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反垄断执法推动高质量发展思考

一、反垄断法的产生

(一)反垄断法的由来。市场经济理论认为,只有竞争才能产生更低的价格和更优质的服务,市场经济的核心是竞争,这是被经济学界普遍认同的观点。自由竞争是16世纪至19世纪70年代西方资本主义经济发展的基本特征,在自由竞争的生产关系作用下,资本主义的生产力得到巨大飞速发展。19世纪末20世纪初,西方主要发达国家相继完成工业革命,以美国铁路网的建立和扩大为代表,国家统一的大市场迅速建立,市场竞争更加激烈。不受管制的无序的竞争,进而导致了企业为了控制市场、攫取更大利润而形成了企业间的联合,即产生了垄断组织。1870年美国标准石油公司的成立,是美国建立的第一个垄断组织,标志着美国历史上第一次企业兼并浪潮的开始,垄断组织从而在美国成为不受控制的经济势力,资本主义由自由竞争阶段进入垄断阶段。垄断组织利用其拥有的市场支配地位操纵价格,控制市场,排斥和限制其他竞争者参与竞争,从而严重破坏竞争,窒息生产活力,也最终损害了消费者的利益。垄断组织一经形成,就势不可挡地迅速攫取了社会大部分财富,控制了美国市场的经济命脉,并由此引发一系列的社会问题。过度的经济集中不仅使社会中下层人士饱受垄断组织滥用市场势力之苦,也加深了阶级矛盾、加重了经济危机,直接威胁到资本主义国家利益。在自由资本主义条件下被奉为万能的市场调节,此时表现出严重的缺陷与不足,面对严重的市场失灵单纯依靠“看不见的手”已无能为力,需要引入公平竞争的规则,保证市场中的经营者根据诚信原则和公平原则开展竞争。因此必须伸出另一只“看得见的手”来干预经济,而国家干预则主要是通过制定经济法律、法规和政策来实现的。1890年美国国会通过了《谢尔曼法》,标志反垄断法登上规范经济发展秩序的历史舞台。随后西方发达资本主义国家纷纷根据本国垄断的危害情况,制定了大量的经济法律、法规,来维护资本主义社会的经济秩序,这些大量涌现出来的、体现国家干预经济、保护和促进公平有秩序竞争的法律、法规就是现代反垄断法的基础。反垄断法是为了缓解垄断资本所引起的严重的经济问题和所带来的社会问题,缓解资本主义生产力与生产关系之间矛盾的必然产物,其实质就是用法律手段解决经济问题,从原理上说,就是用法律手段调整生产关系,从而使生产关系更适应生产力的发展。反垄断法的产生标志着资本主义市场经济走向了一个更高级的阶段。(二)我国反垄断法产生的背景。反垄断法在整个法律体系中是一个年轻成员,在世界范围内仅有一百二三十年的历史,在我国更只有十多年的历史。对于我国来说,反垄断的产生与西方国家完全不同,是一个“舶来品”是在学习借鉴其他国家经验的基础上,结合中国特色社会主义市场经济建设的不断实践探索中产生和发展起来的。从第二次世界大战结束到上个世纪80年代后期,西方资本主义国家基本都制定了自己的反垄断法律。80年代后期以来,世界各国经济政策总的导向是民营化、减少政府行政干预和反垄断,各国普遍地认识到垄断不仅会损害企业的效率,损害消费者的利益,而且还会遏制一个国家或者民族的竞争精神,而这种竞争精神才是一个国家经济和技术发展的真正动力。世界各国反垄断立法的步伐大大加快。这一方面表现在亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家纷纷制定或者强化了它们的反垄断法,另一方面表现在苏联和东欧集团的国家也都积极进行这方面的立法。到1991年保加利亚、罗马尼亚、俄罗斯、匈牙利等中欧和东欧地区的绝大多数国家都颁布了反垄断法。我国自1980年国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》到2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》的正式施行,中国反垄断相关立法经历了28年的曲折发展历程。这种曲折不仅在于我国加入世界贸易组织进程曲折,还包括我国自身的发展历程曲折。我国经历了从计划经济到改革开放坚持走社会主义市场经济,注定了我国反垄断立法要经历不断的反复和实践,才能最终发展成为成熟、有效抑制垄断、促进公平竞争的法律体系。《反垄断法》的立法进程就是我国坚持社会主义道路,探索发展社会主义市场经济、处理政府与市场关系的过程。我国反垄断法除了需要自身不断的探索和实践,他国反垄断法的发展和经验亦值得我们参考和借鉴。通过借鉴别国先进经验找到抑制垄断和促进公平竞争的最佳方式,从而优化现有的反垄断法律制度。

二、反垄断法执法机构的发展

由于我国的经济立法一直采取单行立法的模式,每个单行法只调整某项特定的对象,并根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管机关,多头管辖的现象便不可避免。本轮机构改革前,根据国务院关于反垄断执法工作的部门职责分工,在国务院反垄断委员会的组织、协调、指导下,反垄断执法呈“三足鼎立”的格局,执法内容和执法授权模式都不尽相同:即商务部门负责“经营者集中审查”(企业并购行为的反垄断审查,事权在中央,省级无事权);原国家发改委负责查处“价格垄断行为”(普遍授权至省级);原国家工商总局负责查处“市场垄断行为”(价格垄断行为除外,一事一授权至省级)。这种多头的执法体制容易导致法律的真空,减损执法的统一性和权威性,使得实质上没有一个明确的机关对反垄断执行总体负责,不同的部门之间难以协调,从而降低了执法力度,这种构架下带来的交叉执法、执法冲突、效率低下等弊端,影响反垄断法保护市场经济发展效力的发挥,不适应我国社会主义市场经济建设和高质量发展。在这种情况下,党中央、国务院审时度势、英明决策,此次机构改革组建国家市场监督管理总局并设立反垄断局,将国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部的反垄断执法与国务院反垄断委员会办公室等职责整合。各省级政府也按照国家的机构改革设置,统一设置了相应的反垄断执法机构,结束了原来长达十年之久的反垄断执法“三龙治水”的局面,实现了三合一。统一反垄断执法机构的设立将有利于提高反垄断执法的效率、权威性和稳定性。消除了原来存在的职能交叉问题,有利于优化执法资源,提升监管效率;完善了反垄断监管体制机制的顶层设计,有利于构建公平竞争的市场环境、服务人民对美好生活的需要;执法可预见性和统一性增强,这有利于营造法治化、便利化、国际化的营商环境,推动我国高水平的双向开放。反垄断执法机构实现整合,是我国反垄断工作发展历史上的具有里程碑意义的一件大事,使反垄断执法机构优化、协同、高效地维护我国经济发展向前迈出一大步,为实现反垄断服务于国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实的组织保障。

三、反垄断执法中存在的主要问题

(一)确立竞争政策的基础性地位问题。我国经济发展进入新常态,是党中央综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断,是我们国家经济发展阶段性特征的必然反映,习近平总书记强调要把思想、行动统一到中央对形势的认识上来,要把认识新常态、把握新常态、引领新常态作为当前和今后一个时期做好经济工作的大逻辑。在新常态下的经济发展新阶段,要实现经济可持续增长的目标和高质量发展,必须依赖资源使用效率的提升,而不是资源投入总量的增加。有限的资源能不能实现最有效率的配置,取决于竞争,但如果没有一个公平竞争的制度环境,就无法实现资源使用效率的提升。为此,就需要确立竞争政策的基础性地位,处理好竞争政策与产业政策的关系问题。我国是从计划经济、有计划的商品经济逐步进入中国特色社会主义市场经济的,产业政策发挥过重要的作用。但是随着经济新常态的到来,各级政府还不能完全从市场经济的竞争规则出发,还没有处理好政府与市场的关系,制定的产业政策对不同产业、不同企业给予不同对待具有有“选择性”特点,导致市场机制在资源配置中难以发挥决定性作用。市场竞争和政府作用之间的关系是经济学上的世界性难题。为了解决这一难题,就要依靠深化经济体制改革上的不断努力实践,这就需要有一个过程,不可能一蹴而就。对于反垄断执法而言,切实提高执法的理论水平,破除行政性垄断就需要与改革同步与经济发展阶段同步,改革改到哪里,反垄断执法就要跟进到哪里,既不能缺位更不能越位,既不能对非竞争政策一味全部否定,也不能对政府过度干预市场畏手畏脚放任自流。(二)反垄断执法队伍战斗力的问题。反垄断执法队伍形成战斗力还需要一个较长过程。垄断是市场经济发展到一定程度后的产物,不仅仅发生在某个特定的行业或者某个特定的经济领域,侵害的不仅仅是几个经营者或消费者的利益,而且会对经济生活中的竞争秩序造成严重破坏,甚至从根本上动摇一个国家的经济基础。反垄断的对象往往是在市场上占支配地位的主体,是实力雄厚、规模庞大的企业,而反垄断执法活动涉及面广、专业性强、消耗时间长,要求执法人员必须具有一定的行政法规审查能力。在我国反垄断法实施只有10多年的时间,原来执法机构不统一、力量分散,机构改革后人员变动较大,原来从事反垄断工作的人员转到其他岗位,一些没有经验的同志补充到反垄断执法队伍之中,特别是与我国经济进入从高速度增长转变到高质量发展的新常态,在大众创业万众创新背景下新产业、新业态不断产生相比,改革后反垄断机构的执法人员专业性还不强,没有足够的法律、经济管理和统计等方面的知识,在这种情况下应对任务如此繁重的反垄断执法工作,呈现出捉襟见肘力不从心,全国上下反垄断执法队伍形成整体合力还需要一个较长时间的学习提高和队伍融合过程。(三)企业对新时代市场经济竞争规则的适应性问题。我国企业对新时代市场经济的竞争规则还不完全适应。竞争是市场经济发展的基础和动力。坚持走社会主义市场经济道路,市场经济主体就必须运用市场竞争机制,遵循市场竞争规则开展积极的竞争。虽然在经济运行中产生的竞争与冲突,对行业经济发展产生极大影响,但竞争却有着重要的积极意义。市场竞争不充分,会阻碍优胜劣汰和结构调整,难以形成完善的社会主义市场经济体制。因此,企业必须运用合乎法律的、道德的竞争手段,进行规范、有序的公平竞争,最终实现双赢的目标。但是,一些企业在观念和管理上还不适应现代经济发展的竞争规则,导致垄断问题的发生。一方面是因为我国的市场经济是从计划经济逐步过渡发展而来的,在一些领域、行业仍有较深的计划经济影子,企业对反垄断法律法规不够熟悉,把握不好合作与垄断协议、占有市场与滥用市场支配地位、企业并购重组与违法集中之间的关系和区别,导致发生违法垄断从而受到处罚。比如,有的把供给侧结构性改革去产能去库存,简单地理解为企业的兼并重组。另一方面,与我国不崇尚竞争的人文环境有关。受儒家等文化传统影响,“和气生财”、“和为贵”的思想理念较为牢固,导致企业不善于在优胜劣汰的市场竞争中发展壮大自己,与竞争相比往往更愿意采取联合的方式避免竞争,而导致垄断协议违法问题的发生。

四、关于反垄断执法的几点建议

反垄断法作为为经济发展保驾护航的法律制度,规制生产关系中不适合市场经济发展的问题,以维护社会主义市场经济的生产关系更适应生产力的发展,使社会主义制度的优越性得到充分释放。在经济发展进入新常态下,如何坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持依法行政,改进和完善反垄断执法更好地发挥反垄断法作用,促进中国特色社会主义市场经济高质量发展是摆在每个执法者面前的问题。笔者认为应该强化以下几个方面工作。(一)坚持党对反垄断工作的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。在反垄断工作中,首先要突出政治站位,既要准确把握经济发展的新特点,又要准确把握现实国情;既要与发达经济体的反垄断规则相衔接,又要坚持中国特色社会主义制度走自己的路;既要推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局,又要促进加快建设统一开放、竞争有序的市场体系;反垄断执法不但要及时运用经济发展的创新理论,还要在全面依法治国的战略布局下坚持依法行政,在确立竞争政策的基础地位上,保障市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。这些都需要坚持党对反垄断工作的领导,也是十九届四中全会“把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程,推动各方面协调行动、增强合力”的必然要求。(二)加强中国特色社会主义的理论创新。从立法过程可以看出,我国反垄断法的产生完全不同于西方。首先,与西方私有制下的资本主义市场经济不同,我国坚持和发展的是社会主义基本经济制度,是公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存的社会主义市场经济体制。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素,就是在社会主义条件下发展市场经济,既发挥了市场经济的长处,又发挥了社会主义制度的优越性。其次,我国的反垄断法是社会主义市场经济发展到一定程度的产物,它虽然借鉴了西方的经验,但是因其服务的对象是社会主义市场经济与资本主义市场经济不同,就决定了中国的反垄断执法坚决不能完全照搬西方的模式和方法,要走中国自己的反垄断道路。中国的反垄断执法要坚持我们的制度优越性,有效防范资本主义市场经济的弊端,坚持辩证法、两点论,在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫,把两方面优势都发挥好。为此,应从两方面下功夫。首先,加强社会主义经济理论的创新。反垄断执法维护的是市场经济竞争规则,市场经济的理论是反垄断执法的基础。现代经济理论起源西方不过有300多年的历史,并且在不断向前发展。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济,只有几十年的历史,到什么时候都不能忘了“社会主义”这个定语。为此,我们要充分发挥社会主义优越性和市场经济优越性,把这两种优越性有机统一,加强自己的经济理论创新。其次,加强社会主义反垄断执法的理论创新。中国经济发展已经并将继续证明,社会主义市场经济是超越传统计划经济和资本主义市场经济的最先进的经济制度和体制,依靠的就是经济理论的创新与实践。反垄断执法是与经济发展同步的,为此中国反垄断执法必须坚持马克思主义的立场观点方法,创新自己的执法理论体系,与社会主义市场经济创新理论紧密结合,才能更好、更准确、更有效地维护社会主义市场经济的竞争规则,促进社会主义市场经济高质量发展。(三)加强和改进反垄断执法。反垄断执法与在社会主义制度下发展市场经济一样,马克思主义经典著作中没有讲过,前人没有做过,没有现成的经验、成功的模式可供翻版和摹版。中国特色社会主义进入新时代,反垄断执法必须做到“四个坚持”、与时俱进,把理论创新与实践相结合,为经济高质量发展服务。第一,加快提高执法队伍专业技术水平。反垄断执法的理论技术要求较高,特别是相关市场界定、经济学分析、法律论证等环节都需要专业的知识作为支撑。面对机构改革后的执法队伍重构,各级执法机构都要把加强学习、提高经济理论、法律知识水平作为头等大事抓好,尽快提升执法技术水平。国家层面应该增加频次多组织培训、研讨、分析。各级执法机构在现有条件下,应该加强与高校、科研机构的协调合作,充分发挥专业机构的智力优势,带动执法水平的提升。各级财政部门应在经费上给予大力支持。第二,加强执法队伍建设。垄断问题与经济发展速度、经济活跃程度息息相关,常常带有跨省跨区域性的特点。从我国的实践来看,经济发达地区较欠发达地区发生垄断问题的几率更高,使得发达地区反垄断执法机构具有更多的实践经验,队伍更加成熟。客观造成全国的执法力量发展不均衡,执法队伍水平高低不齐。从而导致有的地区人手不够,有的在面临重大垄断案件时能力不足的现象。为此,国家应该加强各省反垄断执法人员的统一调度,加强联动执法,在未来可以考虑建设垂直执法队伍,增强跨区域协同执法能力。第三,加强经济政策协调落实。中国特色社会主义经济建设理论不断发展,促进新常态下经济高质量发展的政策不断向前推进。强化竞争政策的基础性地位、推进供给侧结构性改革、进一步优化营商环境、促进民营企业发展壮大、吸引商投资等这些经济政策都不是一个部门就可以独立完成和落实的。同时,在区域化与全球化发展的新阶段,我国提出并推动共建“一带一路”倡议,要更加重视互联互通、互利共赢、互利互惠政策的落地实施,加强反垄断的国际合作,为中国企业走向世界提供竞争政策上的有力支撑。为此反垄断执法机构应该加强与其他部门之间的协同配合,形成合力,推进国家治理体系和治理能力现代化建设,从维护经济竞争秩序上促进各项政策的有效实施。第四,强化反垄断执法的研究与普法。一方面,随着我国市场经济的不断向前发展,竞争规则将越来越发挥重要的作用。特别是进入新时代,新经济新业态新模式不断产生,如何包容审慎地规范其中的竞争规则,更是反垄断执法要面临的挑战。解决反垄断工作的难题应对挑战,加强理论研究变得越来越重要。但是目前,全国几乎没高校设置专门的反垄断法学科,为此要重视反垄断的学科建设,增加专业人材的储备,让专业的人做专业的事,以适应反垄断执法的需要。另一方面,要在促进统一开放竞争有序的市场体系建设上,大力倡导竞争规则的先进理念,普及反垄断法律法规知识,在具体执法过程落实普法责任,处理好执法与普法、执法与服务的关系,既要对破坏市场竞争秩序的违法行为给予打击,又要让公平竞争的规则理念深入人心。

作者:娄权正 单位:吉林省市场监督管理厅反垄断处

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