行政法管理论文

作为一个独立的法律部门，行政法有某自身独特的理论基础。而行政法学正是诞生这种基础的理论手段之一。但我国目前行政法研究“高水平学术成果尚不多见，低层次的重复研究现象却相当严重。”[1]因而重复分析行政法规范的注行政法研究成为行政法学研究的主流和理论格局。加强行政法学科的理论性，摆脱目前的低层次研究的窘况，则是行政法学长足发展的基础和行政法学者的努力方向。借鉴刑法学研究的成果评价，对行政法基本理论的研究应该是对行政法本原性的问题进行思考[2]，价值构造正是包括行政法在内的所有法律学科的本原性问题之一。当然行政法的本原还包括行政法的本质、性质及产生的根源等。价值分析是法学研究的方法之一，对行政法的价值分析，正是对行政法本原问题进行深层次的探示，从而通过对行政法价值的调整与重构使行政法适合时代精神，符合社会发展的要求。应当“象关注法律规范和法律制度的起源一样去关注法律制度追求的价值目标”。[3]价值剖析能使行政法的价值进行一次全新的撞击，撞击的火花可能照亮整个行政法学星空。

一、价值和行政价值的基本理论

价值主要是一个哲学概念。若想彻底认识行政法的价值并进行重新构建，必须首先把握价值概念，掌握基本价值分析方法。关于价值的定义一直是多义的，人们总在不同的场合使用不同含义的价值概念。在经济学中，价值表示为感官的愉快、物质利益以及财富等等，在这种情况下，价值都有功利性的特点。当某种物品及事件满足了人们的某种需要的时候，人们往往用价值这个词描述它。在伦理学中价值表现为善。民族英雄岳飞的精忠报国，文天祥的临危不惧，都具有崇高的人格及道德价值。在美学中，当自然对象、行为对象以及艺术对象给人以美感，使人产生美的享爱或情感愉快的时候，就会产生审美价值。[4]一般价值多是在哲学领域中进行定义的，有学者曾撰文将日前存在的哲学价值进行定义，称之为“次生价值”，而将价值确定为人。[5]这是对传统价值定义的一个否定之肯定的评价。但作者也认为价值是人并不是个什么定义，只是以人等同价值却实实在在地道出了本质[6]。无论怎样，以人为价值是不可否定的。哲学原理认为，人是永远的主体。拾而用之，价值定义正是应该围绕着主体与客体的关系来构建。西方学者一般认为，价值是主体的一种创造。而绝大多数中国及前苏联学者则认为，价值是客体满足主体的属性。与此相类似的，还有“价值是主体人与客体物之间需要的关系。[7]导师马克思也认为：“价值这个普遍的概念，是人们以待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”[8]

法学价值概念源于哲学价值概念是肯定的，这也正是哲学方法论对法学的作用。将哲学价值引入法学领域，不仅拓展了法学研究的方法手段，也促进了法律与法学的进步与发展。法的价值问题是法律科学所不可回避的问题，“在法律史的各个经典时期，无论在古代或近代世界里，对价值准则的论证、批判或合理逻辑的适用，都曾是法学家的的主要活动。[9]而今天遵着先哲的教诲，进行着关于行政法价值的研究，实乃荣幸。

有人认为，法律上的价值首先是指“某一群体社会的成员认为是好的，合意的。值得追求的目标或思想境地。”其次是指“该群体（社会）成员强烈感到，并以积极的态度受之约束的一种抽象的、普遍的行为规则。”[10]这是西方法学者关于法律价值的认识，但这种认识脱离不了西方的社会环境，也缘着西方哲学的价值含义，当然这种价值定义里有一定可汲取的东西的。我国学者一般认为，法的价值所要回答的是作为主体的人对作为客体的法的需要和主体的人对客体的判断标准问题。[11]依据这个概念，也可以这样概括行政法的价值，就是作为主体的人对作为客体的行政法的需要以及人们对行政法的判断标准。这里所说的“人”不是抽象意义的人，而是指处于一定具体社会关系之中的一定阶级、阶层、群体与个人。这里的“行政法”是广义的，包括所有调整行政机关与相对人之间因行政管理而产生的行政关系的各种规范性文件。

以下再从价值的构成上分析行政法价值，可以对行政法价值有比较深刻的认识。依据哲学原理，一般构成价值的最主要、最基本的要素有两个：主体的需要和客体能满足这种需要的属性，即价值的主体和价值的客体。如此看来，行政法的价值实质上就是一般价值构成中的价值客体。行政法价值的相对主体是广义的人，而行政法本身是这些广义主体的价值对象即价值客体。行政法价值与所相对的价值主体关系是相对统一的。首先，行政法以为价值客体与价值主体之间是相互独立的，否则，就不会构成或存在完全意义上的主体或客体。其次，作为价值客体的行政法及其属性始终是向主体及其主体需要进行接近和运动的，这表明了行政法对人类及社会的作用，即行政法对人的制约、规范及其它作用。再次，作为价值主体的人及其需要，也始终在于主观上向行政法进行接近和运动，这表明了人类对行政法的作用，即人类会主动地对行政法进行变革和改造。故此，完全可以认为，行政法的价值就是研究行政法对人包括政府和相对人应有的满足与作用。

下面再从价值的属性上，对行政法价值进行剖析。根据哲学价值的类型分类，行政法的价值属于规范价值。作为价值存在的形态的规范价值，是指人类生活中所遵守的各种组织规范的价值。[12]社会是由人组成的，而人是一定的组织在上进行活动的，这是人类的选择。而组织可大可小，小到合伙、家庭，大到群体、集团、阶层、阶级及主权国家，无论组织大小，各种不同的组织，有着不同的组织规范，或成文或不成文。这些组织规范都是被某一群体普遍认同的共同信守的某种调节相互之间关系的行为准则。其规范反映着这一群体组织共同的价值信仰和共同的价值行为。法律包括行政法律恰恰是国家这个大群体的基本运行规范，这种规范所具有的价值特点，正是哲学价值中的规范价值所据有的，是哲学规范价值之一。在所有规范价值中，法律规范价值是最具强制力和暴力的特点。在行政法价值则是哲学价值中规范价值之一中的之一。它通过对行政机关行政权的规范和制约，保证行政权力的正向行使，同时也通过对相对人合法权益的规范和保护，而得到维护和控制。通过这种行政法的规范作用，调节政府与公民之间关系的谐调，从而达到整个社会形态有序和稳定，实现人类的共同进步与繁荣。

作为法律的术语，价值、目的、意义、功能、作用，在很大程度上具有一致性，很多时侯是可能互换使用的。如法学词典在关于法的功用中就认为，法的功用是法的功能或法的作用，指法存在的价值[13]。现代汉语词典认为意义就是人才作用[14]。但是，就价值特点是行政法的价值而言，它与其它相类似的概念还是不完全一致的。价值是对法的理解评价，强调作为客体的法对人类及人类社会的有用胜。而其它概念，比如意义或作用，多强调的现实的功能，这种法的作用或意义是直接的，而法的价值则不一定强调它的直接性。行政法的价值着重研究行政法的理想作用或理想状态，或行政法应该达到的理想目标。而行政法的作用，则指行政法对现实行政管理的功能，即行政法对现代行政实践有哪些作用或益处。

判断是社会科学研究的基本方法之一。一般有三种基本形式表现，其一，某一事物是怎样的，称为事实判断；其二，某一事物应当是怎样的，称为价值判断；其三，某一事物如何才能是怎样的，被称为技术判断。[15]价值判断是改造现实的判断，由它把现实与现实的怎样改变连接起来，所以判断是一种推动社会进步的判断。价值判断有时也泛称价值分析，是人类最有意义和价值的判断方法。运用价值分析法，分析行政法应当怎样的，从而将已经怎样的行政法之不足向使人满足或满意进行过渡，推动行政法向心善尽美发展，使行政法弥补欠缺，更加满足人的客观需要，为人类服务。

价值分析和判断是马克思主义科学方法论中基本而又具体的方法之一，它的意义和作用是显而易见的。就行政法而言，行政法价值分析，对于揭示行政法本质，揭示行政法产生，发展的规律和运行轨迹，具有重要意义。同时通过分析行政法的价值及其价值标准。选择合理的行政法价值目标，指明行政法的价值取向，为行政法的进步与完善提供指导原则、方向、操作方法和理想模式。

二、行政法的价值和价值冲突

毫不隐讳地说，关于行政价值的研究，与我国近几年法学界日益重视和自觉运用价值分析方法相比较而言，[16]十分不合拍。在人们竞相使用科学的价值分析方法解决各自法学问题时，行政法学界对这种方法，还处于静观状态和冷处理阶段。原本实质上已经是关于行政法的价值分析、评价，却往往称之为行政法的基本理论或以作用或意义相代称。而实际上，自从进入本世纪九十年代之后，社会主义市场经济体制的确定与实施，使社会正在经历一场以市场为导向的深刻社会变革，在这场前所未有的改革大潮中，市场价值以及作为市场价值表现的货币，正在成为社会价值体系的基础，传统的价值体系和价值观念正在经受着最严重的挑战和打击。[17]可以说，法学价值认识和探讨，正是在这种大背景下展开进行的，这是市场经济对法学及至法律的积极意义。

行政法有着自身的价值，这一点是肯定的。但在我国目前尚未形成自己的价值观念和价值体系，行政法学研究还未像其它法学学科那样自觉运用价值分析手段，原本已是在进行价值分析或认识，却不明明白白以价值而论。正如有的学者所言：平衡论首先是一种价值论。中国行政法学的真正困境在于没有关于价值的认真思考，没有勇气形成自己的价值体系。[18]由于行政法在我国的法治初衷，无论从发展历史上，还是在实践的现实环境上，远没有形成一种良好的运作态势和研究氛围，更由于行政法的对象、内容、范围的复杂和多样，也使得这种必要的价值研究，或因学者们无从下手，或因对象的模糊不清而缺乏一种澄清的方法和澄清的勇气，故而到目前还没有关于行政法价值比较全面、系统的思考，更没有形成较成熟或成形的理论成果。但是，作为客观存在，虽然我国学者还未真正有勇气和能力形成自己的行政法价值体系；但对行政法价值的研究和探索还是或多或少或深或浅或表面或实质或直接或间接地进行着，这正是行政法学研究的暖热潜流，也许不日就会形成一股热浪。

近几年来，我国学者们关于行政法学基础理论的研究，虽然比较薄弱，但还是有一定成果的。在1992年，就什么是行政法及行政法学的基础理论，大致形成以下五种观点：（1）平衡论。认为现代行政法的根本任务就是使国家权力机关和相对人之间的权利义务保持平衡。（2）行政权力论。认为行政法的核心问题是行政权问题，即国家行政权如何运行的法律问题。（3）行政职能论。认为行政法的核心问题是国家行政职能问题，即保证国家行政职能充分实现的法律规则问题。（4）人民代表大会制度下的依法行政论。认为行政法的理论的基础是人民代表大会制度下的依法行政，这是有中国特色的社会主义行政法体系的基本出发点。（5）行政效率论。认为行政法的核心问题是保证行政主体迅速地达到目标，即以高效率满足社会的需要。[19]

以上五种观点本质上是关于行政法价值问题的认识，而且总体来看，它们还体现着行政法价值观念的冲突。无论行政法平衡行政机关和相对人之间的权利义务，还是控制行政权的正确运行，抑或是实现行政职能，以及实现行政效率，都是行政法价值的认识，都是关于行政法满足人们那一种需要的问题。但需要说明一点，以上五种观点，主要是围绕着行政法的功能与功用进行确立的，虽然这些观点本质上都是行政法价值的别称或体现行政法的价值，但始终还是遮遮掩掩已客观形成的价值理论。它们是以行政法是什么或行政法是干什么用的，来体现行政法应有的价值的。

价值是法存在的基础之一，而价值冲突则是法存在的另一基础。而法的功能本身就在于最大限度地防止冲突中价值丧失或耗损。[20]纵观世界以及我国行政法学研究及行政法产生发展之根源，行政法的价值之争皆缘由于行政法性质之不同之争。即自始以来由于有“管理法”“控权法”“平衡法”等行政法性质之冲突，故因此就客观存在着相应的行政法价值之争和冲突。

应当承认，现代意义的行政法产生于近代资产阶级革命胜利之后，因为行政法的产生需要一定的社会政治、经济条件，而这些政治、经济条件只在资产阶级革命胜利后才开始逐渐具备。但不能依此否认古代社会行政法存在的事实。只是在古代社会，由于经济上的人身占有关系和政治上的专制独裁统治，古代行政法不具有现代行政法的性质和价值内涵罢了。古代社会行政机关与相对一方在法律地位和权利义务上是严重不平等，因而决定了古代的行政法的性质是“管理法”。即在内容上它以规定行政机关的权力和相对一方的义务为重心，以维护专治统治为目的。[21]在此需要说明一点，并非只有古代行政法具有“管理”性质，现代行政法也具一定的“管理法”内涵，只不过它与古代的行政法的管理内涵不尽一致，所居位的程度不同。譬如在某些国家政府建立之初，它的行政法大多最先具有的就是管理内容。就新中国而言，建国之初的1949年至1956年，国家制定和颁布了大量的行政管理法规，规定了国家行政机关对政治、经济、文化、教育、科技等各方面，以及人、财、物各个领域的管理权限和管理方式。据统计，1949年10月至1956年12月，国家共颁布行政管理法规829件。[22]由于当时的客观条件和国家需要，当时所立的行政法大部分具有管理性质，或管理的侧重点较大。及至现在，仍有许多学者认为行政法的性质在于确定行政机关的职权对社会事务进行管理。这种判断结果，只要翻翻早年颁布的行政法规，看看其内容就会得到印证。目前，基于性质不同而产生的行政法价值的冲突，主要体现在以下方面：

“管理法”性质的行政法，决定了行政法的价值是“秩序”。即通过行政法的制定与实施，实现一个稳定而不混乱、有条理的社会运行状态。比如新中国建国之初，所颁布的有关行政许可证方面的法规，就是“为了防止各种不法分子的破坏活动，保护合法企业的正当经营，维护社会治安”。[23]当然，当时行政法之所以要以实现良好的社会秩序为自己的价值目标，在于当时社会的政治、经济状况，即当时的生产力状况是以分工协作、满足人们基本生活要求为中心的，[24]而这个中心四周，正是枪林弹雨后的创伤和纷乱，因此要实现这个中心，稳定的社会秩序就成为中心的前提。社会稳定、良好的秩序正是当时人们这个主体对行政法的基本要求，满足了这个要求，就实现了行政法的价值。在行政法的秩序价值是行政法最基本的或最基础的价值，它是作为国家代表的行政机关以独立的主体身份对行政法这个客体物的基本要求或希望，如果所颁行的行政法在立法时就最大限度地满足了主体的基本要求，这种秩序价值的实现就有了最基本的保障。如果广大执法者依据这个行政法通过主观不懈的努力与追求，严格依法行政，行政法的秩序价值就会从应然状态向实然状态接近，这样，行政法的秩序价值也就实现了。

现代意义的行政法最早产生于欧洲国家。虽然英美行政法与法国行政法由于国情和历史传统不同而有所差异，但行政法的控权性质是一致的。新兴资产阶级为了防止控制封建专断统治，企望通过法治包括行政法治来实现这个目的。资产阶级革命胜利后三权分立的宪政体制初步确立，最终使行政权从国家权力中分离出来，并获得独立。这种独立，才使行政法对行政权的规范成为可能和现实。行政法的控权性质，至今西方大多数国家仍然以控权为行政法的基本性质，在立法和执法中贯彻始终。在我国，仍然坚持我国的行政法的本质是控权法，在一定层次上有很大的比例。在国家“八五”规划教材《行政法学》中，写进自始至终坚持行政法的性质在于对行政权的约束，避免或消除行政权力的运用对他人权益产生影响或损害[25]。而且，尤其在反腐败的今天，强调行政法的性质更具现实意义。

“控权法”性质的行政法，决定了行政法的价值是公平。即通过行政法的规范作用控制行政权的滥用，从而使行政权力与公民的权利趋于平衡，尽而达到对公民权利、利益的保护。权力是对权利的强制，这有失公允。权力对权利的强制，使得权利处于劣势，行政权容易依仗这种优势强项并侵犯公民的权利。现代意义的行政法的产生正是为了弥补这种缺憾，使行政权与公民权利达到一定程度的平衡，共同实现社会的共同进步与共同发展。如果行政法达到或实现了这个基本要求，行政法的公平价值也就实现了。正如有的学者所言：社会所以需要法律，历史所以将行政法制造出来，其目的就在于法律能够实现社会的公平。行政法能够实现公平和行政机关在法律上的真正平等。[26]而且在鼓励一部分人先富起来的今天，强调公平，强调共同富裕，就具有更现实的意义，而行政法确能起到这种作用。

近几年，在我国关于行政法的性质又出现了一个“平衡论”。它的主要倡导者罗豪才先生认为：现代行政法不应是管理法、控权法、而应是“平衡法”，其存在的理论基础是：在行政机关与相对一方的权利义务关系中，权利义务在总体上应该平衡。它既表现为行政机关与相对一方的权利和义务的平衡，也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的自然平衡。[27]这种观点是我国行政法学研究的新成果，西方行政法学者还没有清楚认识到现代行政法的平衡性。

“平衡法”性质的行政法的价值是平等。即通过行政法的制定与实施，实现行政机关的行政权与公民的公民权利的平等。从而达到全社会的公平正义。人与人、行政机关与公民等相对一方不分高低贵贱，生而平等，存在平等，乃至死也平等，这是人类社会世代生生不息的追求。“平衡法”性质的行政法，既要控权，又要保权，它要对由于政府对社会、对公民管理的不平等，即行政关系的不平等，而力求通过双向控制和保护，来达到平等，从而避免“管理法”与“控权法”的片面性。公正的理想状态是平等。[28]显然，平等与公正在价值上具有方向上的一致性，它是从公平这种单向控权的价值发展而来，是一种社会价值观的进步与完善。目前我国行政法学界之所以诞生“平衡论”性质的观点，原因在于改革、开放及市场经济的出现和确立，人们的心理状态多元化，其现实要求趋于契约化，更趋于平衡化。而平等正是这种客观现实在行政法的价值上追求的结果和表现。

综上所述，关于行政法价值的冲突表现为各种性质行政法之间的矛盾冲突，而根源在于社会生产力的发展状况之不同，[29]即社会形态之差异，人们的基本价值观念对行政法的基本要求和理想要求窘异而至。特别是现代社会市场经济体制的实行，更使人们的价值判断、价值观念，具有市场经济的价值属性。说到底，这种价值的冲突实际上就是人的个体性与社会性，人权保障与社会保障的行政机能作用的具体体现与反映。

当然，以上所论价值观念及其所进行的价值选择，并非完全在同一时空条件下同时进行的。有时几种价值充斥一起，有时则只有一个价值把持一方。同时，在某一时期某一价值占主导地位，其它时期则另一些价值占主导地位。[30]在现代意义行政法产生之初，主要以控权性质的行政法价值观为主要趋势。而从目前的情况看，在相当长一段时间内，控权性质导致的价值观念和平衡性质导致的价值观念及其相应的价值标准，目标和选择，将交织并行。而且逐渐将由平衡法性质的价值选择所取代其它，或成为行政法价值的绝对主流。由控权法性质而成立的公平正义平等价值，取代单一的控权法所反映的价值，反映同我国文化传统、经济模式及法律文化意识，正从单一性向多元化转变的特点。完全可以说，目前我国行政法的价值冲突和价值选择正处于多元化状态。

以上行政法价值仅是行政法价值的一部分，即仅仅是缘着不同性质的行政法而导引出的行政法价值。除依据性质而导引的行政法价值外，效率、效益等也都是行政法的价值。

三、行政法价值冲突的哲学思考

哲学是理论化、系统化的世界观，这是哲学的一般概念。哲学是世界观，又是方法论，它是具体科学的总结和概括，同时哲学又为各门具体科学提供世界观和方法论的指导，为各门具体科学研究的深入和发展指明方向。马克思主义哲学是科学的世界观和方法论。作为马史思主义思想体系重要组成部分的价值观，它的诞生是价值观念的又一次革命。实践的观点，是马克思主义价值观的基础。马克思主义基本价值观是：价值具有社会性、客观性、意向性。即价值是社会历史发展产物；价值的本性具有客观必然性；价值的产生、离不开人类主体对象化活动。而近年来有关马克思价值概念和重新辨析和审视，又使人们对哲学特别是马克思主义价值有了更进一步的认识：

第一，价值不是想象中的纯粹观念的东西，它作为主客体的实践关系的特定方面，是根源于实践的基本矛盾而形成的社会客观的必然关系。价值关系是由实践所创造出来的，并构成实践关系折的有机组成部分，是规定或制约实践方向的要素。

第二，价值关系是“属人的现实”、“属人的关系”，即现实世界对当作目的本身的人的发展，才是价值的关系。也就是说价值关系无非是人作为社会主体的特有存在方式。

第三，价值具有时间的矢量性、方向性。就是说，价值关系不是某种既成的静态关系，而是趋向于未来的一种动态关系。在人类的活动及其成果中，最有价值的是那些不仅属于过去和现在，而且也属于未来的，具有无限发展潜能的东西。

第四，价值是以否定性为媒介的辩证关系。价值标准和价值选择是一个不断扬弃否定的过程。因此，价值也是绝对性和相对性的辩证统一。价值是历史地发展变化的，其正面效应和负面效应是处于无休止地转化变动之中，这是价值的相对性。但相对之中也有绝对，是否有利于作为社会主体的人本身的发展，是价值评价的绝对尺度。

第五，价值又是以自我意识为媒介的客观关系。实践本身同时也就是价值实现或创造价值的活动，这种活动离不开人的自觉努力。促使人们行动起来的精神动因，是源于人们对现状的“不满”而建立在一定觉悟之上的“理想”意图。[31]

以上哲学原理，为全面认识行政法价值及其价值冲突发生原因等，奠定了理论基石。

人类、国家包括政府及社会与行政法的价值关系，是由人类社会法治实践创造出来的，价值的实践性和历史性，使价值都带有特定历史的时期法秩序的轨迹。[32]由于每一历史阶段客观世界的发展环境及条件，特别是社会生产方式的不同，使得人们对行政法的要求和评价及价值实践各有差异和不同。行政法价值“不外乎是统治特定文化领域的价值观念，[33]由于人类历史发展时期各种文化价值及决定文化价值的生产方式不同，导致每一时期行政法的价值各有不同或各有侧重。“秩序、公平、正义、公正、平等”等正是这种价值实践的动态选择和评价过程的最终选择结果。

价值是人类的价值，而人类价值的创造和实现具有社会性。行政法价值的社会性表现尤为突出。一方面，行政法的价值选择和“选择标准，是社会历史发展的必然结果，与人类社会的某一发展阶段紧密联系，体现当时社会的发展特点和基本要求。“控权”性质的行政法价值，正与当初反对封建专制，防止滥用职权，发展资本主义的要求相一致。如今，我国实行了社会市场经济体制，传统单一的计划经济体制被打破，人们之间、人们与政府之间的关系不再是完全的强制与统治，而体现市场平等与契约的精神。故此，行政法的价值也与市场经济的客观要求相互吻合，强调契约平等，强调政府与公民之间权利义务的平衡与平等。

“秩序、公平、正义、平等”等行政法价值是行政法价值关系的辩证否定过程和结果，某一时期价值受客观社会制约，行政法的价值确立为某一选择点，如秩序。但随着社会和价值实践的发展，主体人对客体行政法的要求就会发生变化，人们开始对原行政法价值选择进行评价，在进行辩证否定认识的基础上，重新进行选择，最终以对人的本身发展有利的价值，确立为行政法的价值，进而构建成行政法的整个价值体系。需注意，行政法价值关系的辩证否定，并不能简单地将原来的价值选择以好或不好加以评价，原本存在的价值在现在或将来可能不是统治地位的价值，但它有可能仍是价值体系中的重要组成部分。今天倡导“平衡法”性质的行政法及其价值即平等或公平正义，但也不能否认“管理法”性质行政法的秩序价值。在某些时间或某些领域中，行政法的秩序价值将会极大地有益于人类社会的发展。特别是我国进入社会主义市场经济之初的今天，以行政法维护良好稳定的社会秩序、经济秩序，控制行政权的滥用和贪污腐败，其意义是现实的，更是深远的。

行政法是人类通过有意识的实践而渐近创造出来的，行政法的价值也是人类自觉努力进行创造和选择的结果。当原有行政法价值不能满足当时社会人的需要时，或者原有的行政法价值已经实现，需以更新的行政法及其价值进行满足时，人们就会向更高层次进行追寻，从而设计并创立出新的行政法价值。这种扬弃探索行政法的过程就是一种冲突运动过程，在这种价值冲突中，经过实践的验证和理论的升华，经过筛选，人们重新确立了新的“理想意图”行政法的新价值也就被确立，并被赋予了更大的美丽光环，甚至五彩斑斓。当前，我国行政法学界，倡导行政法的性质是平衡法，因之，行政法价值也与原先“控权法”和“管理法”的价值不同。这种行政法价值的冲突，既是我国行政法存在和发展的前提，也是发展的必然结果。通过各持已见的行政法学者的力陈，目前，“平衡法”性质行政法的价值和“控权法”性质行政法的价值是行政法价值冲突的主要两大观点。而且，“平衡法”性质行政法价值选择逐渐占上峰，成为主流，也成为行政法的理论基础。[34]

行政法价值不是主观臆断的，是行政法价值实践的必然性选择结果。这就要求行政法的执法者和理论工作者，积极投入到这个价值认知的实践中去，衡量目标，确定标准，从而选择出对人类发展最有用的行政法价值。而我国目前行政法理论和实践界，缺少的正是一种深入实践研究的精神。

行政法的价值冲突，直接矛头所针对的是人类本身。人类对行政法价值的感知和接受程度，决定行政法是否被选择和确立。而这种人类对其最终价值有利的行政法价值的选择，应是冲突后的全新认识和全新判断，当然，这需要时间和过程。所以对我国目前行政法的现状，也不能急于求成，应该以一种渐近的步履，推动行政法实践的发展和价值的选择。向着人类发展的美好未来，始终是行政法价值的方向和构建矢量。

总之，行政法的价值选择是人类历史发展的必然，这种选择的标准、选择的结果，受当时社会生产力的发展状况和社会政治、经济、文化等诸多因素的制约或影响。由于决定影响的因素不尽相同，所确立行政法的价值也就不同。但“秩序”、“公平”“平等”“公正”“效率”“效益”等价值，共同构成人类社会发展到今天，全部行政法的全部价值。决不能以现代人的现代意识，否定曾经在人类社会发展过程中起过积极作用的行政法价值。对于今天或将来仍有作用的行政法价值，还应发扬光大，发挥其应有的功用，尽而创造出全新的符合人类发展规律和人类需要，对当今和未来发展有益的行政法价值及其价值体系。

四、现代行政法价值的选择

从行政法价值的发展史可以看出：虽然在某一历史发展时期、阶段，某一行法价值占主导或主流地位，但这一行政法价值从来不是孤独存在的，与之相伴有许多其它行政法价值共同存在。从这点而言，某一占主导地位的行政法价值之所以成为价值的主导，仅仅是在多个行政法价值矛盾冲突中处于矛盾主要方面而已，或者这种价值更符合社会需要和人类的需要。

某一占主导地位行政法价值的选择主要取决于那个社会生产力发展情况。由于社会发展的需要和人们对价值认识的取向不同，使得某一或某几个行政法价值成为对社会和对人有用的价值。时至今日，由于生产力发展水平的不平衡性和多样性，由于人类价值认识发展的丰富性，也由于行政法价值的自身显现和人们对这种认识能力经长时期过程后逐渐提高和累积，因此，现代行政法价值选择和构建，应该是成系统和体系性的，不应该仅仅是单打一，应该允许多种行政法的价值观在同一时空范围内共同存在。现代行政法的价值内容应该是兼容并蓄的。“法律价值是一个由多种要素构成，以多元形态存在的体系。”[35]

价值是客观的，但价值的选择是主观的。价值的选择囿于人们的主观性和社会性，行政法的价值选择也同样如此。具体而言，行政法价值选择根本上取决于一定的社会政治经济关系结构、法律文化传统以及国民心态即行政法意识。从政治体制结构上看，在一个强调对政府权力保持高度警惕以防止越权滥用的国家，权力分立且互相制约的政治体制，决定“控权论”倍受瞩目，其所体现的行政法价值也自然成为选择目标。反之，当在经济上实行一种契约的制度时，则该国政体上必然在分权制或权力分工制的基础上，趋于更大的民主，这样就会实行一种自上而下的集中而又平等的体制，而在这种情况下，平衡论则成为主流，其所体现的平等价值也赫然成为价值主流。从经济体制及结构上看，一个实行计划体制的国家，不会充分尊重社会各种经济主体的权利义务的，一切经济活动都被控制在行政权之下，这样情况下的行政法价值正是管理论所体现的秩序。而一个实行市场经济体制的国家，由于经济主体具有各种自由权利，资源配置以市场流向为导向，这样情况下，行政法价值是平衡论所体现的平等，既要控制行政主体的行政权，又要规范市场主体的权利和义务。从文化传统上看，凡以人性善为文化主旨的国家，一般不强调行政法的控权所表现的价值，如我国早期行政法。反之，以人性恶为文化主旨的国家，则强调行政法控权所表现的价值，以防止滥用权，达到行政权与公民权的平等。同样在善性下，不强调权利个人本位，而强调权利的社会本位。而强调权利的社会本位，故无需控制，只需管理，所体现的行政法价值与之相适应；在恶性下，强调权利的个人本位，排斥社会本位，故行政法是平衡法，其价值表现为平等。从国民心态和国民的法律意识上看，向往和平安全、自由的，行政法价值以稳定、秩序、平安为内容，而喜欢冒险和探索的，行政法则以控权所体现的公平、正义为内容。

以上是从历史和宏观的角度评析行政价值冲突产生的原因。而法律价值评析正是法律价值的转化前提。[36]就现代中国来讲，现代中国行政法价值冲突主要表现在“控权法”性质的行政法与“平衡法”性质的行政法所表现的公正与平等价值上，当然兼有其它价值表现如效率、效益等。这些价值的存在，一方面体现着各自所依存的行政法的性质上，同时，由于某一行政法价值实现手段有限，不能相互包容，从而形成冲突。如何选择和谐调行政政法价值之间的冲突？有人认为，现实最佳途径是对价值进行权衡，并依此做出判断和设计法律价值。[37]权衡当然不可缺少，但同时就目前中国政治经济体制的现状，必须结合中国实际，依据一定的价值标准进行选择和构建行政法价值体系才可行。也有人认为：应该以邓小平提出的“三有利”标准，在社会正义、公平、自由等价值天秤上加上生产力标准和社会效益的砝码，作为法的价值选择标准。[38]这种标准当然适用行政法，而且这种标准比较现实，只是充当将这种客观标准具体化、微观化，适用操作。应该说“三有利”标准，是目前选择行政法价值基本的或基础的标准。

法律的价值合理化作为形式合理性的思想基础、价值目标和评价尺度，对法律的形式合理性具有优先性。[39]由此看来，选择并构建一个理想的行政法价值呢？价值的选择既带有强烈的主体主观意识性，更带有一种客观性。因此，价值选择总还是具有一定的共同尺度。按英国哲学家拉蒙特的观点，价值评价所尊崇的原则是经济原则，也就是代价最小的原则，而“机会成本”本身又决定“共同需要”即主体的基本性、源泉性的需要。[40]依据此原则，结合目前我国的实际情况，参与价值的其它理论，现代行政法价值的选择应该采取以下态度：

第一，必须依据行政法的立法、执法现实，包括政治、经济背景情况，探讨选择行政法价值，不能脱离行政法的发展环境，空谈行政法价值。因为马克思主义认为实践是价值的首要前提。[41]脱离每一个特定行政法的具体生存环境，以真正确定行政法应该是怎样，以对现存行政法价值做怎样的变革等等。

第二，不能离开法律的价值空谈行政法的价值及其选择。公平、正义、秩序、效率、利益一般被公认为是法律的基本价值。行政法价值的选择与构建，离开法律价值独僻蹊径，是无基础的大厦，是空中楼阁，不会成功。法律特别是基本法律范畴，是行政法的根基，法律与行政法是包括与被包括关系，决定了行政法的价值虽然不能完全沿袭法律价值，但必须以法律价值内容为基础，这是两者之间固有的逻辑关系。从广义上讲，法律的价值也包括行政法的价值。

第三，我国行政法价值的选择与构建，应该借鉴参考国外发达国家行政法治的实践经验和行政法价值内容，为我所用。“秩序、公平、个人的自由”是西方国家重要的法律价值选择。[42]就其存在而言，必有其合理性，拒绝或排斥外国法律包括行政法律的价值选择，是不明智之举，也容易使我国行政法价值的选择走弯路。妄自菲薄和妄自尊大，都是要不得的，西方发达国家，法治道路毕竟比我国早走了那么多年，经验和教训都应汲取。当然，行政法价值的选择还受一个国家的政治经济体制等社会生产方式的综合作用、影响。

第四，理想的行政法价值应当是对现有“管理法”、“控权法”所体现的秩序、公平价值的兼容并包，并且对法律所最终达到的自由价值也应有所体现。这样来看，“平衡法”所体现的公平、正义、秩序，效益及个人自由等价值，正好实现了这种兼容经济原则。控制好行政权的运行，一直是行政法不懈的追求，而现今我国学者倡导的“平衡法”，则不但侧重保护公民权利自由，也同时实现控权及秩序。

第五，理想的行政法价值应在众多价值内容中有所侧重，在肯定和兼容诸行政法价值的同时，并没有必要对行政法的价值进行次序排列。某一国家、某一时期之所以强调“控权法”抑或“管理法”所追求的价值，是由这个国家的政治、经济因素决定的。因而所有行政法价值在同一时空领域内不会完全相提并论，等量齐观的，有时某一价值占主导地位，这正是侧重的表现。

第六，要坚持行政法价值的体系性和经济性。体系性说明行政法价值的整体追求和整体规模，以及行政法价值内容的客观联系性。经济性则说明行政法价值的利益性和减耗性。从而以较小的付出或追求，取得更大的追求效果。

依据拉蒙特的成本价值原理，“管理法”、“控权法”所体现的秩序与公平价值，单从经济角度看，其成本要高于“平衡法”所表现的公平正义、平等、自由价值。因为前两者在一定程度上，仅关注行政法的单一价值，其机会成本自然高，虽然有时在某一所侧重价值的实现下，其它价值也可以连带实现，但毕竟受到限制。如“控权法”在控权实现公平价值的同时，也相应保护了公民个人利益，但这种保护不是直接价值。而“平衡法”所体现的“公平、正义、自由”价值，由于它的价值矢量是多向的，其机会成本自然要低，即一个行政法同时实现多个目的。所以，理想的行政法价值应该是兼容并包的，而“平衡法”性质的行政法价值，恰能达到这种要求。这也正是之所以在中国，现今行政法价值及其基础理论研究中，“平衡法”占主流原因之所在。当然，行政法的“平衡法”特性，还需要在立法和执行中进一步体现和完善,其所具有的价值也只有在不断的追求与完善中，才能达到至臻至美。

五、现代行政法价值体系

以上行政法价值选择评价、分析、论述，为构建现代行政法价值，特别是我国行政法价值体系奠定了基础。根据法制特别是我国行政法制的建设实践及未来发展的可能性，我国行政法的价值体系由以下层次构成：

以上构图关系是这样的：“平衡法”性质的行政法，以行政法的规范作用包括多种规范手段，直接通过行政效率，最经济有效地去保护公民权利和对行政权进行控制，从而实现行政机关（广义指政府）与相对人之间的不平等关系趋于平等，进而实现公正即公平与正义。而这一切价值的终级价值便是自由。而自由的实现，通过社会自由（包括社会利益和国家利益）与个人自由（包括个人利益）的和谐而达到。

从行政法价值关系上判断：行政法是一个由多种价值内容构成的价值体系。为了达到现代化行政法的平衡性，只能通过控权与保权手段来实现，而控权与保权的实现。就实现了法律的基本价值----平等、公平、正义。这种法律基本价值又是以行政法的效率价值作为手段来实现的，这其中还包括秩序价值，这是行政法的分支价值，也可以称谓手段价值。当行政法对政府行政权力的控制与保障与对相对人权利义务的保护与约束的公平、正义价值真正实现后，行政法的终极价值----自由包括社会自由与个人自由的和谐也就顺然实现，人类社会也就进入了一个全新的时期。在这里，行政效率是手段价值，平等、公平、正义既是基本价值又是直接价值，而社会自由与个人自由，正是行法的终级价值。

结合行政法的具体内容，对以上价值作具体的分析阐述：

第一层：行政法的分支价值----效率价值和秩序价值。

通过行政法来规范并实现行政效率，是行政法的必然。但这里的效率与法律，应有助于生产力发展。社会财富积累和社会进步的含义是不一样的，行政效率是行政机关在行政目的的实现上尽可能少的花费去行为，即最少的人员配置，最少的费用消耗，最简单迅捷的程序等等。而行政效率的实现，最好的办法就是通过行政法来实现。立法者通过对包括行政程序的直接的最优化、简便化的规范，从而使执法者自动的最快的实现行政目的。明确、科学的行政法是行政效率的前提。

秩序是行政法更是法律的价值之一，秩序是一个表征主体生存环境协调程度的概念。[43]而法律上的秩序则是指人的活动依据一定的规则和方式而达到的和谐状态。“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。而行政法的制定与实施，正可以实现社会秩序稳定而和谐的价值。行政是对社会活动所进行的管理和控制，而管理和控制的首要任务，是实现社会的基本稳定的人与人关系的协调。依法而进行规范，则必然会使良好的秩序得以实现，而维护社会秩序和经济秩序今天仍然是行政法的直接价值目标。不以秩序为目的行政法是不存在的。而且，秩序也是行政法其它价值实现的前提价值。

第二层：行政法的基本价值----平等及公平正义价值。

平等、公平、正义从一定角度来看具有一定的一致性，公平作为与效率相对应的价值概念，它主要指公正，而公平的理想状态就是指平等，即给予同样的人同等对待的平等状态。[44]但平等、公平、正义在法律价值上的涵义还是有所不同的。平等与公平是指人与人的平等状态，而公正除了包涵这种平等状态外，还包括“善”的内涵。有时将公平与正义合称为公正。行政法的平等公正价值就是要求行政法应该是规定了行政机关和相对人包括“所有人的平等权利和平等义务的法”。[45]具体而论，由于行政关系的客观存在，行政机关与相对人之间的关系是不平等的，行政机关享有使用行政权力对相对人进行的约束和管理。而行政相对人在行政权的强制下，必须接受或服从管理，这是行政机关作为公共利益的保护者，公共秩序的维护者的权位之必然，但是，由于行政权力的强制性质，行政机关的行为如果走向反面，则可能对公民或其他组织的利益造成一定的损害。由此，对行政权行使的这一事实后果，法律便应加以关注。这就是行政法治，从而以法的规范作用防止或避免因行政权的行使可能带来的消极后果。因此，通过行政法直接规范行政权力，而与此同时，对相对人应取得的权利以明确规定进行保护，再通过执法者认真的履行其职权，从而将行政关系的不平衡变为行政法律关系的平衡，这样，行政机关与相对人的关系，特别是权利义务关系就达到平等或趋向平等。而行政法平等价值通过双向作用，即对行政权进行制约和对相对人的权利予以明确保护来实现的。