生态环境构建法治保障路径

一、问题的提出

党的报告提出了要在本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的奋斗目标。生态文明建设作为一项重大政治责任和政治任务被确立下来。该以什么样的方式和手段来推进这项工作？法治无疑是最佳选择。法治是治国理政的基本方式，是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要依托，2018年在全国生态环境保护大会曾指出：“要站在推进全面依法治国的高度，统筹研究生态文明建设的法治保障问题，推动生态环境保护纳入法治化轨道，用最严格制度最严密法治保护生态环境。”可见，生态法治是全面推进依法治国的重要组成部分、是全面依法治国关于生态环境保护的核心内容。法治化、制度化、规范化是生态文明建设的必然选择。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国环境保护税法实施条例》施行，环境保护被纳入到了更深层次的全面依法治国轨道，开启了法治护航生态文明建设的新时代。同时，十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将“生态文明”载入宪法，进一步为依靠法治力量推动美丽中国建设创造了条件。

二、生态环境法治建设中存在的问题

近年来，我国生态环境法治建设不断完善，基本形成了全社会共建美好生态的良好局面。但同时，法治不严密、执行不到位、惩处不得力等问题也在一定程度上存在。（一）立法的引导功能尚须强化。当前生态环境法律体系建设不断完善，但也存在着立法的城乡不平衡、领域不均衡等问题。以某市为例，专门针对农村生态环境保护的立法项目与相关计划都略显薄弱，除《某市农村人居环境整治三年实施方案》外，缺少专门针对农村生态环境建设的规范性文件，制度保障不能体现出城乡间历史条件与现实基础的差别。此外，一些地方的生态环境立法仍较多地停留在工作方案或规定的层面，立法效力级别不高，发挥作用空间有限，地方立法在与国家环保新要求的有效衔接上、在对部门间权限的界定上等仍需提升技术与能力。如针对环境违法成本低等问题，除国家层面要完善相关立法外，还需要地方立法予以配套落实，但一些地方这方面的措施尚未完全建立起来，致使环境违法收益大于违法成本的现象仍然存在。（二）环境执法的监察监测水平有待提升。1．队伍保障能力不能满足现实需要。目前，一些地方的专业技术人员结构、整体素质与新时期的环保任务要求还不能完全适应，集中体现在环保队伍人员少、执法人员少，监察、监测力量薄弱，业务人员、用房、设备配置等均远低于国家标准要求，难以应对当前繁重的环保任务需要，尤其是环境信息化建设、环境法治、科技支撑、监测预警、风险管控等基础能力仍较为薄弱，技术支撑保障能力有待提升。2．执法权威尚未完全形成。虽然国家对生态环境问题立场明确且三令五申，但一些地方和人员履责尽职意识不够、担当精神不足，存在着工作举措不力、执行制度不严格的问题。以环评审批为例，一些地方的审批工作在程序、要求、标准和规范等方面执行不严，“入关口”把握不准，环评质量不高，一些项目的环评结果只依据第三方报告，缺少实地检查和监督，导致出现环保信访事件和群众负面反映；（三）司法护航功能需进一步发挥。由于环保问题涉及面广，与地方经济的发展、部门考核及领导干部的任职等很多因素密切相关，因此，司法机关处理在处理与地方政府、部门相关的环境问题时往往也更谨慎，尤其对于一些招商引资项目、县区重点项目，一旦生产经营中出现污染等问题时，处理起来需考虑的因素较多，尤其是经济发展与生态环保之间的关系问题，这也是不同地方在生态环保事件处理时面临的共性问题。实践中，一些地方的司法机关往往不愿处理环境案件，污染环境的行为发生后，当污染受害者诉诸司法解决纠纷时，会以诉讼主体资格不符等理由不立案，即使受理，审理过程中也更容易受到一些隐性因素的干扰影响。司法是社会公平正义的最后一道防线，司法保障生态功能的发挥，需要担当的精神和理性的心态。（四）公众环保法治意识亟需提升。法治意识是法治行为的基础，法治意识的缺失将诱发一系列环境问题并增加治理的难度。目前仍有一些地方的人们没有养成文明的生活习惯，环境守法意识不强。也有一部分人错误地认为生态环境建设只是政府的事情，与己无关，对于日常一些污染破坏环境的行为不以为然，对于主动参与到生态环境保护与生态文明法治建设活动缺乏认同感和积极性，不能认识到良好生态环境的形成需要全社会共同努力。缺乏“不以恶小而不为”的主观能动性，对不文明行为存在放任心理。没有形成对美好生态环境共治共建的意识，依赖心理强，自觉主动守法、维护环境健康安全的意识没有养成。

三、推进生态环境建设的法治化路径

推进生态文明建设的法治化，就是要通过完善生态文明法律法规、完善生态环境监管制度、健全政绩考核和责任追究制度等一系列制度安排，建立起一套系统完整的生态文明制度体系，促进生态文明建设的制度化与规范化。（一）完善生态环保的法律体系。1．制定科学合理的立法计划。落实对环境要素的整体保护而非孤立调整的思路，通过出台土壤、水、大气污染防治等方面较为全面的地方性生态环保法规和规章，以立法的方式来完善各项生态法律制度。各地方要在科学编制立法计划上下功夫，提高立法的科学性，使各项生态环境建设工作更好地服务于经济社会发展实际，逐渐形成完备的生态立法体系，为生态环境执法司法等活动提供制度依据。2．强化农村生态治理中的法律权威。一要通过出台促进乡村振兴的法规政策，将农村生态政策制度化、法定化，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解利益冲突等方面的权威地位。二要引导村规民约在乡村生态治理中发挥积极作用。对社会公约或村规民约中没有涉及的生态保护理念与具体要求，要及时补充完善，发挥村干部、党员、有声望村民的带头作用，在村规民约中写入环保条款，增强村民参与环保建设的积极性。（二）提升环保监察监测的能力水平。在2015年全国生态环境保护大会上强调：“建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军。”拥有这样一支环保队伍，生态文明执法效果将事半功倍。要特别注意培育基层队伍，尤其是农村执法力量建设，善用专业力量提升环保执法队伍的能力和水平。1．敢于动真碰硬。法律的生命力在于实施，如果对破坏环境、影响生态的违法犯罪行为不依法严惩、追究到位，不去较真、不敢碰硬，就会导致法律权威受损、执法公信力下降；增加守法者经营成本，侵犯其公平竞争权利；助长违法者气焰，环境问题不降反增。因此，必须加大生态文明执法力度、提高违法犯罪成本。一是建立环保信用评价系统，对超标和超总量的企业予以“红黄牌”警示；二是消除地方保护主义，对不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等各类恶意环境违法行为严管重罚；三中将可能影响环境质量改善的重点排污大户列入重点监管名录，作为环境执法“两随机、一公开”重点监管对象；四是集中整治、分类施治，指导排污单位根据问题制定整改方案，明确不同阶段的整改目标，不搞“一刀切”。2．建立健全生态环保监督管理机制。一是政府要依法履行管理责任。加强环境引导、调配和监管职能，将不同层级、不同部门，以及不同区域的政府生态环境职能分工细化，优化整合职权和资源，为统筹城乡环境治理、科学决策、精准化治理奠定基础；二是有关环保部门各司其职，配合协作。按照《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》要求，推动环境保护管理体系改革，强化综合管理，着力解决多头多层重复执法，提高执法效能；三是加强日常监督管理，按照环境监管属地管理和网格化监管要求，建立企业环境主体责任明确、属地具体负责到位、行业监督管理清晰、社会参与充分的网格化、精细化规范管理的工业企业环保长效管理机制，落实环境行政执法与司法衔接机制。（三）落实生态环保考核问责机制。1．严格落实党政主体同责。按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求，加快建立健全以改善生态环境质量为核心的目标责任体系。一是完善对领导干部生态法治意识的考核评价体系，树立科学政绩考核体系，使环保考核成为领导干部行权用权的硬约束。二是对不顾生态环境盲目决策、违法违规审批开发利用规划和建设项目的，对生态环境事件多发高发、应对不力、群众反映强烈的，对生态环境保护责任没有落实、推诿扯皮、没有完成工作任务的，等等，依纪依法严格问责、终身追责。2．实行差异化考评的方式。一是各地区要结合生态文明建设中心工作，制定行业生态环境保护年度工作计划和措施清单，对本行业生态环保问题及环保督察问题整改方案论证、标准、质量和时限把关。二是对贯彻落实生态环境保护政策及污染防治攻坚任务进展缓慢，存在完成风险的部门及领导，及时予以生态环境预警，提醒相关单位及时采取补救措施，加快生态环境保护及污染防治攻坚进程，确保目标任务的完成。三是要强化考核结果运用，用好考核评价这个“指挥棒”，将生态文明考核结果作为各级领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。（四）落实生态治理的公众参与制度。1．畅通公众参与渠道。一是要注意参与渠道的选择。设置较为清晰的参与方式与适用标准，重视运用行政指导等手段协助老百姓参与到生态环境事项的决策与监督中来，通过百姓与政府、与环境保护组织之间的互动和交流，提高环境执法效能。二是要完善信息反馈机制，引导公众依法依规参与生态环境保护公共事务，努力提高社会公众的环境保护意识，形成良好的社会舆论监督体系。2．确保参与结果的有效。落实《环境影响评价公众参与办法》与《环境影响评价公众参与办法》相关要求，对涉及城乡环境利益以及环境与经济利益取舍等关乎城乡环境公共利益的问题，保障利害相关人的知情权、参与权、表达权和监督权。有序即每一次的公众参与都要在平和有秩序的环境中开展，防止公众参与过程的混乱与不可控；有效即生态决策等行为要体现对公众合法权益的尊重、反映公众意愿、表达公众诉求，切忌出现走形式走过场的问题。生态环境的改善是优化发展环境的重要组织部分，生态建设的法治化进程，必将推动国家生态环境持续向好发展。

参考文献：

［1］赵晔．莫让村民成为乡村环保的〈旁观者〉［N］．学习时报，2019-1-16．

［2］史红伦．加强法律生态环境建设全力推动乡村振兴［N］．贵州日报，2018．6．

作者:毕再宏 单位:中共齐齐哈尔市委党