最突出的问题,关注终极目标,为人才法制建设奠定理论基础。二是要梳理分析我国人才法律法规现状。目前我国人才开发立法的现状尚缺少有说服力的梳理和统计分析,缺乏对我国人才立法的整体状况的科学判断。需要着眼中国特色社会主义法律体系的全貌,从宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规等各个层面,全面、精细地梳理我国的人才开发立法现状。三是要研究国外人才法制建设的基本经验。对美国、英国、法国、德国、韩国、日本、新加坡等国的人才法制建设状况进行深入研究是非常必要的,通过研究可发现一些较为成熟、实践有效的人才立法经验,为我国人才法制建设提供参考和借鉴。四是要对人才法制建设相关问题进行调查研究。了解各主体对人才法制建设的基本看法、期望和要求。研究立法背景和立法的条件成熟度,明确立法的重要性和可行性;研究立法目的,明确立法的基本思路;研究立法的功能定位,明确立法的调整对象,确定各类主体的权利义务关系和相关法律责任;研究国家人才安全保障、人才权益保护、人才市场管理和人才培养、吸引、使用等人才开发与管理环节的制度问题,明确人才立法的边界。人才立法研究所关涉的问题,不仅包括理论层面上相关概念、立法定位、立法原则、立法目的的探讨,以及立法所调整的权利义务关系该如何规范等问题,还包括实践层面人才开发的体制机制创新、立法的技术与路径等问题,要研究需要通过立法来促进的人才开发内容。人才开发内容是非常宽泛的,包括人才的规划、培养、引进、使用、评价、流动、服务、选拔、任免、激励、保障、投入等。这些内容中,有的已经具有比较完善的立法规定,有的牵涉非人才立法体系与对策研究[J].法制现代化研究,2000(00).常繁杂多样的政策,有的则会不断发生变化。人才开发的哪些内容需要立法,哪些不适合立法而需要运用政策,对于需要或可以立法的内容,应当进行原则性规定还是具体规定,应采取哪些具体措施,都有必要进一步深入研究。

[参考文献]

[1]程干远.对人才立法几个理论问题的探讨[J].中国法学,1987(4).

[2]巩海平.对人才立法几个问题的探讨[J].社科纵横,2005(2).

[3]南连伟.我国人才法制建设的历史进程[J].中国人才,2014(9).

[4]沈荣华.加快推进人才立法的当代意义与使命——学习十八届四中全会精神的一点体会[J].中国人才,2015(1).

[5]唐宏强.人才立法体系与对策研究[J].法制现代化研究,2000(00).

作者:袁娟 单位:中国人事科学研究院法制与绩效研究室

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