行政法背景下民生问题

“民惟邦本，本固邦宁。”2009年两会期间，在政府工作报告中明确提出“把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展成果。”改善民生是求稳定、保增长的出发点和落脚点，也是构建社会的客观要求。在国际金融危机持续蔓延、中国经济发展面临新挑战的背景下，如何将转换政府职能、促进依法行政与改善民生有机结合起来，引发了行政法学界的广泛关注。

一、民生问题的法理解读

所谓民生，是指作为个体的公民对于满足自身生存发展的主观需求。民生问题由来已久，它起源于人类对于自身生存和发展的认知，并受到特定的社会历史条件制约。在我国古代，民生的天水含义“民生在勤，勤则不匮”，意即老百性只要勤于生产，生活就会富裕。这里的民生只局限在物质资料的生产生活方面。资产阶级的启蒙运动为民生的含义揭示了新的时代内容，不仅包括了社会物质条件，还涵盖了人们对精神、文化的需要，以及对主动参与社会事务的诉求。党的十七大提出了以改善民生为重点的社会建设的执政理念，明确指出党和国家一切工作的出发点和落脚点都在最大限度地改善民生。在十七大报告中，曾形象地将人民的这种本质需求概括为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，明确提出政府应充分保障人民群众受教育的权利、劳动就业的权利和享有社会保障的权利。由此可见，民生是一个动态的、发展变化着的概念，它内涵着人类对自我发展和自我完善的价值需求，并随着人类对客观世界和主观世界的改造而逐渐演进，从法理的角度来看，民生问题体现着人类最基本的权利诉求：人类需要生存、需要发展，这些都离不开对社会资源的公平享有和充分利用；而只有当人民在国家生活中居于主体性地位，对社会资源的公平享有和充分利用才能真正得以实现。

民生的本质在于人民在国家生活中享有主体性地位，这种主体性地位是通过宪法和法律赋予公民的各项权利，在社会生活的各个领域体现出来的。无论是健康权、劳动就业权、受教育权还是知情权，这些权利的实现不仅需要有坚实的物质和政治基础，更需要有强有力的法律保障和制度安排。由此可见，所谓改善民生，归根到底就是要在不同的社会历史时期，最大限度地维护人民群众的社会主体性地位，保障公民的各项权利，实现社会公平。真正要改善民生、维护人民群众的主体性地位，一方面国家必须积极推行法治，切实保障公民的各项经济、政治、文化和社会权利；另一方面，作为社会资源掌控者和利益协调者的政府，应最大可能地向公民提供其生存发展所必需的物质帮助和精神支持，提供法律和制度保障。从这个意义上而言，在现代法治国家，政府理应是改善民生的主要推动者和责任的直接承担者；政府履行社会管理职能、提供公共服务的过程，实际上也就是改善民生的过程。

二、改善民生与政府职能转变

综观2009年两会，“问责制”、“医疗改革”、“教育公平”、“修改国家赔偿法”等热门词汇不断涌现，体现出公民对政府积极履行职能改善民生寄予厚望。由于我国尚处在人均GDP由1000美元过渡到3000美元的发展关键期，经济转轨和社会转型导致各类冲突加剧，民生问题面临着诸多新矛盾、新挑战，突出表现为当前我国社会经济发展的一个主要矛盾，即日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给之间的矛盾。这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映［2］。例如，在以GDP为指标的传统资源配置模式下，我国实物产品大量过剩，而公共服务供给却严重不足，出现的“看不起病、读不起书、买不起房”等社会现象，就透视出这种畸形增长方式的弊端。由此可见，面对经济转轨、社会转型的挑战和诸多不确定的风险因素，我国固有的、基于计划经济的“命令—服从”行政管理体制存在着诸多弊端，政府职能亟需转变。

为解决这一突出矛盾，适应公共行政环境变化的需求，政府必须积极转变职能，规范自身行为，严格依法行政。当前，党中央明确提出了以人为本、立党为公、执政为民的理念，紧紧围绕构建和谐社会的战略目标，在大力促进经济发展的同进，把服务人民群众、尊重民生、重视民生、保障民生和改善民生问题摆在更加突出的位置。这就为我国政府职能转变提供了一个清晰的思路：要以构建公共服务型政府为目标，以解决民生问题为政府职能转变的落脚点，让改革发展的成果为最大多数人所共享，使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。政府职能转变是一项自我完善的系统性、社会性工程。从行政法的角度而言，衡量政府职能转变是否到位，存在两个前提：一是政府职能应转到为市场主体创造平等竞争环境和充分提供公共服务上来：强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。二是政府职能应转到为人的生存与发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来，将保障人权、促进人的发展作为政府行政的出发点和归宿，切实提高人民群众的生活质量，最大限度地满足人民群众对民生问题的现实需求。