新公共管理探究

摘要：新公共服务是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，此理论为我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，这个框架让我们可以展望公共服务的前景。

关键词：新公共管理理论；新公共服务理论

一、新公共服务理论的基本内涵

登哈特提出以公共服务来取代新公共管理。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服务理论主要包括以下方面的基本观点：

第一，针对企业家政府理论提出的掌舵而非划桨，登哈特提出政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

第二，行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。登哈特认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确定具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在政府中，公正与公平是其提供服务是必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或仅仅只关注“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人们必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。换言之，政府必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。

第五，责任并不简单。公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。在登哈特看来，无论是传统行政学理论还是新公共管理理论，都倾向于将责任问题过于简单化。之前的理论模型并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂，行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益，宪法法令、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

第六，重视人，而不只是重视生产率。登哈特在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。并且，从长远观点看，这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。登哈特的新公共服务理论已经充分认识到行政官员的工作不仅极为复杂而且面临着巨大的挑战，在他看来，行政官员既不像传统行政学理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不止是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。他认为，分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。他尤其强调，通过人民或人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样得到承认、支持和回报。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。登哈特认为，行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。这便是一种与看重利润和效率的企业所有者大不相同的观点。因此，登哈特认为，行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介职务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

二、对新公共服务理论的评价

从理论视角看，新公共服务理论本质上是对传统行政学和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。

然而，新公共服务理论在强调保证高质高效的公共服务和产品的同时，已凸显了其单向的服务型的方式已经不为时代所容。新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者，当公共机构和公共官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时，新公共服务把他们重新拉回了主干道。然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论），诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，原有的体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。

不难发现，社会的发展和进步得益于人类思想的解放，或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！

三、新公共服务理论对我国的启示

在公共行政研究的长河中，人们往往只从单一视角看待公共行政。笔者所理解的登哈特的新公共服务理论是将强调公共组织的民主、公民权和公共利益服务置于整个公共行政的体系之中，关注民主、价值的同时并不是将管理、效率抛弃，二者是协调发展，配合着进行服务公众的。倘若一味追求服务而不把关定向，那国家社会将无规则可循。如果依据这样思想进行公共行政，在治理中国时，坚持适度原则，准确拿捏管理与服务的分量，相信对于中国治理会有重大益处。在21世纪的今天，对于公共行政这一领域的研究意识逐步深入。新公共服务理论的强调公平，注重公共利益，服务于公民的思想，对于人口众多的中国具有很好的指导作用。

我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府唯有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为，进而实现社会转型才能有效回应这种挑战。中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。政府改革要高度重视制度设计和整体设计，一方面，要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识；另一方面，要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计，这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。同时还要改进政府公共政策的制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义。

新公共服务理论除了对中国政府的转型有深远的影响，对中国的公务员制度也具有一定的影响。中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷，使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。因此，有必要吸收和借鉴一些新公共服务的理论和方法以克服其缺陷，增强官僚制的适应性和灵活性，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。要实现理念的创新，从控制导向到服务导向，充分回应民众的要求是政府存在的目的。政府及其工作人员应该抛弃原有的权力本位、官本位的观念，树立“服务导向”的新理念，建立一个公共服务型政府。要实现制度的创新，从集权人治到民主法治。强化公务员服务意识，落实为人民服务的实际行动。