国有资产管理体制改革分析

一、国有资产的涵义及其相关范畴

（一）含义

国有资产，是指国家通过行使特定的权利，取得的正当的和认定的，或者通过不同形式投入帮助企业获取收益形成的，抑或是国家财政补贴、赠予等形成的，各种各样为表现形式的财产和对应的财产权利。所以，国有资产常常具有狭义上和广义上的两种概念。从狭义内容上来说，国有资产就是指能够保值增值资产，或者投入到企业经营范围中的国有资产。从广义上来说，国有资产也可以指法律规定中，所有权归国家所有的全部财产，通常广义上说的国有资产，就是我们常常提到的国有资产。

（二）内容

国有资产包括四种内容：首先，是企业型，即指国有企业，其中有全资国企和参股控股企业。通常被称为经营型国有资产。其次，是公共产品型，即指国家政府社会共同拥有的基础建设、公共事业、文化教育及环境卫生等资产，大部分是由非经营型国有资产构成的。然后，是金融型，即以货币和投资基金两种形式构成的国有资产，其中包括教育基金、社保基金以及其他基金等，作为社会公共的一部分。最后，是资源型，即指国家拥有和控制的自然资源，包括有土地、矿产、森林和水源等，我国多数自然资源的是归国家所有。

二、在保值增值方面，国有资产存在的问题

（一）缺乏国有资产管理制度，权责划分不清

国有资产改革管理体制，是一个需要不断改进和完善的过程。目前，随着国有资产企业的改革步伐越来越快，对于管理上的相关法律条文和制度，有严重的滞后现象，导致工作管理方面上有盲点、混乱和无序等情况发生。例如，首先存在政府各级部门依附自身的双向管理职能，存在干扰其经营活动的因素，在一定程度上限制了国有资产的流通性。其次，由于国有资产的管理体制不规范，内部呈现出错乱、职责权限含糊及多方人员共同管理的局面。最后，在控制国有资产企业中，由于缺乏规范性和系统性，对国有资产所有权的保护力度明显不够，最终造成大量的国有资产流失。

（二）国有资产的布局和结构略有偏差

当前，我国国有资产的经济布局和结构略有不合理，制约其发展和效益，影响国有资产在经济中发挥的主导作用。譬如：在某些经济领域内，有些国有资产的存量没有盘活，增量的投放力度明显不足，从而影响其控制力和支配力的发挥；也有些国有资产的经济战线时间过长，盲目投产扩张，低产能重复建设，严重影响国有资产和经济的整体效益，限制了经济资源的优化配置等。

（三）运营效率低，监管体系不严格

在国有资产企业里，严重存在资产流失现象。尤其是石油企业，掌握国家大量资源，普遍存在大批盲目投资的现象，且有内部管理混乱状况，有的是为扩张自己的领域或地盘，大肆在国外并购一些所谓的大企业大公司，不顾收益状况，导致大量资产流失。国有资产的资产管理是以保值增值为主要工作内容之一，但是，从国家政府的运营情况，及监管体系来说，由于缺乏国有资产管理制度，没有及时监管企业的增值和亏损，主要表现为国有资产企业亏损数额大、国家财政税款流失及企业帐外资产数额庞大。

三、深入国有资产的管理体制改革具有重要的意义

以保值增值为目标的国有资产，不但有利于国民经济的整体实力的增强，而且也有利于在国内经济中不断发挥主导作用。国有资产的管理不仅关乎民生，也关乎着国家的重要经济来源，同时，也对国家和地方的建设具有重要意义。在保值增值的前提下，国有资产能够缓和公共资金紧张的窘境，将多余的资金投入到社会主义建设生产中去，对稳定社会和发展经济起到推进的作用。同时，为了提高国有资产在社会资产中的地位和作用，国家通过使用财政支出手段，引导和控制我国经济的发展方向。国有资产虽然可以呈现出不同的形态，但我国宪法明文规定其所有权是属于全国人民。因此，保证国有资产保值升值，就是保障全国人民财产的保值增值，在此基础上，坚持国家经济制度，推进社会主义市场不断发展，对稳定社会和团结人民具有重要意义。

四、以保值增值为目标的国有资产管理体制

（一）对国有资产的分类定位管理

按照国有资产不同的经营职能，可分为经营型和非经营型；按照国有资产公共性质管理方法，可分为行政事业型和军队占用型；按照国有资产企业参与市场竞争程度，可分为竞争型和垄断型。根据不同的法律政策，设立不同的管理机构，采用不同的国有资产经营模式和管理方式，去实现特定的经营目标。同时，国家把投资在军事国防、国民生计、垄断型企业以及主要的大型工业企业等国有资产，作为股份制经营授权给国有资产企业来管理和经营，并把其投资在竞争行业的部分中小型企业资产，作为股权债权委托中间机构管理和经营。

（二）合理划分国家与地方国有资产的产权关系

以保值增值为前提，按照谁投资、谁所有的基本原则，按层实施分级所有和分级管理，使得中央政府和地方政府对彼此资产的管辖工作，做到相互之间不干涉不影响。目前，我国按现行意义，国有资产的产权划分为中央政府产权和地方政府产权，中央政府产权又称国有资产，而地方政府产权则称公营资产。其管理体制也区分为国有资产被中央政府统一管理，而公营资产被地方政府分级管理。在新管理体制和以保值增值为目标的前提下，要防止由国有资产统一所引起的诸多问题。因此，在实际运行的过程中，可以根据谁投资、谁所有的基本原则，针对新增加的资产，明确权力的归属问题。同时，在现有存量资产方面，可根据两种情况界定产权关系。首先，要明确投资来源，如果是投资主体比较单一，则按照谁投资、谁所有原则，进行产权关系划分；但如果投资主体相对复杂，产权关系不明朗，且短时间内难以对投资来源，明确划分其产权关系，则应该根据投资年限进行产权关系处理。

（三）完善机构设立和管理职能

对于国有资产的管理分工，进行分级管理，达到以不同的国有资产有不同的目标。国有资产机构设立总体思路是以政府下属多机构的分工管理以及各个层次的管理模式，其中，大部分的模式结构分为：第一层，是国有资产的管理委员会；第二层，是授权于经营型国有全独资企业和部分委托中间机构；第三层，是其他各行企业。用这三种模式可以区分中央政府级和地方级，同时也形成整体的管理框架。

（四）强化经营型国有资产的法制化管理

目前，关于经营型国有资产的现行法律政策，大多数是以原有制度为基础的各部门法规，缺乏改进和创新点，因而国有资产在这样的管理体制下，其管理方式方法必然落后。另外，现阶段的法律政策没有约束力和管控力，在一定程度上很难满足经营型国有资产在保值增值上的需要，并且也不利于国有资产的管理。因此，强化经营型国有资产的管理需求，使其走向制度化和法制化道路，是非常必要的。所以，要使经营型国有资产的管理实现法制化建设，必须以建章立制为关键点，切入到原规章制度，创造出一套在保值增值情况下的，国有资产管理制度和管理模式。

（五）扩大国有资产的专业人才队伍建设

要想达到国有资产保值升值的效果，必须要不断引进专业人才，组建优秀人才队伍。国有资产的保值升值管理，无不仅仅涉及标准化和智能化的技术使用，更重要的是国有资产管理的专业人才和专业知识。只有将信息化、知识化以及专业人才融会贯通，国有资产管理体制才会健全，达到保值升值的目的。所以，只有不断地更新专业知识，吸收现代化的管理技术，才能提升国有资产的管理人员能力和综合素质，从而，为国有资产保值升值的管理提供保障。（六）改革国有资产的管理体制，完成其相关配套项目加快改革国有资产的管理体制，是一项繁琐的系统性工程，所以，必须尽快完善相关配套项目，为改革国有资产的管理体制扫清道路。首先，继续调节国有资产分布和机构；其次，设置合理有效的公司治理和法人治理结构；再次，逐渐转换政府职能，把政府代管国有资产的所有权职能与其执行的公共、行政、事业等管理职能分离；最后，加强培育和引导要素市场。无论是资本运营、产权转让，还是职业经理人的招聘和监管，都与要素市场的关系密不可分。

五、结束语

总之，我国作为社会主义国家，对改革国有资产的管理体制和保值增值国有资产两方面来说，都是当前应该重视的问题。虽然政府出台了相关政策和措施，但是国有资产企业的内部管理体系不健全，经营决策常常失误，造成以保值增值为目的的国有资产仍有一些问题。例如，国有资产企业存在资金流失、使用效率低和配置不合理等问题，所以，我们要提出相关措施，构建国有资产管理体系，从国有资产企业的分类定位、产权划分、结构改组、引进人才到法制化管理，在其改革过程中，要以保值增值为导向，完善有效国有资产的管理机制。因此，必须强化国有资产管理和监督，保证国有资产保值升值，为国家经济建设提供良好基础。

作者:周春玲 单位:天津市津西监狱

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