非公经济生态环境治理法律对策

摘要：京津冀生态环境问题日益突出，非公经济作为拉动京津冀发展的主要引擎，其生态环境治理状况直接影响京津冀区域生态文明建设进展，加强非公经济生态环境治理是京津冀生态环境协同治理的重要内容，是实现京津冀协同发展、生态文明共建的可靠保障。本文基于对京津冀非公经济生态环境治理现状的分析，提出其中存在的主要法律问题，并就现存问题提出相应解决对策，以期促进京津冀非公经济生态环境治理规范化、法制化。

关键词：协同发展；京津冀；非公经济；生态环境治理

非公经济即非公有制经济，相对于公有制经济而言，是我国现阶段除了公有制经济形式以外的所有经济结构形式，其主要包括个体经济、私营经济、外资经济等。京津冀作为我国经济发展水平最高地区之一，同时也面临着严重的大气、水、土壤等污染，是我国环境污染的“重灾区”。从污染源类型看，该区域聚集了大量的电力、钢材、建材、化工等高耗能产业以及其他排放污染的产业；从污染产业的性质看，主要是地方运营的电力、冶金、燃煤锅炉、建材和柴油货车等非公经济。非公经济是京津冀发展的主要经济增长点，但也是造成京津冀环境重污染的主要根源，加强非公经济生态环境治理是促进京津冀生态文明建设最为有效和直接的途径。

一、京津冀非公经济生态环境治理现状

目前，京津冀仍有大量非公经济以粗放模式进行生产经营，对当地环境造成严重的负面影响。一些非公经济主体进口大量固体废物，其中以进口废物为原料的再生资源加工利用企业多为“散乱污”企业，污染治理水平较为低下，对水、大气、土壤等造成严重污染，危及当地生态环境安全。非公经济污染状况主要表现为“散乱污”、未安装污染治理设施、治污设施不正常运行、超标排污、未执行超低排放标准以及未落实无组织整治要求等问题，更有部分非公经济主体涉嫌环境犯罪。其中，非公经济主体违规生产、违法排污以及污染治理设施不正常运行的问题较为突出，一些非公经济主体对现存问题整改落实得不到位、不彻底。此外，京津冀相关环保部门对“散乱污”企业排查不细致、整治力度不够以及漏报瞒报等，致使应该关停整顿的“散乱污”非公企业仍在生产运营。另外，京津冀一些地区以法律、政策等规范性文件对非公经济生态环境治理进行规制，辅之推行负面清单和环保工程，禁止新建高污染、高耗能等落后产能，对造成环境污染的企业取缔关停或整治改造，达到一定积极效果，对京津冀其他地区非公经济生态环境治理起到很好的指引作用。

二、京津冀非公经济生态环境治理现存法律问题

1.地方立法权受限，央地立法不协同。我国对京津冀生态环境保护立法进行了积极探索，如2014年的《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》、2015年通过的《京津冀协同发展规划纲要》等，具有一定积极意义。但由于京津冀自然地域的差异以及经济发展水平的不同，该区域的生态环境仍面临严峻复杂的形势，地方立法呈现出多元差异化格局，导致出现央地立法不一致、不协调甚至相冲突等现象。如我国2016年修订的《大气污染防治法》正式实施后，京津冀相继修订通过各自的大气污染防治条例，然而三地条例的部分内容存在相互矛盾之处，如在大气污染物总量控制方面的制度、标准、程序以及具体执行等方面存在诸多差异，与上位法《大气污染防治法》的规定不相协调。此外，京津冀部分县市至今仍无地方立法权，只能制定具有抽象行政行为性质的规范性文件，当地生态环境治理举步维艰。2.环境犯罪频频发生，行政处罚屡屡代替刑罚。京津冀部分非公经济主体法律意识淡薄，环保理念不足，陷入发展误区，引发各类环境犯罪。一些非公企业违法排放有毒物质以及工业废水废料，擅自进口、处置固体废物，非法倾倒污染物；为牟取巨额经济利润，以牺牲环境资源为代价，盗伐、滥伐林木等，造成当地自然资源过度消耗，生态平衡遭受严重破坏。京津冀某些地区无统一执法尺度，地方法规或规章与上位法相冲突；环境犯罪案件行刑衔接混乱，应移送司法机关而不移送或移送不及时等现象频频发生。一些环境行政机关甚至将本应移送司法机关审查的环境犯罪案件以行政处罚代替，“助长”了非公经济环境犯罪的发生。此外，部分地方政府过分注重、强调非公经济为当地带来的经济价值、税收增收等眼前利益，片面追求政绩提升，而忽略甚至不顾环境污染问题，使非公经济主体对环境污染后果普遍存在侥幸心理。3.环境行政监管不力，有效责任机制缺失。京津冀通过环境监管对涉事环保部门等主体进行强有力问责，使京津冀环保行政部门环保法律意识逐步增强，当地环境质量持续改善。但现实中仍存在一些部门及相关人员监管不力、工作失职、属地管理责任不落实、思想重视程度不够等严重问题，对京津冀环境保护工作造成严重不良影响。此外，环境监管机关的责任机制不健全。有效责任机制要求明确每个部门和岗位及相关负责人的任务和要求，具备完备、切实可行的责任制度，除了包括应共同遵守的责任制度外，还应包括各个专门岗位的专责制，但环境行政的监管不力导致责任人员需要承担相应责任时并无直接规范依据。4.正向激励不足，违法成本过低。我国现今环保设备条件和技术水平有限，极大增加了非公经济的环保经济负担，降低了非公经济生态环境治理的动力。非公经济造成的生态环境污染往往超过了环境自身净化能力，环境治理主要依靠政府强制推动，通过部门监督、经济激励和强制处罚等手段督促污染企业减少污染。政府对非公经济生态环境治理的正向激励不足，非公经济环保投资较高，以致一些非公经济主体受一时利益驱使而一味降低或忽略环保投入。我国较早实行排污费制度，然而排污费在抑制企业环境污染方面效果并不明显，部分企业宁愿交纳排污费，也不愿加装或运行高额的环保设备防治环境污染。此外，《刑法》对环境犯罪并无从业禁止、恢复原状、较严罚金制度等规定，且规定的法定刑偏轻，法定刑多为7年以下有期徒刑，对非公经济主体环境犯罪并不能起到有效的震慑作用。

三、促进京津冀非公经济生态环境治理的法律对策

1.扩大地方立法权，建立环境协同立法机制。京津冀生态环境治理是自上而下推行，在这一过程中不可避免地存在政策法规等规范性文件“一刀切”等问题。京津冀环保行政部门及相关机构应将现有法律、行政法规等作为执行依据，将不与上位法规定相冲突的地方性法规作为补充，实行中央与京津冀生态环境“一盘棋”治理。同时，应择取适宜的具体制度依据纳入区域环境立法的框架，为环境协同治理的顺利实施提供有效的制度供给。河北相较于京津两地在整体发展要素、经济发展水平以及产业结构等方面较为欠缺，环境污染大多来自工业污染，应重点加强治理。此外，立足当地实际谋划立法，扩大一些地区的立法权，盘活当地生态环境治理，既适应协同发展战略，又关注地方特色。对特别市县应扩大地方立法权，如雄安新区，允许其对本地特殊污染产业加强治理，并接受中央及上级部门的统一监督。2.行刑有效衔接，建立环境案件“行刑联合防控”机制。京津冀生态环境治理存在纵向央地以及横向区际管理体制的利益博弈，诸多环境犯罪案件没有得到真实有效的解决，且对非公经济主体环境犯罪的处罚力度往往较轻。司法机关在非公经济环境案件的审理中，应严格界定罪与非罪的标准，明确划定行政处罚与刑事处罚之间的界限，做到“不遗漏，不枉判”。同时，应保持环境刑法一定的独立性，一方面，使环境刑法与环境行政法在各自规制领域充分发挥作用；另一方面，避免环境行政执法中由于依据滞后而出现处罚漏洞。另外，应建立责任追究惩罚机制，对玩忽职守、滥用职权、“以罚代刑”的行政机关及相关人员严格依法惩处，实行环境案件“行刑联合防控”。3.健全责任体系，落实惩处措施。京津冀部分地区的生态环境治理往往浮于表面，一些领导干部为了使其任期内当地经济较快增长，不顾资源环境状况，盲目开发，以严重的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏为代价来实现当地经济增长。地方以经济建设为主虽使当地经济效益得以迅速提升，但盲目、错误决策后造成的环境破坏和污染往往无人问津和担责。京津冀应将环境损害、资源消耗以及生态效益等指标纳入地方政绩考核体系，对相关人员实行自然资源资产和环境责任离任审计，揭示相关人员在履行资源管理和环境保护职责过程中不守法、不守规、不守纪以及不尽责的重大问题，并向有关部门提出责任追究的建议，促使相关人员树立正确的政绩观和发展观，正确履行资源管理和环境保护责任。同时，对违背科学发展要求、造成资源环境遭受严重破坏的记录在案，实行终身追责。4.树立生态环境协同治理理念，提升非公经济主体环保法律意识。生态环境协同治理理念，即立足地方实际践行法律法规以及相关政策等规范性文件的核心精神，实行环境协同立法和环境协同执法，达到区域互利共赢。京津冀非公经济应树立生态环境协同治理理念，降低污染排放，将生态环境治理真正付诸实践。同时，非公经济主体内部应加强自身建设，包括确立环保监管制度，避免因相关人员私人原因而导致的环境污染；加强基层工作人员责任教育，普及宣传相关环保法律法规，使全员知法守法；关注历年环保指标的变化情况，定期对可能存在的环境问题进行调查和评估等。此外，京津冀非公经济应积极发展高效节能产业，努力调整能源消费结构，以清洁能源代替传统能源，走低碳经济和循环经济的发展新路。

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作者:扎西巴姆 魏 欣 单位:西北农林科技大学