企业国有资产管理现状与对策

摘要:全面分析了企业国有资产管理体制的现状，深入剖析了其存在的问题，并根据十八届三中全会对发展混合所有制和国有企业按功能分类的要求对进一步完善企业国有资产管理体制提出了具体的，可操作性的对策建议。文章认为，应加强国有资产所有权；将国有资产监督管理机构的国有资产出资人职能与公共管理职能分开；根据国有企业的功能分别设立不同类型的国有资产经营公司，实行分类治理；大力完善企业国有资产管理的法制。企业国有资产管理体制改革应有组织地分步推进，并注意与其他方面的改革相协调。

关键词:国有资产管理体制；国有企业；国有经济；公司治理

一、引言

国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系；是涉及国有资产的管理、监督、运营，以及国家投资企业的公司治理等多方面相互联系又相互制约的体制和机制。它是国民经济管理体制的有机组成部分，是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式，也是国家所有制的具体实现形式。[1-2]国有资产管理体制包括宏观和微观两个层面。其中宏观层面反映政府内部所有者的权能关系，微观层面反映政府与企业之间的产权关系。[3]国有资产管理体制有广义和狭义之分。广义的国有资产管理体制是指企业国有资产、行政事业性国有资产以及资源性国有资产等所有权属于国家的一切财产的管理体制。本文的研究对象为狭义的国有资产管理体制即企业国有资产管理体制。企业国有资产管理体制是推进我国国有企业改革的体制载体。改革开放以来，随着我国国有企业改革的发展，企业国有资产管理体制经历了数次调整，逐渐从计划经济体制下政企不分的政府多头管理模式向社会主义市场经济体制下政企分开、政资分开和资企分开的政府统一管理模式转变。党的十八届三中全会提出发展混合所有制和国有企业按照功能分类等思想，并且提出以管资本为主加强国有资产监管，新一轮国资国企改革正式启动。认清企业国有资产管理体制的具体形势，把握本轮改革的基本方向是当前迫切需要解决的问题。本文对企业国有资产管理体制的现状进行了详细的考察，对其存在的问题进行了深入的剖析，并在此基础上对完善企业国有资产管理体制提出了相应的对策建议。

二、企业国有资产管理体制的现状

（一）国有资产管理体制的基本框架初步确立一是，明确国有资产属于国家所有即全民所有，国家或全体人民是国有资产的所有者，统一行使国有资产的所有权。二是，为解决国家所有权的“虚置”问题，建立了国有资产的出资人制度。一方面，由国务院代表国家行使国有资产所有权。另一方面，由国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业、重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业由地方政府代表国家履行出资人职责。①三是，设立了专门的国有资产监督管理机构。除企业国有资产较少的设区的市、自治州以外，中央政府和省、市（地）两级地方政府分别设立专门的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权代表本级政府具体履行出资人职责；②也可根据需要授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。③四是，实行国有资产授权经营。国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。④被授权企业对授权范围内的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能（见图1）[4]。（二）国有资产管理不同主体的权利和责任基本明确国有资产管理的主体主要包括各级人大常委会、中央和地方政府、国有资产监督管理机构以及国家出资企业四大类。按照相关法律的规定，人大常委会作为立法机关的职责是听取和审议本级政府关于国有资产监督管理的专项报告，组织对《企业国有资产法》的执法检查。政府作为出资人对其授权的国有资产监督管理机构的履职情况进行监督，并依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况。国有资产监督管理机构根据本级政府的授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理，对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督，同时具有指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，推动国有经济结构和布局的战略性调整等义务。国家出资企业享有法律、法规规定的经营自主权，对出资人负责。（三）国有资产管理日益规范并纳入法制轨道首先，国有资产的各项监督管理制度逐步健全。国务院国资委成立后建立和优化了一系列相关的制度，内容涉及企业规划发展、财务监督和统计评价、产权管理、收入分配、业绩考核、安全生产与节能减排、收益管理、干部管理、监事会监督、董事会建设、党群工作、纪检监督、企业法制、社会责任与协会建设、对地方国有资产监督管理部门的指导等各个方面，基本建立起了较为全面的国有资产监督管理制度体系。其次，在法制建设方面，自1988年以来，我国先后颁布了《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有企业监事会暂行条例》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产法》等国有资产管理的法律、法规。国有资产管理法律体系的建立为国有资产管理的法制化奠定了基础。

三、企业国有资产管理体制存在的问题

（一）国有资产管理体制还不统一

除属于国资委系统管理的国有企业之外，还存在大量的游离于统一的国有资产管理体制之外的国有企业。这些企业或者没有明确的出资人（如中央金融企业）；或者因为刚刚改制完成，国有资产管理体制仍然在探索之中（如中央文化企业）；或者尚未实现政企分开，仍由原属政府管理部门直接管理（见表1）。这部分企业国有资产的管理体制还不健全，管理权限在不同的政府部门之间割裂开来，形成了交叉管理和管理真空等问题。

（二）国有资产管理不同主体之间的关系还没有完全理顺

一是，作为国有资产所有者的国家和全体人民与作为国有资产所有权代表的国务院之间的信托关系没有得到充分体现。主要表现为，一方面所有权代表在代表所有者行使所有权时具有较大的任意性，另一方面国有资产的所有者缺乏对所有权代表的监督。二是，政府具有国家行政机关和国有资产出资人的双重职能。国有资产监督管理机构作为政府的附属部门，在履行国有资产出资人职能时难以摆脱作为国家行政机关的政府的干预。主要表现为，政府对国有资产监督管理机构的授权超出了出资人权的范围，导致该机构兼具出资人和公共管理者的职能，承担了大量宏观经济管理的任务。三是，上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。但是从国有资产管理体制的基本框架来看，不同层级的履行出资人职责的机构之间并不存在直接的关系。它们只需对作为出资人的本级政府负责，并在其授权范围内履行出资人职责即可。因此，这种指导监督关系缺乏明确的法律依据，往往流于形式。四是，作为国有资产出资人的国有资产监督管理机构与国家出资企业之间的权责关系没有完全建立。一方面，该机构对国家出资企业的“指导”和“管理”已经涉及到了企业经营的各个方面，影响了企业的独立自主经营。另一方面，该机构对国家出资企业的授权经营缺乏相应的规范，容易使国有资产的出资人权受到侵蚀。

（三）国有资产各项具体的管理制度还不完善

一是，制度的执行力有待加强。一方面，国有资产管理各主体的定位不够明确，其权利和责任没有得到清晰的界定。另一方面，制度主体的权利和责任不对等，对制度的执行缺乏有效的监督机制和追责机制。二是，各项制度之间不完全相适应。现存制度之间存在一定的冲突和矛盾。如现行企业领导人员的选任制度与市场化考核制度之间的矛盾；党对国有企业的领导制度与现代公司治理制度之间的矛盾；国有经济管理制度与企业微观经营管理制度之间的矛盾等。三是，制度缺乏针对性。目前的企业国有资产管理制度主要是针对竞争性企业国有资产制定的。对于公益性国有资产，如果仍然使用以盈利性为目标的管理制度就会扭曲对企业管理者的激励，削弱该类国有资产的功能。四是，部分领域的国有资产监督管理制度还没有建立起来。对市（地）级以下政府所属国家出资企业中的国有资产管理还没有统一的规范；对不同政府共同出资企业的国有资产监督管理还缺乏明确的指引；对境外企业国有资产的监督管理制度还处于初步探索阶段。（四）国有资产管理的法制还不健全一是，相关法规存在大量的原则性规定，为法律的执行埋下了隐患，在一定程度上削弱了法律的权威和实际作用。例如，《企业国有资产法》虽然规定国务院和地方政府应对国有资产监督管理机构进行监督，披露国有资产及其监督管理的情况，接受社会公众的监督，但没有规定具体的程序和内容。二是，部分法律法规没有及时修订，已经落后于实践发展的需要。例如，《国有企业监事会暂行条例》、《国有资产监督管理暂行条例》已经十几年没有修订，一些法条已经明显不能反映国有企业改革新形势的要求。三是，国有资产管理的法律体系还不完整。包括《国有资产授权经营管理办法》、《国有资产基础管理法》、《境外国有资产管理法》等与《企业国有资产法》相配套的法律、法规还没有出台。四是，相关的执法监督体系还需进一步完善和巩固。虽然《企业国有资产法》规定各级人大常委会负责对该法的执法监督，但并没有设置相应的执法监督程序。对执法部门没有建立规范的报告制度，对执法监督部门也没有规定相应的监督和问责机制。

四、完善企业国有资产管理体制的对策

根据以上研究，我们对完善企业国有资产管理体制提出以下对策：第一，加强国有资产所有权。明确由全国人大及其常委会作为国有资产的立法机关。成立全国人大常委会国有资产委员会。该委员会可由技术专家、法律专家、国有资产经营管理者、监管部门的代表以及人大代表组成，负责国有资产的执法监督。按照国有企业所属的经济部门设立全国人大常委会国有资产委员会的下属专家委员会，其委员由行业专家、法律专家、监管专家等组成，负责对特定经济部门的治理原则等提出建议。第二，将国有资产监督管理机构的国有资产出资人职能与公共管理职能分开。一方面，设立国有资产经营公司，具体履行国有资产出资人的职能。另一方面，将国有资产监督管理机构的公共管理职能，包括推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，推动国有经济结构和布局的战略性调整等职能划归国务院的相关部门。为避免出现新的政府多头管理和政企不分问题，应转变国务院的履职方式。应从目前的命令型方式向市场型方式转变，即充分尊重企业的独立法人地位和自主经营权，在推行相关政策时与企业平等协商并支付公平、合理的对价。第三，根据国有企业的功能分别设立不同类型的国有资产经营公司，实行分类治理。国有资产经营公司按照其功能分为公共政策性、特定功能性、一般商业性三类。其中公共政策性企业的功能是弥补市场失灵的缺陷，特定功能性企业的功能是实现经济赶超，一般商业性企业的功能是培育市场主体。目前，为数众多的中小型国有企业属于一般商业性企业，公共政策性企业数量较少，大多数特定功能性企业从长远来看将转变为一般商业性企业。[5-6]第一类是公共政策性国有资产经营公司。该类公司是政府的政策执行机构，以实现政府政策为目标；采取国有独资的形式，为特殊企业法人，只受专门法的管辖。企业独立经营，商业性和一般政策性经营事项由经营者独立决定。公司的具体经营方针、业务规则以及特定业务的比例等受专门法的严格限制。全国人大及其常委会对关系国家利益的特殊重大经营事项进行审批，对公司的财政拨款、信贷额度、存续时间等进行定期审核。国家审计机关对其经营活动是否符合政府的经济、政治、军事、社会和外交等政策进行审计。政府行政监察机构对其是否符合政府的政策要求，以及是否存在浪费、欺诈和滥用职权等进行监督。不设股东会。公司的最高决策机关为董事会，其成员由全国人大常委会国有资产委员会任命，由政府监管部门的官员和主要客户、合作伙伴、相关产业、社区以及员工等利益相关者的代表组成。对CEO的薪酬考核以是否达到政策性目标以及满足专门法中关于企业财务的特殊要求为依据。年报须经会计师事务所审计后对外披露。负责审计的会计师事务所由企业提名，由全国人大常委会国有资产专业委员会批准。第二类为特定功能性国有资产经营公司。该类公司具有商业性和政策性的双重经营目标。根据企业发展的需要可选择国有控股或国有参股等股权形式，具体股权结构由各股东按照商业规则平等协商。该类公司受公司法和专门法的共同管辖。其中专门法对与企业的政策性目标、政府股东的特殊治理等有关的事项作出具体的规定。设立一般商业公司的治理结构，包括股东会、董事会和监事会等。董事会由股东代表董事、独立董事和内部董事组成，国有股东代表董事为政府官员和公务员以外的人员。为实现公司完全的商业化经营，国有股东代表董事的数量及表决权应受到一定的限制。为实现政策性经营目标，赋予国有股东代表董事在与政策性经营目标相关的重大表决事项上的否决权。对CEO的薪酬考核以商业性目标为主，并根据政策性目标的影响进行相应的调整。年报需经会计师事务所审计。负责审计的会计师事务所由企业自行聘任。第三类为一般商业性国有经营公司。该类公司以商业性目标为唯一的经营目标。在市场主体培育成功，私营企业大量进入市场并成为市场主体后，该类公司中的国有股将逐步退出。公司仅受公司法的管辖，完全遵循一般商业性公司的治理原则。企业党组织对国有资产经营公司实行分类治理。对于关系国计民生和国家安全的重点企业，应加强对企业的监督和检查。具体办法是，通过双向进入，交叉任职，对企业实行日常监督；通过巡视和专项检查，对企业进行专门监督。对特别重要的企业，实行纪检机构派驻制，增强监督机构的独立性。党管干部的原则主要通过赋予党组织对企业相关人事任免的否决权来实现。第四，地方国有资产建立与上述中央国有资产类似的管理体制。地方人民代表大会及其常委会依据全国人大及其常委会所颁布的全国性法律制定本辖区国有资产经营公司的专门法，并实行执法监督。国有资产经营公司依法经营。为加强对地方国有资产管理体制的控制，可借用公司治理国际最佳实践中的“遵守或解释”（ComplyorExplain）的做法，要求地方立法机关和国有资产监督管理机构每年对其所出台的相关法律、法规与中央国有资产监督管理的法律、法规的一致性进行自查，并对其中不一致的部分作出解释。第五，实现上述国有资产管理体制必须大力完善企业国有资产管理的法制。首先，在立法理念方面，应改变目前以政府行政管理为核心的办法，从主要侧重对政府监管权利的保护向规范政府行为和保障企业权益的方向转变。其次，在立法方法方面，应改变目前以原则性规定为主的方式，对国有资产管理不同主体的权利和义务进行清晰的界定，对监督和惩罚机制作出详细的规定。再次，在法律体系方面，应改变目前的行政管理式的法律体系，建立以国有资产的全国性综合法与国有资产经营公司的专门法为主要内容的新的法律体系。其中全国性的综合法主要对国有资产的基础性制度如信息披露制度、报告制度、专门法的立法程序和执法规则等作出规定。第六，完善企业国有资产管理体制应有组织地分步推进。第一阶段，选取条件好的省市进行试点，中央层面在政策、资源等方面给予支持，同时加快对全国性政策的研究和制定工作。应在国务院和试点省市设立相应的领导机构，加强联系和沟通。第二阶段，在初步试点经验已经成熟的情况下逐步扩大试点范围。允许地方根据自身的情况提交个性化的试点方案，尊重地方实践的多样性。国务院领导机构应注意把握好试点的总原则，制定相应的规范，加强监督和经验总结。同时启动中央层面的试点。第三阶段，全国各省市全部进入试点。改革在中央层面全面铺开。在不断修订和调整的过程中形成较为成熟的政策规范。第四阶段，各机构、企业改革已基本到位，相关政策、法规基本成型。改革进入最后的平稳过渡期。改革领导机构的任务逐渐减少，并在适当时期予以取消。相关人员可视情况并入相关的国有资产管理部门。此外，应加快国有企业改革，逐步将国有企业均纳入统一的国有资产管理体系；注意与经济、社会、政治等其他方面的改革相协调；妥善缓解改革所涉及的不同部门、机构、组织的利益矛盾，减少改革阻力；广泛听取来自不同个体、机构的意见。同时还应进一步解放思想，推动基本经济制度的理论创新以及意识形态和执政理念的进步。

作者:常蕊 单位:中国社会科学院工业经济研究所

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