国有自然资源报告制度建设建议

国有自然资源是我国重要的国有资产，是全体人民共同的宝贵财富。探索建立国有自然资源报告制度并编制年度报告，对巩固以公有制为主体的中国特色社会主义基本经济制度、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以及所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、促进生态文明建设具有重大意义。

国有自然资源报告制度建设的法理考量

所有权主体地位有待落实。根据法律规定，我国国有自然资源的最终所有者是全民，但全民在法律上只是一个抽象概念，无法直接行使自然资源所有权。实践中，《物权法》等法律规定由国务院代表行使包括国有自然资源在内的国有财产所有权，国务院再将国有自然资源所有权分配给各级政府行使。这种管理模式虽然能实现国务院对国有自然资源所有权行使的统一领导，但不同层级政府行使所有权的目标和利益会有所差异，多级机制本身也容易出现信息不对称、责任不对等、激励不兼容等问题，可能导致国有自然资源所有权行使部门化或地方化，损害公共利益。因此，必须要加强制度建设，巩固和维护全民作为国有自然资源所有权主体的法律地位。人大监督职能有待强化。人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。全民行使国有自然资源所有权，主要是通过各级人大及其常委会履行法定职权（立法权和监督权）来实现的。在国有自然资源所有权行使制度中，所有权行使主体是人民政府，全民有权监督政府行使所有权的行为。长期以来，各级人大未充分履行国有自然资源的监督权，全民对行使国有自然资源各项权利缺少监督机制。因此，必须要加快健全相关制度，强化和落实人大监督职能，为完善自然资源国家所有权行使制度、确保实现国家所有者权益提供基本路径和制度保障。

国有自然资源报告制度建设具备良好基础

按照《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）要求，国有自然资源报告重点是：自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护与利用等情况。目前，我国自然资源管理在总量、制度建设和保护利用方面已取得了积极进展。已基本摸清主要门类自然资源数量。我国已经建立了主要门类自然资源调查评价和监测统计制度，包括全国国土调查、全国土地利用现状变更调查、全国水资源调查评价、全国森林资源清查、海岛统计调查以及年度《中国土地矿产海洋资源统计公报》《中国水资源公报》《海岛统计调查公报》等，基本掌握了各类自然资源数量和部分资源质量情况，为开展国有自然资源报告编制奠定了基础。初步形成自然资源管理重大制度体系。国土空间开发方面，通过科学编制实施各类规划，优化了国土空间开发格局。一是建立国土规划制度，印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，引导和管控国土空间开发、保护、整治等各类活动。二是建立实施土地利用规划制度，形成了全国、省、市、县、乡五级规划体系，开展了“多规合一”试点。三是建立实施海洋功能区划制度，优化了海洋空间开局。四是建立健全用途管制制度，制定实施了《自然生态空间用途管制办法(试行)》，构建以用途管制为手段的国土空间开发保护制度。生态环境保护方面，通过加强制度建设和工程实施，促进了生态环境质量改善。一是建立健全地质环境保护和恢复治理制度，2017年建立了矿山地质环境治理恢复基金，初步建立起矿山地质环境保护长效机制。二是推动国土综合整治，实施了青海祁连山等11个山水林田湖草生态保护修复工程试点，推动统一保护和系统修复。三是开展绿色矿山建设，形成了煤炭等九大矿业行业绿色矿山建设规范，先后批准了四批共661家部级绿色矿山试点单位，促进矿业行业的绿色发展。四是推进海洋生态环境保护和修复，全面建立海洋生态保护红线制度，将全国30%的近岸海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围。生态文明建设方面，通过开展重大制度改革，促进美丽中国建设。一是推进自然资源产权制度改革，建立了不动产统一登记制度，颁布实施《不动产登记暂行条例》等政策标准，形成了自然资源产权制度改革文件思路。二是推进自然资源资产有偿使用制度改革，出台《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》等政策文件，不断扩大有偿使用范围，提高资源市场化配置效率，维护国家所有者权益。全面加强自然资源保护与合理利用。资源保护方面，一是贯彻最严格的耕地保护制度，构建了数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，全国划定永久基本农田15.5亿亩，确保国家粮食安全的物质基础。二是有序推动自然保护区建设，截至2017年底，全国林业自然保护区达2249处，占国土面积的13.14%；建立了自然保护区监督管理平台，开展多项专项监督检查行动。资源节约集约利用方面，一是实行建设用地总量和强度双控管理，推广节地技术和节地模式，提高了土地集约利用水平。“十二五”时期，全国单位国内生产总值建设用地下降24.2%，单位固定资产投资建设用地下降58.4%。二是不断推动矿产资源节约和综合利用，推进40个示范基地建设，遴选334项先进适用采选技术，黑色金属和有色金属矿产回采率分别提高5.7个百分点和l个～2个百分点。三是确定了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等“四项制度”。四是持续推进国土资源节约集约模范市县创建活动，并选择部分省份探索开展资源节约集约示范省建设。

国有自然资源报告制度建设存在的困难

缺乏国有自然资源报告编制顶层设计。国有自然资源报告涉及多种自然资源门类，整体设计、统一方法和统一标准成为报告编制的重要前提。目前，国有自然资源报告编制主要涉及自然资源、水利等多个部门。由于各种自然资源属性不同，加上不同管理部门管理基础、统计口径、分类标准不一致，难以把握不同类型报告的详略程度，影响报告的规范性和完整性。此外，由于国有自然资源报告编制工作还处于起步探索阶段，与其紧密相关的统计核算、监督核查等制度规范基本处于空白，相关的管理体系和机制也不健全，亟待加强国家层面的顶层设计，形成统一的技术规范和规章制度。难以确定国有自然资源报告内容。虽然《意见》明确了国有自然资源报告重点，但对报告的具体范围和内容，以及自然资源资产分类、计价等均缺乏相对统一的规定，可操作性有待提高。比如：就报告范围来说，是只包括国有自然资源，还是也包括集体自然资源，尚无明确规定。但若仅包括国有自然资源，受自然资源系统性、整体性影响，将无法全面反映“相关重大制度建设”“自然资源保护与利用”等情况。缺少规范的自然资源资产核算方法。自然资源总量应反映实物量和价值量。目前，在具体操作层面，不管实物量还是价值量核算，都还存在一定问题，造成国有自然资源资产底数不清。从实物量看，一是缺少统一的自然资源分类标准，各类资源管理部门根据实际需要，采取不同的分类标准进行统计，导致数据不一致，如：原国土资源部门和林业部门统计的林地数量相差较大。二是由于各类自然资源形态和属性不同，统计单位不一致，如：土地的统计单位为亩或公顷、天然气为立方米等，导致很难对所有种类的自然资源进行实物量加总或比较。从价值量看，一是缺乏统一公认的价值量核算方法，难以准确评估自然资源资产价值，虽然众多专家学者从理论上对价值量核算进行了探索，但目前仍未形成一致认可的核算方法，从某些地区实践看，部分资产还在采用名义价值。二是部分缺少自然资源质量评定，自然资源质量是衡量自然资源价值量的重要依据，但目前各类自然资源中，仅耕地、水资源等进行了较为全面的质量评定，森林、草原等资源质量评定尚处于起步探索阶段，技术方法有待优化。

国有自然资源报告制度建设的思路

自然资源资产与其他经营性资产差别较大，包涵山水林田湖草海，类型多样复杂，实物量统计工作量大，价值量评估难度高，建立国有自然资源报告制度具有很大的复杂性。国有自然资源报告制度的建设和编制应以全面反映“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的履职情况为目标，以自然资源资产特性为基础，按照实事求是、先易后难、突出重点、不断完善的原则，加快研究探索自然资源资产统计和核算方法，建立健全各项管理制度和运行机制，确保报告的质量。建立国有自然资源报告制度体系。一要研究制定国有自然资源报告编制管理办法，用具体制度来明确国有自然资源报告的目的、范围、程序和主要指标等，做好顶层设计，确保报告编制工作有章可循、有据可依。二要研究建立国有自然资源资产清查制度，针对自然资源资产家底不清的问题，开展全国国有自然资源资产清查核实工作，并建立相关管理制度和机制。三要研究建立国有自然资源统计监测制度，统计监测国有自然资源资产利用和变动状况，及时掌握国有自然资源资产配置、使用、处置、收益、分配等情况。四要研究建立自然资源财会制度，抓紧开展自然资源会计问题研究，探索将土地、矿产、森林等自然资源资产纳入会计核算的方法途径，出台对应的会计核算办法。五要研究制定监督考核制度，对各级政府报告的汇交、质量以及人大审议后的整改落实情况进行监管和考评，确保上报数据真实可靠。六要研究建立培训指导制度，加强对省、市、县自然资源系统的培训和指导，逐步建立国有自然资源报告编制队伍。确定国有自然资源报告内容。一要明确国有自然资源报告的范围，自然资源种类繁多，结合我国自然资源管理实际，建议先期仅报告土地、矿产、水、森林、草原、海域海岛、国家公园等主要传统自然资源，待条件成熟后再逐步将非传统自然资源纳入报告范围。同时，考虑到自然资源的系统性，报告应包括国有和集体自然资源，以全面反映资源利用的整体情况。二要明确国有自然资源报告的内容框架，可突出3方面内容：首先是自然资源总量，近期主要报告各类国有自然资源实物量，包括数量、质量、结构和分布等情况，条件成熟时应将价值量纳入报告，还应积极探索生态服务量纳入报告的可行性和方法路径。其次是重大制度建设情况，重点报告自然资源统一确权登记、空间用途管制、有偿使用等制度，分析制度成效，提出优化对策。最后是自然资源保护与利用情况，重点报告耕地、湿地、国家公园等各类自然保护地的保护情况，以及各类自然资源节约集约利用情况。推进自然资源资产管理关键技术的研发。一是开展自然资源分类研究，形成全国统一的自然资源分类体系，明确分类标准，避免不同部门统计的同类资源数据冲突。二是开展自然资源资产核算技术方法研发，特别要推进国有自然资源资产价值量核算研究，尽快形成反映经济发展水平、市场和区位条件、用途管制、资源差异、技术进步等因素的资产核算体系，制定完善相关标准规范，探索生态服务量核算，为确保科学、准确、及时摸清资产家底提供技术支撑。建立健全多方协作的工作机制。一要建立专项工作协调机制，建立由自然资源部牵头的部际协调机制，明确相关部门责任，加强与人大相关机构沟通，协调解决报告编制过程中遇到的重点难点问题。县级以上地方政府也应参照建立部门协调机制，确保上报数据资料完整、准确。二要建立数据衔接机制，考虑到各资源管理部门都有各自的统计数据，特别是国家统计局已试点开展的自然资源资产负债表，建议编制国有自然资源报告时要加强与已有数据的核对衔接，确保国有自然资源报告数据的准确性和权威性，并探索应用大数据、云计算等先进技术，建立统一的国有自然资源资产信息平台。三要建立健全专家咨询机制，构建国有自然资源资产管理专家库，邀请全国人大相关机构、有关高校和科研机构专家学者为国有自然资源报告编制献言献策，让报告更好地反映社会关切和各方需求。

作者:石吉金 张琪 罗世兴 单位:中国自然资源经济研究院和中国地质科学院矿产资源研究所