国有金融企业授权机制研究

[摘要]国有金融企业机制改革已从强调完善治理、突出主业、强化激励的微观层面，转向授权经营机制这一核心问题。用人机制行政职级化、薪酬机制僵化、考核机制差异化不足等，是授权经营机制改革不理想导致的突出弊端。从“管资产”向“管资本”转变已成为国有金融企业的改革共识，未来改革应围绕“所有者是谁”“由谁管理”“如何管理”，明确“党组织‘人格化’的股东产权制度”安排、坚持“党组织为第一人”的授权机制、用活“党管干部+市场化”的用人机制、推行“总额预算+按贡献分配”的薪酬机制、创新考核机制及推行“360°”监督机制。

[关键词]产权制度;授权机制;用人机制;薪酬机制;考核机制;监督机制

近年来，我国国有金融企业在管理制度、管理行为、公司治理、服务实体经济和资产保值增值等方面取得了重大成效，但也还面临着资产管理布局不优、职责分散、权责不明、机制不科学、经营收益预算管理不规范和法制建设滞后等问题，目前国有金融企业的治理机制还不完全适应新时代的要求，必须进一步推进和深化国有金融企业治理机制改革。

一、国有金融企业机制改革的必要性

（一）打造世界一流金融企业的要求。中共报告明确提出，“改革国有资本授权经营体制，做强做优做大国有资本，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。这既提出了新时代国有金融企业改革的具体任务，又提出了其改革发展的方向和目标。近几年的供给侧结构性改革促使国企利润不断增加，金融类国企利润增长更为抢眼。国有金融企业已走出国门，融入全球金融体系，在参与全球金融市场的竞争、服务实体经济、维持金融体系稳定、金融创新等领域占据重要角色。然而，我国金融类企业普遍存在定位模糊、产品和服务同质化严重、内控机制不健全等问题；此外，多年的不规范发展，导致的期限错配、监管套利、多层嵌套、同业负债高等问题，严重阻碍了金融企业的发展，进一步积累了金融风险，加剧了金融体系的不稳定性和脆弱性。我们应清楚地认识到，国有金融企业与“世界一流金融企业”还有较大差距，在自主创新、资源配置、价值创造、风险管控等方面尚需加大完善步伐。（二）推动形成全面开放新格局的要求。多年来，我国资本市场和国有金融企业取得了长足发展，已形成主板、中小板、创业板、新三板、区域性股权交易中心等多层次的资本市场。然而，国有金融企业在与全球资本市场对接的过程中，进一步暴露了治理机制不健全、风险管控机制不协调、创新能力不足等问题。改革开放是我国高质量发展的根本动力，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。我国已在制造业实现全面对外开放，在金融业实现高水平的对外开放，可以使我国金融机构进一步融入全球金融体系和市场，借鉴和学习更多新经验、新技术，促进金融效率的提升，利于破除现有金融业体制机制弊端，更加合理配合金融资源，有效应对金融风险，推动形成全面开放的新格局。（三）防范金融风险、服务实体经济的要求。当前，经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，产能过剩、经济下行可能反复出现，中小企业等实体企业融资成本持续升高，实体经济回报率持续走低，信贷资金多流向房地产行业等问题，造成实体经济得不到足够的金融支持，无法提振实体经济的发展。此外，影子银行、互联网金融、金融控股公司等方面的监管还不完善，易发生金融风险。因此，推进国有金融企业改革，是保增长、服务实体经济、规范金融机构发展、防范金融风险的必然要求。

二、国有金融企业机制改革面临的现实困境及成因

近些年来，国有金融企业顺应国有企业改革浪潮，历经放权让利、扩大国企自主权、实施所有权与经营权分离、推进混合所有制、从“管资产”向“管资本”转变等多轮改革，在不少方面取得了积极成效。然而，授权经营机制应作为历次改革的核心，却始终没有取得实质性进展，造成国有金融企业改革仍面临一系列困境。（一）治理机制形式化严重，混改停滞不前。1.公司治理机制不完善根据Wind数据，目前国有上市金融企业共有43家，国企董事会规模平均约11人，主要由内部执行董事、外部非独立董事和独立董事组成，内部执行董事通常由董事长、总经理、副总经理、总会计师（或财务总监）等组成；外部非独立董事和独立董事一般由股东委派，不在企业任职。内部执行董事和外部董事（独立董事和外部非独立董事）基本是2∶1的比例，2/3的执行董事意味着董事会中绝大部分都是经营者，董事会和经营层的职能高度重合，容易导致内部人控制。内外部董事信息的不对称更加剧了这种内部人控制，反映出多数企业仅为满足政策法规的要求，而不是为了科学决策和有效监督聘请独立董事，无法对决策形成影响。究其原因：一是法律上的股东缺位，缺乏“人格化”的股东，《中华人民共和国公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。”二是国有金融企业基本是单一的国有法人股，或处于绝对控股，其他小股东无法参与公司治理，或纯粹是战略投资，不参与公司治理。2.“管资产”向“管资本”转变的授权机制不畅目前国有金融企业大多采取“管人管资产管事”的“全管型”授权机制，政府直接垂直管理，董事会对出资人和监管机构负责，经营层对董事会负责，监事会对出资人负责，其实质是政府监管“一插到底”，影响所有管理层级；《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》鼓励组建国有资本投资、运营公司，要求从“管资产”向“管资本”转变，一个普遍做法是在政府与企业之间再成立一家资本运营公司，代替政府履行出资人职责，避免政府直接干预企业的运营，与淡马锡模式较为相似。《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确中央财政部履行中央国有金融企业出资人职责，地方财政部门履行地方国有金融企业的出资人职责，目前中央金融企业与中央财政部之间暂未成立资本运营公司，但地方政府有不少已按照从“管资产”向“管资本”转变的要求，成立资本运营公司，履行出资人职责，这在增加一层“委托—”关系的同时，似乎也与《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的要求相矛盾。从授权经营机制角度而言，多一层“委托—”关系，势必会增加沟通、等成本，授权经营机制不解决好，企业的人才管理机制、激励考核机制等均难以落实；同样会导致董事会、经营层授权“行政化”、外部董事“职能虚化”、监事会“内部化”，董、监、高无法相互制衡。经过多年的探索改革，部分国有金融企业已向“管资本”授权机制转换，但出资人或法律未明确受托人的定位及其权、责、利，使“管资本”的效果大打折扣。3.金融企业混合所有制改革探索成效不显著部分金融企业积极探索“中央国资+地方国资+外资+民营资本”四位一体结构的国有金融企业混合所有制改革，但混改形成的“股权多元化”成效并不显著，非国有资本无法“当家做主”，各市场主体参与积极性低，无法形成“资本力量”，无法形成由“点”带“面”的改革效果，混改难以推进，甚至停滞不前。（二）法规制度建设滞后，差异化改革受限。国有金融企业承担着防范金融风险、服务实体经济、培育新产业、支持产业转型升级等任务，与其他国有企业有较大差异。因此，相对于其他类型的国企，国有金融企业的退出机制不足，不能按市场机制退出。究其原因，一是金融企业退出的负外部性较大，容易造成社会动荡、社会生产凋敝，如上世纪末和本世纪初的金融企业退出潮、近年来被清理的P2P平台等，均给社会造成较大的负面影响；二是金融企业退出的法律不够健全，虽然我国《商业银行法》《存款保险条例》均对银行破产进行了相关规定，但我国金融机构种类非常繁多，较少法律法规对种类繁多的金融机构市场退出有明确规定。此外，国有金融企业的监管机制尚未实现统一，仍存在多头管理、职责不清、监管定位不准、监管过度等问题。（三）用人机制行政职级化严重，市场化改革受限。国有金融企业用人机制较为僵化，行政色彩较浓，未真正让市场起决定性作用。目前国有金融企业董事会成员基本由政府任命，以董、监、高为代表的企业高管成员通常由政府选派、公司内部提拔、其他国企高管人员调任，具有一定的行政职级；经营层关键岗位多由董事会成员兼任，市场化选聘程度低，且尚未建立良好的退出机制，容易导致经营层过度追求行政职级，市场化商业竞争意识不强；监事会成员无任何市场化选聘，基本由出资人任命。究其原因，一是授权机制失效导致董事会职权落实未到位，对企业负责人定位不准确，受多重监管，权责不清，无法自主选聘董事会成员和经营层。二是监管机构、董事会和经营层关系不明晰，权、责、利不对等，责任重，权利轻，“一岗双责”甚至“一岗多责”普遍存在于国有金融企业。三是用人机制不通畅，尚未建立明晰的董、监、高成员退出及流动机制，管理人员能上不能下、员工能进不能出等问题依然突出。四是用人机制行政职级化会导致董事会和经营层成员在职和退休的职级（待遇）不匹配，严重影响其积极性，容易导致“短视”或“谋利”等行为的出现。五是用人机制行政职级化会导致国企职业经理人制度的缺失，而我国职业经理人市场的不成熟更加剧了这种后果的严重性，进一步导致选聘不到金融专业性强的复合型优秀人才，即使通过市场机制引入的人才，由于无法适应国企机制或受其决策机制的限制，无法发挥应有的作用，常会出现“引进来，拳脚束”或“引进来，留不住”的尴尬局面。（四）薪酬机制僵化，薪酬激励市场化不足。目前国有金融企业薪酬机制，较多参照“大一统”的各类“指导意见”建立，脱离市场机制和企业实际，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有金融企业而言，造成董事会和经营层的薪酬与行业对标企业相差过于悬殊，无法体现按贡献分配的原则，严重挫伤其积极性，加上非国有金融企业高薪激励与上市国有金融企业机构的“限薪管理”，进一步加剧上市国有金融企业机构的人才流失。薪酬机制无活力，“一刀切”现象严重，员工收入能增不能减，董、监、高薪酬与行业对标企业相距甚远，人才流失严重。（五）激励考核机制差异化不足，容错机制缺乏。2017年，上市国企的董事会有明确的高管考评和激励制度的比例不到60%；有明确的董事考评和薪酬制度的略超30%；在内部董事与外部董事之间建立明确沟通制度的不到3%；建立董事会备忘录的不到5%；公布董事考评/考核结果的比例和有董事行为准则相关规章制度的公司比例都未超过1%，非上市国企更是缺失相应的制度和机制。此外，容错机制缺乏一直是国有企业创新动力不足、管理层担当意识不足的一个重大弊端，特别是金融企业创新失败的负外部性较大，“双百企业”主要以非金融企业为主，金融企业只有数家。未列入“双百行动”改革的国有金融企业更是缺乏相关容错机制，纵览上市国有金融企业披露的信息，也没有相关的容错机制。可见，国有金融企业普遍缺乏相应的容错机制，面临创新动力不足、担当意识不足等困境。（六）监督惩戒机制不充分，改革中“竞争中性”原则体现不充分近些年来，金融领域违法违纪情况时有发生。究其原因，一是金融监管体制改革与国有金融企业改革匹配不足，很多时候二者的改革都是独立进行，而未考虑到其匹配性和协同性，出现授权经营机制无效的现象；二是现阶段我国金融体系的市场化程度较低，国有金融企业在金融市场起主导性作用，容易形成权力大、资金大的圈子，极易成为腐败的温床；三是国有金融企业几乎是国家绝对控股，行政干预过多，目标容易多元化，从而出现“竞争性干预”和“竞争性监管”，导致企业无所适从，进一步导致“监管不敢作为”和“监管虚化”，事前、事中监督机制不足，进一步导致监督低效；四是我国法律法规没有对具体的金融违法犯罪有明确的刑罚惩戒规定，多以相关案例判罚为参考，判罚较轻，惩戒机制和力度不足，而且惩戒多针对个人而并非企业主体，容易导致企业治理机制不完善问题。国企改革要求聚焦主业、资源整合、资本运营、打造世界一流企业等，中央国企和地方国企基本都采取分类整合的办法，把国企分门别类，整合、划转等，使原来规模就较大的企业规模更大。这将出现两个局面：一是重组、合并的企业可能成为规模更大的企业；二是大规模国有资本或大量国有企业由一家或数家国有资本投资运营管理，这些资本投资运营企业也是大企业。然而，在推进改革的过程中，“竞争中性”的原则出现失守的趋势，可能会导致以下问题：一是一批新的“大而不倒”企业诞生，导致大企业病的出现；二是风险进一步集中，尤其是金融企业；三是非市场规律作用推进的企业合并，对民营企业造成一定的市场挤出，出现“竞争垄断”的苗头。

三、国有金融企业授权经营机制改革的对策建议

（一）改革产权制度，明确“党组织‘人格化’的股东产权制度”安排。要真正发挥资本运营公司的隔离作用，则代表政府履行出资人职责的资本运营公司应该只作为国有企业的战略投资者或财务投资者，而不是运营管理者，只对企业重大决策事项或企业的经营效益发表意见，即只考核和评价企业战略执行情况和最终的效益，对企业其他事项不干预。这就需要改革现有国企产权制度，在《公司法》《企业国有资产法》《中国人民银行法》《商业银行法》等上位法明确国有金融企业的产权制度，在央行、财政部、银保监会、证监会等部门法规中明确国有金融企业的产权机制，以产权制度为基础，确保国企主导地位的同时，给予企业最大限度的自由。此外，国有金融企业是金融市场的主导主体，是守住不发生系统性金融风险的“定海神针”。因此，让党组织成为“人格化”的股东，并以大股东身份参与企业治理，能有效完善国有金融企业股东缺位的法人治理结构，衔接党委、国有股东、其他非国有股东的授权经营机制。具体而言，党组织“人格化”即让党组织委派的党委书记代表组织和出资人作为大股东参与企业治理，确保国有金融企业更好地践行经济责任、社会责任和政治责任的统一。（二）改革企业治理机制，坚持“党组织为第一人”的授权经营机制。解决大股东或国有股独大而其他成分股东不愿意参与混改的困境，办法有两个：一是认同与尊重其他战投和小股东作为出资者的基本权利；二是从公司治理机制上设计“同股不同权”。此外，改革企业治理结构来推动混改。国有金融企业与其他非金融企业有其特殊性，企业治理结构应包括董事会、监事会、经营管理层，根据需要在董事会下设战略与决策委员会、风险与合规管理委员会、审计委员会、提名与薪酬委员会等，可大幅度增加外部专业委员比例，最大限度保持独立性，真正起到监督、激励、考核等作用。同时，还应重点解决国有金融企业委托—关系。首先，党组织应是国有金融企业的第一人，党委书记应是企业负责人兼董事长，其仅对出资人负责，拥有董事会和经营层的决定权和考核权；其次，党组织应把方向、谋大局、定制度、促协调、重监督，党委书记和董事长应为同一人，使党组织在企业法人治理中的地位、职责、履职程序44等得到明确，其依据法律、党章、公司章程等法律法规、规章制度治理企业；再次，完善财政部门履行国有金融企业出资人职责的配套机制和操作细则，确保与“党组织为第一人”授权机制的匹配；最后，厘清出资人和监管者的职责，出资人职责主要是以合适方式选聘公司治理团队和承担保值增值等，监管者职责主要是通过“管风险、管法人、管准入”等方式对国有金融企业实施外部监管。（三）建立国企职业经理人制度，用活“党管干部+市场化”的用人机制。在坚持党管干部和授权经营机制改革的基础上，根据国有金融企业的不同类别和层级，综合运用选任制、委任制、聘任制等多样化的选人用人方式。贯彻“能者居之”的用人理念，除党委书记（与董事长同一人）外，其他职位的选聘以职业经理人为主，改革和畅通现有经营管理者和职业管理者的身份转换及退出机制。加快国有金融企业职业经理人制度建设，职业管理者推行任期制、契约化、专业化管理，明确责、权、利，制定与战略经营目标相匹配的任期，严格任期管理和目标考核。国有金融企业选聘管理者，应围绕新时代培育“世界一流金融企业”的目标，把“管资本”与“党管人才”统一起来，在“管资本”与“党管人才”上把“强”而“优”的标准具体化，在任期内达不到“强”而“优”标准的，以“有进有出”的市场化机制，让人才流动起来。按国有金融企业的分类，实行与选聘方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化用人机制。（四）建立市场化薪酬激励机制，推行“总额预算+按贡献分配”的薪酬机制。借鉴上海和深圳国企薪酬激励机制改革的成功经验，以市场化改革为导向，以完善的治理结构为基础，对标行业薪酬水平，逐步提高员工持股、管理层和骨干持股比例，激活企业活力。让市场在人力资源的配置中起决定性作用，坚持推行总额预算控制与按贡献分配的薪酬机制，打破“工资刚性”，建立健全工资与效益联动机制。对政府任命的国有企业党委书记和董事长，以按贡献分配为导向，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，任期激励可适当延长时段激励，可设置优秀董事长奖或突出贡献奖；对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，以绩效年薪和任期激励为导向的中长期激励机制为主，其工资分配管理权由董事会决定；通过完善企业法人治理机构，探索推进职工持股，在程序合法、操作规范的前提下，允许企业职工采取增资扩股、出资新设或以法律、行政法规允许的其他方式持股。多层次完善国有金融企业的薪酬机制和激励机制，增强各层级职工的积极性，最大限度遏制利己行为，降低委托—成本。（五）创新考核机制，推行“内部+外部”的考核机制。在尚未出台针对新时代国有金融企业考核机制，或差异化考核机制的具体管理办法和操作指引之前，可参照《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》，对金融类国有企业，属于开发性、政策性的，应主要选取体现服务国家战略和风险控制的指标，兼顾反映经济效益的指标；属于商业性的，应主要选取反映经济效益、资产质量和偿付能力的指标等进行差异化设计考核指标。在国有金融企业内部，以授权经营机制为基础，应针对不同层级实行差异化的考核机制，如党委书记和董事长的考核由出资人和任命者考核，董事会其他成员由董事长和监事会考核，经营层由董事会考核，依此类推。国有金融企业应同时参照《金融类国有及国有控股企业绩效评价实施细则》《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》等管理办法和细则，结合地区、企业分类和功能定位等实行差异化的考核机制。一方面，以完善的公司治理机制为基础，强化审计与稽核委员会作用，增加提名与薪酬委员会、审计与稽核委员会的外部委员比例，增强其独立性；另一方面，对董、监、高的考核评价，推行“内部+外部”的考核机制，增加外部考核评价占比权重，聘请外部独立考核机构对他们进行考核评价。（六）建设法制化监管机制，推行“360°”监督机制。让权力在阳光下运行是最好的防腐措施，预防金融企业的腐败是防范化解金融风险、守住不发生系统性金融风险的底线的最有效措施。监管机制的法制化改革与授权经营机制改革相辅相成，要增加二者改革的匹配性和协同性。建设法制化的金融监管机制是一项综合性工程，涉及到国有金融企业的内、外部监管，应着手建立“360。”监督机制。一是完善金融法规建设。及时修改不合时宜的法规政策，落实双重领导体制、建立专职纪委书记制度，创新监督方式以及突出巡视职能作用，以法规建设增强对权力的制约监督效果，构建金融反腐倡廉新格局；二是以授权经营机制为基础，健全有序的监督和惩戒机制，建立纪委监察汇报工作机制，所有国有金融企业单独设立纪检办，直接向股东负责，由股东配齐配强专职纪检监察干部；三是建立健全问责机制，强化机构问责、监管问责和对监管者问责，监督及问责对象聚焦于企业董、监、高成员以及下一级拥有监管权、选人用人权、财务管理权的关键岗位领导人员；四是完善国有金融企业公司治理结构与机制，依法依规，完备董、监、高各层级人员配置，强化企业投资委员会、风险与合规管理委员会作用，完善风险防控机制，强化与授权经营机制的衔接，发挥各层级相互制约的作用；五是增强国有金融企业审计、稽核、纪检等部门的独立性，引进和培养合法合规、风险防控、审计稽核等专业人才，适当提高外部审计的比例；六是提高国有金融企业改革与金融监管体制机制改革的匹配性，以负面清单的形式协同推进二者的改革。

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作者:俞勇 单位:广东粤财投资控股有限公