国有企业划拨土地授权经营模式分析

一、国有土地使用权授权经营的特点

1.基本概念。从法理和政策上看，国有土地使用权授权经营的概念始终比较模糊，缺乏严谨的界定。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和国土资源部《关于加强土地资源管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中的相关界定，可以认为国有土地使用权授权经营方式是指国家将国有划拨土地使用权授权给有改制前母体企业（以下简称“集团公司”）经营，集团公司取得土地使用权后根据重组对净资产、收益综合考虑，采用以下三种方式之一进行配置：一种是作价出资（入股），二是租赁；三是“部分作价入股、部分租赁”。

2.适应范围。授权经营具有严格的主体范围限制条件，一是只有经国务院或省级人民政府批准的国有授权投资机构，其改制涉及其（或其全资公司）使用的划拨土地使用权，可申请采用该方式；二是根据《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中的规定，“对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业,根据企业改革和发展的需要,主要采取授权经营和国家作价出资(入股)方式配置土地。”

3.非货币交易。与土地出让、租赁等方式相比,国有土地授权经营具有非货币交易的特点。从支付对价的形式上看，与出让或出租方式中必须缴纳出让金或租金相比,集团公司实质上是在没有缴纳数额较大的地价款的条件下取得了可相对自由处置的土地使用权，因此集团公司在改制重组过程中的现金压力大大减轻。

二、土地授权经营目前存在的问题

随着土地管理制度的不断完善，原先采用授权经营方式处置土地资产的企业在实践中已经产生了一系列问题，制约着国有企业土地资产管理关系的理顺和授权经营土地资产的合理利用和再处置。

1.产权不完整，流转受限制。1999年《国土资源部关于加强土地资源管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第3条中规定，“以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。”从上述规定可以看出，取得授权经营土地使用权后企业仅仅具有占有权、使用权和部分收益权、部分处置权，一旦对外转让就需要经土地主管部门批准并补缴土地出让金。

2.房地权属分立，不利于流转和后续开发。我国目前的土地、房地产管理法规实际上体现的是“房地一体”原则，在国有企业改制重组实践中，尤其是采用授权经营方式处置土地资产时，往往存在土地使用权与地上建筑主体不一、权属分立的问题。如集团公司在分拆方式上市时将授权经营土地使用权租赁给上市公司，形成了房屋所有权人为上市公司，而土地使用权所有权人为集团公司的现象，这种房地分属不同主体的情况对日后资产处置增加了障碍。同时，如果上市公司拟在租赁的授权经营土地上进行新建或扩建项目，则面临建设手续申报困难且可能无法完成新增建筑所有权登记的问题，不利于公司长远发展。

3.一定程度上干扰了土地出让市场。土地使用权授权经营方式对国家目前土地管理政策中以出让为主的有偿使用方式形成了一定的冲击。具有国家授权投资机构的集团公司在重组改制中如果普遍采取授权经营方式处置土地资产，那么将减少采取出让方式处置土地的行为，减少政府的土地财政收入和后续的公共类基建支出，不利于土地交易市场的货币化和商业化改革进程。

三、分析和建议

历史上国有土地授权经营方式对国有经济战略布局调整和深化国有企业体制改革发挥了积极的促进作用，尤其是对于那些属于国家产业政策重点扶持、改制后发展潜力巨大的国有企业,该方式使其以较低的改制成本轻装上阵，增强了国有经济对此类产业的控制力和竞争力；同时又使原先相对隐性的划拨土地初步实现了资产化和显性化,可以说这种方式是国家给予企业的最大的优惠政策。但目前授权经营模式在使用、收益、处置等方面存在的诸多问题，不仅增加了政府的监管难度，而且在一定程度上影响了土地使用权人的市场化处置行为。随着土地管理制度的不断完善，建议未来在法律层面对处于完全竞争领域、自身具备基本条件的企业逐步取消授权经营模式，只保留出让、租赁、作价出资三种方式；同时，对已经按照授权经营方式处置的要在法律规范中对其权利和义务作出进一步的明确界定。

作者:李卫华 单位:中国恒天集团有限公司