地方立法涉罚制度探析

摘要:地方立法中涉罚制度与上位法的冲突，已经越来越突出，突破行政处罚行为的限制，增设新的处罚行为是最主要的集中点，对于地方立法权限，究竟该放还是限，已经成为不可回避的问题，究竟应该如何协调中央与地方在行政处罚方面的权限问题更是值得探讨，本文从“不抵触原则”入手，立足实际，寻找引起冲突背后的原因，探析地方立法中涉罚制度的前路。

关键词:不抵触原则;违法行为;行政处罚

一、问题的提出

宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件构成我国法律体系的整理框架，从整体来看，讲整体比作一个金字塔，处于金字塔塔尖的就是宪法，宪法是我国的母法，所有法律都不能与宪法相抵触。行政法规、地方性法规、规章、规范性文件不能与宪法、法律相违背，以此类推，这就是法律位阶原则。法律位阶原则是立法过程中必须遵循的原则，否则无效。对于地方性法规来说，地方性法规也不能与宪法、法律、行政性法规相抵触，对于法律、行政性法规未作出规定的，地方性法规应遵守立法权限，不能超越权限，对于法律、行政法规已经作出规定的，地方性法规所规定事项不能与法律、行政法规相抵触，只能在规定的范围内具体化，如果所规定事项与法律、行政法规所规定的事项冲突，则以上位法所规定为准，视地方性法规无效。那么，地方性法规的合法性取决于制定地方性法规的主体的立法权的范围，具体的范围不是地方自己说了算，是需要法律的明确规定。《中华人民共和国立法法》第七十二条第一款虽然作出规定，但是规定的比较模糊，提到了不抵触原则，即在不与法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，但这个原则具体如何没有规定。同时，行政处罚领域是最需要贯彻落实“不抵触”原则的，因为涉及公民人身权、财产权，有关机关所做出的行政处罚必须具有合法性，必须符合法律的规定。行政主体依据地方性法规作出行政处罚，但是该地方性法规与法律、行政法规相突，也不能认为其行政行为是合法有效的。根据行政处罚法的规定，法律、行政法规已经作出规定，地方性法规需要进行具体规定的，不能超过法律、行政法规规定的行为、种类和幅度。这款规定是行政处罚层面对《中华人民共和国立法法》第七十二条的细化，但是《中华人民共和国立法法》中没有对“不抵触原则”作出更加具体的解释和规定，同时《中华人民共和国行政处罚法》也没有作出具体规定。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾谈到：《行政处罚法》第十一条第二款的规定，它的立法原意是如果法律、行政法规已经进行规定的，地方性法规可以根据本地区的具体情进行具体化，但是必须遵循不抵触原则，也就是必须在行为、种类、幅度的框架内进行。这是我国在进行地方立法时的一条重要指导方针。但是随着经济社会的高速发展以及新鲜事物的不断出现，原有的规则已经越来越难以适应社会的变化，如果仍然遵循之前的规定，难免是不合时宜的，会对经济或者社会发展产生很大的束缚。明显滞后于社会发展的法律规定，使得相关部门在应用时束手束脚，突破界限也是在所难免了。地方立法在很多方面已经突破了“不抵触原则”，行政处罚是行政机关纠正违法行为使用最频繁的制裁手段，地方立法中涉罚制度的制定是前提和基础，地方立法中法律调整手段维度的大小是至关重要的，如何在地方立法中平衡与《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款的关系亟需探讨分析。接下来将通过阐述具体的冲突类型，对陕西省法规、陕西省规章进行研究分析，以新的视角对“不抵触原则”作出诠释，探析地方立法中涉罚制度的前路。

二、地方立法中涉罚制度与上位法冲突的原因

（一）上位法自身之原因。《中华人民共和国行政处罚法》规定，地方在立法过程中不能突破上位法关于行政处罚的行政处罚的种类、幅度以及违法行为。根据对陕西省法规和西安市法规的研究分析，行政处罚的种类、幅度突破现象比较少，问题主要集中在突破行政处罚行为的限制，具体包括前文中所述的七种冲突类型。为什么种类、幅度突破现象较少而处罚行为的突破却如此普遍，需要对《中华人民共和国行政处罚法》进行分析。违法行为多种多样，法律、行政法规不可能把所有五花八门的违法行为收入囊中，加之新出现的违法行为也不可能被当时的立法机关预示到，上位法只能进行抽象规定，不可能事无巨细地进行规定，出现地方立法突破立法权限的情况也就存在了，也就出现了上述文章所提到的对这款规定不同的认识，因而造成地方立法与上位法之间的冲突问题。（二）地方性法规制定在前，上位法制定在后。有些地区出现新的情况，会对这种新情况进行规制，当时并没有对应的上位法，地方立法制定的时间比上位法早，这样就造成一种情况，地方立法已经对这种情况进行规定，等上位法进行规定时情况已经发生变化，造成地方立法与上位法规定产生差别。（三）上位法制定在前，在实施过程中出现新情况，地方性法规增加规定。新的管理制度造成这点原因的主要方面是经济社会快速发展，有些法律规定明显落后，难以对新事物、管理的新需求及时作出回应，而如果一味根据旧的法律规定，难以解决新情况、新问题，因此地方性法规增加规定新的管理制度以更好管理社会秩序。（四）“平均规范标准”难免顾此失彼。我国国土面积大，东西、南北经济发展水平不均，而法律规定是适应全国范围的，难以兼顾到全国范围，如果规定的水平较低，明显不适用经济发展较快的地区；如果规定的水平较高，又难以对经济发展落后地区产生有效的约束。因此，法律、行政法规的“平均规范标准”很难做到均衡。这样，就难免地方立法会突破上位法的标准和原则。（五）地方立法对上位法随意的突破。这种情况属于少数，地方立法过程中，没有严肃对待上位法的相关规定，任由其是。对于这种情况，行之有效的方法是做好备案审查，不仅在形式上进行审查，更要进行实质性审查，维护中央立法权威。

三、地方立法中涉罚制度的前路

随着经济的高速发展，法制化进程的不断深入，赋予地方必要的立法空间已经是不可回避的命题，加上我国地广物博，“平均规范标准”难免会顾此失彼，具体问题具体分析更适合我们国家的实情。对“突破”问题的解决之道不是对规定的死磕和更加严格，而应该有针对性地有的放矢，这才是处理问题的根本。（一）在法律层面赋予地方必要的立法权限。1.明晰地方立法权限“不抵触原则”是立法法对地方性立法的规定，从正面来说是给予的权限，但从另外一面来看，恰恰是给地方立法权限套上了枷锁，因为没有对“不抵触”的明确规定，导致地方立法畏手畏脚，看似规定很多却达不到治理效果，《中华人民共和国立法法》中队地方立法权限有所规定，因此可以认为它是地方立法权限之源，想要扩大地方必要的立法权限，就需要从根源入手，建议对《中华人民共和国立法法》进行必要的修改，对根本问题进行明确的解释，如什么叫“不抵触原则”，说明什么情况是地方立法对上位法的抵触，地方立法的权限究竟可以扩大到什么程度，有了明确的规定，相信地方在立法过程中也不用畏手畏脚或者随意突破了。如《大气污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》这类统一标准不能很好适用全国各地区的法律，可以授权地方根据自己的实际需要增加其他的管理制度，或者直接授权地方就某些特定事项进行规定的权限，允许地方可以制定具体的管理办法。2.《行政处罚法》第十一条第二款规定的推陈出新前文已述，关于《行政处罚法》第十一条第二款规定的不明确性导致不同的观点，有人建议修改行政处罚法，删去“行为”，只保留“种类和幅度”，当然这是比较激进的看法，如果取消对行为的规定，可能导致的结果就是地方立法中对处罚的行为规定绝对是五花八门的，更加荒诞的处罚行为也不是不会出现的，因此，不妨对《行政处罚法》第十一条第二款的规定进行适当的修改，这种修改更加符合实际如：当上位法有规定则从其规定，应该看具体的法律有没有赋予地方立法权限，再根据立法目的、宗旨进行具体的理解。（二）制定配套的法律解释。法律具有稳定性，不会频繁地进行立改废，法律也具有一定程度的滞后性，无法适应经济发展的步伐，因此，我们需要在稳定性与滞后性之间寻求平衡，既不能一味追求稳定性而忽略滞后性，也不能只着重如何解决滞后性而不关注法律该有的稳定性。比较好的做法就是制定配套的法律解释，法律解释制定的程序相对来说比较简单，也更详细，就可以弥补这些空缺。（三）地方性事务的具体范围划定。法律不可能事无巨细地对具体事务进行规定，究竟哪些才算是地方性事务，还需要地方在立法过程中进行探索，伴随经济的不断发展，新兴事务层出不穷，各种新现象、新行为也对地方立法提出了不同的挑战，即使法律为地方立法权限提供了足够的权限，也预料不到层不不穷的新现象，对于这一问题，地方立法还需要进行更多的探索。

四、结语

地方立法中涉罚制度的规定，是地方立法权限的难题之一，既不能超越法律、行政法规的规定，也得依照立法法给予的相关权限，加之地区经济发展水平不均衡，很难制定出一个放之四海而皆准的准则去处理这个棘手的问题，但如果因为这个情况而随意放宽界限，则是对公民财产权、人身权极大的伤害，法律此时也不再是一部良法了，这个时候的法治建设又有何意义而言呢？在法律层面适当地放宽地方立法权限，让地方在立法过程中不至于畏手畏脚，同时相关法律的配套解释也应该发挥应有的作用，对有多解释的地方进行详细的解释，同时将地方性事物的具体范围进行划定，相信会减少涉罚制度的“抵触”问题，不断增加地方立法的合法性与科学性。

参考文献：

[1]孙波．地方立法“不抵触”原则探析——兼论日本“法律先占”理论．政治与法律．2013（6）．

[2]屈茂辉．我国上位法与下位法内容相关性实证分析．中国法学．2014（2）．

[3]郑泰安、郑文馨．地方立法需求与社会经济变迁——兼论设区的市立法权限范围．法学．2017（2）．

[4]向力立．地方立法发展的权限困境与出路试探．政治与法律．2015（1）．

[5]汤善鹏、严海良．地方立法不必要重复的认定与应对——以七个地方固废法规文本为例．法制与社会发展．2014（4）．

[6]全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的即席讲话。

作者:邸骊 单位:西北政法大学