公众良性预期范文10篇

公众良性预期范文篇1

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

预期在经济学中被定义为经济主体对与其决策有关的未来经济变量所作的预测或估计。预期成为影响经济活动的重要变量，在现代经济研究中，它经常作为一个内生变量被纳人到经济模型中。预期根据形成机理的差异分为静态预期、外推性预期、适应性预期和理性预期。按照适应性预期理论，经济主体在对经济变量进行预期时，不仅会考虑他们以前对该变量所作的预期，而且还会对他们过去的预期误差进行修正。以价格预期为例，pte=pt-le+η（pt-l-pt-1e）

式中，pte代表经济变量p的预期，η为适应系数（0<η<1）。该式表明，经济主体对经济变量所作的预期是在上期预测的基础上，通过修正上期预测误差而实现的。经济主体可以不断地通过学习、积累预期经验，调整预期使之接近于实际情况。如果被预期变量一直处于平衡变化中，[论文之家:]修正机制将有助于形成正确预期；反之，如果被预期变量发生了系统性变化，经济主体的预期将会发生失灵。

适应性预期与政府调控效果的关系为：只有公众预期的价格和实际的价格变化不一致时，政府的宏观经济政策才能起到作用；如果两者相一致，政府的宏观调控政策失效。如图1中的C点，如果实际的通货膨胀率为6%，而公众预期的通货膨胀率只有3%，在短期内由于企业和工人并不能观测到其他人的价格变化，企业会觉得价格上升是来自公众需求的增加，同时由于工人实际工资的下降，企业会增雇工人，增加产品供给。

图1：适应性的政策效果

本文以实证的方式，以乳品行业的政府调控为例，说明由于政府目标函数局限，政府并不能对食品行业进行长期、有效的监管，只能在食品安全事件爆发的高发期通过运动式的、间歇式的打击使得食品安全事件暂时得以遏制，食品安全事件将频繁发生；只要地方政府目标函数不变化，政府治理效果必将处于平衡变化中；频繁爆发的食品安全事件将导致公众不断调整对政府治理效果的预期，最终公众将不再相信中央政府的食品监控，进而陷入对乳品行业、政府的低度信任陷阱；由于政府无效的治理，公众对乳品行业的信任将坠人更低层次。

三、政府监管效果与消费者适应性预期的逐步调整

（一）初期公众对政府监管具有良性预期，政府监管促成消费者信任的迅速恢复

2008年9月“三聚氰胺”事件首次公开曝光。在事件初期，消费者对国产乳品企业的信任降至冰点，消费者拒绝购买任何国产乳制品，各大知名企业由巨额盈利转为巨额亏损，一度面临破产、被收购的威胁。严重的产品质量危机后，消费者信任修复本是件极为困难的事情，但是，非常奇怪的是自2009年的第三季度开始，国产乳品行业竟然起死回生，多家企业出现了过10亿元的净赢利（表1），消费者重新恢复了对国产乳品企业的信任。

表1：大型乳品企业的净利润（单位：亿元）

资料来源：根据《中国奶业年鉴》（2010）的相关数据整理得到

消费者信任修复是外界诸多因素通过影响消费者心理而起作用的。从2008年9月到2009年9月，各相关利益主体都作出了反应。如政府出台了一系列措施（追究三鹿企业领导的刑事责任、在全国开展查处销毁问题奶粉的专项活动、启动行政问责制、颁布《中华人民共和国食品安全法》、成立国家食品安全委员会），企业也出台了一系列措施（公开生产视频邀请公众监督、加大产品质量宣传、开办自己的牧场、整顿奶站向奶站派驻质检员、企业领导的公开道歉和承诺、扶持奶农鼓励奶农更换奶牛品种等）。

表2：样本特征信息

为了确保每个多重量表测量特性概念的充分性与适当性，本文在做主成分分析之前，还做了模型内部一致性信度与效度检验。（1）KMO检验。KMO检验是取样适当性度量参数，KMO值越大表示越适合进行因子分析。KMO检验结果为0.875（表3），大于学者Kaiser给出的0.5取值标准，适合因子分析。另外，从巴特利球形检验给出的相伴概率为0.000来看，非常显著，适合因子分析。（2）信度检验。信度检验是为了测度量表的可靠性和稳定性。经检验所有变量以及整体模型测量量表的克隆巴赫内部一致性系数a都大于有关研究建议的可接收水平0.7，显示了很好的内部一致性信度。

表3：KMO检验和巴特利球形检验

根据主成分分析方法的原理，运用SPSS统计分析软件计算出了各因子所对应的特征值、贡献率、累计贡献率与各指标变量正交旋转后的因子载荷矩阵。表4为计算得到的影响消费者信任修复的主成分方差贡献率，前四个主成分的方差贡献率达到86.095%，所以原来的15个变量反映的信息可由前四个主成分来反映。通过删除各变量的因素载荷阵表中loading≤0.5的小载荷量后，变量与因素之间的关系变得更为清晰，然后，通过直角转轴法把载荷阵表中交叉、重叠的变量剔除后，可清楚地看到第一、第二主成分的累积贡献率达到了67.600%（表4），这说明2008年食品安全事件后，消费者对大型乳品企业的信任能得以迅速修复，第一、第二主成分起到了最关键的作用。

表4：影响消费者信任的主成分方差贡献率

在主成分分析中，问项（可测变量）的相关系数的大小可以表示可测变量的重要性。第一主成分的方差贡献率反映了问项对所研究目标的贡献，该值越大说明问项与所研究问题的关系越密切。本研究的第一主成分为：中央成立专门的管理机构、主抓领导负责制和《食品安全法》及新标准的颁布。它表示了在2008年食品危机后，中央政府向公众展示了中央政府强力打击的决心。长期的集权制管理体制使公众依赖于相信中央政府，中央政府强力打击的决心和态势给了公众食品暂时安全的预期。

表5：旋转成分矩阵

（二）地方政府的目标函数决定了监管的局限性和公众预期变量的平衡性

中国的食品监管检测机构分为中央和地方两级，但绝大多数产品的检测是由地方政府质检机构进行。在检测技术可得的条件下，检测结构是否严格检测，检测结果真实、可靠、及时的前提条件是各级政府质检机构以消费者利益最大化为目标，但在财政分权的财税体制下，两级监管机构的目标函数都与消费者利益最大化不相吻合。通常情况下，中央政府质检机构的目标函数是通过执法投入和执法方式的变化使总成本最小，即min：c=h（e，u）+c（h（e，u），u）+e（其中h同时考虑到损害者、受害者利益和损失后，事件所造成的净损差，e为执法投入，u为执法方式，g为地方经济增长率，c为总成本），而处于官僚层级结构中的地方质检机构的目标函数则是职务晋升。在改革开放后，经济绩效成为官员晋升的最重要影响变量，即地方短期GDP增长率的最大化是地方政府追求的目标，max：g=g（h（e（u）））。

（三）食品安全事件频发促成公众预期不断调整，公众信任水平走低

l、食品安全事件频发导致公众不断调整预期

通过分析可知，自2008年“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者信任迅速修复的主要推动力是政府的大力打击，是公众对中央政府的信任，但是由于地方政府目标函数与公众祈求食品安全目标并不一致，地方政府与当地企业利益高度契合，宽松的食品安全监管必为常态，食品安全事件必将频繁发生。2010年初期和2010年7月份“三聚氰胺”奶粉再次流入市场就是见证。反复发生的食品安全事件使消费者对政府治理食品安全效果的预期不断降低。

2、公众调低预期导致消费者对企业信任进一步降低的验证

消费者购买国产奶粉、进口奶粉的愿望的前后变化可验证消费者信任的再次走低。笔者在2010年的4月份和2010年7月份（最近的一次“三聚氰胺”事件后）两次对消费者对进口奶粉和国产奶粉的购买愿望、奶粉品牌的更换频率、如果国外知名企业进驻中国生产液态奶且价格相同，消费者更换液态奶的愿望三项内容做了调查。

表6：消费者对奶粉的购买愿望（单位：%）

从消费者对奶粉购买品牌的更换状况对消费者信任走低进行验证。持续购买是衡量消费者忠诚度的最重要的指标。2010年4月份的数据显示，2008年“三聚氰胺”事件首次发生后，消费者在国产与进口、国产与国产奶粉品牌的更换率大幅度上升，经常更换品牌的比例竟然高达41.46%，而经常更换品牌的一个重要的原因竟然是“还不相信奶粉的质量，经常更换可以避免风险”，其比例高达74.47%（表7）。这么高的更换率充分说明了消费者内心深处潜在的不信任。2010年7月份的数据显示消费者经常更换的比例又上升为53.2%。

表7：对国产奶粉和进口奶粉的更换比例（单位：%）

从消费者液态奶的更换愿望对消费者信任走低进行验证。目前液态奶由于还没有国外企业进行本土化生产，并没有形成实际竞争，是大型乳品企业赢利的主要支撑点。消费者可能是考虑到液体奶的保鲜技术、并没有切实体验到国外本土化生产的液态奶等原因，所以目前消费者愿意更换的愿望比例并不是很高，在2010年4月份的调查中，有30.02%的消费者表示愿意经常换成国外的液态奶，在2010年7月份的调查中，该比例上升为41.06%（表8）。这说明频繁发生的“三聚氰胺”事件导致消费者内心最深处的安全也被触动了。

表8：对外国液态奶的更换愿望比例（单位：%）

四、实现公众良性预期的监管条件的构建

（一）中央政府应进行一些根本制度改革，改变公众预期的系统环境

信任重建的一个重要的条件是，信任危机后低信任度的企业除了应受到政府的严厉惩罚外，还应受到市场的惩罚，即长时间退出市场；高信任度的企业能够享受品牌、或信任溢价。市场强的硬约束才能使企业重视质量，对企业形成正向激励。要实现地方政府对违规企业的有效监管、从根本上减少食品安全事件，必须在财税制度、官员考核方式等诸多方面进行彻底改革。

公众良性预期范文篇2

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

预期在经济学中被定义为经济主体对与其决策有关的未来经济变量所作的预测或估计。预期成为影响经济活动的重要变量，在现代经济研究中，它经常作为一个内生变量被纳人到经济模型中。预期根据形成机理的差异分为静态预期、外推性预期、适应性预期和理性预期。按照适应性预期理论，经济主体在对经济变量进行预期时，不仅会考虑他们以前对该变量所作的预期，而且还会对他们过去的预期误差进行修正。以价格预期为例，pte=pt-le+η（pt-l-pt-1e）

式中，pte代表经济变量p的预期，η为适应系数（0<η<1）。该式表明，经济主体对经济变量所作的预期是在上期预测的基础上，通过修正上期预测误差而实现的。经济主体可以不断地通过学习、积累预期经验，调整预期使之接近于实际情况。如果被预期变量一直处于平衡变化中，修正机制将有助于形成正确预期；反之，如果被预期变量发生了系统性变化，经济主体的预期将会发生失灵。

适应性预期与政府调控效果的关系为：只有公众预期的价格和实际的价格变化不一致时，政府的宏观经济政策才能起到作用；如果两者相一致，政府的宏观调控政策失效。如图1中的C点，如果实际的通货膨胀率为6%，而公众预期的通货膨胀率只有3%，在短期内由于企业和工人并不能观测到其他人的价格变化，企业会觉得价格上升是来自公众需求的增加，同时由于工人实际工资的下降，企业会增雇工人，增加产品供给。

图1：适应性的政策效果

本文以实证的方式，以乳品行业的政府调控为例，说明由于政府目标函数局限，政府并不能对食品行业进行长期、有效的监管，只能在食品安全事件爆发的高发期通过运动式的、间歇式的打击使得食品安全事件暂时得以遏制，食品安全事件将频繁发生；只要地方政府目标函数不变化，政府治理效果必将处于平衡变化中；频繁爆发的食品安全事件将导致公众不断调整对政府治理效果的预期，最终公众将不再相信中央政府的食品监控，进而陷入对乳品行业、政府的低度信任陷阱；由于政府无效的治理，公众对乳品行业的信任将坠人更低层次。

三、政府监管效果与消费者适应性预期的逐步调整

（一）初期公众对政府监管具有良性预期，政府监管促成消费者信任的迅速恢复

2008年9月“三聚氰胺”事件首次公开曝光。在事件初期，消费者对国产乳品企业的信任降至冰点，消费者拒绝购买任何国产乳制品，各大知名企业由巨额盈利转为巨额亏损，一度面临破产、被收购的威胁。严重的产品质量危机后，消费者信任修复本是件极为困难的事情，但是，非常奇怪的是自2009年的第三季度开始，国产乳品行业竟然起死回生，多家企业出现了过10亿元的净赢利（表1），消费者重新恢复了对国产乳品企业的信任。

表1：大型乳品企业的净利润（单位：亿元）

资料来源：根据《中国奶业年鉴》（2010）的相关数据整理得到

消费者信任修复是外界诸多因素通过影响消费者心理而起作用的。从2008年9月到2009年9月，各相关利益主体都作出了反应。如政府出台了一系列措施（追究三鹿企业领导的刑事责任、在全国开展查处销毁问题奶粉的专项活动、启动行政问责制、颁布《中华人民共和国食品安全法》、成立国家食品安全委员会），企业也出台了一系列措施（公开生产视频邀请公众监督、加大产品质量宣传、开办自己的牧场、整顿奶站向奶站派驻质检员、企业领导的公开道歉和承诺、扶持奶农鼓励奶农更换奶牛品种等）。

表2：样本特征信息

为了确保每个多重量表测量特性概念的充分性与适当性，本文在做主成分分析之前，还做了模型内部一致性信度与效度检验。（1）KMO检验。KMO检验是取样适当性度量参数，KMO值越大表示越适合进行因子分析。KMO检验结果为0.875（表3），大于学者Kaiser给出的0.5取值标准，适合因子分析。另外，从巴特利球形检验给出的相伴概率为0.000来看，非常显著，适合因子分析。（2）信度检验。信度检验是为了测度量表的可靠性和稳定性。经检验所有变量以及整体模型测量量表的克隆巴赫内部一致性系数a都大于有关研究建议的可接收水平0.7，显示了很好的内部一致性信度。

表3：KMO检验和巴特利球形检验

根据主成分分析方法的原理，运用SPSS统计分析软件计算出了各因子所对应的特征值、贡献率、累计贡献率与各指标变量正交旋转后的因子载荷矩阵。表4为计算得到的影响消费者信任修复的主成分方差贡献率，前四个主成分的方差贡献率达到86.095%，所以原来的15个变量反映的信息可由前四个主成分来反映。通过删除各变量的因素载荷阵表中loading≤0.5的小载荷量后，变量与因素之间的关系变得更为清晰，然后，通过直角转轴法把载荷阵表中交叉、重叠的变量剔除后，可清楚地看到第一、第二主成分的累积贡献率达到了67.600%（表4），这说明2008年食品安全事件后，消费者对大型乳品企业的信任能得以迅速修复，第一、第二主成分起到了最关键的作用。

表4：影响消费者信任的主成分方差贡献率

在主成分分析中，问项（可测变量）的相关系数的大小可以表示可测变量的重要性。第一主成分的方差贡献率反映了问项对所研究目标的贡献，该值越大说明问项与所研究问题的关系越密切。本研究的第一主成分为：中央成立专门的管理机构、主抓领导负责制和《食品安全法》及新标准的颁布。它表示了在2008年食品危机后，中央政府向公众展示了中央政府强力打击的决心。长期的集权制管理体制使公众依赖于相信中央政府，中央政府强力打击的决心和态势给了公众食品暂时安全的预期。

表5：旋转成分矩阵

（二）地方政府的目标函数决定了监管的局限性和公众预期变量的平衡性

中国的食品监管检测机构分为中央和地方两级，但绝大多数产品的检测是由地方政府质检机构进行。在检测技术可得的条件下，检测结构是否严格检测，检测结果真实、可靠、及时的前提条件是各级政府质检机构以消费者利益最大化为目标，但在财政分权的财税体制下，两级监管机构的目标函数都与消费者利益最大化不相吻合。通常情况下，中央政府质检机构的目标函数是通过执法投入和执法方式的变化使总成本最小，即min：c=h（e，u）+c（h（e，u），u）+e（其中h同时考虑到损害者、受害者利益和损失后，事件所造成的净损差，e为执法投入，u为执法方式，g为地方经济增长率，c为总成本），而处于官僚层级结构中的地方质检机构的目标函数则是职务晋升。在改革开放后，经济绩效成为官员晋升的最重要影响变量，即地方短期GDP增长率的最大化是地方政府追求的目标，max：g=g（h（e（u）））。

（三）食品安全事件频发促成公众预期不断调整，公众信任水平走低

l、食品安全事件频发导致公众不断调整预期

通过分析可知，自2008年“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者信任迅速修复的主要推动力是政府的大力打击，是公众对中央政府的信任，但是由于地方政府目标函数与公众祈求食品安全目标并不一致，地方政府与当地企业利益高度契合，宽松的食品安全监管必为常态，食品安全事件必将频繁发生。2010年初期和2010年7月份“三聚氰胺”奶粉再次流入市场就是见证。反复发生的食品安全事件使消费者对政府治理食品安全效果的预期不断降低。

2、公众调低预期导致消费者对企业信任进一步降低的验证

消费者购买国产奶粉、进口奶粉的愿望的前后变化可验证消费者信任的再次走低。笔者在2010年的4月份和2010年7月份（最近的一次“三聚氰胺”事件后）两次对消费者对进口奶粉和国产奶粉的购买愿望、奶粉品牌的更换频率、如果国外知名企业进驻中国生产液态奶且价格相同，消费者更换液态奶的愿望三项内容做了调查。

表6：消费者对奶粉的购买愿望（单位：%）

从消费者对奶粉购买品牌的更换状况对消费者信任走低进行验证。持续购买是衡量消费者忠诚度的最重要的指标。2010年4月份的数据显示，2008年“三聚氰胺”事件首次发生后，消费者在国产与进口、国产与国产奶粉品牌的更换率大幅度上升，经常更换品牌的比例竟然高达41.46%，而经常更换品牌的一个重要的原因竟然是“还不相信奶粉的质量，经常更换可以避免风险”，其比例高达74.47%（表7）。这么高的更换率充分说明了消费者内心深处潜在的不信任。2010年7月份的数据显示消费者经常更换的比例又上升为53.2%。

表7：对国产奶粉和进口奶粉的更换比例（单位：%）

从消费者液态奶的更换愿望对消费者信任走低进行验证。目前液态奶由于还没有国外企业进行本土化生产，并没有形成实际竞争，是大型乳品企业赢利的主要支撑点。消费者可能是考虑到液体奶的保鲜技术、并没有切实体验到国外本土化生产的液态奶等原因，所以目前消费者愿意更换的愿望比例并不是很高，在2010年4月份的调查中，有30.02%的消费者表示愿意经常换成国外的液态奶，在2010年7月份的调查中，该比例上升为41.06%（表8）。这说明频繁发生的“三聚氰胺”事件导致消费者内心最深处的安全也被触动了。

表8：对外国液态奶的更换愿望比例（单位：%）

四、实现公众良性预期的监管条件的构建

（一）中央政府应进行一些根本制度改革，改变公众预期的系统环境

信任重建的一个重要的条件是，信任危机后低信任度的企业除了应受到政府的严厉惩罚外，还应受到市场的惩罚，即长时间退出市场；高信任度的企业能够享受品牌、或信任溢价。市场强的硬约束才能使企业重视质量，对企业形成正向激励。要实现地方政府对违规企业的有效监管、从根本上减少食品安全事件，必须在财税制度、官员考核方式等诸多方面进行彻底改革。

公众良性预期范文篇3

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

预期在经济学中被定义为经济主体对与其决策有关的未来经济变量所作的预测或估计。预期成为影响经济活动的重要变量，在现代经济研究中，它经常作为一个内生变量被纳人到经济模型中。预期根据形成机理的差异分为静态预期、外推性预期、适应性预期和理性预期。按照适应性预期理论，经济主体在对经济变量进行预期时，不仅会考虑他们以前对该变量所作的预期，而且还会对他们过去的预期误差进行修正。以价格预期为例，pte=pt-le+η（pt-l-pt-1e）

式中，pte代表经济变量p的预期，η为适应系数（0<η<1）。该式表明，经济主体对经济变量所作的预期是在上期预测的基础上，通过修正上期预测误差而实现的。经济主体可以不断地通过学习、积累预期经验，调整预期使之接近于实际情况。如果被预期变量一直处于平衡变化中，修正机制将有助于形成正确预期；反之，如果被预期变量发生了系统性变化，经济主体的预期将会发生失灵。

适应性预期与政府调控效果的关系为：只有公众预期的价格和实际的价格变化不一致时，政府的宏观经济政策才能起到作用；如果两者相一致，政府的宏观调控政策失效。如图1中的C点，如果实际的通货膨胀率为6%，而公众预期的通货膨胀率只有3%，在短期内由于企业和工人并不能观测到其他人的价格变化，企业会觉得价格上升是来自公众需求的增加，同时由于工人实际工资的下降，企业会增雇工人，增加产品供给。

图1：适应性的政策效果

本文以实证的方式，以乳品行业的政府调控为例，说明由于政府目标函数局限，政府并不能对食品行业进行长期、有效的监管，只能在食品安全事件爆发的高发期通过运动式的、间歇式的打击使得食品安全事件暂时得以遏制，食品安全事件将频繁发生；只要地方政府目标函数不变化，政府治理效果必将处于平衡变化中；频繁爆发的食品安全事件将导致公众不断调整对政府治理效果的预期，最终公众将不再相信中央政府的食品监控，进而陷入对乳品行业、政府的低度信任陷阱；由于政府无效的治理，公众对乳品行业的信任将坠人更低层次。

三、政府监管效果与消费者适应性预期的逐步调整

（一）初期公众对政府监管具有良性预期，政府监管促成消费者信任的迅速恢复

2008年9月“三聚氰胺”事件首次公开曝光。在事件初期，消费者对国产乳品企业的信任降至冰点，消费者拒绝购买任何国产乳制品，各大知名企业由巨额盈利转为巨额亏损，一度面临破产、被收购的威胁。严重的产品质量危机后，消费者信任修复本是件极为困难的事情，但是，非常奇怪的是自2009年的第三季度开始，国产乳品行业竟然起死回生，多家企业出现了过10亿元的净赢利（表1），消费者重新恢复了对国产乳品企业的信任。

表1：大型乳品企业的净利润（单位：亿元）

资料来源：根据《中国奶业年鉴》（2010）的相关数据整理得到

消费者信任修复是外界诸多因素通过影响消费者心理而起作用的。从2008年9月到2009年9月，各相关利益主体都作出了反应。如政府出台了一系列措施（追究三鹿企业领导的刑事责任、在全国开展查处销毁问题奶粉的专项活动、启动行政问责制、颁布《中华人民共和国食品安全法》、成立国家食品安全委员会），企业也出台了一系列措施（公开生产视频邀请公众监督、加大产品质量宣传、开办自己的牧场、整顿奶站向奶站派驻质检员、企业领导的公开道歉和承诺、扶持奶农鼓励奶农更换奶牛品种等）。

表2：样本特征信息

为了确保每个多重量表测量特性概念的充分性与适当性，本文在做主成分分析之前，还做了模型内部一致性信度与效度检验。（1）KMO检验。KMO检验是取样适当性度量参数，KMO值越大表示越适合进行因子分析。KMO检验结果为0.875（表3），大于学者Kaiser给出的0.5取值标准，适合因子分析。另外，从巴特利球形检验给出的相伴概率为0.000来看，非常显著，适合因子分析。（2）信度检验。信度检验是为了测度量表的可靠性和稳定性。经检验所有变量以及整体模型测量量表的克隆巴赫内部一致性系数a都大于有关研究建议的可接收水平0.7，显示了很好的内部一致性信度。

表3：KMO检验和巴特利球形检验

根据主成分分析方法的原理，运用SPSS统计分析软件计算出了各因子所对应的特征值、贡献率、累计贡献率与各指标变量正交旋转后的因子载荷矩阵。表4为计算得到的影响消费者信任修复的主成分方差贡献率，前四个主成分的方差贡献率达到86.095%，所以原来的15个变量反映的信息可由前四个主成分来反映。通过删除各变量的因素载荷阵表中loading≤0.5的小载荷量后，变量与因素之间的关系变得更为清晰，然后，通过直角转轴法把载荷阵表中交叉、重叠的变量剔除后，可清楚地看到第一、第二主成分的累积贡献率达到了67.600%（表4），这说明2008年食品安全事件后，消费者对大型乳品企业的信任能得以迅速修复，第一、第二主成分起到了最关键的作用。

表4：影响消费者信任的主成分方差贡献率

在主成分分析中，问项（可测变量）的相关系数的大小可以表示可测变量的重要性。第一主成分的方差贡献率反映了问项对所研究目标的贡献，该值越大说明问项与所研究问题的关系越密切。本研究的第一主成分为：中央成立专门的管理机构、主抓领导负责制和《食品安全法》及新标准的颁布。它表示了在2008年食品危机后，中央政府向公众展示了中央政府强力打击的决心。长期的集权制管理体制使公众依赖于相信中央政府，中央政府强力打击的决心和态势给了公众食品暂时安全的预期。

表5：旋转成分矩阵

（二）地方政府的目标函数决定了监管的局限性和公众预期变量的平衡性

中国的食品监管检测机构分为中央和地方两级，但绝大多数产品的检测是由地方政府质检机构进行。在检测技术可得的条件下，检测结构是否严格检测，检测结果真实、可靠、及时的前提条件是各级政府质检机构以消费者利益最大化为目标，但在财政分权的财税体制下，两级监管机构的目标函数都与消费者利益最大化不相吻合。通常情况下，中央政府质检机构的目标函数是通过执法投入和执法方式的变化使总成本最小，即min：c=h（e，u）+c（h（e，u），u）+e（其中h同时考虑到损害者、受害者利益和损失后，事件所造成的净损差，e为执法投入，u为执法方式，g为地方经济增长率，c为总成本），而处于官僚层级结构中的地方质检机构的目标函数则是职务晋升。在改革开放后，经济绩效成为官员晋升的最重要影响变量，即地方短期GDP增长率的最大化是地方政府追求的目标，max：g=g（h（e（u）））。

（三）食品安全事件频发促成公众预期不断调整，公众信任水平走低

l、食品安全事件频发导致公众不断调整预期

通过分析可知，自2008年“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者信任迅速修复的主要推动力是政府的大力打击，是公众对中央政府的信任，但是由于地方政府目标函数与公众祈求食品安全目标并不一致，地方政府与当地企业利益高度契合，宽松的食品安全监管必为常态，食品安全事件必将频繁发生。2010年初期和2010年7月份“三聚氰胺”奶粉再次流入市场就是见证。反复发生的食品安全事件使消费者对政府治理食品安全效果的预期不断降低。

2、公众调低预期导致消费者对企业信任进一步降低的验证

消费者购买国产奶粉、进口奶粉的愿望的前后变化可验证消费者信任的再次走低。笔者在2010年的4月份和2010年7月份（最近的一次“三聚氰胺”事件后）两次对消费者对进口奶粉和国产奶粉的购买愿望、奶粉品牌的更换频率、如果国外知名企业进驻中国生产液态奶且价格相同，消费者更换液态奶的愿望三项内容做了调查。

表6：消费者对奶粉的购买愿望（单位：%）

从消费者对奶粉购买品牌的更换状况对消费者信任走低进行验证。持续购买是衡量消费者忠诚度的最重要的指标。2010年4月份的数据显示，2008年“三聚氰胺”事件首次发生后，消费者在国产与进口、国产与国产奶粉品牌的更换率大幅度上升，经常更换品牌的比例竟然高达41.46%，而经常更换品牌的一个重要的原因竟然是“还不相信奶粉的质量，经常更换可以避免风险”，其比例高达74.47%（表7）。这么高的更换率充分说明了消费者内心深处潜在的不信任。2010年7月份的数据显示消费者经常更换的比例又上升为53.2%。

表7：对国产奶粉和进口奶粉的更换比例（单位：%）

从消费者液态奶的更换愿望对消费者信任走低进行验证。目前液态奶由于还没有国外企业进行本土化生产，并没有形成实际竞争，是大型乳品企业赢利的主要支撑点。消费者可能是考虑到液体奶的保鲜技术、并没有切实体验到国外本土化生产的液态奶等原因，所以目前消费者愿意更换的愿望比例并不是很高，在2010年4月份的调查中，有30.02%的消费者表示愿意经常换成国外的液态奶，在2010年7月份的调查中，该比例上升为41.06%（表8）。这说明频繁发生的“三聚氰胺”事件导致消费者内心最深处的安全也被触动了。

表8：对外国液态奶的更换愿望比例（单位：%）

四、实现公众良性预期的监管条件的构建

（一）中央政府应进行一些根本制度改革，改变公众预期的系统环境

信任重建的一个重要的条件是，信任危机后低信任度的企业除了应受到政府的严厉惩罚外，还应受到市场的惩罚，即长时间退出市场；高信任度的企业能够享受品牌、或信任溢价。市场强的硬约束才能使企业重视质量，对企业形成正向激励。要实现地方政府对违规企业的有效监管、从根本上减少食品安全事件，必须在财税制度、官员考核方式等诸多方面进行彻底改革。

公众良性预期范文篇4

关键词：司法信任；制度信任；司法公信力

1引言

有一个与司法有关的现象正越来越多地出现在当下社会中：轰动性个案引发全民讨论热潮，普通群众与媒体竞相表达审判意见，舆论倒逼司法，法院的正式判决备受质疑。公众对法院判决产生质疑有很多原因，比如朴素正义观与法律职业思维的冲突，比如由于信息不对称而导致的偏听偏信，又比如判决结果与公众心理预期之间的巨大落差，但究其根本是公众的司法信任正逐渐流失。司法信任是司法公信力研究中经常出现的一个概念，通常表现为公众对司法机关及其工作人员的信任，但其本质是对国家司法体制及其运作过程和运作结果的信任。它集中体现了普通群众对于司法的态度，是衡量司法公信力状况的指标。司法信任表达了公众对司法的自愿信任，强调信任的自发性、主动性，是一种主观的心理状态。但也正因其源于主观心理状态，司法信任一旦流失便很难挽回。要挽救公众司法信任的流失，首先需要了解公众对司法产生信任的根源到底是什么。费孝通先生在描述中国乡土社会结构时，曾提出“差序格局”这个著名论断。以小农经济为基础的传统熟人社会中，一个人对他人的信任程度是由以自我为中心呈同心圆形态向外扩散的社会关系结构所决定的，位于最前面的是以血缘为基础的亲缘关系，其次是以地域为基础的地缘关系。传统社会的典型特点是具有封闭性，社会生活较为简单，社会纠纷也易于理解，大多数纠纷可以通过民间力量予以解决。但是随着经济迅速发展与人口大范围流动，社会的封闭性被打破，新技术新领域不断拓展，社会分工更加精细，社会纠纷也变得愈加专业、复杂。商业社会与全球化时代下，越来越多的纠纷无法借由民间力量解决，必须依靠司法机关居中裁判。而传统信任模式又与现代司法活动不相适应，在这样的情况下，公众是如何对司法机关产生信任的呢？笔者尝试对司法信任进行分类———威慑信任、制度信任与认同信任，通过研究三种信任关系来探索公众建立的司法信任。

2威慑信任：基于司法的国家属性产生的司法信任

威慑信任是指信任主体基于信任对象的威慑力而对其产生信任。这种信任关系是所有信任关系类型中最浅表的一种，因其建立在信任对象的威慑力基础上，无需信任主体与信任对象之间建立某种特定关系，只有信任对象失去威慑力，威慑信任才会消失。在司法信任关系中，威慑信任往往发生在那些对司法毫无了解、完全不知其所以然的群众身上。我国法院每年受理的案件逾千万件，其中有相当一部分人既不了解司法流程也不理解司法制度，甚至不是真的明白司法机关与政府有什么区别，但他们仍然对司法机关抱有信心。究其原因，是司法机关的威慑力引发了群众的威慑信任。这种威慑力来源于司法机关背后的政治国家，来源于司法机关所代表的国家公权力，这种威慑信任实际上是依赖于司法的政治属性产生的。无论西方学术理论界如何争论司法纯洁独立不受行政干涉，都无法抹消司法与生俱来的政治属性。法律是国家统治的工具，司法部门是国家的一个部门。司法作为法律适用的主要环节，不可避免会沾染上政治色彩。司法的国家属性主要体现在以下几个方面。2．1司法权属于国家权力司法权本质是司法机关代表国家对社会生活中的各类纠纷做出裁判的权力。王利明先生曾在其著作中为司法权下了定义：“从权力特征上看，司法权是一种国家权力或称为公权力，是国家职能的一种表现，国家通过建立专门的司法机构并赋予其司法权，从而实现其国家的职能。”正因为司法机关代表着国家，才能超脱于社会生活中的各类利益团体对社会纠纷做出裁判。有学者认为司法权是一种社会权力，从防止国家主义过分膨胀的角度来看，这种理论有其合理之处。但应当看到的是，“社会权力论”片面放大了司法权的社会属性，忽视了司法权所具有的以国家为后盾的强制力。一旦将司法权定义为社会权力，就失去了其赖以树立权威的强制属性，社会无法提供司法所需的强制力，而社会权力也不可能向国家权力请求帮助，否则就会失去其社会性。另外，现代政治国家几乎都设置立法权、行政权、司法权三足鼎立的权力运行模式，作为对立法权与行政权两大国家权力的重要制约的司法权，也必须是国家权力，才能发挥它在权力体系中的制约作用。2．2司法体制反映国家需要司法的结构和布局是应政治的需要而构成的。国家权力无论是鼎立还是分立，是分散还是集中，是相互监督还是相互制衡，都是为实现特定的政治目的、适应特定的政治需要而配置的。近代西方资产阶级借助分权制衡理论来为构建政治国家打下理论基础，西方国家所奉行的司法独立与司法至上主义正是为满足其宪政需要而从三权分立原则所演变进化来的。这一点在我国的历史经验中也能找到依据。封建中国高度集权的政治土壤没能培育出独立的司法系统，地方行政机关兼具审判职能，中央审判权则牢牢掌握在皇帝手中，这种行政司法合一的制度设计是为了巩固皇权维护统治。而在当代中国，中国特色社会主义司法制度与我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体相适应，司法机关在马克思列宁主义、思想以及中国特色社会主义理论体系的指导下进行司法实践活动，保障中国特色社会主义事业的进步与发展。虽然不同国家司法与政治的关系各不相同，但无疑司法的存在形态与发展过程都与特定国家的政治体制密切相关。2．3司法承担着特有的政治功能司法的政治功能主要由法院承载，随着现代社会的不断发展，国际交往愈加频繁，各种经济、政治、社会问题愈加复杂，法院出于对社会转型的呼应，在其基本的定纷止争功能之外也逐渐演变出其他功能。近年来能动司法的理念在我国得到推行，人民法院能动司法的特征之一就是要主动回应社会司法诉求，主动延伸审判职能，积极参与社会治理。纵观世界各国，法院也都各自延展出了作为审判机构以外的其他功能。法院通过裁判纠纷形成公共政策以影响社会发展的进程，通过填补法律漏洞或发挥造法功能以干预社会生活，甚至通过判断政治行为的合宪与否以维护宪法制度。法院因此成为政治生活中的重要角色，发挥着规范政治权力运行并维护宪法制度的政治功能。强调司法的国家属性，并不意味着某种国家主义的倾向。司法的国家属性赋予其威慑力，只要司法权仍然是国家权力，司法机关仍然代表国家进行审判活动，这种威慑力就会一直存在。尽管威慑信任是浅层次的信任，但它能够简单直接地被公众感知，这是公众产生司法信任的第一步。

3制度信任：基于程序公正产生的司法信任

制度信任的概念来源于社会学，代表人物卢曼，他将信任分为人际信任与制度信任两类。他认为制度信任建立于某种具有预防性或惩戒性的机制上，制度信任可以降低社会交往的复杂性。社会发展早期的信任建立在人与人之间直接交往的基础上，但随着社会发展导致的人际网络扩大，信任的对象也逐渐由个人扩大至社会团体、组织机构、国家政权以及规则、制度等。具体到司法信任的领域里，制度信任是指公众基于对司法制度及其运行过程的认知、了解而产生的信任，是对自己的合法权益能够在现行司法制度下得到有效保护的信任。这种信任所蕴藏的逻辑前提是，司法制度必须是健全合理、行之有效的，不但要求司法制度本身具有合理性和科学性，也要求司法制度能够得到良好的实施执行。公众基于对司法制度运行方式的了解而产生心理预期，当实际进行的司法活动满足公众心理预期时，公众便会对司法产生信任。而公众对司法制度所寄予的最大期望就是公正，换句话说，只有当公众能够从司法活动中感觉到公正的时候，公众才会逐渐产生司法信任。司法公正的要求包括实体公正和程序公正，实体公正体现在个案的裁判结果当中，能够从制度层面展示给公众的是程序公正。程序公正是指在司法过程中，从立案到审理再到判决每个步骤都严格按照法定程序进行，并依法向社会公开，以维护当事人的合法权益。实现程序公正的前提是存在一套体系完整结构合理并且具有平等中立价值的程序制度，程序制度本身就是立法者设计的保证法律得以准确适用的规则机制，优秀的程序制度在运行中能够消除诉讼参与者之间的现实差异，使他们平等地参与诉讼；能够保证审判活动有序并公开，审判者居中裁判，审判权在监督之下运行。相对于评判标准较为模糊的实体公正来说，程序公正更容易被公众感知，公众对程序制度的公正了解得越多，也就越容易对司法活动产生认可与信任。基于制度产生的司法信任是建立公众司法信任过程中最重要也最艰难的一步。在迈过最初的威慑信任阶段后，需要建立的是更深一层的、在交流互动基础上产生的更加稳固的信任关系。公众基于对司法制度及其运作过程的认知与了解对司法制度产生信任倾向，当公众参与司法活动时，会根据其对司法制度、对法院和法官的信任经验产生一定的心理预期，只有当司法活动的结果与公众心理预期的差距在可接受范围内时才会最终产生司法信任。基于制度的司法信任的形成是一个长期的过程，从信任倾向到信任预期再到最终的信任形成这个流程会重复很多次才能产生稳固的司法信任。公众对裁判结果的心理预期并不总是合理的，但如果司法机关按照程序公平公开地对案件进行处理且审理过程没有瑕疵，那么公众对于裁判结果大多数时候也是能够接受的。这即是程序公正对实体公正的实现，也是程序公正对于公众司法信任问题的价值所在。

4认同信任：基于司法价值产生的司法信任

如果仅仅依靠司法的威慑力来获得公众信任，那么以此建立起来的强权秩序将是脆弱而不稳固的。如果仅靠司法制度的运行来凝聚公众信任，那么司法信任未免又会掉入“工具性信任”的陷阱中。唯有立足于这两者打下的基础，通过公平公正公开的司法活动潜移默化地增进民众对司法的认知和信任，最终让民众感受到法律的公平正义的价值，才能真正让他们的信任植根于此。正如昂格尔所言：“人们遵守法律的主要原因在于，集体的成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为中体现这些法律所表达的价值观念。一个人对规则的忠诚来自于这些规则有能力表达他参与其中的共同目标，而不是来自于担心规则的实施所伴随的伤害威胁。”无论是司法制度还是司法规则，内在都蕴含着伦理精神与价值观念，公众形成司法信任的过程实际上是公众对司法机关、司法制度、司法活动进行价值上的评价、认同和接受的过程。司法最核心的价值在于实现公平正义，公平正义是司法的灵魂，使司法得以保持生命力与凝聚力。实现公平正义不仅仅表明司法完成了解决社会纠纷的使命，还代表着司法使社会矛盾得到缓和，对于社会的安定团结以及秩序和稳定的提升有重要作用。这是司法的社会功能，为社会矛盾的解决提供法律依据。当司法所要解决的纠纷直接关系到社会稳定与和谐时，司法所要做的就不仅仅是判断行为的对与错，还要考虑如何维护社会秩序。这并非是说要罔顾正义，无论什么时候公正都是司法的核心价值，而是强调发挥司法缓和矛盾维护秩序的功能。对于一个司法昌明的国家，司法的有效运行可以化解社会大部分的矛盾，而不至于使其进一步恶化，甚至引发革命和暴乱。而在一个司法腐败的国家，任何的纠纷都会因为无法得到公平有效的处理，而被不断地积蓄起来，其基本的后果就是社会矛盾的集中爆发。通过司法实现公平正义，对我国的法治建设也有着重要的推动作用。亚里士多德在《政治学》中对法治下过一个定义：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”说法治需要获得公众普遍的服从，这里的服从应当是出于信任的自愿服从。单纯靠强制力与威慑力引起的服从是一种被迫的服从，以这种服从为基础所建立的法律秩序是不稳固的，自愿服从应当是以公众的信任为基础的普遍服从，只有公众在经过理性思考之后自觉做出服从法律的选择，才可能形成稳固持久的法律秩序。而司法所体现出的公平正义，能够最有效地促进公众对法律的信任与服从，司法活动虽然只是法治建设过程中的一部分，但司法总是以个案的方式去践行法治，借由做出公正的裁判结果使司法所倡导的公平正义观深入人心，再通过这种公正价值来引导社会公众形成普遍的法律共识，从而推动法治建设。司法的公平价值还能为建设法治所需的良性法律环境提供帮助，司法是公众最直观感受到正义的环节，只有司法本身成为社会成员信任的对象，法治的理念才能真正被公众所接纳吸收，法治建设才能在良性的环境下发展，法治水平才能不断提高。

5结语

尽管当下深化司法改革进行的一系列举措卓有成效，但我国司法制度中仍存在的某些问题亦不应被忽视。司法制度的运行不仅仅是为了实现司法职能，也体现了蕴藏在制度中的司法的价值理念。优秀的制度能通过在其运行过程中体现出的价值观念来推动法治建设，使人们在内心真正开始拥护司法所代表的公平正义的价值，从而产生普遍信任。这个阶段的司法信任不再是威慑性信任或工具性信任，而是内在价值上的司法信任，是公众对司法公正性、权威性的信任。实现认同信任需要直面并解决问题，循序渐进地在群众心中建立对司法机关权威性的认识，从而推动认同信任的产生。当公众司法信任达到这一层次的时候，眼下困扰我们的某些司法公信力问题以及司法权威问题也就迎刃而解了。

参考文献

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公众良性预期范文篇5

摘要：作为社会管理和公共服务提供者，地方政府必须以‘‘公共性’’统领危机公关的全过程，有效规范政府危机公关的主体一政府层面：即政府本质、价值理念、权力来源、活动依据；传播一媒介层面：即资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性；客体一公众层面：即公权主体、利益诉求、公共舆论、参与需求等，以便及时有效处理危机，维护公共利益，实现社会和谐。

关键词：政府危机公关；公共性

1契合性探索：政府危机公关与公共性

政府危机公关是特殊状态下的政府公共关系，即在危机状态下，为了妥善处理危机事务，顺利化解危机、度过难关、重塑形象，政府部门(公关主体)与社会各界交往时开展的、应对公关危机的各种活动。在危机发生后，政府部门及时有效地处理危机事件，充分运用政府公共关系的相关理论，进行“危机公关”，将成为政府未来治理模式中不可或缺的一项重要内容。

1.1公共性：价值取向与内涵界定

公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“行政的特性都来源于政府的公共性”。有关“公共性”价值取向和内涵的界定主要集中在以下几个方面：在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公平与正义；在公共权力运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的和归宿，因此公共部门必须克服私人部门或部门利益的缺陷。“公共性”这一概念可以帮助我们分析政府危机公关的基本性质和行为归宿。

1.2政府危机公关需要以“公共性”为支撑

政府危机公关活动的目的与其他社会组织的公关活动明显不同，政府危机公关活动的视野更加全面，维护公众利益是政府危机公关的最终目标。审视地方政府某些部门在危机爆发前后的表现，偏离“公共性”的危机公关导致其陷入“被动”境地，例如贵州“瓮安事件”中的政府行为。因此，必须将“公共性”作为政府危机公关活动的支撑，换句话说，“公共性”将成为政府危机公关有效发挥作用的“催化剂”。

2现实困境：政府危机公关中凸显“公共性”的缺失

2.1生态困境

危机公关经历了“皇权时代的强硬危机公关”、“造神时代的准强硬危机公关”、“法治时代的柔性危机公关”等时代变迁。不同的时代的具有各自的生态困境，以至于危机公关在公关环境、公众心态，特征等方面存在不同。当前，政府危机公关的生态困境在于地方政府的某些部门在“法治时代”仍然沿用“造神时代”的危机公关理念和手段，以至于其在进行危机公关时，往往忽视与危机公关对象的平等地位。不平等的危机公关自然无法取得预期的效果。例如在“贵州”瓮安事件中，危机爆发前，受害者家属要求公安部门行政作为，调查事件真相。如果当地有关部门能够切实站在受害者的角度，以“公共性”为行为理念，通过法治手段和人性化的协调沟通，及时有效真实地公开相关信息，澄清“谣言”，那么事件可能不会激化，地方政府也不至于陷入“被动”境地。

2.2管理困境

政府危机公关的“管理困境”主要表现在危机的潜伏性、突发性、关联性等特性导致危机一旦爆发就容易产生一系列的问题。公关主体能力局限同社会公众的预期之间出现偏差，亦容易偏离“公共性”的轨道。此外，政府内部危机公关机构设置和职能配置的缺失、目标设置的片面化与短期化、“上有政策、下有对策”的政策执行困境、信息公开机制不完善导致公民缺少与政府部门有效沟通的渠道，知情权难以保障等，同样构成了政府危机公关偏离“公共性”的体制根源。

因此必须坚持以“公共性”作为处理危机的出发点和前提，进行危机公关。

3完善及对策

以公共性为支撑，可以从主体－政府、传播－媒介、客体－公众等三个层面做好危机公关工作：

3.1主体－政府层面

从政府危机公关的主体层面上，政府作为危机公关的主体，其本质、价值理念、权力来源、活动依据都必须符合公共性的要求。(1)公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源，可以说“公共性”是政府的本质属性j(2)在价值理念上，公共性要求政府危机公关必须体现公平与正义，其基本活动应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展。(3)政府的权力来源和活动依据都是由公民赋予和规范的，由此，衡量政府危机公关活动是否达到公共性的基本标准是，政府危机公关的措施及其执行是否坚持和维护了公众的基本权利。

3.2传播－媒介层面

从政府危机公关过程层面上(即在公关传播过程中)，“公共性”体现为资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性。(1)资源公有性，即政府手中掌握的各种人力、财力、物力等资源都是由全体公民通过税收等方式构成的。资源公有性要求政府在进行危机公关的过程中必须本着“取之于民，用之于民”的理念，及时有效地调投资源，尽量减少和修复由“危机”造成的损害。(2)信息公开性。在公关领域特别是在政治公共领域应该具有最广泛的公开性，阿伦特指出：“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。”危机发生后，政府有关部门对公开事件的真实信息的忽视，是“危机”愈演愈烈，政府危机公关“失利”的共同原因。(3)手段公治性。“法治时代”的公共部门危机环境和公众心态，使得法治时代的危机公关具有“柔性”的特征，政府部门需要在法律法规和规章制度的边界内开展危机公关，而不是沿用“造神”时代“强硬、准强硬”的公关理念和手段。(4)平等沟通性。平等沟通的实现，可以保障国家与社会关系的良性互动。在进行危机公关时，充分的信息沟通与交流是基础性条件。“公共领域所产生的公共意见是经由公共的讨论而来，及时参与者从未在同一时间地点聚会”。

3.3客体－公众层面

公众良性预期范文篇6

二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。[NextPage]

三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。[NextPage]

（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。[NextPage]

四、小城镇公共参与机制建设（1）小城镇决策过程中的公共参与机制当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。五、结论我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。[NextPage]

公众良性预期范文篇7

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。关键词：小城镇，决策，公共参与，机制小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、小城镇的决策决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。四、小城镇公共参与机制建设（1）小城镇决策过程中的公共参与机制当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。五、结论我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。参考文献[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

公众良性预期范文篇8

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。

（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。

（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。

二、面对公众小城镇政府如何决策

乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：

第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；

第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；

第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。

（1）必须科学决策和民主决策：

科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。

从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。

（2）人本决策

小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。

所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。

人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。

小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。

三、决策过程中的公共参与

（一）公共参与理念和目标选择

公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：

（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。

（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。

（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。

（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。

（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。

公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。

（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。

（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。

（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。

（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。

（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择

目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。

我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。

目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。

在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。

因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。

（3）公共参与的原则和价值取向

公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。

公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。

社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。

从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。

（4）影响公共参与的因素

公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。

从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。

四、小城镇公共参与机制建设

（1）小城镇决策过程中的公共参与机制

当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。

公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。

美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。

当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。

（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题

第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。

第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。

第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。

五、结论

我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。

参考文献

[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.

[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.

[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation

[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.

[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.

Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipation

公众良性预期范文篇9

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。

（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。

（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。

二、面对公众小城镇政府如何决策

乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：

第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；

第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；

第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。

（1）必须科学决策和民主决策：

科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。

从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。

（2）人本决策

小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。

所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。

人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。

三、决策过程中的公共参与

（一）公共参与理念和目标选择

公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：

（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。

（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。

（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。

（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。

（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。

公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。

（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。

（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。

（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。

（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。

（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择

目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。

我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。

目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。

在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。

因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。

（3）公共参与的原则和价值取向

公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。

公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。

社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。

从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。

（4）影响公共参与的因素

公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。

从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。

四、小城镇公共参与机制建设

（1）小城镇决策过程中的公共参与机制

当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。

公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。

美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。

当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题

第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。

第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。

第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。

五、结论

我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。

参考文献

[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.

[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.

[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation

[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.

[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.

Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipation

公众良性预期范文篇10

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。

（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。

（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。

二、面对公众小城镇政府如何决策

乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：

第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；

第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；

第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。

（1）必须科学决策和民主决策：

科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。

从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。

（2）人本决策

小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。

所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。

人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。

小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。

三、决策过程中的公共参与

（一）公共参与理念和目标选择

公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：

（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。

（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。

（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。

（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。

（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。

公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。

（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。

（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。

（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。

（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。

（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择

目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。

我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。

目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。

在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。

因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。

（3）公共参与的原则和价值取向

公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。

公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。

社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。

从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。

（4）影响公共参与的因素

公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。

从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。

四、小城镇公共参与机制建设

（1）小城镇决策过程中的公共参与机制

当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。

公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。

美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。

当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。

（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题

第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。

第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。

第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。

五、结论

我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。

参考文献

[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.

[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.

[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation

[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.

[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].

Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipation