国内公众行政决策综述

本文作者：青锋工作单位：国务院法制办公室

公众参与行政立法，本质上是参与行政立法决策。行政立法是由行政主体一系列立法决策构成的行政活动。行政立法在调整社会关系、平衡利益格局、划分权力职责、设置权利义务等过程中必然存在立法决策，并且是通过各种立法决策来完成和实现的。行政立法决策贯穿了行政立法进程的全过程，没有立法决策，就不可能完成法律法规的制定、修改或者废止。因此，行政立法也可以说就是立法主体在自己的职权范围内，根据决策原理、按照决策程序、采用适当的决策形式和方法，就立法活动中的实际问题，作出的某种选择和决定的活动。公众参与行政立法，从根本上讲，核心是参与行政立法过程中体现在法条上的各种立法决策。在此，还有必要厘清行政决策与行政立法决策的关系。行政立法决策实际上就是通过立法活动进行并以法律规范形式体现的行政决策。行政立法决策是最重要的行政决策之一。之所以这样讲，主要有以下几点考虑。第一，行政决策的法治化原则，要求长期性、根本性、重大的行政决策通过立法的形式来体现和规范。因为相对而言比较科学、民主的行政立法决策，给行政决策的科学性、合理性和合法性以最大的保障。立法活动制定出的法律法规规章，是制度的主要载体；通过立法活动进行的决策，程序比较严密，决策比较理性，决策过程中的各方关系的平衡比较充分，决策主体比较多元。同时，法律制度本身具有的稳定性、规范性和长期性等特性，使得通过立法活动进行的行政决策，在内容上转化成了法律的种种规范，从而在形式上赋予行政决策的制度性功能和特征。行政决策与法治化原则，在立法决策上得到了有机的结合和充分的体现。第二，行政立法决策涉及的内容重大。凡需要通过行政立法来规范和保障的行政事项，首先必须要过立法必要性的审查关。内容重大的行政决策事项不一定立法，但是，通过立法决策确定的行政决策事项一定是重要的、重大的和必须的。这也是行政立法必要性本身的内在含义。第三，行政立法决策涉及的领域广阔。政府行为的基本准则是依法行政。依法行政就要求有法可依。政府管理延伸到哪里，立法决策就涉及到哪里，行政法就覆盖到哪里。可以说，行政立法决策已经涉及行政管理的方方面面，各个领域。第四，行政立法决策涉及公民的权利义务。公民的权利义务应当由法律规范来调整，这已成为法制建设的重要原则。这是行政立法决策重要性的决定性因素。这也是非立法性决策在诸多方面不能决定增加公民义务或者减少权利的原因。第五，行政立法决策体现为国家意志并由国家强制力保证落实，这就是行政立法重要性的表现。这个特征是一般的行政决策不具备的。尽管行政立法决策是行政决策的重要形式，行政立法决策一样要受行政决策一般规律的支配，但是，行政立法决策因其进入了立法领域，因而更要受立法领域的特殊规律的制约，因此，研究行政立法决策需要更多地关注其特殊性，特别需要聚焦行政立法决策的公众参与问题。为此，《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过各种渠道参与立法活动。”2010年国务院的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出，政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。良法之治是社会管理的基本需求。管理社会需要体现科学性、民主的行政法制，需要行政立法决策的科学化、民主化和规范化。那么科学、民主、规范的行政立法决策从何而来呢？公众参与无疑是重要的源泉。第一，行政立法决策最终的公开性，决定其必须面对公众，需要公众参与。公众参与就意味着行政立法决策在阳光下进行，接受公众的监督，使决策者严格根据法定权限，按照法定程序，依据法律规定来决策，使得行政立法决策符合科学化、民主化和规范化的要求。第二，公众参与意味着“开门立法”，需集中民智进行行政立法决策，以符合客观规律，使得行政立法决策科学合理。第三，公众参与意味着行政立法决策需反映民意，维护大多数人民群众的利益，接受民众的检验，使得行政立法决策符合人民的利益和愿望，体现民主政治的基本要求和精神。第四，公众参与行政立法决策，意味着既是参与行政管理的重要途径，也是参与行政法制建设和接受法制教育、提高法律素养、增强法律意识的过程，这就为公众自觉执行行政立法决策打下了良好的基础。综上，公众真正有效参与行政立法决策过程，对行政立法决策的公正、合理，科学、民主作用很大，不但有利于防止制度性的决策失误和决策如何规定制度方面的失误，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增强政府的权威，而且有利于加强行政监督防止行政权力的缺失和滥用，更有利于平衡社会各种利益关系，带动全社会尊重法律，遵守法律，维护法律。这对推进民主法制建设，加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定，保证经济社会的科学发展都有着重要的意义。

①目前，我国的行政立法决策公众参与的发展态势比较良好，其状况表现出诸多客观特征，最主要的特征是以征求意见的形式和制度安排来体现和实现公众参与。根据中国政府法制信息网所显现的情况看，行政立法决策公众参与主要有如下一些客观特征。第一，我国行政立法决策的公众参与，从无到有，由少到多，呈迅速发展的客观态势。据中国政府法制信息网上的法规规章草案意见征集系统显示，2006年以前，尚未用该系统向公众征求意见，这就意味着公众尚未以这种方式参与行政立法决策。2006年10月12日，国务院法制办公室在该系统上了“关于公布《国家自然科学基金条例（草案）》广泛征求意见的通知”，通知要求有关单位和各界人士如有修改意见，请于2006年10月20日前，将书面意见通过邮寄或者电子邮件方式送本省、自治区、直辖市人民政府法制办公室，也可以直接将书面意见通过邮寄或者电子邮件方式送国务院法制办公室。以信函方式邮寄的，信封上请注明“国家自然科学基金条例征求意见”字样。据笔者查询，该条例的点击量达3395次。《国家自然科学基金条例（草案）》在网上公开征求意见，标志着我国行政立法决策公众参与的新形式、新阶段、新发展。此后，2007年有11部行政法规草案在该系统上征求意见供公众参与立法决策；2008年这个数量上升为25部。从2009年开始，国务院部门的规章也开始在这个系统上征求意见，供公众参与规章制定过程中的立法决策。这一年，共有73部法规规章在该系统上。2010年为67部。2011年的数量开始大幅上升，达117部。这就意味着公众参与了117部法规规章的立法决策。第二，公众参与行政立法决策的热度，大致上说与其追逐社会舆论热点问题或者切身利益，有一定的正相关关系。也就是说，在一定程度上，行政立法决策越是涉及社会舆论关注的热点问题或者特殊的利益关系，公众的参与积极性就越高。比如，社会舆论高度关注房屋拆迁问题，国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）一，就有13437人参与，在网上提出130356条意见，并且第二次征集意见时，仍然还有10429人参与，提出了74266条意见。平时大家不太关注的校车，在社会舆论关注的当日的校车安全条例（草案）（征求意见稿），也有2737人参与，提出了23411条意见。与切身利益相关度比较高的立法决策，公众的参与度也比较高。比如，女职工特殊劳动保护条例（征求意见稿）就有6503人参与，提出了35234条意见；中华人民共和国劳动合同法实施条例（草案）有7473人参与，提出了76136条意见；职工带薪年休假规定（草案）（征求意见稿）有8387人参与，提出了14234条意见；国务院关于修改《工伤保险条例》的决定(征求意见稿)有5030人参与，提出了29876条意见。相反，公众的参与积极性就不高。如中华人民共和国国际收支统计申报条例（征求意见稿）就只有8个人参与，提出的意见只有44条。第三，网络信息化的平台对公众参与行政立法决策具有决定性的影响。它为公众参与行政立法决策提供了方便快捷及时的参与渠道，彻底改变了行政立法决策传统的信息获取与传递方式，打破了公众参与的时空和地域限制，使公众可以不受身份的约束自由地表达对政府拟作出的行政立法决策的意见和建议，可以广泛地参与到行政立法决策的方方面面中去。因此，目前看网络信息化平台是公众参与行政立法决策的最重要的渠道。据统计，2006年至2011年在中国政府法制信息网上的法规规章草案意见征集系统中，公众参与行政立法决策的法律法规规章有294部，其中行政法规有91部，部门规章196部，并且还有《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》、《中华人民共和国商标法(修订草案征求意见稿）》、《精神卫生法（草案）》、《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》等4部法律。公众参与的这294部法律法规规章涉及公安、民政、卫生、计生、交通运输、铁路、民航、建设、财政、税务、审计、科技、商务、证券期货、保险、旅游、文化、教育、人力资源、社会保障、林业、农业、水利、国土资源、海洋、气象、测绘、环保、专利、商标、工商管理、电力、质量检验、工业与信息化和海关等各个领域的政府部门的行政立法决策。第四，公众参与行政立法决策的另一个重要客观特征，是通过其意志的表达，大范围、广角度、深层次地介入国家层面的制度建设。公众参与行政立法决策涉及的不是一事一议的具体的或者短时期、局部的行政事务性决策，而是事关全社会的普遍性的根本性的制度问题，通过这种形式，广大社会成员参与到了法制建设中，参与到了法律法规规章的制定中，参与到了国家重要制度的创立、形成的过程，使公民的言论自由在一些根本性的方面——行政立法决策——也得到体现和实现。同时，公众参与行政立法决策，其针对性、目标性都比较强，其发表的意见，所提的建议一般是直接针对具体操作的立法决策事项，而不是泛泛而谈的议论，这种类型的参与，是将其意见和建议原汁原味地直接传达到立法决策者，没有信息过滤、失真和遗漏，对决策者的参考价值就比较大，受重视程度就相应高，参与者的影响力也就比较大，作用也发挥得比较充分，正是重要的意见传递给了重要的人听。第五，公众参与行政立法决策，有效地促进了行政立法的质量和水平的提高。行政立法的质量和水平的提高，有赖立法决策的质量和水平。影响行政立法决策的正确与否，水平高低的因素不少，但是公众参与行政立法决策是根本性的因素之一。从中国政府法制信息网2006年至2011年在法规规章草案意见征集系统公布的294部法律法规规章征求意见稿看，公众对这294部法律法规规章征求意见稿都积极参与，有相当一部分还是高度关注，参与度达100%。从正式出台的法律法规规章与其征求意见稿的对比可见，公众参与对行政立法决策的质量和水平是有很大影响的。从理论上看，主要有以下几点原因。一是，行政立法决策的公众参与，就意味着行政立法决策必须公开透明，决策活动必须在阳光下进行。这样就产生两个功效：一方面，决策者受到公众的有效监督，能够比较好地预防决策中的制度性腐败行为、不公行为、滥用决策权的行为等；另一方面，在阳光下进行行政立法决策活动，其质量和水平要受到公众的关注、评判，决策者有着巨大的压力，这种压力会转化成追求高质量高水平决策的内在动力，也就是说公众的评价、“面子”的效应，使得决策者在公众参与的情况下不得不更加努力地履职尽责，从而使行政立法决策的质量和水平得到提高。二是，公众参与，有助行政立法决策的科学民主，使决策更加符合决策和客观事物的规律，更加符合民意，反映民智。特别是在利益多元化的格局下，在政府与公众、公众中不同人的意见不一致的情况下，能更好地防止立法决策上的偏差。第六，公众参与行政法规立法决策，已经形成了一套制度性的保障机制。《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律、行政法规对公众参与行政立法决策问题已经作出了比较全面的制度性规定。在制定行政法规的过程中，关于公众参与的主要内容有：一是，规定行政法规在起草过程中，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。二是，规定了听取意见可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式。三是，起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性、确立的主要制度、各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。四是，规定在行政法规送审稿的审查阶段，国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。为了拓宽公众参与政府立法的渠道，提高政府立法的透明度和公众参与程度，进一步增强法律制度的科学性、合理性、公正性和可操作性，根据《立法法》和行政法规制定程序条例，2012年4月27日国务院法制办公室在中国政府法制信息网上公布了《法律法规草案公开征求意见暂行办法》，对公众参与行政立法问题作了更加具体的规定：一是，明确规定法律法规草案公开征求意见，是指将法律草案、行政法规草案全文或者部分内容在中央主要媒体、中国政府法制信息网上公布，向社会公开征求意见和建议。二是，确立了基本的原则，规定：行政法规草案除涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策确定等不宜向社会公开征求意见的外，原则上都应当通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。法律法规草案原则上应当在征求有关地方、部门和其他相关单位的意见、予以修改后，向社会公开征求意见。法律法规送审稿比较成熟的，也可以直接向社会公开征求意见。公布法律法规草案向社会公开征求意见的，还应当正式印送有关地方、部门和其他相关单位征求意见。三是，明确了公开的载体、要求、期限和具体操作程序等，规定通过中央主要媒体公开征求意见的法律法规项目，通过《人民日报》、《法制日报》、中央政府门户网站等媒体向社会公布，并同时在中国政府法制信息网上予以公布。仅通过网上公开征求意见的，在网上公布的同时在中央有关媒体上消息。在网上公开征求意见的期限一般不少于30天，情况紧急等特殊情况除外。法律法规草案向社会公开征求意见的，应当在公布草案或者其主要内容的同时，公布征求意见说明、向公众介绍征求意见的重点，并列明公众提出意见和建议的方式、期限以及拟接收意见和建议的单位及其通讯地址、电子信箱等信息。第七，公众参与规章的立法决策，在《规章制定程序条例》等法规中有更加明确的规定和要求。一是，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：（1）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；（2）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；（3）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（4）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。二是，起草单位将规章送审稿报送审查时，应当将有关方面的意见等情况作出说明，并报汇总的意见、听证会笔录等材料。三是，应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。规章送审稿涉及重大问题的，应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。针对部门规章，2012年4月27日，国务院法制办公室还在中国政府法制信息网了《关于部门规章草案在“中国政府法制信息网”公开征求意见有关事项的通知》，要求各部门决定公布规章草案向社会公开征求意见，在通过有关载体向社会公布的同时，还要在“中国政府法制信息网”上集中公布，并且在该网上公开征求意见的期限一般不少于30天，各部门按照该要求确定征求意见的期限，并在公开征求意见的通知中注明。国务院法制办将在每年一季度向社会公布上一年度部门规章草案在“中国政府法制信息网”上公开征求意见的情况。此外，2012年6月15日，国务院法制办在中国政府法制信息网上公布了《关于起草涉及民间投资的法律文件草案听取行业协会(商会)和民营企业意见的通知》，要求采取座谈会、听证会、论证会等适当方式听取有关行业协会(商会)和民营企业的意见并以适当方式反馈意见采纳情况，充分反映民营企业的合理要求，保护民间投资者的合法权益。

如果说行政立法决策公众参与的客观特征，只是大致描绘了目前既存的公众参与行政立法决策的客观情况，那么，行政立法决策公众参与的测度，则是进一步通过一些客观的事实来测量公众参与的程度。由于公众参与行政立法决策的事实情况比较多，可以进行测度的方面多个角度也很多，难以一一论及，在此，拟从关注度、参与的广度和深度三个方面来考察公众参与行政立法的程度。从公众对每个公开征求意见的法律法规规章草案都发表意见和建议的情况看，对行政立法决策是关注的。但是关注的程度如何？参与的广度、深度如何？这就需要进一步考察。（一）公众对行政立法决策的关注度公众对行政立法决策的关注程度，即关注度。公众对行政立法决策的关注，在表现形式上概括地说就是对行政立法的关注。根据国家统计局2011年4月28日的2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号），大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共1339724852人。这个数据尽管比较清晰，但是它包括了社会的方方面面，各行各业，甚至各立法机关的人员，并且基数太大，因此，难以以此作为考察立法决策的“公众”基数，而是选一些行政立法决策所针对的群体作为公众的基数来进行测度。当然，即使是这样，也还是存在科学性不够的问题。然而，在目前的条件下选择与行政立法决策相关度比较高的特殊群体作为公众的测度基数，也是不得已而为之。那么如何在此基础上比较好地考察公众对行政立法决策的关注程度呢？首先是要知道究竟有多少人看过向公众公布的征求意见的某个行政法规或者规章。从目前的实践情况看，在报纸上公布的征求意见的某个行政法规或者规章，有多少人看过基本上无法统计，同时即使翻翻刊载有法规规章征求意见稿的报纸，也很难说是对其的关注。但是，专门上中国政府法制信息网上去打开某个法规或者规章征求意见稿看看，这种上专门的网看特定内容，就构成我们说的关注，反映在统计分析上，就是中国政府法制信息网上某个法规或者规章征求意见稿的点击量。其次，这个点击量反映的是关注的人数，只有这个数量，还无法反映公众的关注程度，因此，还需以行政立法决策所针对的群体人数作为公众的基数来进行测度。这两个数之比，才能大致确定公众参与中的关注度。据此，我们选几个在中国政府法制信息网上公布的征求意见的法规规章来分析。1.关于公众对社会救助立法决策问题的关注度2008年8月15日，国务院法制办公室通知，公开征求对《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止9月8日，在征求意见的23天里，共有点击量3451次。据2009年2月26日国家统计局的《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》显示，2008年全年2334万城市居民得到政府最低生活保障，4291万农村居民得到政府最低生活保障。社会救助制度的涵盖面比较广，但考虑到救助制度以城乡低保为基本内容，故考察关注度时，我们选择城乡居民低保人数即6625万人来考察。这样，按照公众3451次的点击量与城乡居民低保人数的比率算，那么公众对社会救助立法决策问题的关注度大致为万分之0.52。也就是说1万个城乡居民低保人员中，大致有0.52个人关注这个立法问题。2.关于公众对职工带薪年休假立法决策问题的关注度2007年11月6日，国务院法制办公室通知，公开征求对《职工带薪年休假规定（草案）（征求意见稿）》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止11月16日，在征求意见的10天里，共有点击量19337次，其中共有8387人提出了14234条意见。据人力资源和社会保障部、国家统计局2008年6月5日的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，2007年全国城镇就业人员29350万人。按照公众19337次的点击量与全国城镇就业人员29350万人的比率算，那么公众对职工带薪年休假立法决策问题的关注度大致为万分之0.66。也就是说1万个城镇就业人员中，大致有0.66个人关注这个立法问题。3.关于公众对机动车强制报废标准立法决策问题的关注度2011年9月29日，商务部通知，公开征求对《机动车强制报废标准规定（征求意见稿）》（无说明）的修改意见。截止10月30日，在征求意见的30多天中，共有点击量9123次。据交通运输部综合规划司2012年04月25日的《2011年公路水路交通运输行业发展统计公报》显示，2011年全国私人汽车保有量7872万辆。每部私人汽车的车主实际上是关心其车的报废问题的，政府汽车报废问题的行政立法决策直接关系其切身利益。按照公众9123次的点击量与私人保有的7872万辆汽车的比率算，那么公众对机动车强制报废标准立法决策问题的关注度大致为万分之1.16。也就是说1万个私人汽车车主中，大致有1.16个关注这个立法问题。4.关于公众对保险销售从业人员监管立法决策问题的关注度2011年4月19日，中国保监会通知，公开征求对《保险销售从业人员监管规定（征求意见稿）》（无说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，《保险销售从业人员监管规定（征求意见稿）》截止5月20日，在征求意见的30天里，共有点击量547次。据保监会《中国保险业发展“十一五”规划纲要》统计显示，2005年底，全国有保险营销员152万人。按照公众547次的点击量与全国152万保险营销员的比率算，那么公众对保险销售从业人员监管立法决策问题的关注度大致为万分之3.6。也就是说1万个保险营销员中，大致有3.6个关注这个立法问题。（二）公众对行政立法决策的参与广度关于公众参与的广度，从广义上讲，公众的关注度也是参与广度的测度指标，但是，有的关注了也真正参与并提出了意见和建议，有的仅是看看，没有真正参与，故公众参与的广度，本文将其界定为相关行政管理相对人群体作为公众的基数与实际提出意见的人之比，这样可能相对比较好些。据此，我们用几个实例来分析。1.关于公众对劳动合同法实施立法决策问题的参与广度2008年5月9日，国务院法制办公室通知，公开征求对《中华人民共和国劳动合同法实施条例（草案）》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止5月20日，在征求意见的10天里，共有点击量3636次。据人力资源和社会保障部2010年5月21日的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2008年全国城镇单位就业人员在岗职工11515万人，全国外出农民工数量为14041万人。通过劳动保障监察执法，责令用人单位为1561.7万名劳动者补签了劳动合同。按照公众3636次的点击量与全国城镇单位就业人员在岗职工和农民工之和的25556万人的比率算，那么公众对劳动合同法实施的立法决策问题的关注度大致为万分之0.14。同时，按照参与提出意见的7473人与全国城镇单位就业人员在岗职工和农民工之和的25556万人的比率算，那么公众对劳动合同法实施的立法决策问题的参与广度大致为万分之0.29,也就是说1万个应签劳动合同的就业人员中，大致有0.29个人参与这个立法问题。2.关于公众对国务院修改工伤保险条例立法决策问题的参与广度2009年7月24日，国务院法制办公室通知，公开征求对《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止8月15日，在征求意见的23天里，共有点击量29670次。据人力资源社会保障部2010年5月21日的《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2009年全国参加工伤保险人数为14896万人。全年享受工伤保险待遇人数为130万人。按照公众29670次的点击量与全国参加工伤保险人数为14896万人的比率算，那么公众对国务院修改工伤保险条例的立法决策问题的关注度大致为万分之1.99。同时，按照参与提出意见的5030人与全国参加工伤保险的14896万人的比率算，那么公众对国务院修改工伤保险条例的立法决策问题的参与广度大致为万分之0.34，也就是说1万个参加工伤保险的人员中，大致有0.34个人参与这个立法问题。3.关于公众对个体工商户立法决策问题的参与广度2009年7月21日，国务院法制办公室通知，公开征求对《个体工商户条例（征求意见稿）》（无说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止8月28日，在征求意见的38天里，共有点击量10163次。据国家工商总局办公厅2009年5月11日的《统计分析：2009年一季度全国市场主体发展报告》显示，截至2009年3月底，全国个体工商户实有2948万户。按照公众10163次的点击量与全国实有个体工商户2948万户的比率算，那么公众对个体工商户的立法决策问题的关注度大致为万分之3.44。同时，按照参与提出意见的3235人与全国实有个体工商户2948万户的比率算，那么公众对个体工商户的立法决策问题的参与广度大致为万分之1.09，也就是说1万个个体工商户中，大致有1.09个人参与这个立法问题。4.关于公众对职业病防治立法决策问题的参与的广度2010年11月4日，国务院法制办公室通知，公开征求对《中华人民共和国职业病防治法》诊断鉴定制度条文（草案）（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止11月19日，在征求意见的的15天里，共有点击量7086次。我国现有劳动力人口7.5亿，其中，接触职业危害的劳动者达2.2亿。（法制日报，2012年6月20日，第6版，《我国2.2亿劳动者接触职业危害》）按照公众7086次的点击量与全国接触职业危害的2.2亿劳动者的比率算，那么公众对职业病防治立法决策问题的关注度大致为万分之0.32。同时，按照参与提出意见的220人与全国接触职业危害的2.2亿劳动者的比率算，那么公众对职业病防治的立法决策问题的参与广度大致为万分之0.01，也就是说1万个接触职业危害的劳动者中，大致有0.01个人参与这个立法问题。（三）公众对行政立法决策的参与深度关于公众对行政立法决策问题的参与深度，主要是测度公众介入立法决策的程度，因此，不仅要看参与提出意见的人数，而且要看总的意见条数和每人平均提出的意见条数。由于公众参与是一个比较宏观的进行了一定抽象的概念，最终还是要具体到个人的具体意见和法条，才能测度公众参与立法的深度，因此，需要根据每人平均提出的意见条数与法律法规规章的平均条文之比，来测度公众参与立法的平均深度。从目前的实际情况看，法规规章都比较短，大约在50条左右，如果以此为100%的话，那么，每人平均提出的意见条数与法条的平均条数之比，就是公众参与立法决策的平均深度。公众参与的平均深度，便于横向上从宏观角度在不同的法规规章中进行比较分析。而具体考察某个法规的公众参与的实际深度，就要看每人平均提出的意见条数与该法规的实际条数之比。一般地说，总体上看提意见的条数越多，参与度越深；但法规规章的条文数则是公众参与深度的重要变量。以下的考察我们均按此方法来进行测度、分析。1.关于公众对事业单位人事管理立法决策问题的参与深度2011年11月24日，国务院法制办公室通知，公开征求对《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止12月30日，在征求意见的36天里，共有点击量40171次。据中央机构编制网2012年8月29日载发的《我国事业单位清理规范基本完成》一文报道，目前全国事业单位的总数110多万家，从业者超过3000万人。按照公众40171次的点击量与全国事业单位的3000万人的比率算，那么公众对事业单位人事管理立法决策问题的关注度大致为万分之13.39。同时，按照参与提出意见的4665人与全国事业单位的3000万人的比率算，那么公众对事业单位人事管理的立法决策问题的参与广度大致为万分之1.55,也就是说1万个事业单位的人员中，大致有1.55个人参与这个立法问题。关于参与的平均深度，据统计，参与提出意见的4665人，共提出了31920条意见，每人平均提出6.84条意见。那么，每人平均提出的6.84条意见与每部法规的平均50条文数之比，就是13.68%。也就是说公众对事业单位人事管理的立法决策问题参与的平均深度可以测度为13.68%。该法规实际是57条，故公众参与的实际深度则为12%。2.关于公众对社会保险费申报缴纳管理立法决策问题的参与深度2011年11月15日，人力资源和社会保障部通知，公开征求对《社会保险费申报缴纳管理规定（草案）》（附说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止12月15日，在征求意见的30天里，共有点击量31152次。据人力资源和社会保障部2012年6月5日的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年社会保险参保人数为121641万人（养老保险参保人数为28391万人，失业保险参保人数为14317万人，医疗保险参保人数为47345万人，工伤保险参保人数为17696万人，生育保险参保人数为13892万人）。按照公众31152次的点击量与全国社会保险参保人数为121641万人的比率算，那么公众对社会保险费申报缴纳管理立法决策问题的关注度大致为万分之0.25。同时，按照参与提出意见的1930人与全国社会保险参保人数为121641万人的比率算，那么公众对社会保险费申报缴纳管理的立法决策问题的参与广度大致为万分之0.015，也就是说1万个社会保险参保人员中，大致有0.015个人参与这个立法问题。关于参与的平均深度，据统计，参与提出意见的1930人，共提出了2801条意见，每人平均提出1.45条意见。那么，每人平均提出的1.45条意见与每部法规的平均50条文数之比，就是2.90%。也就是说公众对社会保险费申报缴纳管理的立法决策问题参与的平均深度可以测度为2.90%。该规章实际是38条，故公众参与的实际深度则为3.82%。3.关于公众对在中国境内就业的外国人参加社会保险立法决策问题的参与深度2011年6月10日，人力资源和社会保障部通知，公开征求对《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法（征求意见稿）》（有说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止6月17日，在征求意见的7天里，共有点击量11354次据人力资源和社会保障部2012年6月5日的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年持外国人就业证在中国工作的外国人共24.19万人。按照公众11354次的点击量与24.19万在中国工作的外国人的比率算，那么在中国境内就业的外国人参加社会保险立法决策问题的关注度大致为万分之469.36。也就是说1万个在中国境内就业的外国人中，大致有469.36个关注这个立法问题。同时，按照参与提出意见的80人与24.19万在中国工作的外国人的比率算，那么公众对在中国境内就业的外国人参加社会保险的立法决策问题的参与广度大致为万分之3.30，也就是说1万个在中国境内就业参加社会保险的外国人中，大致有3.30个人参与这个立法问题。关于参与的平均深度，据统计，参与提出意见的80人，共提出了173条意见，每人平均提出2.16条意见。那么，每人平均提出的2.16条意见与每部法规的平均50条文数之比，就是4.32%。也就是说公众对在中国境内就业的外国人参加社会保险的立法决策问题参与的平均深度可以测度为4.32%。该规章实际是12条，故公众参与的实际深度则为18%。4.关于公众对出租车驾驶员从业资格管理立法决策问题的参与深度2011年10月24日，交通运输部通知，公开征求对《出租车驾驶员从业资格管理规定（征求意见稿）》（无说明）的修改意见。据中国政府法制信息网显示，截止11月25日，在征求意见的30天里，共有点击量4478次。参与提出意见的176人。据交通运输部综合规划司2012年04月25日的《2011年公路水路交通运输行业发展统计公报》显示，2011年底，全国拥有出租汽车运营车辆126.38万辆。按照公众4478次的点击量与全国126.38万辆出租汽车的比率算，那么公众对出租车驾驶员从业资格管理立法决策问题的关注度大致为万分之35.43。同时，按照参与提出意见的176人与全国126.38万辆出租汽车的比率算，那么公众对出租车驾驶员从业资格管理的立法决策问题的参与广度大致为万分之1.39,也就是说1万个出租车驾驶员中，大致有1.39个人参与这个立法问题。关于公众对出租车驾驶员从业资格管理的立法决策问题参与的深度，据统计，参与提出意见的176人，共提出了458条意见，每人平均提出1.41条意见。那么，每人平均提出的1.41条意见与每部法规的平均50条文数之比，就是2.82%。也就是说公众对出租车驾驶员从业资格管理机的立法决策问题参与的平均深度可以测度为2.82%。该规章实际是47条，故公众参与的实际深度则为3%。

从目前我国的行政立法决策公众参与的状况呈现出的客观特征以及初步的量化分析看，主要有如下一些技术因素影响行政立法决策公众参与。第一，在征求意见的方式上，多部规章打包同时征求意见。据统计，2006年至2012年8月14日，在中国政府法制信息网上的法规规章草案意见征集系统中，公众参与行政立法决策的部门规章有260部。其中，有33部部门规章，是在12个部门的征求意见通知中以打包的方式公布的，占征求意见规章总数的0.13%。如2012年4月28日国家安全生产监督管理总局公开征求意见的通知，就将《工贸企业较大安全风险作业监督管理规定》等六部规章送审稿打包公开征求意见。2011年11月17日公安部公开征求意见的通知，就将《建设工程消防监督管理规定》、《消防监督检查规定》、《火灾事故调查规定》（修订稿）等3部规章草案打包公开征求意见。以打包的方式在一个通知中公布几个规章征求意见，从客观情况看，公众的参与度不高。效果不理想。从认知规律讲，一次关注一个规章，接受信息就比较充分，关注度就比较高，参与度就会比较高。相反，一次面临几个规章，注意力就分散了，实际上是摊薄了关注度，有些信息不是忽略了就是遗漏了，对这几个规章的参与度也是不平衡的。更重要的是，从公众心理看，在没有特定义务的情况下，一次对几个规章提意见，工作量增大，操作上更加麻烦，客观上等于为公众参与设置了障碍，许多人也就放弃参与了。因此，要通过行政立法决策的公众参与度，应当改变这种打包征求意见的方式。第二，公布的规章征求意见的通知中，有相当一部分没有附相应的说明。据统计，从2006年到2012年8月14日，在中国政府法制信息网上征求意见的368部法律法规规章中，有239部在征求意见时没有附相应的说明，占65%，其中，有14部是行政法规，225部是规章。规章征求意见不附说明的情况占了绝大部分，占全部260部规章的86%。公布法规规章草案向公众征求意见而不附相应的说明，这是影响公众参与的重要因素之一。我们知道，一个法规规章草案的说明，是读者了解起草背景和必要性、需要针对性解决的问题、制度设计的基本思路和具体安排等等内容的重要途径，也是提高公众参与的兴趣、帮助公众有效参与的重要形式，更是立法决策民主性的重要保障条件。我们不能奢求每一个人都是法律专家，只看法规规章草案枯燥、抽象的条文，就都能吃透主要内容，把握精神实质、原则要义、关键环节，进而提出意见和建议。即使是法律专家，要想有效地参与立法决策，不了解起草的背景、需要解决的问题、制度设计的基本思路等恐怕也不见得就一定能够提出高质量的意见和建议。因此，公布法规规章草案征求意见，只要不是只走过场就应当同时公布相应的真正能说明情况和问题的说明。第三，公布法规规章草案征求意见的时间不规范，有的太短。按规定，部门规章草案公开征求意见的期限一般不少于30天。据统计，从2006年到2012年8月14日，在中国政府法制信息网上征求意见的368部法律法规规章中，有206部法规规章在网上征求意见的期限不足30天，占56%。有的甚至不足5天。如2009年4月21日证监会《关于修改〈证券发行上市保荐业务管理办法〉的决定（征求意见稿）》公开征求意见的通知，但征求意见的截止日期却限定在4月24，前后只有4天。征求意见的期限，直接影响公众参与的程度，因为这是公众参与的时间条件和保证。时间期限太短，公众还来不及参与，参与的正常通道就已关闭，向公众征求意见的过程就已结束，事实上限制了公众参与的可能性。因此，必须至少给公众参与提供符合规定的30天的时间期限。目前，时间期限太短的情况有了较大改变。在2012年的公开征求意见的通知中，目前只有1部征求意见的规章的期限不足30天。此外，从中国政府法制信息网上的征求意见通知看，还存在一些技术上的问题。如征求意见的稿子叫法不统一，大都标明为“征求意见稿”，但也有“草案”、“修订草案”、“送审稿”、“修订稿”等；又如有些征求意见的通知格式不一致；再如有些征求意见的通知落款日期与真正出来的日期不一致，有的相差好几天，如此等等，都需要规范。五、提高行政立法决策公众参与度的现实路径如前所述，公众参与行政立法决策，是政府行政立法科学性、民主性的重要保证，也是科学立法、民主立法的重要途径。法律、行政法规、国务院的文件等都对公众参与行政立法问题作出了规定和要求。为此，根据国务院法制办的《2011年政府信息公开报告》，在公众参与行政立法决策方面形成了比较有效的机制和做法，取得了比较好的成效。第一，形成了有效的立法工作者、实际工作者和专家学者三结合的工作机制，通过理论研讨会、专家论证会、征求意见座谈会等形式，对法律行政法规草案进行研究论证。通过实际工作者和专家学者的充分参与，发挥部门积极性和专家学者“外脑”作用，尊重基层情况和实际需要，使立法决策的科学性、合理性和可操作性得到增强。例如，在起草《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》过程中，召开了45次各种形式的座谈会，先后共有1150多人次参加了讨论。在制定《校车安全管理条例（草案）》的过程中，先后召集10多个国务院部门、18个省（自治区、直辖市）、2个副省级城市、31个县（市）的相关部门负责人以及媒体、专家等举行了各种形式的座谈会，听取他们对条例起草的意见建议，确保出台的条例符合实际。第二，坚持和完善行政法规草案公开征求意见的做法。除涉及国家秘密等不宜向社会公开征求意见的外，对行政法规草案都通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。比如，《车船税法实施条例（征求意见稿）》公布后，共收到意见1099条；《机关事务管理条例（征求意见稿）》公布后，共收到网上意见1422条、电子邮件528封；《女职工特殊劳动保护条例（征求意见稿）》公布后，共收到意见9442条、电子邮件2290封。第三，不断完善公众参与行政立法的制度规定。为了进一步做好行政法规规章草案公开征求意见工作，让公众更充分地提出意见，国务院法制办制定公布了三个专门规定，完善了公开征求意见的做法，对增强立法的民主性和透明度起到了明显的促进作用。这些情况表明，这些制度、机制和做法对提高行政立法决策公众参与度起了积极的作用，很有意义。当然，从理论上讲，提高行政立法决策公众参与度是最有效的实现途径，是国家体制上根本性的制度安排，特别是有不同利益集团、不同阶层、不同地域的民选代表在制度平台上的公开竞争、公开辩论、相互搏奕和透明决策。除了上述途径外，还可以有以下几方面现实途径。一是，进一步完善《立法法》第58条规定的听证会制度，在行政立法决策中比较广泛地进行听证。尽管实施听证制度的成本可能比较高，但是这个制度的有效实施，对提高公众的有效参与，促进立法决策的科学性、合理性有着重要的作用。二是，充分利用各种媒体、舆论宣传工具和手段，加大有效的舆论宣传，加强政府信息公开工作，吸引公众积极参与到行政立法决策中来。现在的宣传，更多的是满足于把信息传递出去，特别是法规规章征求意见稿，大部分还只是公布出去就完成了相应的程序。“传”的问题现在看来基本解决，但是真正的“宣”还不够，特别是用通俗易懂的形式形成公众关心的热点舆论，从而提高公众对行政立法决策的有效参与，还有很大的工作空间。三是，充分发挥行业协会、社会组织在公众参与中的作用，使得不同的利益群体的想法、主张、诉求能够通过其组织化的渠道有效地表达出来，形成积极的意见和建议，在行政立法决策的过程中就得到充分考虑，并体现在立法决策中。其实，这也是一个有效的宣传、教育、统一思想提高认识的过程，通过这个过程公众对立法决策有了比较好的了解，知道相关的厉害关系，从而增强人们自愿遵守法律法规的自觉性，防止出现事前不关心、不了解，事后不满意或者进行抵制的情况发生，促使立法决策更加科学民主，立法决策的贯彻实施更加顺畅，效果更加良好，社会更加和谐。四是，完善征求意见的反馈机制。公众参与行政立法决策积极提出意见和建议，是问题的一个方面。另一方面，是决策机构对这些意见和建议的处理情况要有一个反馈，以回应公众所表达的意愿和诉求以及矛盾关系的协调平衡。如果长期只是单方面的提出意见和建议，没有回应，那么这种公众参与的单方性就会使参与者失去参与的热情和积极性。因为决策者对公众提出意见和建议，通过一套理性化的制度和方式来反映和相互作用于主体与客体，就会使得决策之对象的公众的参与行为，在精神层面、价值取向、文化环境、物质条件等方面受到激发和鼓励，以使其行为继续发展。所以反馈机制对公众参与行为的激励作用和放大效应，是提高公众参与度的重要方面。从系统论的角度看，行政立法决策系统中，公众提出意见和建议与对之的反馈，都是系统的构成要素，缺一不可。五是，进一步完善信息化技术手段，为公众参与行政立法决策提供尽可能方便的多种参与渠道。在这方面，关键是要真正认识到公众参与的重要性，从思想深处转变执政的理念和观念，克服形式主义的影响，提高公众参与方面的服务设施、水平。如果以企业想方设法去赚取人们腰包里钱的经营理念、规划投入、全力实施、精心服务的态度和精神，来“赚取”公众的意见和建议，技术手段、方法、渠道等一定会相当丰富、便捷、完备，获取意见和建议的数量和质量以及公众的参与度，就会有较大的改观。六是，不仅在决策前而且在决策后也积极提倡鼓励公众参与行政立法的评估，为进一步完善立法的制度性决策提供民意支持、反映真实情况、贡献智慧力量。此外，还可以考虑对一些经采纳了的重要的意见和建议采取适当的方式进行表彰、鼓励等。总之，行政立法决策的公众参与，是公民、法人或者其他组织对行政机关的立法决策通过各种方式方法表达意志、阐明主张、提出建议等社会行为，进而参与国家行政管理和制度构建，以从根本上维护自身权利和利益的重要活动，对实现我国宪法规定的人民当家作主的权利，建设社会主义法治国家，推进社会主义民主政治的进程意义深远。特别是对进一步完善中国特色社会主义法律体系，有着直接的重要的意义。因此，从体制、机制、制度上保证公众参与行政立法决策，从信息技术、程序等各方面保证参与权利的实现，也是我们加强和创新社会管理，促进社会和谐的重要任务。