中小学教师教育惩戒实施困境及突破

摘要：中小学教师对学生实施教育惩戒是法律赋予教师教育教学和管理的职责之一，教师应依法履行。但在教育实践中，存在教育惩戒的惩戒主体较为混乱、教师滥用或放弃对学生的教育惩戒、教师实施正当惩戒后师生权益保障欠缺等实施困境。追根溯源则主要为中小学教师教育惩戒在法律中未得到明确的赋权、实施程序和细则不完善、惩戒监督体系尚未健全、有效的惩戒救济机制不完善。未来我国应完善教育立法，明确赋予中小学教师教育惩戒权，督促各级相关部门制定明确的实施程序和细则，建立健全多级联动的监督体系，完善现有的救济机制。

关键词：中小学教师；教育惩戒；惩戒主体；惩戒权；监督体系；救剂机制

中小学教师实施教育惩戒问题受到国家和社会的高度重视。但在教育实践中，我国中小学教师实施教育惩戒时仍面临“不敢为”“不愿为”“不会为”等诸多困境，更有甚者“谈惩色变”。本研究通过重点分析中小学教师在实施教育惩戒过程中面临的困境及原因，提出相应的破解之道，以期保障教师“敢为”“慎为”且有效地实施教育惩戒。

一、中小学教师教育惩戒实施困境

我国《教师法》《教育法》《义务教育法》等国家法律和其他部门法规中规定了教师的指导管理权和批评教育权，其涵盖对教师实施正当教育惩戒的认可。然而，在教育实践中，中小学教育惩戒实施中存在惩戒主体混乱、惩戒权滥用或弃用、教师实施正当惩戒后师生权益保障欠缺等问题。

（一）惩戒主体混乱

实施教育惩戒的主体即惩戒权利的享有者和惩戒行为的执行者。在中小学校中，实施教育惩戒的主体主要为教师，包括教师个体和教师群体。但在实际教育教学过程中，由于媒介对个别教师实施不当惩戒事件的大肆渲染，导致社会公众对教师出现信任危机［1］。研究表明，在中国集体主义文化下，中小学教师实施教育惩戒的意图受到社会支持程度的影响［2］。基于对主观规范的感知，教师形成了自身的价值判断，在实施教育惩戒前倾向于权衡利弊，希望通过转移其惩戒权的策略来维护自身权益，教育惩戒实施主体发生不同方向的转移，这也导致教育惩戒应有的作用无法得到较好的发挥。首先，出于避免正常实施教育惩戒遭受家长反对或谴责的考虑，部分教师将惩戒权转移给家长，让家长自行决定对孩子的惩戒。教师放弃应由自己行使的惩戒权，虽在一定程度上可以减少家校矛盾，但家长是否会对孩子进行惩戒、由家长进行的惩戒能够发挥多大的教育作用都难以保证。其次，教师为了锻炼学生的管理能力和责任意识选择让班干部参与班级秩序的管理，赋予班干部惩戒学生的权力，但班干部在进行惩戒时是否合理公正难以保证，此外，部分班干部容易滥用权力。最后，部分任课教师怕惩戒后引来不必要的麻烦，将本应在课堂中对学生进行的惩戒转移给班主任，由班主任课后处理。但在课堂中学生的失范行为若不及时处理，不但会影响课堂秩序，不利于同班其他学生的学习，而且滞后的惩戒会使应有的效果大打折扣。

（二）惩戒权滥用或弃用

教师的权力是指法律对教师在履行国家教育教学职责时必须享有的权力，是得到法律的许可和保障的，具有不可侵犯性［3］。教育权是教育法律赋予一定的主体有权承担教育的资格［4］，故而教师的教育权是伴随着其职业身份的获得由教育法律所赋予的权力。教育惩戒作为教育权的题中之义亦是教师的职业性权利，由教育法律所赋予，教师必须遵守法律规定实施教育惩戒，教师弃用和滥用惩戒权均应承担相应的法律责任。反观我国教育教学的现状，即使《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《惩戒规则》）以成文法明确赋予了教师教育惩戒的权力，但由于教育系统和法律系统对教师实施教育惩戒的关注点和所持理念不同，导致中小学教师弃用和滥用教育惩戒权的现象并存。

（三）正当惩戒后师生权益保障欠缺

教育不仅是快乐的，也应是带有一定惩戒性的，伴随对学生进行规则意识的培养，帮助其实现对社会规范的认知、接受与内化。在柏拉图看来，惩罚能产生美德［5］。中小学阶段学生身心尚未发育成熟，自控能力差，自觉性不足，明辨是非和拒绝诱惑的能力也较差，故其在学习和掌握规范等的过程中不可避免的会犯错误，出现一些失范行为。按照心理学家的研究，道德形成遵从由外而内的规律［6］。中小学阶段学生道德形成需要来自外部的教育引导和纪律约束，必要的教育惩戒是促成其改正失范行为，完成对社会规则认知、接受与思想内化,实现由“生物人”向“社会人”顺利转化的个体社会化过程的重要手段。制度化的教育也允许教师在学生个体违背集体规则而影响其他人受教育时进行适当的惩戒，维护其他学生受教育的权利，帮助学生明白遵守规则的重要性，养成纪律意识和责任感。“儿童必须接受有关领导能力的教育，也必须接受有关服从的教育。”［7］现实却非尽如人意，考虑到师生在课堂教学环境中所处地位的不平等，社会和学校选择对学生采取偏颇性保护，教师成为天然的责任承担者。调查显示，教师对于行使教育惩戒权最大的顾虑就在于害怕引起家校纠纷［8］。“倒金字塔”的家庭结构下，家长对子女过分溺爱，教师正当行使教育惩戒权后，个别中小学生由于自身抗压能力差而出现自杀等过激行为，个别家长会过度维权，跑到学校哭闹，甚至对教师实施犯罪行为［9］。加之大众媒体的不当宣传，在舆论导向和公众压力等的驱使下，校方往往会选择追究教师责任来息事宁人。教师合法实施教育惩戒反而使得师生双方权益皆受损，教师合法权益得不到应有的保障。

二、中小学教师教育惩戒实施困境溯源

我国中小学教师在实际教学中实施教育惩戒时之所以遇到问题，很大程度上是因为立法、管理等的严重缺失。《教育法》等法律法规中只对中小学教师实施教育惩戒的相关内容作出了模糊的规定，并未进行明确的法律赋权，关于实施教育惩戒的具体规定也仅仅是笼统的规范，相关的监督和救济机制尚未建立健全。

（一）立法赋权不明确，难以落实

依法治教是教育领域维系各种关系、保证教育教学等各种活动顺利开展的保障，中小学教师实施教育惩戒也必须要遵守相应法律法规的规定。《惩戒规则》虽明确赋予了中小学教师对学生实施教育惩戒的权力，但此为部门规章，相比于法律和法规而言，其效力则较低。“教育惩戒权”在我国当前已经出台的一系列教育法律法规中尚未得到正名，只从法律文本中解读出中小学教师拥有教育惩戒权的规范旨趣，然而，关于中小学教师教育惩戒权的法律概念、适用条件、作用等缺少法律明文规定。依据“法无授权即为禁止”的原则，从法理层面来看，我国中小学教师的教育惩戒权目前只是“应有权力”，而非“实有权力”［10］。由于教育立法的滞后，中小学教师在实际教育教学中实施教育惩戒时便陷入“师出无名”的尴尬境地，也会因此受到社会和家长等各方面的质疑。面对来自多方的压力，难免会出现有些教师因此而放弃或转移教育惩戒的现象。此外，根据“上位法优于下位法”的原则，鉴于我国出台的《教育法》《教师法》等上位法未对中小学教师实施教育惩戒权给予法律上的确权，各地方则难以自行制定细致的地方性规章或自治条例，即使地方制定相关法规，也极有可能出现越权行为，教师在教育教学中同样会面临难以落实的问题。

（二）立法内容倾向原则化，不易操作

作为大陆法系国家之一，我国属于成文法国家，《惩戒规则》作为与教育惩戒直接相关的国家机关依据法定程序制定并颁布的规范性文件，具有成文法固有的缺陷，即原则性和模糊性。所谓原则性，是指法律条文是用专业、抽象的文字和概括的方式写就的，为保证具有较强的指导性和方向性，往往偏笼统和原则性［11］。《惩戒规则》的规定即是根据现实问题和经验所作的总结和概括，具有广泛适用性，但缺乏操作性。在具体事件中使用时，需要当事人结合法条解释和实际情况而定，这就不可避免地出现不同教师对同一问题认知的差异，教育惩戒实施的争议便自然而然产生。我国教育法律法规虽然也肯定了中小学教师教育惩戒权，但对教育惩戒的条件、程序、形式等未作详细的规定。目前与中小学教师教育惩戒权密切相关的“禁止体罚或变相体罚”的规定也只有原则性要求，对于何为“体罚”“变相体罚”未作清晰的法律规定和解释，缺乏操作性。中小学教师在教育观、学生观等方面存在个体差异性，加之人们存在泛化理解这些概念的倾向，教师在教育实践中对学生进行惩戒时便容易滥用，教师个人所认为的合理的惩戒（如罚站）可能会带有“体罚或变相体罚”的影子，其对学生所做的某些正当且必要的惩戒可能在家长或社会大众看来就是体罚或变相体罚。

（三）监督体系未健全，易存监督漏洞

保证权力合理合法行使需要有效的监督机制，然而由于中小学教师的教育惩戒权在已有的各项法律法规中未能得到明确的授权，自上而下的法律体系尚未健全，相关实施标准及细则也尚未制定，故人们对于教师对学生施以怎样的惩戒为合法或不合法仍有着较为模糊的认识。目前，中小学教师教育惩戒权面临法律监督的缺失，具体监督工作也难以全面展开。由于法律法规没有明确规定教师惩戒权监督的相关内容，家长对如何监督教师惩戒事项了解程度极为有限，加之当前家长参与学校事务的形式较为单一、参与程度并不高，故难以有效地监督教师实施的教育惩戒。学校层面对教师教育惩戒权的监督存在着谁制定条款谁监督的现象，监督的公平公正性难以保证。此外，学校的监督人员多为学校管理层，作为利益相关者的广大教职工和学生，其监督积极性没有得到调动。教育行政部门也没有设立专门针对中小学教师教育惩戒权行使的监督机构，虽然设立了教育督导，但教育督导又是非常设性的，教师的教育惩戒目前也还未明确纳入其监督范围，所以教育督导难以及时、实时地监督中小学教师教育惩戒实施的状况。当前监督机制由于多方面的原因未能充分发挥其应有的作用，且相互间的联合互动不多，多数情况是教师不当的惩戒行为被曝光之后学校和有关部门才会采取措施加以处理，事后监督多，事前监督则较为不足。

（四）救济机制不完善，救济渠道不畅通

“无救济则无权利”［12］。中小学教师教育惩戒权的行使中涉及到的救济主体主要是教师和学生，当出现对学生权利造成侵害或教师实施正当惩戒遭到打击报复等情况时，学生和教师都应该有救济途径可寻，但事实却是师生权益遭受侵害时常常面临救济之路不畅通的困境。在中小学生的权利救济方面，《惩戒规则》第十七条规定了学生及家长对学校提起申诉的权利、学生申诉委员会的构成。但学生申诉委员会的成员大部分为学校内部成员，受制于学校权力的约束，难以保证对申诉处理的公平公正。《惩戒规则》第十八条规定学生或家长对学校主管教育部门复核决定不服的，可依法提起行政复议或者行政诉讼［13］。行政复议或行政诉讼的对象是教育主管部门，这容易使权利主体产生畏难心理［14］。《教育法》规定受教育者具有申诉权，但对于具体申诉的对象、受理机构、时限、程序等一系列问题均无明确的规定，这导致学生在申诉时难以操作，容易陷入茫然无措的窘境。《教育法》虽然赋予了学生起诉权，但学生只有在教师教育惩戒侵害到其人身权和财产权时，方可向法院提起诉讼。按照现行《行政诉讼法》的适用标准，中小学教师和学生均不符合行政行为概念的主体要件，教育惩戒不在行政诉讼的受案范围，公办中小学鉴于财政能力有限以及责任能力的不足制约其成为行政诉讼的适格被告［14］。即使我国在司法实务中将学校开除学生学籍等侵害学生受教育权的教育惩戒行为纳入行政诉讼受案范围予以管辖，但我国并非判例法国家，个案裁判并不能作为诉讼的依据。因此，目前针对教师实施教育惩戒引发的侵权纠纷尚无明确的法律依据，救济途径较为有限。关于中小学教师的权利救济途径更是欠缺。《教师法》第三十九条规定了教师享有申诉权，并对受理机构及处理期限都作出了明确的说明，但申诉对象是学校或其他教育机构，在教师因对学生实施教育惩戒而遭遇来自学生或学生家长的权利侵害时，却会面临救济途径缺失的困境。《惩戒规则》中虽然提出“家长威胁、侮辱、伤害教师的，学校、教育行政部门应当依法保护教师人身安全、维护教师合法权益；情形严重的，应当及时向公安机关报告并配合公安机关、司法机关追究责任”［13］，但其本质是为了应对来自家长的侵害做出的反面制衡，对教师权利救济渠道未作任何正面说明［6］。除法律规定的申诉和诉讼外，在教育行政部门、中小学校内部和社会中都很难发现专门针对教师教育惩戒中出现的问题为教师和学生提供的救济渠道。

三、中小学教师教育惩戒实施困境的破解之道

为解决我国中小学教师实施教育惩戒的现实困境，我国应完善教育立法，规范实施程序和相关细则，建立健全监督体系和救济机制，确保中小学教师科学、合理地行使教育惩戒权。

（一）完善教育立法，保证执行力

面对教师行使教育惩戒权规范分散的现实，学者们主张实现教育法的法典化，对教师惩戒权进行体系化规制。劳凯声教授主张我国立法部门应强化对教师惩戒行为的立法，为保证对教师惩戒行为的正确理解和实施，国家应对教师惩戒进行权威性解释，再由各地细化［15］。尽管教育部已经出台了《惩戒规则》，但其性质只是部门规章，而非由全国人大或其常委会制定的法律，教育惩戒的实施仍缺乏上位法依据。只有上位法中明确赋予教师教育惩戒权以合法地位，下位法才能逐渐细致和落实，实践中才会得到较好的施行。在全面建设法治社会和法治国家，促进国家治理体系和治理能力现代化思想的指导下，我国应在充分借鉴国际经验的基础上，将中小学教师教育惩戒权明确纳入相关法律法规中。首先，国家立法部门应率先在《教育法》及相关上位法中将教育惩戒权明确授予教师，规定其不可转移或放弃，整合现有教师惩戒权的有关规定，明确教育惩戒权的概念、目的和意义等，使下位法的制定有法可依，为教师实施教育惩戒提供直接的强有力的依据。其次，修改与《教育法》等法律配套的相关行政法规，做好法律之间的衔接工作，对上位法中有关中小学教师行使教育惩戒权的内容予以肯定并细化，对教育惩戒权行使的条件、情形、方法、程序等系统地界定，协助教师平衡好惩戒的教育目的与法律限度之间的关系，在教育实践中敢于并合理地进行教育惩戒。

（二）规范实施细则，增强操作性

“一部良好的法律应明确而具体地告诉人们可以怎样行为、不可以怎样行为等，只有做到这一点，才能充分发挥法律的作用。”［16］为了避免中小学教师因教育惩戒实施细则不明而出现滥用或放弃教育惩戒行为的现象，让其更好地利用教育惩戒帮助学生养成良好的行为习惯、促进人格生成、实现身心全面发展，我国应在国家、地方和学校三级做好制度约束，为教育惩戒提供可操作的实施细则。国家层面应充分利用各种途径征求教育专家、法律人士、学校管理者、教师、学生及其家长等的建议，在上位法中明确教育惩戒的主体及权责、惩戒对象、基本程序和原则等，从构成体罚的形式要件出发，厘清体罚、变相体罚以及二者与正当惩戒之间的界限，制定中小学教师实施教育惩戒的责任追究制度。国家在做好顶层制度设计的同时，要督促地方有关部门出台配套的法规、规章等，完善已有的规章，根据《惩戒规则》制定更具操作性的实施准则。中小学校在不违背上位法的前提下，在校规校纪中对教师实施教育惩戒制定更具体的规程，如针对不同违规违纪程度采取的惩戒措施。考虑到教育实践的复杂性，在制定实施细则时也需要注意给中小学教师留出一定自由裁量的空间。教育惩戒的真正落地需要家庭的支持与协作。家长对教育惩戒的支持形塑着教师教育惩戒的现实选择，会影响教师的惩戒能力。为此，学校要强化与学生家长的交流，通过家长会等多种方式和渠道，与家长达成价值共识，取得家长的理解与深层支持。班主任可以组织学生及家长共同参与制定班级文明公约，共同协商制定教育惩戒的实施细则，亲身参与建立双方预知的有效契约，减轻家长对教育惩戒效果的顾虑，提高家长对教师实施教育惩戒的过程信任程度。

（三）健全监督体系，保障科学性

权力的规制既需要权力主体内省于心，也需要外部力量的约束。外部制约主要在于监督责任的落实。为确保中小学教师公平公正、科学合理地行使教育惩戒权，我国应完善现有的监督机制，建立多层级、全方位的联动监督体系。首先，应该从源头入手，完善现有的教育立法，在法律中明文规定监督中小学教师实施教育惩戒权的主体、范围和依据。其次，教育行政部门成立专门监督中小学教师教育惩戒权行使行为的机构，负责对各级中小学校和教师的抽查、巡查和突击检查等工作。鉴于我国已通过并实施《教育督导条例》，建议把已有的各级教育督导机构充分调动起来，使其将教师教育惩戒权的实施纳入监督范围之内，在督导中密切关注教师惩戒权的实施情况，发现问题或有改进建议时及时反馈给学校有关部门，督促其限期整改，避免惩戒侵权的发生。再次，中小学校内部则可组建教师教育惩戒监督委员会，负责对教师的教育惩戒行为和教师惩戒不当后事件处理的监督。委员会成员应包括学生及其家长、教师、校级领导及社会有关人士，注意着重强化校外人士的参与，改变监督主体单一化的局面。号召全体教师和学生对教师的教育惩戒行为进行日常化监督，一旦发现有不合法行为的苗头即刻制止并向教师教育惩戒监督委员会举报，力争将不合法行为扼杀在摇篮里。同时，学校和教育行政部门可以将教师实施教育惩戒的情况纳入考核评价机制中，通过定期、不定期的考核引导并督促教师依法惩戒。当然，学校应加强面向全体学生家长开展普及教育，增强家长的法律意识，提高家长行使监督权的积极性。同时，社会监管的力量也不可忽视，大众媒体要承担好舆论监督与引导的社会职责，理性行使对教师实施教育惩戒的事前和事后处理的监督。

（四）完善救济机制，确保畅通性

有权利必有救济。教师和学生作为教育惩戒关系中的直接利益相关者，双方的正当权利必须得到救济。为确保中小学教师和学生面临权益受损时救济之路畅通无阻，需完善现有的权利救济机制。首先，国家应尽快完善有关中小学教师实施教育惩戒的法律条文及相关实施细则，赋予中小学行政主体资格，将学生状告教师惩戒侵权的案件纳入行政诉讼范围。其次，应尽快完善现有的申诉制度，扩大校内申诉的受理范围，将教师申诉纳入其中，明确界定申诉的范围、程序、时限、受理机构的责权；适当增加校外成员所占比例，制定严格的回避制度和责任追究制度，保证申诉过程的公平、公正。再次，允许对申诉处理结果不服的教师和学生均可提起行政复议，并在相关立法中清楚规定针对教育惩戒纠纷申请复议的受理范围、方式、程序、裁决规则和时效等。考虑到中小学生这一群体的特殊性，在申诉、诉讼和复议程序方面可采取一定的简化措施，以保障其权益的充分实现。此外，学校要坚持为学生和教师购买意外保险，当教师正当实施教育惩戒权对学生造成意外伤害或教师受到学生或家长的打击报复而遭受损害时，可通过保险的途径为学生或教师提供适当的救济和补偿，降低受侵害人的损失，并在一定程度上减轻学校的负担，杜绝出现教师或学校“花钱买平安”的乱象。教育惩戒的根本目的在于育人，因此，实施惩戒之后要做好对学生的沟通帮扶和心理辅导工作，教师要及时关心、关注学生的动态，对于改正错误的同学及时给予肯定，对需要心理辅导和行为矫治的学生，学校要为其提供专门的辅导。除了作为权利救济的最后屏障外，我国教育相关部门、中小学校还应不断建立健全其他救济机制，保障各利益相关者合法权利。

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作者:杨羽;齐春梅