农村地区生态环境法制问题探析

摘要：环境是人类赖以生存的基础。随着河北省农村现代化进程的加快，农村环境问题也日益突出。尤其是城市区域的污染转向农村地区，尤为加重了农村地区的环境保护压力。通观当前河北省农村环境的相关问题，制度建设与环保观念共同构成农村地区环境保护的短板。因此，河北省应当对农村地区的环境法律、法规加以完善，提高农村居民的环保意识，保护好农村的生态平衡。

关键词：农村环境；城乡环保结构

“二元化”；法律完善近年来，随着河北省行政部门日益提升环境保护意识，加强环境保护措施，城市区域的环境保护已经发生了很大的改善，但是农村地区污染问题却未见好转，甚至在某些方面更加严重。环境污染和生态破坏正在逐步对河北省农村地区的环境产生破坏，这已成为河北省环境治理与经济建设的薄弱环节。因此，农村地区的环境问题已经成为制约河北省快速发展的重要因素。同时，河北省农村环境治理与保护，应当有别于城市环境保护的措施与机制，并在努力认清河北省农村环境污染的现状基础上，做出有针对性的制度设计与治理措施，以此从长远视角下彻底根治农村环境保护问题。

一、河北省农村环境的现状

（一）现代农业生产手段的过度使用造成的各类污染。滥施农药、化肥的后果现在并未被广大农村居民所认识，这可能与此类污染后果的长期潜伏性有关。从河北省统计局提供的资料显示，河北省早已禁止使用的甲胺磷等致害农药在土壤中的残留比例较高，这也导致河北省某些蔬菜中残存着较高数量的农药有害成分。这些成分在很大程度上威胁着食用者的身体健康。有学者认为，大量农药的使用，不仅危害着食用人群，同时也对地下水系统带来了严重的破坏（例如地表水和浅层地下水被农药污染等）。在某种程度上，农药所带来的社会危害，更大地转移给其他生物种群，致使生物多样性受到严重影响。因此，现代农业生产手段虽然进一步提升了国家农业生产总值，节省了农业劳动力，但它所带来的环境风险也是长久的。由此观之，河北省农村环保工作面临着农业发展与农业环境保护的双重困境。（二）城市的生态压力转移至农村。城市化加快也给城市的发展带来了生态压力，也对农村地区的环境带来了巨大破坏。例如河北省某些城市的污水通过河流排出。该河流沿途流经农村地区并污染当地地下水的水质，导致河流周边村落必须依靠深水井获得饮用水。实际上，水源的损害只是城市生态压力转向农村的典型例证之一。随着河北省目前推行城镇化速度的不断加快，现有排污河道难以承载过多的污水排放，而河北省多数城市缺少天然河道用于分流城市污水，这就使得某些河流实际成为一条排污河。沿河部分地区因地表水较浅，水质已经产生些许变化。（三）城乡环保结构“二元化”。在环保财政支持不变的前提下，随着城市环境保护力度的不断提升，农村地区获得环保资金的能力愈加低下，而且城镇化导致对农村地区的环保关注度越来越低，在一定程度上加剧了农村地区与城市的环保结构“二元化”现象，即地方政府主要关注城市的环境治理，忽视农村地区环保问题的特点，进而导致农村地区无法适用城市环境治理的基本措施。除此之外，城乡环保结构的“二元化”现象，往往伴随着环保资源倾向于城市治理，而仅有较少部分转向农村环保领域。也就是说，环保结构的不合理性极大地导致了农村环保压力的增加，最终导致城市环境保护与农村环境保护的效果均不理想。要将农村地区规划进城市环境规划中来，这是河北省在制定环境规划时注意到的，但最主要的缺陷是河北省环境保护方面的制度建设与制度设计理念有待更新，制度设计本身应当强化农村地区环境保护的特殊需要与具体情况，做好“城市—农村”环境保护对接与补偿机制。这一点做不好，就难以达到环境规划所设想的预期目标。

二、河北省农村环境污染成因分析

（一）环保意识淡薄，重视程度不够。在河北省改革开放40年的农村生态环境保护的实践可以看出，农村居民个人和村集体对农村环境的保护和治理并没有起到应有的作用。农村居民环保意识淡薄，在利益面前往往忽视自己的行为对周围环境的影响，甚至可能从未考虑过自己的行为会对环境产生不利影响，因为他们世世代代生活在这一区域，用同样的生活方式进行着日常作息，而且似乎环境并没有对其产生何种明显的不良影响。正如某位哲学家所言，“当人们不能感觉何为‘好’时，他自然就不会感觉到何为‘不好’。”这句名言十分恰当地说出了当前河北农村居民环保意识薄弱的关键所在。（二）环境保护的法律制度不健全。环境保护在当下愈加需要通过制度化的方式来加以推进。《河北省环境保护条例》与《河北省农业环境保护条例》均赋予个人与社会组织一定的环保监督权及环保义务。但遗憾的是河北省地方环境法规中并没有明确一切单位和个人(民众)参与环境保护的具体权利和义务。2005年实施的《河北省环境保护条例》未明确环保团体的法律地位，也不失是河北省地方立法的一大败笔。虽然目前河北省已经颁布了大量环境保护方面的地方性法规，但就整体而言，河北省当前农村环境保护方面的制度建设有待进一步完善。另外，河北省制定地方性法规、行政规章等缺乏可操作性，操作程序不完善，奖惩制度不够明确，这是河北省改善环境立法方面急需改善之处。由于农村环境治理范围广、牵涉部门多，需要社会各界的配合，而按照现行的监管体系，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的执法管理网络，这样就造成了出现环境问题时监管不力，打击不及时，处罚过轻或多个部门重复处罚，管理秩序混乱的局面。（三）生态补偿机制尚未真正建立。目前来看，河北省农村地区环境保护力度的弱小，是同地方生态补偿机制紧密相关的，甚至可以说，这也是全国环境保护工作的缺陷之一。河北省的许多农村地区，或是受京津地区环境保护的影响与压力，本身就在承受着外来企业带来的环境保护成本。同时为了承接城市环保要求所转移的污染源，农村地区的环境保护又遭受了二重损害。由此观之，城市与外来企业应当对当地农村环境保护承担较大的治理责任。例如，给予农村地区一定的资金支持、物力支持等。但吊诡之处在于，河北省目前在农村地区的生态补偿机制上，并未意识到农村污染治理对于城市环境保护的积极影响。所以，一种连锁性后果得以产生，即“城市的发展甚至直接给农村造成了大量的污染转移，这种污染转移影响了农村地区社会经济的可持续发展。”对于农村地区的这种直接利益损失和间接利益损失，由于缺乏法律的指导，或者制度上未加以规定，使得“受益城市”很少考虑到自身对农村地区的环境责任。对这种“侵害”，河北省城市区域同样也极少给予农村地区适度的补偿，相关环境保护法规也未对城市污染转移来施加必要规制。

三、河北省农村地区环境保护的完善措施

就河北省当前实际而言，一方面，尽管河北省在制定地方环境法规时，“把保护人民群众健康放在第一位，而把保障经济发展放在第二位，但在实际操作中往往变成了‘经济优先’原则”；另一方面，由于河北省地方环境法规的目的条款中同时也含有促进经济发展的表述，所以环境执法人员在实际操作中一旦遇到经济利益与环境利益冲突的情况，其做出经济发展优先的选择，也是符合河北省地方环境法规规定的。鉴于此情况，建议河北省从以下几个方面加以完善。（一）完善地方性法规。河北省环境保护立法工作应当尽快确立环境保护的“可持续发展”理念。在我国宪法和法律规定的范围内，河北省应当修改现行环境保护的地方性法规，将农村地区与城市地区的环境保护统一纳入到法治轨道上来。同时，通过地方性法规的制定来进一步明确社会公众对环境保护的监督权与知情权；涉及民生的重要污染设施（如建立垃圾焚烧厂）必须通过听证会的方式，接受公众质询与建议，加强农村居民的环境保护参与度，整合之前立法中的禁止性规定；明确规定农民参与本地环境决策的原则、程序、基本内容；明确相关政府部门和企业的告知义务，加大处罚力度，降低企业以污染环境为代价赚取的利益。政府要通过制度安排，为农村受害人群提供更多的技术、政策和组织便利，使他们以尽可能低廉的成本去维护自己的合法权益。现在河北省在保护农村环境方面的另一项缺陷是环境法规的可操作性较差。除完善地方环境法律体系外，还应当加强法律规定的可操性。这样就必须在地方性法规中作出明确的救济性规定与救济程序。需要特别注意的是，我国目前已经明确环境公益诉讼的具体程序。检察机关有权力就地方政府的环保不作为行为提出检察建议，甚至可以提起环境公益诉讼。河北省在不违反宪法和法律规定的情况下，可以对环境公益诉讼制度作出灵活变通。例如在环境公益诉讼制度中加强民间环保组织的作用。河北省的民间环保组织包括环境产业协会、环境科学学会和环保联合会等，任何组织和个人都有责任和义务对违法排污的企业或未履行法定环保义务的主管机关进行检举，或者将违反环境保护义务的行为通过民间环保组织告知受害者，或由民间环保组织直接对违法排污企业提起环境公益诉讼，要求对方履行环保义务，支付环境治理成本，甚至可以行使某些惩罚性措施。当然，对于地方环境保护而言，地方政府负有不可推卸的管理职责。对于环境污染行为，地方环保部门应当加大监管力度，提升处罚强度，实现环境治理的高效性。（二）加强公众参与。在农村环境保护方面，已经形成了“市场失灵”和“政府失灵”的局面，公众被推到了维护生态、保护环境的前台。实际上，对于环境保护与环境治理的综合情势而言，社会公众只能基于个人原因减少周边环境的污染。而对于公共区域的环境保护而言，社会公众缺乏必要的治理意愿与保护激励机制。因此，河北省环境保护机制的创新，应当在加强公众参与的理念下，重新界定社会公众、政府和社会组织的环境保护定位。目前来看，环境保护与环境治理均是社会化活动，社会组织与公众很难超脱于外，完全依赖政府治理。因此，一个较为有效的改革措施就是，将部分环境保护的行政权力让渡于公众，尽可能地让公众积极参与，并将社会公众力量置于环境保护和治理的辅助性地位，利用大量政府力量以外的社会力量来保护环境。公众参与环境保护的方式体现在两个层面：1.公众参与重大环境保护决策。这本身就是公众参与环境保护的一种体现，公众参与重大环境保护决策，能够给予各种利益集团表达各种利益要求的机会，有助于各方寻求利益的平衡点，减少因环保参与机制不畅通引发的社会矛盾，同时也达到了保护环境的目的。2.公众参与环境保护。公众参与实际环境保护对于政府决策是一种后续监督，特别是当政府的某一决策带来不可预料的环境破坏后果时，公众的参与可以为有关环境管理机构或者环境保护组织提供意见和建议，有助于政府及时调整环境政策。公众参与最有效的方式是环境管理机构定期或者不定期地邀请公众参加环境影响评价的听证会或者审议会，并主动听取公众对环境状况的评价，疏通公众对环境状况的反映渠道。除公民个人参与环保以外，河北省在财政支出方面应当适度增加农村的环境保护支出力度，同时吸引社会公众共同参与到环境保护中来，形成多元化的环境保护机制，将环境保护和社会发展有效地联系起来。(三)完善监督机制。我国宪法中规定了“公众参与环境管理”的原则。这在《环境保护法》第6条与《河北省环境保护条例》第9条中得到明确体现。以上法律法规都明确了公众对环境的监督权利和义务。“其主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程监督之下，确保公民的环境监督权。它主要包括公众在鉴定和争取公共环境利益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业做出的对环境状况构成现实的或者潜在影响的政策和决策具有质询、异议的权利，以及公众对破坏环境者的检举和揭发权利。监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众参与了解情况、表达意见等都是一种有效的监督。在各项环境政策、法律法规实施过程中，要随时听取公众意见，接受舆论监督。”河北省对公民环境保护监督机制的完善应当立足于公民监督权的实体化和程序的可操作性方面。在实体权利方面，河北省首先应当明确公民监督权的内容，主要包括环境信息知情权、环境保护参与权等。在程序方面，应当将程序细化，分工明确，保证公民参与监督的全过程，对公民提出的意见和建议应当及时审查、决定，并告知异议人。

四、结语

河北省农村地区生态环境保护工作不是一蹴而就的，而且可能因为地域不同，产生的环境问题和成因也不相同。因此，在完善河北环境法律体系时，应当将其作为一个系统工程来完成，“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海”。农村生态环境问题同环境法律体系一样，应当按部就班，循序渐进地完成。

参考文献：

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作者:张婷婷 单位:中共广东省委党校法学教研部