公众参与领导干部生态环境责任审计研究

2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），强调了党委及政府有关领导的生态责任。2017年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》（以下简称《规定》），通过对领导干部任职期间的生态环境责任进行离任审计来加强领导干部生态环境责任。《规定》强调，领导干部对任职期间所在地区或者主管业务领域的自然资源资产管理和生态环境保护情况负责，且该项责任履行状况被纳入审计范围。在审计署审计科研所2018年3月公布的关于《领导干部自然资源资产历任审计的环境公正观》的研究报告中指出，因该过程包含领导干部对环境保护的重大决策，应加强公众参与这一着力点。虽然在以公权力为主导的环境治理模式下，政府作为公权力主体的环境治理责任得到了加强，但因环境公共利益的整体性而息息相关到每个人，加之环境污染的顽固性与反复性，引入公众共同进行环境治理是法治国家的必然要求。

一、领导干部生态环境责任审计需要公众参与

根据卢梭的社会契约论，政府作为公权力主体，具有强大的执法资源。但在以公权力为主导的环境公共利益保护实践过程中，一些行政工作人员出于对政绩的追求，在疯狂追求当地GDP增长的同时忽略了对环境利益的保护。《规定》确定了领导干部的生态环境责任审计制度，有利于遏制这一现象。（一）生态环境责任审计性质需要公众参与。领导干部生态环境责任审计，是指审计机关针对特定领导干部在任职期间所在地区或所主管业务领域的生态环境保护状况进行调查，并做出评价的制度。审计主体是国家审计机关，审计内容是指领导干部自然资源资产离任审计中的生态环境责任部分，包括生态环境相关的政策落实状况、生态环境法律法规遵守状况、生态环境保护目标完成状况、生态环境保护监管状况、用于生态环境保护的资金运行状况等[1]。通过审计过程的开展，将领导干部在工作上的个人利益与生态环境保护状况相衔接，提高地方政府相关领导对环境的重视程度，增加地方各隅的生态意识[2]。由此可以看出，审计主体为审计机关，其具有公权力主体性质。那么，领导干部生态环境责任审计的实质是一种公权力对另一种公权力的监督，且审计机关往往受制于当地的地方政府。在公权力运行的过程中，本身存在能力不足和权力异化的倾向。而公众参与可以增加政府环境执法压力，避免只要金山银山而放弃绿水青山的现象[3]。（二）公众参与领导干部生态环境责任审计符合人民主权的要求。虽然根据卢梭的社会契约论，每个人将本应属于自己的权利转让给国家，在此基础上由国家进行管理[4]。但是公权力的行使并非永远都是公正谨慎的，在提倡民主与法治的国家中，人民有权对公权力的运行进行监督。领导干部生态环境责任审计中引入公众参与，是在一种公权力对另一种公权力监督的过程中引入民主的力量，通过公众权利的行使来对公权力进行监督。在公众环境权利意识觉醒的今天，公众已经不能仅仅满足于对政府部门的环境信息的被动获取，而是希望通过权利的积极行使了解环境行政执法状况，以及领导干部生态环境责任的履行[5]，而且，环境公共利益本身具有公共性和整体性，涉及到每位公众的利益，公众应当有权利参与到生态环境保护的过程中来。（三）公众参与领导干部生态环境责任审计能够提高审计质量环境问题发生的潜伏性较长，若污染未被及时发现，待损害后果显现再追究责任则为时已晚。为了逃避行政处罚，排污行为往往是通过隐蔽的方式进行，执法人员并不一定对行政区域内各个地方的环境变化及时掌握。而公众则不同，因周围环境与自身生活联系紧密而能够敏锐地发现自己周围的环境变化。其他区域中的公众则往往因不具有直接利害关系，提出的意见更具有中立性[6]，从而为审计机关进行生态环境状况调查及突发应急措施统计提供更多的有效信息。公众在为审计机关提供更多有价值信息之外，还能够提高审计机关行政效率，这在自然资源资产负债表的填写过程中已经有相关制度经验[7]。此外，引入公众参与制度，意味着公布更多的领导干部生态环境责任审计信息并接受公众监督，不仅增加了审计机关审计压力，也增加了领导干部的执政压力，从而更有利于生态环境的保护。因此，公众参与领导干部生态环境责任审计既符合法治国家的民主要求，又能帮助提高审计机关审计能力和领导干部执政水平，从而保护环境公共利益。环境公共利益保护虽然符合公意，但因其本身作为一种不确定法律概念，若没有法律或制度将其明确下来，易导致公意被私用。

二、信息公开是公众参与领导干部生态环境责任审计的前提

对审计结果进行通报和公布是审计机关的权力之一[8]。为了保证审计过程的公正透明，在公众参与领导干部生态环境审计的过程中，有权利了解与生态环境保护相关的审计信息并获得审计机关的及时回应。（一）领导干部生态环境责任审计信息公开现状。在《规定》出台之后，虽然各地据其制定了实施意见或实施办法进行落实，但是实践中领导干部生态环境责任审计的结果公开情况并不理想。在大部分地方审计机关网站上并不能找到对相关领导干部生态环境责任审计的公示内容，只有鲜少地方政府或审计机关网站进行了公示。不过，虽然这些地方进行了公示，其公开的审计信息也只有寥寥数笔。笔者对检索内容进行整理，总结后如表1所示。在类型一中，因其审计结果信息是限时公开，所以无法对其公开内容进行分析。在类型二中，虽然公开的审计结果并没有时间上的限制，但是其只笼统地说明了审计进行抽查的部门和存在的问题，具体哪些部门有哪些问题并没有列明。在类型三中，具体列明了被列入生态环境责任审计的领导姓名、职称及其任期范围，并列明了公众进行参与的方式。在类型四中，详细列明了审计结果，包括任期内资源增加变化的情况、领导干部任职情况以及审计过程中发现的问题、对审计结果的评价以及处理情况及建议和审计整改情况等。虽然类型四中公开情况较为良好，但该类型并不多见，大部分审计机关并不会主动公开审计结果及相关信息。实践中公开现状不理想的缘由是什么呢？是否因内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息不属于公开范围？答案是否定的。审计信息是对其他领导干部生态环境责任履行状况的审计，并不涉及到审计机关自身的内部管理，因此并不属于内部管理信息。再者，对领导干部生态环境责任的审计结果是在多方面的审计数据综合后做出的统计结果，也并非属于过程性信息。《审计法》第三十六条除了审计机关公布审计结果的规定之外，还明确了在公布审计结果时，应当保守国家秘密和被审计单位商业秘密的规定。《国家审计准则》第一百五十九条同样也对国家秘密做出了规定。那么，该信息是否属于行政机关经常拒绝公开的理由“国家秘密”呢？答案同样是否定的。根据《保守国家秘密法》第九条，国家秘密一般是从宏观的角度上对国家安全和利益进行保护，并涉及到政治、经济、国防、外交等领域。领导干部生态环境责任的公开显然不会对国家秘密造成侵犯。是否因受领导干部经济责任审计信息公开现状的影响？在“徐东璞与济南市审计局等其他案”[9]中，原告徐东璞曾向济南市审计局申请公开“对济南市历下区反贪局局长韩清进行的离任经济责任审计报告的相关信息”，但是济南市审计局以原告申请公开的信息不存在为由予以拒绝，济会计之友2020年第4期南市政府复议过程中驳回申请人徐东璞的申请。一审法院认为根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计机关是受组织部门的委托进行领导干部的离任经济责任审计，其审计结果也要交给委托部门，因此领导干部离任经济责任审计信息不属于审计机关履行行政管理职责过程中获得的信息，从而不属于《政府信息公开条例》中所指的政府信息，并由此驳回原告请求。济南市中级人民法院审理过程中认同一审法院的判决，维持原判。由此可以看出，领导干部的经济责任审计信息因不属于审计机关行政管理活动过程中的信息免于公开。但是，在对领导干部进行自然资源资产离任审计的过程中，不仅仅是对领导干部政绩的考察，而且还涉及到生态环境现状及污染现状的统计，与公民的生活环境密切相关。因此，对于领导干部生态环境责任审计信息的公开，并不能完全适用领导干部经济责任审计的相关规定。值得注意的是，《审计法》第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。可见，审计机关是有向社会公布审计结果的能力的。不过，从该条规定来看，《审计法》对审计信息的公开具有一定的保留态度。是否会出于对领导干部个人隐私的考虑呢？在现代信息社会，隐私权是以人的尊严为保护内容，尊严本身作为一种内在价值是自由、普遍的[10]。在此基础上，隐私权更加强调对个人信息、私人空间和活动所享有的控制、支配和决定的自由权[11]。一般该信息具有私人性质，并不包含涉及到公共利益的内容。公布领导干部生态环境责任信息，可能会因领导干部的生态责任履行不到位而影响到领导干部的名誉。除非获得当事人同意或者宪法豁免，对公众个人隐私的侵犯并不以名誉伤害为构成要件。根据隐私权的构成，领导干部的隐私权主要包括两个层面，一方面为领导的声誉，另一方面则涉及到领导干部人身财产方面。不过，领导干部作为特殊人群，其隐私权受到一定程度的限制。“公共领域、公共利益、自愿公开”是界定隐私权边界的三个准则[12]。因领导干部作为国家工作人员，较多地作为公众人物出现，且涉及到公共利益，其隐私权往往处于非绝对状态而有所限缩[13]。但是，领导干部生态环境责任审计是对其任职期间，所在地区或所管辖范围的生态环境状况、生态环境措施实行状况和法律执行情况进行审计。对该审计结果进行公示是对领导干部工作完成状况的一种公开，与涉及到其个人的隐私具有一定的区别。政府环境信息的公布影响着公众的环境认知和环境行动[14]。即使为了环境公共利益进行信息公开可能会对与其他方面的公共利益形成冲突，也应当优先选择信息公开[15]。综上，对领导干部生态环境责任的审计结果属于应当公布的范畴之列。（二）生态环境责任审计信息应当如何公开。在法治社会中，对信息和观念流通的压制不符合民主社会的制度构建[16]。领导干部生态环境责任审计结果应当公开，但实践中公开状况不佳，为完善公众知情权，还应当在以下方面进行完善。1.完善法律规范，明确予以公开和禁止公开的审计信息范围，以及主动公开或依申请公开的公开方式。根据审计信息的形成过程，审计信息包括预警信息、过程性信息和结果信息[17]。在公开的范围上，对领导干部生态环境责任审计的过程中，涉及到生态环境保护的审计结果和整改结果是对该区域生态环境保护现状的说明，应当予以全面公开。而审计内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息参照政府过程性信息的规定不予以公开。对领导干部生态环境责任审计过程中的其他信息，则根据公众的需求或当地发展情况选择性进行公开。在公开的方式上，审计结果和整改结果应主动公开。根据《政府信息公开条例》第十条，关于环境保护的监察检查情况属于政府主动公开的重点信息。在领导干部生态环境责任的审计信息中，不仅涉及到与生态环境保护相关的资金使用，而且还包括与生态环境相关的法律法规的执行、制度政策施行及监督管理职责的运行等。对该信息进行主动公开更能够督促其他部门生态环境责任的加强，并提高公众环境保护意识，有益于环境公共利益保护。2.强化公开，明确公众意见反馈方式。公众知情权下的政府信息公开，不应当仅仅局限于审计机关对领导干部生态环境责任审计结果，新时代下的信息公开还需要为公众提供信息交流的平台。根据塔西陀陷阱理论，当公众对审计机关有所怀疑时，那么审计机关得出的结论势必也将遭受质疑。而充分的互动与沟通则可以有效避免政府公信力受到质疑的尴尬。随着公众权利意识的提升，公众对政府信息的要求也逐渐提高。而领导干部生态环境责任的审计信息关系到环境公共利益，且与每位公民息息相关，公众将会提升对该事项的关注度。那么，政府需要在该过程中与公民之间进行良性互动，从而避免落入塔西陀陷阱之中。由于各地方城市发展水平不一，信息传播的媒体方式也会有些许差别。审计机关在对领导干部生态环境责任信息公开时，应当采用网络和实体相结合的方式，即通过在审计机关或当地政府网站和在公众易于了解的场所张贴公告的方式公布相关信息，方便公众对该信息的获取。

三、公众参与领导干部生态环境责任审计的实践路径

随着政府的信息公开及大数据平台的普及，为公众及时发现并取得自己想要了解的相关政府信息提供了方便。审计机关既可利用线上公众意见平台，开展公众调研并畅通公众意见交流渠道，还可节约成本并提高行政效率。（一）对生态环境责任审计内容提出环境建议。当公众获取到领导干部生态环境责任审计信息之后，可以根据公布的参与方式和渠道，向审计机关提出质疑性意见以便于环境公共利益的保护。在环境法领域，已经建立了较为全面的公众参与机制。除了《环境保护法》用专门章节规定了公众参与之外，还有专门的规章对公众参与机制进行保护，而且在司法实践中，也确定了公众参与的重要作用。例如，号称“华东跨界倾倒生活垃圾第一案”的“无锡市人民检察院诉上海市杨浦区绿化和市容管理局等七被告环境民事公益诉讼案件”中，其中在讨论环境修复问题的过程中，特别重视了对公众意见的吸收[18]。为了加强对公众参与的环境司法保护，《江苏环境资源审判》白皮书中，也强调要“打造环境司法保护公众参与平台”。审计机关确定了将要审计的事项之后，会展开相应的调查工作。在调查过程中，不仅会涉及到对相关公众意见的收集，而且对于遇到的疑难问题还需要听取相关专家的意见。通过对领导干部生态环境责任审计信息公开的获取，公众一方面对审计机关的审计行为和对被审计的领导干部的执政状况进行监督，另一方面也对环境行政执法机关及企业进行监督。公众则可以根据自己所了解的内容，结合审计机关的审计事项提出环境建议。审计机关则可吸收公众的意见弥补审计机关的审计能力，提高审计机关的执法压力和领导干部的执政水平。（二）对生态环境责任审计结果提出质疑或举报。公众可对有疑问的审计结果提出环境质疑，并根据所了解到的信息进行环境举报。当审计机关公布审计结果之后，公众可就公布的审计结果提出质疑。审计机关应当对公众的质疑性事项进行调查与核实，并及时向公众做出回应。通过公众的质疑和监督，提高政府部门的工作效率和工作的透明度。不过公众应通过什么方式提出呢？在生态环境部门的官网上，一般都设有公众环境建议及举报的平台，并开放“12369环境举报热线”，当公众发现环境违法行为时，可以直接举报。但是，在审计领域，公众参与的渠道或途径目前还没有那么完善。在政府审计部门网站上，虽然有对相关审计工作报告及结果的公开，但却缺少对审计结果的公众监督机制。由于目前在环境审计领域的公众参与制度尚不成熟，可在一些地方开展公众参与的试点，待制度成熟之后上升为国家法律。因此，目前可在一些地方开展领导干部生态环境责任审计的公众监督工作，审计机关在公布领导干部生态环境责任审计结果时，附上公众提出环境建议以及进行环境举报的方式及途径。审计部门接到公众举报之后，应当尽快开展核实工作，对公众疑问核查后及时回应。其他部门接受到公众举报，若单位有相关职责的，予以审查并告知审计部门；若不属该部门职责的，则应当及时告知公众应提交审计部门。在对公众进行回应时，应注意回复的及时程度和内容的详细程度。在审计期间，纳入审计范围的领导干部应当配合审计部门做好审计内容的调查工作。审计机关在对公众质疑和举报做出回应后，应当及时将该回应信息进行公开。通过与公众的互动交流，能够使政府及审计机关发现工作的不足之处。随着相关典型案例的公示不仅能够激励公众进行环境监督，而且还能够对审计机关和被审计的领导干部形成压力，从而提高工作质量。需要注意的是，《审计法》中对于应当如何对公众进行回应，被处置的领导干部有何责任，若公众举报之后未获得相关回应的补救方式尚未做出规定。而且，我国《行政复议法》和《行政诉讼法》中对公民针对行政机关不作为的受案范围较窄，并不包括审计机关不及时公开审计信息的这一规定。因此，在领导干部生态环境责任审计公众参与的救济方式中还应做出努力。

四、公众参与生态环境责任审计能力不足的保障

由于生态环境责任审计涉及范围广泛，除对生态环境保护资金运行状况进行审计之外，还包括对法律遵守、政策落实、环境监管等状况的审计，而且，审计的评价指标体系也因审计内容的不同有所区别。普通公众个体参与本身能力不足，此时则表现得愈加明显[19]。因此，为了应对如此复杂的审计内容，需要专家及第三方机构共同参与到审计过程中。（一）专家与各部门配合审计机关进行生态环境责任审计。《规定》中在对领导干部生态环境责任审计任务进行明确之后，还规定了“国务院及地方各级政府负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的工作部门应加强部门联动，尽快建立自然资源资产数据共享平台，为审计提供专业支持和制度保障，支持、配合审计机关开展审计”。按照文件中的规定，负有生态环境保护的政府部门都应当和审计部门开启部门联动机制。当有相关的统计信息形成之后，应当及时在自然资源资产数据共享平台上进行公布，从而为审计机关的审计工作提供数据上的帮助。当数据变动或更新之后，也应当及时告知公众向审计部门提出，并配合审计部门的相关调查及执法工作。但是，仅仅有各部门的互相配合是不够的，当有较复杂的专业性问题时或者突发事件时还需要专家的帮助。例如，有许多企业的监测设备并不准确，为了逃避监管处罚，故意采用虚假数据来蒙骗政府监测管理机构。虽然在审计机关与相关部门合作的过程中，生态环境部门针对在线监测数据造假问题的存在，可以开展随机抽查监测[20]，测绘地理信息部门可以运用3S地理信息技术等对涉及生态环境的相关数据进行分析[21]。在环境行政执法抽查监测时，从这些监测设备上得到的数据并非就是真实的，为了保证执法人员从设备上得到监测数据的准确性，则需要该领域专家的帮助，利用科学技术手段得到真实数据。（二）第三方监督机构参与领导干部生态环境责任审计。政府部门掌握着一定的资金和技术，加之行政优先权的存在使得领导干部的生态环境审计工作有诸多便利，但是该资金与技术也有被滥用的可能。例如，临汾市环保工作人员故意破坏环境空气自动检测数据而触犯“破坏计算机信息系统罪”，生态环境部联合山西省政府对其进行了约谈[22]。该行政工作人员利用职权指示他人故意破坏环境空气自动监测设备并扰乱数据监测的不良行为降低了政府公信力。环境治理过程中政府环境失灵的现象也频频出现，导致保护环境公共利益的社会预期效果难以达到[23]。虽然审计机关对领导干部进行生态环境责任审计，能够使地方政府政绩在与经济利益紧密相连的同时，和生态环境利益挂钩。加强对生态环境利益的考核，并在一定程度上通过加强地方政府党政领导的环境责任，避免只要金山银山不要绿水青山的现象发生[24]。但是，审计机关属于政府部门，在很多时候也会受到政府的影响。例如，在确定是否公布信息时，往往需要本级政府的同意。因此，在审计机关之外，还需要一些较为中立的审计组织，参与到审计机关的审计活动中。比如，可以在审计机关的审计小组中加入一定比例的审计组织人员，或者是针对审计事项，借鉴性地吸收审计组织的意见或建议。社会上审计事务所的加入，在一定程度上可以完善大数据时代领导干部生态环境责任审计中的信息，从而提高审计数据的准确性，吸收社会上的一切力量，形成全过程监督。[25]

五、结语

从2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉通知》，及《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的通知，至2017年的《规定》出台；自2015年在地方开始正式试点至2018年开始建立经常性审计制度期间，领导干部生态环境责任审计制度不断完善。领导干部生态环境责任审计是加强地方政府环境责任的一种监督方式。生态文明为公众所共享，同时也是公众的共同义务[26]。在领导干部生态环境责任审计制度实施过程中，应贯彻落实在中央全面依法治国委员会第二次会议上所提出的“履行决策法定程序，增强公众参与时效，提高专家论证质量”的思想精神，提高对环境公共利益的保护。由于审计机关的公权力主体性质，仍然需要公众参与来保证审计过程的公正透明。审计过程对公众意见的调查是提升审计工作的重要方式。审计结果形成或者整改完成之后的信息公开，是公众进行环境监督的基础。接受公众质疑及举报，并建立高效互通的信息平台是公众参与到领导干部生态环境责任审计的具体方式。多方配合，进行各部门合作并接受专家和第三方审计机构的引入是完成审计工作的重要保证。

作者:楚 晨 单位:苏州大学王健法学院