行政决策革新与发展建议

一、行政决策的涵义与类型

《韩非子•孤愤》中有“智者决策于愚人”,韩信提出过有名的“决策向东,争权天下”的思想。但是作为一门学术术语首先由美国学者提出。西蒙认为,管理就是决策,决策程序就是全部的管理过程,决策贯彻于管理的全过程。我国行政学界认为,行政决策是指掌管国家行政权力的国家行政机关,为实现行政目标,履行行政职能,而制定与选择行政方案,作出决定的过程。这一涵义更侧重从管理各个要素出发来界定决策的内含。国家行政机关是行政决策的主体,经常会面对不同的行政决策,如果我们把这些决策归纳一下,会发现这会更有助于我们管理工作的展开。按行政决策主体地位的不同,可将行政决策分为高层、中层和基层决策三个类型。按行政决策客体范围大小的不同,可将行政决策划分为宏观、中观和微观决策三个类型。按行政决策内容的性质不同,可将行政决策分为常规性和非常规性决策两类。按行政决策条件和可靠程度的不同,可将行政决策分为确定型、风险型和不确定型决策三个类型。此外,还可分出其它多种类型。而非常规性决策、风险型、不确定型决策更是决策者需要注意的方面,是重中之重。

二、行政决策在政治、经济、社会生活中的影响

国家权力机关行政决策的成效往往关系着国家民族的荣辱与强盛,自古有之。中华民族是四大文明古国,有我们值得骄傲的人文历史。在唐朝,中国的封建文明达到相当的巅峰,成为天朝大国,包括日本在内的周边国家都前来朝拜与学习。可是到了明朝后期,也就是中国的资本主义刚开始萌芽,(此时明朝郑和七下西洋之时),随着清朝的建立,在对外关系上并未能采取开放包容的国策,代之以闭关锁国,结果这项国家行政决策使中国落后于西方上百年,使我们在很长时期处于被动挨打的局面,国之不国。各类资源备受外国的掠夺,国民受尽了凌辱。整个国家也四分五裂,军阀割剧,外国列强把中国瓜分成国中国,中国社会处在水深火热之中。直到中国共产党领导全国人民取得了抗日战争的胜利,建立了新中国,中国才成为一个统一的国家,各项发展迈上了正轨。但是的十年动乱,又使中国停滞了十年。直到邓小平的改革开放的国策的确立,中国才赶上世界经济发展的未班车,逐步取得了几十年的政治、经济、社会的大发展。而在同时期的西方,通过央视播放的大型纪录片《大国崛起》,历述了九个世界性强国的发展历程,给我们一个很好的警醒(西班牙的崛起正是中国明朝郑和七下西洋之时)。历史告诉我们———没有与生俱来的强国,只有做对行政决策的国家才可能成一个大国、强国。而每个强国崛起所作出的决策都离不开创新与发展。如葡萄牙,葡萄牙皇室恩里克建立起人类历史上第一所国立航海学校,把商人为贸易所进行的孤立海洋探险,规划成一个两百年来有系统、有组织的任务和策略的国家计划。利用从大西洋到印度洋的50多个据点,垄断了半个地球的商船航线。在16世纪初的前五年中,葡萄牙的香料交易量从22万英镑迅速上升到230万英镑,成为当时的海上贸易第一强国。而西班牙女王伊莎贝尔与平民哥伦布进行了三个月的利益谈判,实现了向西走也能到达东方的航线发现了一块欧洲人从来都不知晓的新大陆北美洲的巴哈马群岛。从1502年到1660年,西班牙从美洲得到18600吨注册白银和200吨注册黄金,到16世纪末,世界金银总产量中有83%被西班牙占有。大到国家小到部门,行政决策的成败关乎其命运,能否创新与发展关乎其成效与强盛。

三、行政决策创新与发展的必要性

全球化、知识化是当今时代的主题,行政决策的创新与发展更要与之相适应。党的十六届五中全会把提高自主创新能力、建设创新型国家作为“十一五”时期的重要任务之一。面临国内外环境的复杂、动态与多元、着眼于宏伟蓝图的实现,时间与空间的缩短,更加重了行政决策的难度与复杂多变性。正如比尔•盖茨所说,我的企业永远离破产只有6个月。现在的行政决策不仅要关注自身所处的内部环境,更要关注外部国内国际环境。突发性事件将是各国行政机关的不断面对的新情况。这些非常规性决策和不确定型决策的主要特征,也是我们要对行政决策进行创新与发展的主要因素之一。在进行行政决策的过程中,经常会面对复杂多变的行政决策环境和不断出现的新情况、新问题。如非典、自然灾害、恐怖袭击等突发事件。一方面这是对行政决策的挑战,另一方面也是一种机遇。这就需要我们敢于突破陈规,大胆创新,才能争取主动,抓住机遇。同时在发展社会主义市场经济的新形势下,敢不敢大胆创新,已成为判别行政决策者综合素质高低和开拓能力强弱的一个重要标志。否则就会成为墨守成规的行政决策者,注定要成为时代的落伍者。尽管客观环境是变化的,但无论如何变化,总有一些可以遵循的共同原则。如民主原则—决策过程民主;求实原则—问题真实、环境客观;系统原则—系统工程;创新原则—思维创新;效益原则—综合效能;信息原则—信息准、全、及时;预测原则—预先分析推测;可行原则—立足于现实或可能的条件;择优原则—比较抉择;动态原则—方案留有弹性空间。在这些众多的原则中,创新原则显得更为重要,不仅要创新,而且要在创新的同时注重发展。创新是手段,而发展是目的。

四、行政决策创新的几点看法

创新与发展是我们这个时代的主题,作为政府主导部门更应是推动者,也更体现在对自身管理的创新与发展上。首先要改变传统的政府管理官僚制性质与特点,借鉴企业的管理方式建立起成本型政府和研究型政府。企业型政府是以包括公共选择理论、交易成本理论、委托理论在内的新制度经济学和管理主义为基础,在公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造传统运作方式,使其具有顾客至上、成本意识和创新精神的政府,是公共行政从传统官僚制向后官僚制转换的一种理想模式。在这种理论下,政府不再是中国传统意义上的父母官,而是形成企业家理念:公众是顾客,政府是为其服务的。同时要重视政府的成本收益,不能不计成本,只注重成果,性价比失调,造成大量的浪费。把政府的公务人员置于“经济人”的理论框架下,把市场竞争机制引入非营利部门,以多种形式(如外包)完善公共产品和服务多元供给主体。彼得•圣吉代表作《第五项修练》吸收了东西方管理文化的精髓,首次系统地提出了一个全新的概念———建立学习型组织。可是在提学习型政府时,会存在着被动学习、目标不明、学用脱离、成本高昂等局限性。如何提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力,我们需要从“学习型政府”走向“研究型政府”。研究型政府是指政府能够根据管理情境和管理对象的新变化,广泛地收集、获得信息和进行分析,并根据研究结论及时调整公共政策和政府行为,从而能够与时俱进,不断地开拓政府管理的新境界。研究型政府避开了学习型政府的一些内在局限性,在以下几个方面进行了加强:一是推进政府信息公开。借鉴西方普遍作法,如我们今年国防状况白皮书,很多内容(武警力量等)都是首次对世界公开。二是完善政府决策咨询机制,建立起包括多方人才专家的智囊团,如美国的胡佛研究所,充分发挥专家学者和研究咨询机构的作用。目前我国在这方面还在加大力度,除在内部设置咨询机构外,可以政府外部培育此类机构,如高等院校和民间发起的政策咨询机构可是一种重要形式。三是政府与学者的互动机制。建立起政界与学界的户性互动,拓展了政策研究的视野和思路,为实践找到理论的来源,也为理论的创新与发展奠定了实践基石。一个结构良好的政府模式,也离不开人的运作与管理。作为管理中的主动因素人,尤其是管理的领导者,往往成为成败的关键点,所以应建立起与之相适应的行政问责制。

行政问责制是指政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度,其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为,最终达到权为民所用的目的。领导是问责制问责的基本对象,大大小小的领导掌握着大大小小的权力,不论其权力大小,行使权力就可能成为“问责”的对象。除领导之外,问责制还追究一般责任人员,只要他(或她)手中握有一定的权力(无论大小),哪怕他(或她)不是领导。是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。是世界各国公共行政改革的趋势之一。在2003年非典时期,前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官,因隐瞒疫情或防治不力而被查处,这是新中国历史上首次在突发灾害事件中,短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。非典危机过后,中国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。这种权力与责任的一致,也是对有权者约束自身行为,真正为民服务的体现。企业的发展有自己的中长期的战略规划,政府也可如此借鉴。战略管理既是公共部门(尤其是政府管理)研究的新途径或新范式,又是公共部门管理实践的新模式。战略管理途径着眼于公共组织与外部环境的相互作用,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标,将关注的焦点由内部转向外部,转向于未来的发展管理和危机管理。今年中非合作论坛在北京的成功召开、陈冯富珍女士高票当选世卫总干事等。这一系列事件折射出政府对外部环境的重视与培养。

广泛运用IT技术,大力开展电子政务。我们总是说要加大政务公开的广度,可是在技术上总是难以突破。20世纪90年代末,继电子商务之后产生的互联网技术、信息技术与政府职能现代化改造相结合的产物———电子政务产生了,这对传统政务管理模式产生了巨大的变革。电子政务的运用,直接提高了行政决策公开化、民主化、科学化的程度。这就在很大程度上提供给公众一条获得信息的通道,更加快捷、丰富、大量。反过来公众也对政府处理政务的能力与水平提出了一个更高的要求。电子政务的推行,对我国的行政决策产生了巨大的冲击。意味着政府行政管理要进一步地公开和透明,政府要通过网络去处理属于其管辖范围内的一部分公共管理事务,更意味着传统的职能式、集权化的政务流程必须再造,才能适应知识经济、信息化时代对现代行政的要求。它的实施,对于行政人员的行政理念、行政方式、行政手段等诸多方面都会带来冲击和革新。行政决策创新与发展是一个与时俱进的话题。做为发展中国家,我们与发达国家有着很大的差距,要实现赶超战略,就要在行政决策上进行创新与发展。这首先表现在借鉴先进经验上,不过借鉴不是简单的拿来主义,而是经过消化吸收与中国具体实际相结合的。结合的过程是有变化有创新的。如荷兰的崛起,虽然有强大的西班牙、葡萄牙,可是他们通过体制创新、技术创新走上了世界强国之路。这对当代中国具有重大的借鉴意义。我国的强大离不开创新与发展,这是每一个公务人员的职责。