行政复议规范化建设探析

【摘要】“互联网+”的信息技术背景和网络特性以及其中蕴含的开放、平等、互动等理念，对当下行政复议规范化建设具有一定的启示和实践意义。“互联网+”时代的行政复议规范化建设需要在法律范围内，依托“互联网+”进行理念革新和技术升级。理念革新方面，行政复议应注重提升开放性、适度平等性、互动性、应受监督性。技术升级方面，要利用互联网做好行政复议相关法律法规知识的宣传和观念的普及，拓宽行政复议申请渠道，开展“阳光复议”建设，做好行政复议相关信息系统建设。

【关键词】“互联网+”；行政复议；规范化建设；理念革新；技术升级

当前，“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”成为各级政府努力的方向。尽管“互联网+”这一概念更多的是从传统产业升级的角度提出的，但“互联网+”的信息技术背景和网络特性以及其中蕴含的开放、平等、互动等理念，对于行政复议工作，特别是对于行政复议规范化建设，具有一定的启示和实践意义。在“互联网+”背景下，从理念革新和技术升级两个层面思考当下行政复议规范化建设问题，有助于行政复议制度的发展和完善，也有助于政府法治工作的全面提升。

一、“互联网+”的两层内涵

（一）信息技术层面。“互联网+”概念的中心词是互联网，它是“互联网+”计划的出发点。“互联网+”首先是经济、社会、生活各领域的各项工作加上互联网，进而利用互联网的基础设施和技术手段提升工作效率、创新工作样态。［1］在互联网的迅猛发展中，数字化、网络化、智能化等技术逐渐融合升级，显示出强大的技术能力和变革能力。在此基础上，“互联网+”为人类生活呈现了一种前所未有的图景：信息生产和存储方式越来越多样化，效率也得到极大提升，社会的信息沟通和交流更加高效、充分，人类生活的方式和节奏发生了显著的变化，人们感受到前所未有的便利。（二）思维和理念层面。“互联网+”作为依托互联网技术的生活样态、生产样态，自其产生以来，就不可避免地内含着互联网的技术优势和理念特质，其中，理念的变革是更深层次的，它的集中概括就是：开放、平等、互动。与人们在传统社会中相对狭小的生存空间截然不同，互联网为人类生活提供了一个开放性的空间，一个极具拓展性的空间。互联网空间一定程度上的虚拟性使得人们相对脱离了原有社会关系的束缚性和差别性，从而再造了一个平等性的领域。互动性是在前两个特性基础上形成的，更为深刻地展现了一种人们的知情权、表达权、参与权等权利的实现状态。综上所述，“互联网+”在技术和理念两个层面的变革，必然对社会发展的各个方面产生极大的影响。行政复议作为政府法治、依法行政的重要基础性制度，也必须适应和参与到“互联网+”所引领的时展中来。

二、行政复议规范化建设现状

行政复议是当前我国政府法治工作的重要内容，也是化解社会纠纷和行政争议的重要渠道。总体而言，我国行政复议规范化建设已经在以下几个方面取得了显著的成绩。一是行政复议制度框架已经基本成形。依托当前法律法规中关于行政复议的特殊规定和单行规定，我国行政复议制度已经做好了整体制度的梁柱搭建工作。二是行政复议体制机制逐步完善，主要包括：初步形成以同级政府和上级行政机关为行政复议机关的复议审级体制，形成以行政应诉为主要途径的行政复议后续救济渠道，提起行政复议申请渠道基本顺畅，行政纠纷当事人通过行政复议解决纠纷的客观条件已经具备等。三是行政复议队伍建设取得进展。具备行政复议职能的各级行政机关已经建立起专门的行政复议职能机构，行政复议工作人员基本具备行政复议知识和素质，行政复议工作人员的能力建设形成了以地方为主、有针对性的培训机制。四是行政复议规范化建设的物质条件得到基本保障。我国行政复议规范化建设存在以下需要改进之处。一是行政复议知识和观念的普及不足，宣传渠道单一，社会公众难以便利地获得行政复议方面的信息和知识，特定行政机关的行政复议受案范围的公开和宣传力度不足。二是行政复议申请人与被申请人在行政复议过程中的地位悬殊，造成双方信息不对称，对案件事实的查清和纠纷的彻底解决不利。三是行政复议当事人提起行政复议申请的渠道单一，多为现场、当面提交纸质申请，在“互联网+”时代已显得不合时宜。四是行政复议当事人对行政复议案件审理的参与不够充分，行政复议审理过程的互动性、参与性需要着力改进。五是行政复议机关自身信息化不足，未能利用互联网等先进技术实现行政复议案件信息的收集、分析和整理等。总体而言，行政复议规范化建设的目标是行政复议申请渠道更加畅通，行政复议办案水平明显提高，行政复议纠错功能不断强化，行政复议权威性和公信力明显增强，行政复议工作在纠正违法或不当行政行为、解决行政纠纷等方面发挥更大的作用，为法治政府建设奠定良好的基础。

三、行政复议规范化建设中的“互联网+”应用

概括而言，我国行政复议规范化建设需要从理念和技术两个层面进行提升，而“互联网+”在理念和技术层面的特点和行政复议规范化建设的方向存在着契合。因此，如何在行政复议规范化建设中合理加入“互联网+”所内含的理念和技术，从而使行政复议实现理念的革新和硬件建设方面的技术升级，并使二者在行政复议实践中得到统一，是值得思考的问题。（一）理念的革新。针对当下行政复议规范化建设中存在的问题，“互联网+”开放、平等、互动的理念内涵是与行政复议规范化建设的方向相契合的。不仅如此，“互联网+”的迅猛发展也必然促使行政复议规范化建设在理念方面实现革新。在行政复议规范化建设中，行政复议过程的公开、行政复议各方主体的适度平等、行政复议申请人在复议过程中的充分参与和表达、社会公众对行政复议过程和结果的监督与评价等，都是需要给予关注的重点问题。具体来说，行政复议规范化建设需要进行以下几个方面的革新和提升。1.行政复议的开放性。行政复议的开放性，指的是在行政复议过程中，从行政复议申请到审理再到行政复议文书的做出和执行等各个环节，行政复议机关都应使行政复议各方当事人，特别是行政复议申请人能够充分地了解行政复议的进展情况，便利地获取行政复议相关规定和知识，使各方当事人对行政复议案件审理情况、证据采纳情况、行政复议权利的行使和保障情况以及行政复议法律义务的履行情况能够有较全面的认识，从而提升行政复议审理的公正性以及行政复议审理结果的可接受性。2.行政复议的适度平等性。由于行政复议以行政复议申请人和被申请人之间的行政法律关系为基础，并且由于行政复议机关和行政复议被申请人之间存在上下级关系，行政复议法律关系的各方不像民事法律关系各方那样具有绝对的平等性。但在现代法治理念中，行政法律关系越来越具有平等性趋向，这种趋向不仅有其自身理论基础，也与当前对行政权力的制约和监督要求相契合。同时，行政复议作为解决行政纠纷的基本制度之一，因其解决纠纷的特性以及行政复议法律关系的三方结构，使得行政复议机关和行政复议权必然具有中立性，相应地，行政复议争议双方也具有平等性。在行政复议过程中，行政复议机关应以相关法律规定为基础，有意识地保证争议各方的平等地位，保障各方行政复议权利和义务的实现，以及行政复议审理的顺利进行，促进行政争议的妥善、公正解决。3.行政复议的互动性。行政复议法律关系是基于行政纠纷的解决而形成的，无论是行政复议机构、行政复议申请人、行政复议被申请人三方结构，还是有第三人参加的四方结构，都是具有活动性的，这种关系和结构不是死板、机械的。在行政复议过程中，行政复议各方基于相关法律法规的规定，分别享有一定的行政复议权利，承担一定的行政复议义务，这些权利的行使和义务的履行，都将对行政复议过程产生影响。这种影响不仅是基于法律规定形成的，更是在实践中展开的，从而使得行政复议关系的结构具有一定程度的互动性。正是各方权利的行使和义务的承担，使得行政复议必然具有互动性。这是当下行政复议工作必须注意的一点，特别是对于行政复议机构来说，应当主动、充分地保障这种互动性的充分发挥，积极提供条件，使各方的意见和信息得到充分的交流和沟通，促进事实的查明和纠纷的解决。4.行政复议的应受监督性。行政复议法律关系是在法律法规的基础上，基于行政行为相对人或合法权益受行政行为影响的主体的申请而产生的，但应当明确的是，行政复议法律关系中至少涉及两项公权力的行使，一是行政复议被申请人在原行政行为中的权力，二是行政复议机关的行政复议权。凡权力必受制约和监督，是现代法治理念的基本内容，也是现代法治文明发达国家的通行做法。就制度宗旨而言，行政复议不仅要保护公民、法人和其他组织的合法权益，也要保障和监督行政机关依法行使职权。这一宗旨的实现，不能简单依赖行政复议机关的主动和自觉，必须依据上述理念实施监督。在监督的同时，才能实现原行政行为实施一方的职权得到正确行使，也才能使行政复议机关依法履行行政复议职责。因此，对于制度设计而言，必须提供充分、多样的方式方法，保障行政复议申请人以及社会公众对行政复议过程的监督。行政复议机关更应树立行政复议应受监督的理念，积极主动地接受监督。（二）技术的升级。“技术”一词用于行政复议规范化建设，更多的是在比拟意义上而言的。这里的技术并非指行政复议案件的审理技术，而是指行政复议规范化建设中，以行政复议过程中的各项制度健全和硬件设施完备为指向的具体措施。行政复议规范化建设的总体宗旨是由行政复议制度本身决定的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。在这一宗旨指引下，结合“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”的要求，本着公平、公开、公正、参与、监督的原则，围绕上述行政复议规范化建设的理念革新，实现行政复议规范化水平的提升。“互联网+”本身所具有的理念特性和技术优势，是推进行政复议规范化建设技术提升的重要支撑和保证。1.利用互联网做好行政复议相关法律法规知识的宣传和观念的普及。行政复议法律知识和观念是发挥行政复议解决行政纠纷主渠道功能的基础。要结合当下互联网的传播优势，利用行政复议机关门户网站、公众号、微博、自建APP等渠道，向全社会宣传行政复议制度的特点、优势和实施效果，进行行政复议法律知识的普及，引导人民群众选择行政复议渠道理性解决行政争议。同时，行政复议机关应当规范、完善行政复议接待制度和接待工作应急预案，对接待的总体原则、职责要求、基本流程等做出具体规定，公开、公示本机关受理行政复议案件的范围、条件、程序等事项，以方便社会公众知晓相关信息，同时展现行政复议制度公正高效、亲民便民的良好形象。2.依托互联网拓宽行政复议申请渠道。行政复议申请渠道一直是阻碍行政复议发展的因素。传统的现场、纸质申请方式，在“互联网+”时代已显得有些单一和落后。在互联网技术日益发达的今天，可以利用互联网方便、快速的优势，为申请人提起行政复议申请提供便利条件。例如，建立网上受理行政复议案件申请渠道，行政复议申请书的提交可通过网上填写的方式完成，特别是针对路途较远或行动不便的申请人，这样可以极大地便利行政复议申请的提起。同时，相关的身份核实等工作，也可以适当地通过与公安、工商等部门的网络互联来完成。3.利用“互联网+”开展“阳光复议”建设。基于行政复议开放性、应受监督性的理念，行政复议的各个环节应当尽可能充分、全面、便捷地使当事人知晓。首先，可以从案件审理过程的网络查询入手，在明确行政复议各个环节办理时限的基础上，使当事人能够通过网络了解案件审理进展情况。在法律法规允许的情况下，在取得当事人同意后，也可以尝试通过网络途径告知当事人行政复议审理过程的延长、中止和恢复。其次，可以借助互联网技术加强行政复议案件审理信息的公开。建立健全行政复议案件政府信息公开制度，对符合政府信息公开条件的行政复议案件信息，及时通过网络途径向申请人公开。在建立行政复议听证或庭审制度的基础上，可以建立听证或庭审的旁听制度，还可以对听证或庭审过程进行网络直播。再次，行政复议决定书做出后，符合条件的，可以本着“公开为原则，不公开为例外”的原则，通过适当途径将决定书在网上公开。如此一来，不仅增加了案件办理的透明度，还可以主动接受社会监督，同时起到普及行政复议制度的作用。4.借助信息技术做好行政复议相关信息系统建设。这里所讲的行政复议信息系统，是依需要而定的，不同条件的行政复议机关可以建设符合自身实际的信息系统。这里试举两例。一是建立行政复议委员会或行政复议案件审理专家咨询库。这主要是针对已经施行行政复议委员会制度或建立了行政复议案件审理专家咨询库的行政复议机关而言的。根据不同的制度设计，行政复议委员会和专家咨询库给出的案件意见可能起着建设性甚至决定性的作用。既然如此，让行政复议当事人知晓行政复议委员会成员或咨询专家的情况，甚至借鉴人民陪审员制度选择符合条件的成员或专家，并将相关情况予以网络公示，便成为可以设想的制度。二是行政复议机关可以建立自身及辖区内的行政复议案件信息系统。这主要是针对中央、省、市级政府法制机构而言的。行政复议案件信息系统的建立，可以使辖区内行政复议案件的动态跟踪和把握更加便捷，实现行政复议案件信息的高效收集、分析和整理。如此一来，不仅方便上级机关对行政复议工作的指导和监督，也有助于相关人员对行政纠纷状况的总体了解。这样的信息系统还可以起到案件审理节点提醒和预警的作用，使案件审理的程序合法性得到保证。

参考文献：

［1］胡建淼.“互联网+”法治政府建设的时代议题［J］.黑龙江社会科学，2017（1）：89-90.

作者:李振宇 单位:中共中央党校