生态环境修复瓶颈制约与治理对策

2016年1月5日、2018年4月24—28日，分别在长江上游和中游调研长江经济带发展工作并主持召开座谈会，提出了“把修复长江经济带生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”的重要指示。他强调，推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新功能、自我发展和协同发展的关系，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持共抓大保护、不搞大开发，加强改革创新、战略统筹、规划引领等，以长江经济带发展推动经济高质量发展。贯彻落实的重要指示精神和重要论断，首要的应是找准影响长江经济带生态环境修复存在的瓶颈制约并在此基础上提出相应的治理对策。

一、长江经济带生态环境修复存在的主要问题

思想认识不看齐。仍有部分地区的部分干部还不同程度地受“先污染后治理、先破坏后修复”陈旧观念的影响，认为在追赶发展阶段“环境代价还是得付”；认为长江经济带生态修复投入大、周期长、见效慢，对于何时能够彻底修复心中没底。这些思想认识上的偏差导致了一些地方、一些同志在抓生态环境保护上态度不坚决，主动性不够，积极性不高，创新性不强，推进长江经济带生态修复的工作进度偏慢，甚至还有些形式主义的偏向。规划体系不完整。主要表现在国家层面的《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》等规划还缺乏相应区域规划以及行业主管部门专项规划的有力支撑，还未形成完整的规划体系。尽管长江经济带内有些省、市、县以及有些行业主管部门也制定了有关规划，但这些规划要么编制水平参差不齐，要么细化、深化还不够到位，要么流于形式化、概念化、口号化，这些问题不同程度地导致规划难以有效落实。另外，长江经济带生态环境保护规划的实施最终需要具体项目的有效支撑，否则，就会成为一纸空文，但目前的大多数规划还需要进一步政策化、资金化、工程化、项目化。体制机制不健全。一是长江经济带统分结合、整体联动的生态环境协同保护工作机制尚不成熟，协同治理较弱，区域合作虚多实少；二是长江经济带市场化、多元化的生态补偿机制不到位，影响沿线地区生态环境保护和修复的积极性；三是现行干部实绩考核指标不科学，“绿色GDP”的考核体系尚不完善，生态环境保护方面的某些考核指标操作性不强、指标分值不高，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》在基层落实得还不够；四是生态环境修复的财权和事权不匹配，中央、地方事权划分不清，地方财力保障层层递减；五是金融支持生态环境修复的制度不健全，政策性金融和开发性金融支持力度不够，中央专项安排长江经济带生态环境保护的资金规模不大、项目安排分散，地方投资能力欠缺，企业和社会资本参与度不高，难以形成合力。工作推进不给力。许多地方对国家管控的高耗水、高污染行业落地把关不严，导致高污染或污染转移；长江沿岸化工企业众多，企业的关、搬、转、治成本高；带内的农田面积巨大，农药、化肥、化学除草剂应用面积广，畜禽粪污资源化利用率低，产生大量面源污染；长江沿线城镇众多，垃圾、污水处理亟待加强；非法码头、非法采砂、非法采矿点多面广，成因复杂，整治难度大；长江岸线破坏严重，资源清理整顿、两岸复绿的工作量大、投入大。这些现实问题，对长江经济带生态环境的保护与修复提出了严峻挑战，需要拿出壮士断腕的勇气和改革创新的有效举措去解决。但从调研情况看，一些地方和领导干部面对上述难啃的硬骨头，思想不解放，找不到整改攻坚的好思路、好办法，综合治理的力度不大，有些问题仍然是“涛声依旧”。

二、长江经济带生态环境修复存在问题的原因分析

整体统筹滞后。从国家宏观层面来看，对长江经济带相关区域的功能定位不够明晰，各个地方一直以来以经济指标作为考核的首要标准，土地、森林、湿地、河流等往往为各类开发区、各个招商引资项目让路，缺乏总体的规划和生态保护红线，也未统筹制定和完善相关的生态保护补偿机制。区域各自为政。在经济效益、社会效益和生态效益方面，各地方往往偏好经济发展，即使考虑到了生态环境保护，也只注重对本区域的生态影响，未能考虑对沿线总体的生态环境的影响。同时，监督与管理需要各单位和职能部门认真履责，惩治与预防并重，才能达到预期效果。如各大型水域均跨界与其他省、市相邻，跨省、跨市边界管理难尤为突出，管理部门众多且职能交错，造成合力不足，国土、环保、水利等部门对排污、水质进行监管难度大，执法效果不佳。开发保护脱节。开发与保护相辅相成，缺一不可。但一些地方开发与保护的辩证关系处理不当，未能做到城镇化与生态保护统筹协调。随着城镇化发展，河流、湖泊、湿地等成为城市的一道靓丽风景线，但也往往成为地方各项利益角逐的牺牲品。招商引资项目急于落地，造成未批先用、违法用地事实；道路交通基础设施等占地面积大，往往以赶工期作为主因，在未取得合法用地手续的情况下先行动工，造成大量的违法用地；自然河流、湖泊、湿地等在成为房地产开发背景的同时，也成为了城市污染物的承接池等。地方财力有限。生态环境保护与治理需要较强的资金保障，但沿线地方政府财力有限，难以在短期内达到预期目标。例如，城市新增规划方面一般设计了雨污分流等配套设施，但对于旧城区而言，由于历史的原因，一时是难以达到新规范要求的，如果需要进行雨污分流改造，则需要投入大量的资金，仅凭地方政府有限的财政实力难以完成改造目标。

三、长江经济带生态环境修复综合治理的对策建议

强化政治意识。坚持以生态文明思想为统领，坚决贯彻落实视察湖北重要讲话精神，牢固树立坚决把长江经济带生态修复放在压倒性位置的理念，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，坚持走生态优先、绿色发展之路，在发展中保护，在保护中发展，坚决守住长江经济带生态环保这条底线；切实增强共抓大保护的政治自觉、思想自觉和行动自觉，在推进长江大保护中铁肩担当、奋发作为，持续发力、久久为功。强化规划引领。不断完善省级长江经济带生态保护和绿色发展总体规划，制定环境保护、绿色宜居城镇建设、岸线资源利用等专项规划，严格规划实施，强化规划的硬约束作用；以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划，推进“多规合一”；坚持“对表调校”，对现有涉及长江经济带发展的各类区域规划和行业规划作出修改调整，实现长江经济带自然生态空间的统一规划、有序开发、合理利用；市、县人民政府要坚持以生态保护为前提、以绿色发展为底色，充分考虑自然生态的承载能力，制定相应规划或实施方案。强化污染治理。强化重点企业污染防治，严格控制污染增量，削减污染存量，严格排放标准；限制在长江干流沿线新建石油化工、煤炭化工等化工项目。禁止新增长江水污染物排放的建设项目，坚决关停沿江排污不达标企业，大力引导沿线工业企业绿色发展、可持续发展。全流域、大力度推进“一控两减三基本”，大力推进农业面源污染综合治理、农业畜禽粪污资源化利用、水产养殖污染整治、“四个三”重大生态工程；加强土壤污染预防、治理与修复，强化重点区域重金属污染综合防治，强化跨界断面水质考核，确保流域水质稳步改善。加快沿线城镇污水处理厂建设步伐，提高城市污水处理厂建设标准，加强对各类污水设施运行的有效监管。实施城乡生活垃圾分类收集制度，尽快实现沿江城镇污水和垃圾全收集全处理；采取严格控制污染源、截留污水、清理垃圾、清淤疏浚、修复生态等措施，切实加大各类黑臭水体的治理。加快推广应用低排放、高能效、标准化的节能环保型船舶，加快建立船舶污染物处理物接收、转运、处置、监管机制，提升船舶污染处置能力；加强港口码头污染治理。强化生态修复。深入实施全域绿化行动，加快长江防护林体系建设，扩大公益林保护范围，全面禁止天然林商业性采伐；加大重要生态安全屏障的保护力度，推进国家公园体制试点工作。加强流域矿山生态环境修复与综合治理，坚决关闭不符合环境保护要求的矿山。实施石漠化地区生态修复、退耕还林还草等重大工程，加强绿色通道和农田林网建设，增强水源涵养和水土保持等生态功能。建立流域水流科学调度机制，逐步拆除长江上游小水电，保持水体连续性、流态、流速动态中的相对稳定。继续实施退田还湖、退耕还湿、退垸还湿、退渔还湿等工程，提升长江湿地生态系统稳定性和生态服务功能。划定生物多样性保护优先区域，保护长江流域生物多样性。加强沿线水域环境的监管执法。加大生态和生活岸线保护力度，做到岸线开发利用与治理保护有机结合。整合港口资源，优化码头布局，关闭非法码头。严厉打击非法侵占、少批多占岸线和非法采砂、倒渣等违法违规行为。将目前尚不具备开发条件的岸线资源划为“保留区”，严禁擅自开发，为子孙后代留下更多的发展空间。强化环境保护科技支撑。在环境治理上，目前基层已从过去的没想法转变为有想法，但由于缺乏科技支撑，面临着有想法、没办法的尴尬局面。加快环境技术创新，对环境管理科学决策、精准施策，用最小的经济代价实现最大减排效果显得尤为重要。一是要加强环境监测技术的研究，使监测数据能够及时准确反映生态环境变化趋势及潜在风险，能够为环境保护提供基础数据和治理方向；二是要强化生态环境保护和修复核心技术的研究，形成标准化、模块化、可复制的模式，还要保证技术实用、用得起；三是加快适应农村农业特点的环保技术研究，针对农村居住分散、农业比较效益低、各地情况又千差万别的具体现实，决不能套用城市的技术模式，否则就会无法运行；四是要加强绿色产业、循环经济的技术研究，为发展绿色产业、循环经济提供技术支撑，推动环保产业化，促进发展与保护的融合。强化体制机制创新。充分发挥中央、省级推进长江经济带发展领导小组办公室的统筹协调作用，加强省际协商合作和省内区域合作，建立健全跨区域、跨流域的环境保护综合协调机制；国家、省级层面尽快出台长江流域生态补偿机制实施方案，支持和调动地方共抓大保护的积极性；完善和落实生态省建设、绿色发展考核、领导干部自然资产离任审计、生态补偿、环保督查等制度机制，深入实施河湖长制；在长江经济带生态环境修复中，合理划分中央和地方事权，中央、省要加大转移支付力度，地方要积极争取更多的环保项目挤进国家政策的“笼子”、规划的“盘子”、资金的“袋子”；加强生态文明建设的宣传教育，引导全社会参与和支持长江大保护，探索金融支持长江大保护的有效途径，创新企业和社会资本参与的方式方法，广泛凝聚共抓大保护的强大合力。

作者:徐红 单位:中共湖北省委党校