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村级治理思想政治研究论文

时间：2022-01-17 05:36:00

村级治理思想政治研究论文

村治即村级治理。村级治理是指村庄公共权力对社区公共事务的组织、管理与调控。因为村庄公共权力的产生方式及其性质对村级治理具有决定性影响，村治研究事实上也就是对村庄社区公共权力的产生及其运作（组织、管理与调控的方式及过程）的研究。

联产承包责任制以来，随着的解体，重构农村基层治理体制被提上议事日程。实践中，以《八二宪法》和《村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）的颁布实施为主导的村民自治制度，构建起了"乡政村治"的框架[1]，但是，当前村级治理的实践效果并不理想，理论界对村治的研究远未形成共识。对村治研究进行研究，可以深化村治研究，并为实践提供理论支持。本文试图通过对村治研究进行分层评估来为理论界深化对村治的研究提供说明。

一、村治研究的三个层面

对村级治理的研究可以分列为三个层面，即：对村治功能（规范功能）的研究，对村治具体处境的分析，对村治对策的设计与主张。其中第一个层面是最基础的层面，它所要解决的是研究村治的取向与目的。它要回答进入村治研究的原因和方位。也是研究者对村治研究的自我定位；第二个层面是村治研究的核心层面，它所要解决的是村治基础与村治资源问题。具体如当前村级治理所面对的问题和所处的环境，为达成目的所可以借用的手段及需要克服的困难等；第三个层面是村治研究的应用（政策）层面，它所要解决的是用何种具体方案来达成村治功能，如何借用村治资源来建构村治实践模型等。当前理论界对以上三个层面的研究大都杂乱地混在一起，缺乏分层研究的自觉和相互对话的基础，从而构成深化村治研究的主要障碍。

一般来说，只有当研究者对村治的功能即要解决什么问题达成共识之后，村治研究者才可以进入第二和第三层面的对话。在开始的时候，达成何种共识也许是不重要的，重要的是如何达成共识，即不同的村治研究者如何首先在对村治功能的设定上形成对话的基础。每一个村治研究者事实上都对村治功能进行了设定，这种设定是由研究者的进入定位决定的，也就是说，它是村治研究者个体赋予的。因为大多数村治研究者对村治功能的这种个体赋予性质缺乏自觉，不同的村治研究者就很难就村治功能的设定进行对话，当然也就更谈不上达成村治功能设定的共识了。村治研究进入定位与村治功能设定的关系如，政治学界的村治研究往往是从推进农村基层民主化的方位进入的，他们倾向于将扩大基层群众的政治参与作为村级治理的功能目标。政策研究部门的村治研究往往是从完成国家任务的方位进入的，他们倾向于将推行国家意志的能力作为村级治理的功能目标。但是，村治研究也可以在不同的进入者之间达成共同的村治功能目标设定。例如，实践部门（政策研究者们）可能会发现，推进村民自治对于完成国家任务大有好处，因此，将推进与扩大村民参与作为村级治理的功能目标，典型如《村组法》的颁布实施[2]和"村务公开"的广泛推行[3]。村治研究进入定位与对村治功能设定的以上关系，就为不同的村治研究者达成对村治功能设定的共识提供了可能。这里问题的关键是不同的研究者应建立起对村治功能的共同关怀，这就使得对村治功能进行独立研究的要求迫切起来。或者说，只有对村治功能进行独立的研究，并以此形成每一个村治研究者对村治功能设定的自觉，不同的村治研究进入者才可以进行更加深入的对话。

与村治功能研究密切相关的是村治对策的设计与主张，抽象地讲，村治对策的设计与主张必须反映出村治的功能要求。功能要求决定结构构建，结构构建必须满足功能要求。

但是，因为总的来说，现代化的背景不仅设定了人财物力总体上从农村社会流入城市的方向[4]，而且设定了农村社会分化与区域非均衡的不断扩大[4]。在这种背景下，无论何种具体村治方案，都似一把双刃剑，难以彻底解决村治面对的所有问题。体制解体后的乡村政治重建一直争议不断，这除了对村治功能设定上的差别以外，也与任何一种具体村治方案本身都存在的以上双向难题有关。以保持国家对农村社会的强制和扩大农民的政治参与为例，这两者起码在形式上是相互矛盾的，如果脱离当前村治的实际来抽象设定村治方案，既难以弥合二者之间的鸿沟，也无法说服持不同主张的争论者。因此，任何具体的村治设计都应该是在本土基础上的设计，设计具体村治方案的基础必须建立在对村治具体处境的细致了解之上。

对村治具体处境的研究应解决两个关键问题，其一是村治基础，即村级治理所面对的农村具体状况；其二是村治资源，即村级治理可以从农村社会提取的治理资源。就村治基础来说，中国当前的农村社会的状况究竟如何？它可以经受强制型现代化所造成的紧张关系吗？设定的村治功能在当前的农村社会是否具有本土基础？农村的社会发展与文化变迁对村治构成了什么样的环境条件？在中国社会经济非均衡及文化秉性地区差异十分显著的前提下，以个案研究为主的对村治具体处境的分析，可以使研究者在设定村治功能时保持较为清醒和现实的头脑，也可以为说明村治功能提供进一步的证据。就村治资源来说，农村社会中既存的各种组织因素（如宗族）、文化因素（如集体主义）、社会因素（如社会分化）、经济因素（如集体所有制）等，既构成了设计村治方案的本土基础，同时也是设计任何一种村治方案都应该充分尊重并有效利用的本土资源。对农村社会中诸种正面村治因素加以利用，不仅可以为村治方案的设计提供灵感，而且可以为村治方案的具体设计提供最可靠的材料。

村治具体处境研究既可以为说明村治功能提供进一步的证据，又可以为村治方案的设计提供具体的资源，它是沟通村治研究第一个层面与第三个层面的中介环节。

二、对村治研究的分层面评估

总的来说，政治学界对村治功能的研究大都与推进民主化有关。经济学界和社会学界对村治功能的研究则往往与国家意志向农村社会的渗透能力及社区资源动员能力相关，政策研究部门则倾向于从完成国家任务的角度来考虑村治的功能。具体如，有人认为，推进村级民主化不仅有利于实现基层民主，而且可以为整个中国的政治体制民主化打下坚实的基础[6]；有人认为村级治理应与社区资源动员能力相联系，并以此作为解决农村日益严重的干群矛盾（核心为资源提取的矛盾）的方式[7]；有人认为，联产承包责任制和市场经济体制重构了农村基础社会，村治方式的选择必须解决村治的合法性问题[8]；有人认为村级治理必须以完成乡镇行政布置的国家任务为前提，认为村级治理若不能完成国家的强制任务，就是超越当前农村现实的村治选择[9][10]。

正因为研究者的进入定位和研究取向的不同，使得村治研究缺乏对话的基础。总的来说，当前理论界在村治研究中似乎也正在形成"现代化背景"的自觉[11]，但到目前为止，这种自觉仍远未形成为大多数人的共识。显然，要达成共识必须有对村治功能的独立研究，恰恰当前对村治功能的独立研究（规范研究）十分少见。可见的一般都是各个特定村治研究者自觉不自觉地设定村治功能目标，并在此基础上形成圈子内对话。因此，当前理论界如何加强对村治功能的独立研究，以为不同的村治研究者提供对话的基础，就显得十分迫切。应该说，对村治功能的独立研究构成了当前村治研究的第一个共同问题。

理论界对村级治理具体处境的研究是整个村治研究中最为薄弱的环节。无论是民主化取向的村治研究，还是其它取向的村治研究，大都以国外的进化路径或抽象的逻辑推理来直接得出政策结论，缺乏对村治基础起码的本土关怀，并由此陷于所谓"现代化框架"的陷阱[12][13]。对村治具体处境的研究主要如：有人对时期形成的社区集体经济和社区共同体意识对社区治理影响进行的个案研究[14]；有人通过对宗族、民间信仰等因素对农村治理方式选择具体影响的田野调查，认为传统文化不仅构成了农村治理的基础，也构成了农村发展的资源[15]；有人通过对区域性农村宗族形态的系统考察得出结论："汉人宗族的重建和转型，不但有可能导致血缘因素在中国现代农村生活中的作用取得某种新的形式，而且还可能有助于推动并提高乡村社会的自治程度和有序程度"[16]。有人实地调查后认为，"儒家给予社会的道德理想，成为了宗族、血缘集团内部以及外部的各种伦理道德、生活中规矩的根?quot;，并因此形成有序农村社会的基础[17]。有人通过对村庄文化结构形态的考察，认为中国传统文化中存在有名与实相互分离的思维模式的传统，这使得农民完全能够在认知上容忍高度不一致的思想体系，而不必感到必须解决这种不一致的认知压力，由此使得社会主义意识形态所代表的集体主义等文化观念和要素可以成为村落文化知识库中的文化资源与新传统[18]。有人在调查中发现，某些农村已形成了一个较一般村民参与村务更积极的村庄精英阶层，并认为，"非治理精英的壮大和有效的公共参与标志着在强国家治理模式来改变的状况下村庄社会力量的增强。中国农村村民自治的前途，也许正赖于?quot;[19]。

从当前对村治具体处境研究的研究者来看，他们主要是社会人类学界和经济学界的理论人员，其进入村治研究是与他们的社会人类学调查（往往以个案的形式）紧密相关的，他们之中少有人是直接介入村治研究的，因此，他们对村治具体处境的研究成果往往只是"业余成果"，带有边缘性质。相对来说，政治学界少有对村治具体处境的系统研究。这就造成了村治研究第二个层面与其它两个层面的脱节。或者说，当前村治研究的研究者中，大致有两类人：一类是在第一和第三层面自觉进入或虽然某一层面未自觉进入，但已有事实倾向的村治研究者，此为村治研究的主力与自觉者；一类是在第二层面不自觉进入村治研究的研究者，此为村治研究的边缘人物与观察者。当前对村治具体处境研究总体上的非自觉，使得这方面的研究过于零散，远未形成系统的理论，并且这种零散的研究也远未为村治方案的设计提供材料和灵感。中国农村社会的经济社会非均衡及文化传统的多样性，进一步增加了对村治具体处境研究的困难及将这种研究政策化的困难。

当前村治具体处境研究多学科进入的特点，也说明了这种研究的难度。一般地讲，分学科地主要以个案为基础对村治具体处境的研究是当前村治研究的薄弱环节，也是村治研究必须大大加强着力之处。这种研究是最费时费力的研究，也是最有可为的村治研究。但是，分学科进入的村治研究，必须有适当的综合，只有自觉站在村治立场对村治具体处境的多学科研究进行综合，才可以真正借用多学科优势，尽可能地为村治找到最有效率的方案。可惜当前理论界还十分缺少自觉的村治具体处境研究者。应该说，自觉站在村治立场对村治具体处境进行研究构成了当前村治研究的第二个共同问题。

理论界对村治对策的设计与主张缺少成熟的方案。此层面的状况总体来讲是实践走在理论的前面，理论严重滞后于实践。从当前已有的村治对策设计与主张看，主要有三种倾向：一是强化村级治理民主化方向的取向，主要是对"村民自治"方向的具体设计与强化，如村委会"竞选组阁制"的设想[20]；主张在修订《村委会组织法（试行）》时设立司法救助途径，贯彻违制处罚原则以确保村民的民主权利不受侵犯[21]。此方面主张的实践代表是吉林梨树县的"海选"制、福建等地开始实行的"秘密划票"以及山西河曲等地实行的"两票制度"，理论界对以上创新进行了广泛讨论，总体上对此进行了肯定评价，并试图在此基础上将其作为经验在全国推广。二是强化村级治理行政化方向的取向，如"村级干部应采取更带集中性的方式选举产生"的主张[22]，在"村级实行行政管理，村民小组或自然村实行自治"的主张[23]。三是试图调和村级治理民主化与行政化两种冲突取向的主张，如"成立农户协会，设村政府"的主张[24]，即试图通过村级组织的分设来满足村级治理相互矛盾的功能要求；又如"村委会准政权化"的设想，试图在保持村民自治性质不变的基础上，给予村委会一定程度的政权性质和地位，以为政府提供一个合乎法理，可灵活使用的组织形式，既保持政权的控制能力，又为村民自治留下空间[25]；再如"村政委员会"的设想[26]。

从当前理论界设计的具体村治方案来看，一是数量特别少，二是研究者中重量级人物特别少，更重要的是，绝大多数村治对策的具体设计与主张不仅缺乏对村治功能的系统研究，而且缺少对村治设计的本土关怀。当前村治对策中缺乏创造性因素，难以为实践提供有成效的试验品。应该说，更多的村治研究者进入村治方案设计领域，构成了当前村治研究的第三个共同问题。

三、村治研究的深化

在当前的村治研究中，因为缺乏对村治功能研究的自觉，研究者往往是先入为主地将村治功能进行定位，并在此基础上直接得出政策结论而很少有人对第二个层面的问题加以研究，因此，总的来讲，村治研究处于低水平重复之中。以下以几种影响比较大的研究为例作出说明。

很多研究者是直接从对"村民自治"的研究进入村治研究的，其中相当部分研究者将自己定位于发展和完善村民自治制度。例如，有人主张当前中央政府应加快制定《村组法》的实施细则，以确保《村组法》在全国范围内的实施统一性[27]。再如，有人通过对村民代表会议制度的研究认为，村民代表会议是农村民主的伟大实践，是农民当家作主的有益探索，它为农民参与村务提供了可靠的组织依托，为强化村民自治提供了有效的体制保障[28]。其它研究如对"海选"制的总结[29]，对村委会"竞选组阁制"的设计等。另外，还有许多研究者直接从对村民自治功能的列举来推证发展村民自治制度的价值。例如，有人通过对村民自治制度理论价值与实践功效的归纳，认为村民自治制度的价值远远超出了农村基层，而会对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响[30]。有人认为当前实行以直接民主原则为主要特征的《村组法》，既具备了良好的社会基础，同时农村社会的现实状况和改革的进一步发展也迫切要求在农村社会生活中实行村民自治，由此得出结论：在农村实行村民自治是建设社会主义民主政治的适当的途径和形式[31]。

虽然以上主张发展村民自治的研究者并不否认村级治理在国家现代化转型时期所应具备完成国家任务的要求，但总的来说，他们很少对村级治理与国家现代化意志的贯彻实施的相关性作系统考察，而往往将研究限定在村民自治或基层民主本身的范围内。因此，他们所得出的政策结论往往为那些从贯彻国家现代化意志角度进入村治研究的研究者所反对。例如，有人提出了反对村民自治的如下四点理由：第一，当前国家与农民之间并未结成清晰的权利义务关系，国家需要通过村级组织作为中介来沟通与农民的关系；第二，实践中，村委会事实上大多行使着行政管理的职能；第三，当前影响农村社会稳定的因素不断增多，过多过早推行村民自治不利于保持社会稳定；第四，从世界范围看，民主自治需循序渐进地推行[32]。有人从农村基层社会地方恶势力兴起对农村社会造成的失控可能性出发，认为盲目推进村民自治可能会产生严重后果[33]。有人针对村级组织涣散带来"村梗阻"，"村梗阻"的普遍存在必然又会严重影响国家的行政能力，认为在当前的农村实行村民自治显然与广大农村的现状存在一定的脱节[34]。

与单纯主张推进村民自治和单纯主张强化村级组织行政功能的村治研究者不同，有人试图从协调两者关系入手来解决村治功能矛盾。例如，有人认为，在现阶段的农村社会，管理体制中存在两种相对独立的权力：乡镇行政管理权和村民自治权，这两种权力的来源与功能虽然不同，但其最终归属和运作目的却是一致的。在中国现代化的背景下，不宜笼统地强化乡政管理，也不宜孤立地看待村民自治，应通过创造有利的宏观环境，合理划分权限，规范政府行为，改进工作方式，以实现乡政管理与村民自治的有机衔接[35]。有人认为，村民自治是相对的而不是绝对的。具体地，在处理本村公共事业和公益事业方面，村委会应发挥自治组织的功能，乡镇行政实际上管不了，也不应该管，而只能起一定的指导作用。但如超出一村的范围，如有关落实农产品的收购合同、种植面积的规划、土地管理、控制农民负担、产业结构调整、计划生育、征兵、优抚和扶贫等项工作，村委会则应在乡镇领导下，协助乡镇行政去完成[36]。针对《村组法》中只规定了村委会协助乡镇行政的目标模式，未规定惩罚措施，有人认为应当增加、补充有关法律后果条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务有关责任人的法律责任，以防止"过渡自治化"和"附属行政化"的两种不良村治倾向[37]。

试图有机衔接乡政与村治关系的努力也存在着难以克服的困难，其原因在于，虽然研究者看到了村级治理所面对的矛盾功能要求而试图有机协调，然而，他们的村治政策主张事实上很难真正满足村治的实际要求，其核心在于忽视对宏观环境不利因素的考察（即整个现代化进程中，总体来讲，农村的人财物资源是不断流向城市的，因此，农村的相对贫困与相对衰落不可避免，宏观环境的不良是既定现实），和忽略现代化变迁中国家与农村社会权力边界本身并不清晰的事实。或者说，在当前《村组法》的框架下，因为强制现代化本身的特点，抽象而完善的村治事实上很难存在。不考虑村治的本土基础，不借用本土的村治资源，村治研究就可能陷入困境。但正是在对村治的本土资源（即其具体处境）方面，村治研究的研究者缺乏基本的自觉。农村的情况是错综复杂也是千差万别的，区域的非均衡，集体经济实力的不同，宗族宗教势力的性质与状况，社会分化状况，受教育水平，乡村互动历史，乃至于村民个性秉赋和劳动力流动状况，都使村与村之间具有很不相同的个性特征，所有这些个性特征都在某种程度上构成了村治的本土基础，也为村治划定了资源范围。在此方面的研究中，虽然已有相当的个案研究[38]，但这种个案研究从总体上说仍大多局限于村民自治内部的逻辑关系与个案状况的抽象对应上面，缺乏跳出制度框架借用本土资源的理论自觉，也正因此，这样的个案或实证研究很可能陷入循环论证，无法为村治研究的深化提供有益的启示。在中国现代化背景下，国家提供一个相对富有弹性的制度框架，以为富有个性特色的村治实践与村治研究的智慧运作留下空间，应是深化村治研究的前提。在此前提下，村治研究者在多方位进入的基础上，首先需要就村治功能的研究达成共识，然后就此村治功能自身存在的矛盾关系（这种矛盾关系是由强制型现代化所导致的）进行充分讨论，以达成第二个共识。在以上两个共识的基础上，再对村治的具体处境进行研究，并尝试性地针对个案提出村治政策设计与主张，由此形成不同的村治研究者对话的条件。这种对话可以逐步增加村治研究的学术积累并为村治研究的深化提供可能。

参考文献：

[1]张厚安：《中国农村基层政权》，序，四川人民出版社1996版。

[6][21][27]白钢，"中国村民自治法制建设平议"，刊于《中国社会科学》1998第3期。

[2][28]王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995版。

[3]程维高："推行村务公开，扩大基层民主"，刊于《人民日报》1998年3月3。。

[4]郭书田、刘纯彬：《失衡的中国》，河北人民出版社1990版。

[5]邱泽奇："建构与分化：当代中国社会结构的过程"，载《社区研究与社会发展》（下），天津人民出版社1996版。

[7]王绍光："公共财政与民主政治"，刊于《战略与管理》1996第2期。

[8]王旭："乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强"，刊于《二十一世纪双月刊》1997第2期。

[9][22][34]王华："论农村行政机制的过渡性调整"，刊于《浙江社会科学》1990第2期。

[10][23]中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组："村级管理方式研究"，刊于《中国农村经济》1997第8期。

[11][12]邓正来，：《研究与反思》，辽宁大学出版社1998版，第130-132页，第97-100页。