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立法程序范文10篇

时间：2023-04-03 20:02:05

立法程序

立法程序范文篇1

由于各国国际法学者对国际法渊源的定义莫衷一是，因此本文将所讨论的国际法渊源界定为国际法的表现形式。综合各国国际法学者的理论，国际法的渊源主要包括条约、国际习惯、一般法律原则、司法判例及各国权威最高之公法学家学说、"公允及善良"原则和国际组织决议。本文拟从立法程序正义视角出发，对这些传统国际法理论中的国际法渊源进行一一评述，并试图在国际法的产生过程中探求某一类国际法渊源存在的正当性，即任何国际法（渊源）必然是通过立法正当程序产生的。

二、国际法渊源的立法程序正义标准

简单地说，立法程序正义即在立法过程中的程序正义。程序正义首先是一种分配正义，在立法中，分配正义所要实现的是对立法利益的公平分配。对于社会中的个人来说，立法利益实际上就是使自己关于社会利益的分配方案能够成为整个社会的关于社会利益分配的方案，以最终满足自己的利益要求。实践中，美国《宪法》第5修正案中所体现的正当程序包括了"实体性的正当程序"和"程序性的正当程序"两种情形，"其中前者是对联邦和各州立法权的一种宪法限制，它要求任何一项设计剥夺公民生命、自由或者财产的法律不能是不合理的、任意的或者反复无常的，而应符合公平、正义、理性等基本理念；而后者则涉及法律实施的方法和过程，它要求用以解决利益争端的法律程序必须是公正、合理的"。这里的"实体性的正当程序"即是指立法程序正义。根据罗尔斯公平正义论的前提，即无知之幕的假设或者说"正义环境"，在立法过程中，个人之间是看不到自己相较于其他人的优势所在的，拉兹认为法治本身是一种消极价值，其作为一种消极价值是从两个意义上讲的：除非避免邪恶，否则法治不能带来善果；这种可以被避免的邪恶仅是法律本身滋生的。显然，拉兹最不放心的还是法律-法律不可避免地滋生了专制的危险性。

法治则是将法律这种与生俱来的危险性降到最小。法治可能服务于好的目的，也有可能服务于坏的目的。法治就是要使法律通过规则和负责规则的适用的法院来有效地指引人们的行为，它是法律的一种优点。不论法律所要达到的目的是什么，法治都可以使它更好的打到他所欲达到的目的。尽管刀可能会有利于人也可能伤人，但刀刃的锋利确实刀的一种优点。因此，法治作为一种工具，本身是价值中立的，只有它可以指引人们行为时才是法律，而这并不显示任何的道德价值。拉兹的法制观念是其工具主义法律概念的结果。法律不只是一种社会事实，它还是一种社会组织的形式，应当适当加以适用并服务于适当的目的。正如其他工具一样，如果它不具备最低限度的完成其功能的能力，那么它就不能算是一件工具。法律要成为好的法律，就必须能够指引行为。符合法治原则能使法律更有效的指引人们的行为。拉兹主张，法治的无可争议的价值不能引导我们夸大法治的重要性。在他看来，将法治视为良法之治是不对的，法治与法律内容的道德性没有任何关系。法律有多种目的和价值，必须将法治与其他相竞争的价值相权衡而决定取舍。

立法程序范文篇2

一、程序公开原则的意义

程序公开是民主社会的基本特征，列宁曾经说过，“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]可以说一切专制、愚昧、落后、倒退的政治统治都是愚民政治，都是以其政务的神秘性而出现的。没有公开、没有公众对权力运行情况的了解，所谓公民最大限度地参与国家事务就是一句空话。正如美国前总统约翰逊在1966年7月4日签署情报自由法时发表的声明中所宣称的那样：“在国家完全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……。”[2]程序公开是公开的重要方面，它对立法的民主性来说同样是至关重要的；公开性越高，就意味着立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性则总是与专制为伍。民主政治的特点在于尽量提高国务公开的程度，限制政府秘密活动的范围。在立法过程中，所谓程序公开，就是指立法程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会外界看得见的方式进行，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息。程序公开原则长期以来被视为是程序公正的基本标准和要求。英国有句古老的法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。这并不是说，眼不见就不能接受，而是说，“没有公开则无所谓正义。”[3]程序公开原则的意义就在于：让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，民意的形成过程，正义的实现过程。这一过程对社会具有提示、感染和教育作用，同时也提供了对立法过程实施社会监督的可能，“如果公正的规则没有得到公正地适用，那么公众的压力常能够纠正这种非正义。”[4]另外，程序公开是实现有效参与的前提。要提高公众的参与质量，就必须让公众在力所能及的范围内识别问题，权衡各种论据和论点，以表明自己的信念并阐明立场。可以说，立法程序中的一个关键问题就是如何提供充分的信息以资判断和选择。选择和判断正确与否，主要取决于理性和信息；正确的决定有赖于对相关事实、资料、依据等的理性认识。二、程序公开的主要内容第一，立法信息和资料的公开。立法信息和资料的公开，即除了法律有特别规定应予保密的外，立法机关应采取有效的措施使公民有机会、有条件了解与立法有关的情报资料，如立法的主要依据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径与方式等等；公开情报是原则，不公开是例外。每个人也都应有得到必要的情报资料的平等权利，立法机关不能有选择地通知某些个人或组织。当然，信息资料的公开，不仅包括向社会的公开，更应该包括立法机关内部的公开，即立法机关的所有成员对研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或领袖对其独占。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。第二，议事过程的公开，即立法机关的一切会议除依法不公开举行的外，都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前，立法机关应当发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、讨论事项等项内容；公众可以观察会议的进程，有权旁听会议，目睹立法者的争论及其结果；有权取得会议的信息、文件和记录。同时，舆论机构可通过各种传播媒介报道会议的情况。第三，立法成果的公开，即各种法律、法规、规章及普遍适用的解释，均须向社会公开。国家不得以任何方式强迫公民服从尚未公开或应该公布而未公布的规范性文件；任何人的合法权益不受非公开的规范性文件的影响。另外，在审议过程中，有关提案人对法案所作的说明、委员会的审查结果报告，以及其他与法案有关的文件、记录，都应当公开，以便公众了解立法的理由、背景，法的精神和重要原则。如果说在代议机关的立法程序中实行公开原则是为了进一步提高立法的民主性的话，那么在行政立法过程中嵌入公开机制则是民主的起码要求。因为，行政机关的组成人员不是民意代表，其决策机制是为执行的需要而设计的首长负责制而非民主表决制，不适应立法的需要。因此，在行政立法过程中，更应强调公开的意义，以防止行政专横。在有的国家，程序公开已成为行政立法程序中的法定原则。如美国行政程序法为规章的制定强制性地规定了三个基本步骤：（1）公告行政机关建议制定的规章或规章所涉及的主题；（2）给公众提供评论行政机关建议的机会；（3）公布制定出来的规章，且必须概括地说明制定规章的依据和目的。为此，制定规章的建议必须在《联邦登记》上公告。《联邦登记》是一个政府活动及文件的日常出版物，在全国广泛发行，从而社会各界可以通过阅读《联邦登记》了解政府的活动。规章制定过程的公开及由此而产生的民主合法性均依赖于这种出版物的存在。当一个行政机关的最后规章与建议制定规章的公告之间观点不一致时，关系人可能就规章提出异议，理由是公告中并没有给最后制定出来的规章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政机关的最后规章必须是一个“建议规章的合乎逻辑的自然结果。”有的法院则要求行政机关只可以在建议规章和最后规章之间作出公众能够预见到的变更。而且，行政机关为制定规章而进行的调查，其调查结果也应一并与建议制定的规章登在《联邦登记》上以资评论。否则，法院就可以认定由于行政机关没有向公众提供科学数据，从而导致公众没有充分的机会参与规章的制定。这就构成了司法撤销的理由。

三、我国立法过程中的程序公开问题总的来看，我国立法程序中的公开性尚未达到现代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚处于行政机关的内部工作程序阶段，缺少有效的公开、参与，有的规章尚处于内部掌握状态。下面仅就国家权力机关立法程序中的公开性问题作一些探讨。第一，关于会议记录的公开。公开原则以议事记录的保存与发表为其意义。议事记录的公开，不仅是公众了解有关信息资料的必要途径，也是选民对其代表进行监督的前提。许多国家都有会议记录公开的规定。如法国宪法规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。日本宪法规定：两议院分别保存各自的会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众。我国在全国人大议事规则中规定：全国人大会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。然而，印发会议与公布于众是两回事；简报、摘要与原始记录也不可同日而语。

第二，关于会议的公开举行。世界各国都普遍强调议会会议的公开举行，并对举行秘密会议作了严格限制。如日本宪法规定：两议院的会议均为公开会议，但经出席议员2/3以上多数议决时，得举行秘密会议。我国宪法对会议的公开举行未作要求，根据全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大的会议同样以公开举行为原则，秘密举行为例外。但全国人大常委会的会议是公开举行，还是秘密举行，法律则未作规定。尽管实践中也都是公开举行，但这毕竟是个缺憾。许多地方的议事规则对会议的公开举行也都作了要求。会议公开举行自然意味着准许公众旁听。对此，全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。《七届全国人大常委会工作要点》要求，积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。从七届全国人大常委会第二次会议开始，设立了旁听席。但现在一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关人员旁听，实践中运用得还不普遍。有的地方更是明确规定，常委会会议可以邀请派、人民团体、大专院校和其他单位派人到会旁听。因会场空间的容量有限以及其他原因，对旁听加以限制是必要的，但这种限制应是合理的。这种有针对性地邀请某些人员旁听，更象是列席。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利者外，所有的公民都应有权旁听。可以考虑，设置若干旁听席，公民凭身份证和其他有效证件排队领取旁听票，参加旁听。人大及其常委会的会议应公开举行，但各专门委员会的会议则不一定需要公开举行。因为，专门委员会的活动主要是为人大及其常委会行使职权作准备工作的，并不直接产生法律效力，它们所提出的报告、审议的结果均需由人大或常委会作出最终决定，并要将整个过程和结果向社会公开。所以，专门委员会的会议属于国家权力机关的内部工作，可以具有灵活、简便的特点，即使秘密举行，也不妨碍社会对立法机关的监督。其次，委员会介于人大和代表之间，其工作具有过渡性。委员们的许多意见可能还很不成熟、分歧较大；过早地公开这些分歧，可能会引起不必要的混乱。而提交到人大会议上的意见，则相对比较集中、成熟，应该公开。另外，举行秘密会议可以使委员们真实而坦诚的意见不会受到旁听者压力的影响，有助于防止其为迎合旁听者而作出错误决断，也有助于持不同意见的委员之间相互谅解，从而迅速地作出结论。从许多国家的实际情况看，专门委员会的会议一般也都是秘密举行的，很少有允许公众旁听、新闻媒介采访报道和公开议事记录的实例。这可以显示出专门委员会这个不独立行使实体权力的议事体与议会作为独立行使职权的议事体在会议制度上的差别，即专门委员会的议事活动在程序要件上灵活于议会，而在议事效力上则低于议会。在我国，专门委员会的会议是公开举行，还是秘密举行，全国人大议事规则规定：专门委员会可以决定举行秘密会议。按照这一规定，似乎公开举行是原则，只有经过特别的“决定”程序后，才秘密举行。对此可以修改为，“专门委员会的会议秘密举行，根据需要也可以举行公开会议”。至于专门委员会审议议案遇到专门性问题时，可以邀请有关方面的专家或代表列席会议，发表意见。这是专门委员会进行咨询的一种方式，不能认为是公开举行会议的要求。第三，公开原则以保障报道自由为必要，即新闻媒介可以通过广播、电视、报刊等大众传媒将会议的实际情形报道给社会大众。有的国家对此还在宪法上作了规定，如奥地利宪法规定，如实报道国家议会及其下设委员会公开会议的活动，一概不受追究。在我国，每次人大会议正式召开之前，也都要举行新闻会，向新闻界告知大会的指导思想、基本精神、主要内容和议题等。另外，还要举行若干次记者招待会，主要就重要的内外政策和群众普遍关心的问题回答记者的提问。新闻会和记者招待会增加了人大会议的透明度和公民参与国家管理的积极性，是进一步实现政务公开化的重要举措。但是举行新闻会和记者招待会，这只是人大自身的工作制度，它与报道自由是两个概念。既然宪法和代表法都明确规定，人大代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。那么，对人大代表在人大会议上的发言和表决进行如实报道，也同样应该受到法律保障。注释：[1]《列宁全集》，第5卷第448页。[2]转引自王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959页。[3]（美）伯尔曼著：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1990年版，第48页。[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.

立法程序范文篇3

行政立法程序的具体形态有各种各样，从目的价值对程序的形态进行划分，可以将其分为两大类型：作为过程的程序和作为装置的程序。前者是指行政机关从开始行政立法任务至完成该任务所必经的自然过程。行政立法权限在运作过程中至少存在两项任务。一是证明自身行为的（形式意义上的）合法性，即证明行政立法行为自身具有法律根据；一是使行政立法权限的运作过程具有科学合理性，如从行政内部的领导关系和行政合理的需要出发，将行政立法程序设计为诸如由规划、起草、审批和等等流程环节组成的程序。

后者，即作为装置的行政立法程序是指在行政立法过程中，为了实现在作为过程的程序中难以实现的一定目的而以法律手段（包括立法和司法手段）设置的程序环节。在行政立法过程中，如何保护利害关系人的权益和调整利害关系人之间的利益关系（权利保护和利益调整目的）以及如何保障国民的民主参与（民主参与目的），这些目的并不是通过作为过程的程序可以当然地实现的，因此许多国家通过一定的法律手段在行政立法程序制度中设置了诸如（事实审型）听证、公听会、立法理由说明等等程序，以求实现上述两个目的。这便是作为装置的程序所具有的意义。我国行政立法程序的制度建设自然也应追求权利保护和民主参与这两个目的，因此如何构筑适合我国国情的作为装置的程序便成为问题的关键。

本文将从行政立法程序的法渊源、调整对象、参与主体、利害关系人的参与方法和理由说明等基本问题出发，通过对法制发达国家的美国、英国、法国、德国和日本的行政立法程序制度中作为装置的程序的相关立法例的介绍和分析，为我国行政立法程序制度建设提供一个整体性的参考背景，以此寻求我国行政立法程序法制建设中如何实现权利保护目的和民主参与目的基本途径。

一、行政立法程序的法渊源

以何种法的渊源规范行政立法程序以及在法的那一层位表现该规范是思考建立行政立法程序时不可回避的问题。概观目前各国已建立的行政立法程序制度，在宏观方面有采用法典型（一般法）和分散型的方式建立行政立法程序规范，这些规范存在于宪法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律规范的有美国和英国。

1946年以前，规范美国联邦政府行政立法程序的规定并不统一，而是散见于各种授权法律规定之中。在没有法律规定时，只要不违反宪法上的正当法律程序要求和无权力滥用情况，享有很大的自由裁量权[2].

1946年美国颁布联邦行政程序法（AdministrativeProcedureAct简称为APA）。该法在第551节中将适用对象的行政行为分为两大类，即法规（rule）和裁决（order）。其中，第551条第4款将法规定义为：“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内”。法规的这一法定定义把上述效力具有普遍适用性的、发生与未来的行政行为统一地作为APA的规范对象。1990年，美国国会通过《法规制定协商法》（NegotiatedRulemakingAct），正式建立了行政立法的协商（RegulatoryNegotiation，简称Reg-Neg）程序，对APA规定的略式法规制定的“通告—评析”（noticeandcomment）程序作了补充[3].

英国在曾于1893年由议会制定行政法规公布法（RulesPublicationAct）。与美国不同，英国在立法中并没有追求从性质出发定义法规的性质，而是着眼于行政立法的形式性，将制定法上的法规定义在依议会授权制定的法规、依枢密院令（OrderinCouncil）制定的法规、以及各大臣或政府各个部局制定的法规。1946年英国颁布法定规范法（theStatutoryInstrumentsAct）以替代行政法规公布法。在该法中，法规的外延除1893年的法律所规定的范围之外又增加了大臣根据法定规范形式权限所制定的法规[4].

上述美国和英国之外，其他主要发达国家基本上没有采用这种统一立法，即没有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即个别法的方式在各个具体授权行政立法的法律之中同时规定相应的程序。

但是，在上述以法的形式规范行政立法程序的方式之外，还有一些国家以行政规则，即效力只发生在行政系统内部的规范性文件的方式建立较为统一的行政立法程序制度。最为典型的如德国的各部共同事务规则和日本的关于设定、修改和废止规制的意见提出程序。

值得注意的是德国行政立法程序的特殊之处。首先，德意志联邦共和国基本法的80条第1款第3句规定制定行政立法时必须明确表示根据法规。通过该规定，德国在宪法的层次上对行政立法负有说明理由的义务这一单项事项进行了统一规范。其次，德国的行政制度中也存在较为统一的一般性行政立法规范，但与美国和英国以在法律的层次上规范行政立法程序不同，德国通过建立在联邦法体系中的各部共同事务规则，即以行政内部规则的方式建立了较为统一的行政立法程序制度[5].

由于提交德国议会的法案中，内阁提案占了绝大多数，因此，联邦内阁要求各部在提交的法案中应附加详细的立法理由书，以便法案内容能容易理解从而可以按内阁所提的原样获得议会通过。联邦内阁的这一对法案的要求便是各部共同事务规则。值得注意的是，这一规则不仅仅适用于上述内阁的法案，也同样适用于行政立法。即该规则规定了各部在制作法规规章的草案阶段必须遵守的各项程序。并且，该规则对行政立法程序义务要求与对制作法案时的程序义务要求毫无差别。不仅如此，该规则还规定了制定行政内部规则过程中的程序制度。可以看出，各部共同事务规则的规范领域涵盖了法案、法规规章案、行政规则草案以及通知案的制定程序。但是，与其他国家不同，该规则虽然对各个部拥有拘束力，其仅仅只是行政规则，规定的只是行政系统中的内部程序，对法院不具有如法那样的拘束力。

日本内阁于1999年3月23日以阁议决定的方式了关于制定、修改和废止规制的意见提出程序（称为パブリック？コメント程序，即公众评价程序），就以行政法规、规章、告示以及行政程序法上规定的审查基准、处分基准等规范的方式制定、修改和废止行政规制时行政机关如何收集、公布和处理有关意见作出了统一规定[6].

我国的法律制度中，至今较为统一的行政程序立法规定是1987年4月21日国务院批准、国务院办公厅的行政法规制定程序暂行条例。该条例规定了国务院行政法规制定过程中的基本程序：规划、起草、审定和。该暂行条例所能够规范的行政立法事项只限于国务院自身有权制定的行政法规以及拟订国务院提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案而不涉及到其他行政立法领域。

目前我国的立法机关正在着手立法法的制定，尝试通过法律的方式统一规范全国范围内的包括制定行政法规、规章在内的各种立法活动。但是，行政立法程序制度的的统一化是否能够全面且有实效地规范全部的行政立法程序，则尚存疑问。上述各发达国家的立法例也印证了这一点。尽管上述各国拥有规范行政立法程序的一般法，但必须注意的是，这些一般法并没有能够将行政立法程序的全部纳入其规范的领域。如在美国，联邦政府行政事务的90%不适用APA[7]，而适用APA的行政立法事项则更为稀少。英国法定规范法的适用范围也只包括行政法规和重要的行政规章，并非包括全部行政立法[8].因此可以说，即使在拥有规范行政立法程序的一般法的国家，仍然需要大量分散的个别法来作补充。

二、行政立法程序的调整对象

行政在制定行为规范时，其活动通常涉及到两个领域，一是制定行政法规和规章，即通常所说的行政立法领域；一是制定行政规则，即制定只限于行政系统内部有效的规范。各国因不同的需要，形成了行政立法程序所调整的对象是仅仅限于前者或者在规范前者的同时也包括后者的两种类型。

法国的行政立法程序以制定行政法规和规章为核心。与此相对，其他许多国家的行政立法程序的调整对象则同时还包括制定行政规则的行为。这类包括制定行政规则行为的行政立法程序大致可以分为以下三种类型。

1、美国型

美国APA第553条规定了制定法规（rule）的基本程序：通知—评价程序和听政程序。该条主要以具有外部拘束力的法规为规范对象。但在该条第5项有关请愿权的规定则并不限于此。该款规定：“各机关应给予利害关系人要求、修改或废除某项法规的权利”，即设定了利害关系人在行政立法方面的请愿权。该项规定中所涉及到的法规自然主要是指立法法规（legislativerule），但不仅限于此，其同时也包括该条第2项规定的解释法规（interpretative）、一般性政策声明（generalstatementofpolicy）和程序法规（proceduralrule）[9].而解释法规，一般性政策声明以及一部分程序法规与立法法规不同，在法律上不具有对政府和私人的拘束力。由此可见在涉及请愿权方面APA的调整对象涉及到不具有对外效力的行政内部规则。

2、英国型

英国的行政法规公布法以及其后取而代之的法定规范法仅以法规和规章为调整对象，但在该法之外的个别法律中也对行政规则的制定程序作了规定。如有些没有法律拘束力的实施细则、指导性规则的制定程序由个别法根据自身需要规定[10].

3、德国、日本型

正如前一部分已经提到的那样，德国的各部共同事务规则以及日本的关于制定、修改和废止规制的意见提出程序不仅仅只是以制定行政法规和规章即行政立法程序为调整对象，行政内部规则的制定过程也在适用范围之内。并且，行政立法和制定行政规则的程序基本适用同一。

我国在制定统一的行政立法程序时，在确定规范对象方面较各法制发达国家所面临的局面更为复杂。我国目前除了行政法规制定暂行条例之外尚无其他统一规范行政立法程序的规定，因此在思考如何建立统一的程序体系时，确定其调整对象的范围应该有多大则是不可回避的问题。

就法的体系而言，由宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法确定法律地位的行政法规、规章自然应该纳入调整对象的范围。但问题在于除行政法规和规章之外，实践中还存在着大量的事实上具有法的效力的规定。如事实上被作为国务院部委规章对待的国务院直属机构的各种类型的规定、不具有规章制定权的各级地方人民政府及其工作部门的事实上具有法拘束力的各类规定。这些规定对应于行政法规、规章等在宪法和法律上有明文确定其地位和相应具体名称的规定而言可以称作为无名规定[11].同时也正因为在现实中这些无名规定大量存在，并且实际支配着行政运行，因此与法制发达国家不同，在我国的法规范体系中很难区分何为外部的法和何为内部的行政规则。因此在今后的行政程序立法中，如何对待无名规定？是将其全部一律纳入统一的程序规范之中还是将其中一部分作为规范对象或者完全排除在出适用范围？如将其一部分作为规范对象，那么又如何划分这一部分与其他部分的性质和界限？种种问题均为程序立法所面临之首要问题。对此通过对上述各国立法例特点的综合，并从作为装置的行政立法程序的目的要求出发，我们可以获得某些在确定行政立法程序规范对象方面的启发。在今后的建立行政立法程序的立法活动中，我们是否可以不以法体系中的等级上下，即不以法的形式性为划分标准，而是从法的实质目的出发，将无名规定中涉及到权利义务的内容，即将所要制定的行政立法是否属于设定义务和影响权利（尤其是在自由和财产方面的权利义务）的规定作为划分行政立法程序规范对象的首选标准？

三、行政立法程序的参与主体

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政机关主持该活动的整个立法活动过程。但除此根据行政立法权限成为主体的行政机关（权限主体）之外，其他机关、组织团体以及国民能否也拥有主体资格（参与主体）参与，以及在多大程度上可以参与行政立法过程便成为构筑行政立法程序，尤其是作为装置的行政立法程序时必然应予关注的问题。

概观各发达国家的行政立法程序制度，参与主体大致可以分为以下三大类，即议会的参与、利害关系人的参与和政府法制审查机关的参与。

1、议会参与型

议会的参与型又可以进一步细分为三种，即积极参与型、消极参与型和不参与型。属于积极参与型的如英国，内容程度重要的条例，如增加税收或者负担的条例非经议会两院的批准（财政性条例只需经下院批准）则不发生效力[12].在一定的领域，德国联邦政府只有获得联邦参议院的批准，才能使颁布的一般性行政法规生效[13].消极参与型是指议会对行政立法拥有否决权。如美国国会两院或一院有权通过决议，撤销行政机关制定的法规[14].不参与型如法国。由于法国宪法第34条将国会的立法权限定在列举的领域范围之内，如设定公民权、国籍、设定轻重罪等“制定规范”的领域和国防的一般组织、教育、劳动法等“规定基本原理”的领域之内，而“非属法律领域之事项由行政立法权管辖”（宪法第37条）[15]，因此，法国的议会不能参与行政立法程序进行。

2、利害关系人参与型

利害关系人参与型也可分为两类：自认为与行政立法事项有利益关系的社会公众作为个人均可参与的普遍参与型和只限于有关团体或特定团体参与的特定主体参与型。美国APA第553条规定的略式程序中提出了三项程序要求，其中第3款设定的参与程序属于普遍参与型。该款就利害关系人的参与规定为：“应向利害关系人提供提交书面资料、书面观点、书面或口头辩论意见等参与该规则制定的机会”。该“利害关系人”概念的构成要件被极为宽泛地理解，基本上与公众概念同一，即无论谁均可以提出意见书[16].日本的公众评价程序中，没有规定对公布的行政立法资料提出意见者的资格限制，属任何国民均可参与。

与上述美国APA和日本的公众评价程序中规定的制度不同，在英国，非常多的委任立法被要求与将因此受影响的利害关系人进行事前合意（theprioragreement）或使其事前充分知情（thefullpriorknowledge），而许多情况下，合意和知情是通过行政立法程序中的协议实现的[17].这种参与方式通常是面向利益代表团体而非个人，即采取以行政机关向一个或数个由利益代表所组成并且独立于部长的咨询委员会或顾问机构咨询的方式进行的。例如制定国民保险法规之前应向国民保险咨询委员会（theNationalInsuranceCommittee）咨询[18].在法国，利害关系人也并不直接参与行政立法的程序。直接参与行政立法程序的是由利益代表委员、技术专家所组成的利益代表制审议会（commissionreprésentativedesintérêts）。如制定中的行政立草案几乎都被要求接受经济社会审议会（ConseilEconomiqueetSocial）以及各部附属的中央审议会（Conseilssuperieurs）的咨询[19].德国在行政立法中向特定的团体听取意见，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒苏利格-荷尔斯泰因州行政程序法中，也未规定公听会或利益代表制审议会[20].日本现行的行政立法程序也主要采用审议会的方式收集和表达利害关系人的意见。在规定了相关行政立法程序的473项法律规定之中，334项明文规定了审议会制度[21].

3、政府法制审议机构参与型

政府法制审查机关参与型是行政系统内部非立法的权限主体对行政立法过程的参与方式。这种类型的参与有如美国管理和预算局（OMB）在一定条件下对行政立法草案的审查。另外如法国的最高行政法院（Conseild‘Etat）作为中央行政机关中的咨询机关，对政府的行政立法负有提出意见的义务[22].日本的内阁法制局承担着对政令（行政法规）的审查，各省（内阁所属各部）内部的官房文书课、总务课则承担对省各自所制定的府令、省令和告示的审查工作。

我国的法制体系中，立法机关和政府法制审查机关对行政立法程序的参与制度已经在一定范围内建立。立法机关有权以消极参与的方式撤消不适当的行政立法的制度。例如，宪法第67条第7项规定全国人民代表大会的常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。行政法规制定程序暂行条例第13条建立了国务院法制局对行政法规草案的审查制度。但是，利害关系人的参与制度至今则基本上还是一个空白领域。从在行政立法过程中建立作为装置的行政立法程序的目的出发，显然，我国也同样应该结合我国的国情尽快地建立起利害关系人能够确实有效参与的行政立法程序制度。

四、行政立法程序中利害关系人的参与方法

从过程的整体而言，行政立法程序可以分为三个大的阶段，即行政立法程序的启动阶段、行政立法的制定阶段和行政立法完成阶段。对应于这三个阶段，如何在制度上构筑能够使使利害关系人参与的程序便成为行政立法程序的中心问题：

①对应于行政立法程序启动阶段，作为利害关系人的个人或团体是否拥有提案权（包括要求制定新的行政立法和修改或废除已成立的行政立法）以及以何种方式行使该权利；

②对应于行政立法的制定阶段，上述利害关系人对行政立法草案的形成和完成是否拥有表述意见的机会以及以何种方式形式意见表述权；

③对应于行政立法完成，即草案成为法的阶段中，上述利害关系人所表述的意见最终以何种方式在已成立的行政立法中表现。

首先，从各国的有关资料分析，在法律制度上直接设定作为利害关系人的个人或团体拥有行政立法提案权的立法例并不多见。前面提到的美国APA第554条第5款中规定的“请愿权”是属于行政立法提案权的一种。日本国宪法第16条中保障的请愿权也涉及到行政立法[23].实行利益代表制的法国的咨询机构不仅针对被咨询的行政立法问题提出意见，在许多的情况下还可以积极地提出立法建议。这类建议权也可以认为是属行政立法提案权。

其次，在行政立法草案的制作形成阶段，利害关系人在行政立法程序中表述意见的方法可以有以下六种：

①审议会：行政机关向由专家、利害关系人代表以及行政方面人员构成的合议制行政机关-审议会进行咨询，由审议会成员经一定程序身审议后向该行政机关提出意见报告；

②公听会：由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表，技术专家或其他提出意见者的各种意见；

③意见书提出：利害关系人及其代表或其他提出意见者以书面方式提出意见；

④直接听取意见：向有关人员发出通知后直接听取其意见，意见的提出和说明并不拘于一定的程序或方式；

⑤（事实审型）听证：举行类似与诉讼程序的听证，行政立法只能根据听证记录中的事实进行。听证纪录具有排他性，行政机关不能在听证记录之外利用其他证据作为行政立法的根据。（事实审型）听证与公听会最大的区别也在于此。

概观各发达国家的行政立法制度，各国在不同的程度上都采用上述方法听取利害关系人的意见。其中公听会和（事实审型）听证融合了过程严格规范和听取意见直接的特点。但从数量上看则属为数不多，或者说是两种极为例外的方式。采用公听会方式的主要有美国和英国。德国和法国也存在类似制度但数量极少。日本在一定范围内也实施公听会制度[24]，如劳动大臣依据劳动基准法第113条的授权省令（规章）时，必须就该规章草案举行公听会用以听取劳动者代表、资方代表和公益代表的意见。采用（事实审型）听证方式的典型立法例为美国APA.美国APA第553条第3款规定：“法律规定必须根据听证的记录制定的规则，则不适用本款的规定，而适用本章第556条和第557条的规定”。第556条和第557条是关于行政机关举行事实审型听证的规定，其主要是用于正式程序的行政裁定。这种美国式的听证程序在其他国家的行政立法程序中基本未被采用。

德国的行政立法程序中基本采用了直接听取意见的方式。各部共同规则第24条规定将立法资料交付专家集团和有关团体并听取其意见。此外在分散的个别法中，这类程序规定也时有所见，例如在联邦的自然保护及景观保护法中规定，必须给与因道路规划受影响的自然保护团体就该规划发言和查阅专家意见书的机会。日本的公众评价程序要求行政机关将行政立法草案和与此有关的理由、背景等资料以及提出以及的途径（如邮寄、传真以及电子信箱等）通过登载于网络主页、报纸杂志等方法向公众公布，直接收集对此草案的意见。此外分散的个别法中也同样存在这类直接听取意见的制度，例如在中小企业团体组织法第58、60条中规定，主管大臣在对新置设备加以限制的规章之前，应就此事项广泛听取意见。根据最低工资法第16条第1款和第31条地5款的规定，当劳动大臣决定最低工资线时应咨询最低工资审议会，最低工资审议会在调查审议该事项时，应直接听取有关劳动者和资方的意见。美国APA第553条第5款关于略式程序中请愿权的规定应属于提出意见书方式的制度化。英国的一些法律中也规定了提出意见书这种程序方式[25].

在采用审议会制度方面，前面已经提到法国和英国的行政立法制度中有通过审议会使利害关系人参与的方式。此外美国法规制定协商法的有关Reg-Neg程序中，第564、565条要求设立由利害关系人和行政方等组成的法规制定协商委员会就规则制定事项进行协商。这类协商委员会也属于行政法学中的审议会[26].在日本的行政立法活动中，正如前面已经提到的，审议会是一种广泛被采用的程序制度。例如，古都历史性风土保存特别措施法第8条第1、4款规定：内阁可以制定政令（行政法规）指定在特别保存区内可免除知事许可的行为，在制定、修改或废止该行政法规之前，建设大臣必须听取历史性风土审议会的意见。再如，根据计量法第157条第1项、第3条的规定，在制定有关所谓“特定计量器”的行政法规时，通产大臣应在制定、修改或废止该行政法规之前必须听取计量行政审议会的意见。

最后，在行政立法的完成阶段，关于利害关系人所表述的意见如何在行政立法的内容中反映，有两种程序类型存在。

①意见仅仅成为行政机关立法时的参考内容；

②行政机关在立法时只能根据程序中表述的意见进行立法，即利害关系人表述的意见具有拘束效力和排他性，最终成为行政立法的内容。

美国APA中正式程序要求必须根基听证记录制定行政规则，这种程序要求属于上述第②类型。但是，除这一程序规定之外，美国基本上是采用第①类型程序，即利害关系人的意见仅仅是供行政机关在立法时作参考之用。不仅是美国，其他国家在对待利害关系人的意见时也普遍采用第①类型程序。可以说，第②类型程序所运用的范围极其狭窄。

前面已经提到，在我国的现行的行政立法程序制度中，利害关系人的参与制度至今则基本上还是一个空白领域。因此有必要研究在制度建设时如何借鉴法制发达国家的经验和怎样结合我国的国情。就利害关系人参与方面的制度建设而言，上述五种参与方法尽管各有特点，且也并不当然地能够适用于我国，但在程序的以下几个环节上深入考察分析我国的行政运作方式、利害关系人利益的组织化程度等现实状况，在此基础之进行制度建设才有可能建立起在在我国行之有效的利害关系人程序参与方法：

①从程序的起点，行政机关是否直接收集意见的角度看，除审议会之外，其他种类虽然各有不同之处但都属于行政机关直接地与相关利害关系人发生关系收集意见的参与方法。

②从程序的运行过程中，参与程序的利害关系人的利益是否组织化的角度看，审议会具有能够有效吸收最具组织性的利益方，如全国性的工商团体、大规模的行业组织等团体的意见的特点，因为审议会中利害关系人是作为利益代表直接拥有合议组织成员资格，其所代表的利益不具有强大的组织性便难以获得成员资格并由此在审议会中拥有发言权。未经组织化的各种利益可以通过其他种类的参与方法表达意见。尤其是直接提取意见、意见书提出等方法具有有利于未经组织化的各种利益的一面，但同样在这些参与方法中，经组织化的利益较之未经组织化的利益更能够有效地在其他类型的参与方法反映意见。

③从程序的终点，即利害关系人经程序提出的意见对最终形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除（事实审型）听证之外，通过其他各种类型的方法参与的利害关系人的意见都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由说明

与任何立法行为一样，其成果是以条文或条文集合的方式表现出来的。但是，往往行政立法的上位法根据是否充足、行政立法的目的和必要性为何、以法言法语和一定概括性的条文是否能被普遍一致地理解等问题，需要在行政立法程序的进行过程之中予以说明。在行政立法程序的整个过程中，至少在两个阶段行政机关应负有理由说明的义务：

①在行政立法草案公布阶段，行政机关有义务向相关利害关系人以及其他参与主体说明该就所公布的草案的立法目的、背景和根据以及提供其他相关资料，便于参与主体可以有准备、有针对地进行参与。

②在行政立法程序完成阶段，针对参与主体所提出的意见，行政机关在立法中是否采纳，为何采纳或者不采纳等等问题进行说明，由此反映参与的结果。

行政立法程序中明确设置理由说明程序的为德国。除上述部分已经提到的德意志联邦共和国基本法的80条第一款第3句明确规定了制定行政立法时必须明确表示根据法规之外，各部共同规则第66条还规定：“向内阁或联邦参议院提交行政法规时，对该行政法规中难以理解的部分、需要通过说明理由才能够达到目的的部分，希望说明理由。必须得到联邦参议院批准的行政法规、对公共预算具有财政性影响的行政法规、以及对个别价格、价格水准、特别是对消费者价格水准有影响的行政法规，必须说明理由。行政法规以数个法律为根据的，希望说明该行政法规中各个规定所的法律根据”。日本的公众评价程序要求行政机关在公布草案时，尽可能同时公布该草案的制定宗旨、目的、背景、作为根据的法律法规、因该规制设定、修改和终止可能造成的影响和范围以及该草案在法体系中的位置等。在提出意见程序完成之后，行政机关应在考虑所收集到的意见、情报的基础上进行意思决定的同时，应将该行政机关所对收集到的意见、情报的认识与该意见、情报一同公布。

与上述利害关系人的参与程序一样，理由说明也是我国行政立法程序的一个空白。因而也同样是行政立法程序制度建设中不可忽视的一个重要方面。

上述对法制发达国家的行政立法程序制度基本状况的概述和分析，在一定程度上为考察我国行政立法程序制度的现状以及今后的制度建设提供了一个参考轴。本文的开头部分已经指出，作为装置的行政立法程序的目的在于保护行政立法所涉及的利害关系人的权利、调整其彼此的利益和确保行政过程的民主性。但是，以何种法渊源建立何种装置，以及以如何建立装置来实现其目的，即具体的制度建设方面，因各国法律的传统，法律的发展史的不同，以及所对应的社会和行政需要的差异而各具特色。从上述对各发达国家法律制度中的行政立法程序的介绍和分析便可以明显看到这一点。

尽管各国的行政立法程序制度在如何实现上述两个目的的方面呈现各自的特色，但是，透过各种具体的制度外形可以看到，各国至少对下述三方面的装置在行政立法程序中的作用，在认识上是一致的。或者可以说上述各国普遍认为一个可以实现上述两个目的的行政立法程序至少需要具有以下三方面的装置。

①行政立法草案的告知或公布；

②利害关系人在一定程度上和以一定方式的参与；

③理由说明。

在这三方面的装置中，①中的告知和公告是②中利害关系人能够现实地参与的前置性程序保障，是一个当然应具备的前提性程序。③的理由说明在很大程度上则是保证②中的参与达到确实和有效，同时也能够确实和有效地反映参与的结果。所以，从作为装置的行政立法程序的整个过程而言，②可以说是中心问题。因此，如何确保和实现行政立法程序的目的问题便转化为如何根据国情将②的参与程序具体制度化的制度建设工作。我国的行政立法过程中如何建立作为装置的程序，则也面临着同样的问题。

[1]参见傅旭：《为依法治国打下坚实基础-王维澄谈建立有中国特色社会主义法律体系》，人民日报1999年5月26日。

[2]参见王明扬：《美国行政法上》（中国法治出版社）359页。

[3]有关美国NegotiatedRulemakingAct的中文文献主要有沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，法商研究1999年第2期83-91页。此外，王名扬教授的研究中也提到了Reg-Neg程序。参见王名扬：前揭注（2）372-373页。

[4]B.SchwartzandH.W.R.Wade，LegalControlofGovernment（1stedition1972），转引自该书日文版，堤口康博译：《英美行政法-关于政府过程法律控制的比较研究》（成文堂1976年）107-108页。

[5]有关德国行政立法程序的资料主要参考大桥洋一：《德国的行政立法程序》，常冈孝好编：《行政立法程序》（信山社1998年）41-80页。

[6]www.somucho.go.jp/gyoukan/kanri/a_07_01.htm

[7]Gardner，TheProceduresByWhichInformalActionIsTaken，24AdministrativeLawReview155，156（1972）。

[8]王名扬：《英国行政法》（中国政法大学出版社1987年）113页。

[9]有关立法法规、解释法规、一般性政策声明以及程序法规的概念定义和性质，请参照欧内斯特？盖尔霍恩、罗纳德？M？利文著，黄列译：《行政法和行政程序概要》（中国社会科学出版社1996年）190-195、285页。

[10]对实施细则、指导性规则的制定问题上议院曾经就其种种缺陷，包括缺乏公布和编号等等程序性问题进行辩论，并建议制定一个关于各种实施细则的实施办法。参见威廉？韦德著，徐炳等译：《行政法》（中国大百科全书出版社1997年）570-571页。

[11]这类规定在我国行政法学上通常被称为其他规范性文件，但笔者认为行政法规、规章等待以及除此之外的“规定”所具有的名称是依据其在法体系中的形式性地位所定的，而并不是依据其是否具有规范性，因此笔者在本文中采用“无名规定”这一中性名称。

[12]韦德：前揭注（10）609页。王名扬：前揭注（8）115、118页。

[13]村上淳一、HansPeterMarutschke：《德国法入门（改订第2版）》（有斐阁1994年）66页。

[14]王名扬：前揭注（2）378-379、908-911页。

[15]JeanRivero著，兼子仁、矶部力、小早川光郎编译：《法国行政法》（东京大学出版会1982年）64页。

[16]王名扬教授介绍APA的这一程序时也使用了“公众”概念。参见王名扬：前揭注（2）360-361页。

[17]B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107页。

[18]韦德：前揭注（10）606-607页。B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107页。

[19]皆川治广：《法国行政的程序性控制》，《自治研究》第59卷第11号132页。

[20]小山正善：《德国行政程序法的概要和特色》，《法律时报》65卷6号73页。

[21]常冈孝好：《资料-现行法中关于行政立法的规定》，常冈：前揭注（5）223-312页。常冈在文中将涉及行政立法程序的473项法律规定分为八个种类，其中规定以审议会的方式参与行政立法制定的为222项，以审议会方式参与基准、运费、收费和费率设定的为112项。

[22]JeanRivero：前揭注（15）213页。王名扬：《法国行政法》（中国政法大学出版社1989年）65-66页。

[23]日本国宪法第16条规定：“任何人对于有关损害的救济，公职人员的罢免，法律、命令或规则的制定、废除或修改以及其他事项，都有和平请愿的权利，任何人都不得因进行此种请愿而受到歧视待遇”。参见宫泽俊义著，芦部信喜补订，董舆译：《日本国宪法精解》（中国民主法制出版社）197-199页。其中“命令”是指由内阁制定的政令（相当于我国的行政法规）以及总理府制定的府令和由各省（相当于我国国务院所属各部委）制定的省令（相当于我国的部委规章）。

[24]在日本规定了相关行政立法程序的473项法律规定之中，只有14部法律中的48项规定采用了公听会制度，可见数量也不多。常冈：前揭注（5）224-228页。

立法程序范文篇4

第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。

第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。

第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。

第四条政策法规司负责组织、协调国土资源部立法工作。

第二章规划和计划

第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。

拟订立法规划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。

第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。

拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。

第七条列入年度立法计划的立法项目分为出台类、论证类和研究类。

出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。

论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。

研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。

第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。

第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。

没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。

第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。

没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。

第三章起草和审查

第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。

第十二条起草司（局、厅）应当按照年度立法计划的要求如期完成起草工作。

根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。

第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。

部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。

第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。

法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。

草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。

第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。

第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。

采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。

法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。

第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。

报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。

送审稿报送政策法规司前，起草司（局、厅）应当报经主管部领导同意。

第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：

（一）不符合本规定第十五条、第十六条、第十七条规定程序要求的；

（二）意见分歧大，主要制度需要作较大调整的；

（三）内容违反上位法的；

（四）条文内容不明确，适用性、可操作性差的。

起草司（局、厅）修改后再送政策法规司。

第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。

第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。

第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。

在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。

第二十二条法律、行政法规送审稿和部门规章草案应当经过部务会议审议。

部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。

法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。

第四章、修改和编纂

第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。

与国务院其他部门联合颁布的部门规章，由各部门联合签署命令予以公布。

部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。

部门规章的标准文本由政策法规司统一印制。

第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。

第二十五条部门规章的修改，包括修订和修正。

对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。

部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式：

（一）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；

（二）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当做相应修正的；

（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；

（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不相一致的；

（五）其他需要修改的情形。

部门规章修改的程序，参照本规定第三章的规定办理。

第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。

第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。

第二十八条部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；

（二）因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；

（三）同一事项已由新的部门规章规定并施行的。

第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。

第五章解释和翻译

第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。

拟订解释草案时应当听取有关司（局、厅）的意见。

凡部门规章已经明确的内容，不予解释。

第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。

行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。

部门规章英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后正式对外。

科技与国际合作司可以委托专业翻译机构承担英文译本的翻译工作。

部门规章以中文文本为标准文本。

第六章立法协调

第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。

在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。

第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。

立法协调意见由政策法规司汇总后报部领导审定。

第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：

（一）党中央和国务院领导批示；

（二）该草案过去的办理情况及相关材料；

（三）国土资源部对该草案反馈的修改意见；

（四）相关法律法规和政策文件。

第七章附则

第三十五条国家海洋局、国家测绘局起草的法律、行政法规送审稿草案和部门规章草案，报国土资源部审议，由政策法规司负责组织协调、修改，报部务会议审议。

立法程序范文篇5

在立法过程中，所谓程序公开，就是指立法程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会外界看得见的方式进行，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息。程序公开原则长期以来被视为是程序公正的基本标准和要求。英国有句古老的法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。这并不是说，眼不见就不能接受，而是说，“没有公开则无所谓正义。”[3]程序公开原则的意义就在于：让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，民意的形成过程，正义的实现过程。这一过程对社会具有提示、感染和教育作用，同时也提供了对立法过程实施社会监督的可能，“如果公正的规则没有得到公正地适用，那么公众的压力常能够纠正这种非正义。”[4]另外，程序公开是实现有效参与的前提。要提高公众的参与质量，就必须让公众在力所能及的范围内识别问题，权衡各种论据和论点，以表明自己的信念并阐明立场。可以说，立法程序中的一个关键问题就是如何提供充分的信息以资判断和选择。选择和判断正确与否，主要取决于理性和信息；正确的决定有赖于对相关事实、资料、依据等的理性认识。

二、程序公开的主要内容

第一，立法信息和资料的公开。立法信息和资料的公开，即除了法律有特别规定应予保密的外，立法机关应采取有效的措施使公民有机会、有条件了解与立法有关的情报资料，如立法的主要依据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径与方式等等；公开情报是原则，不公开是例外。每个人也都应有得到必要的情报资料的平等权利，立法机关不能有选择地通知某些个人或组织。当然，信息资料的公开，不仅包括向社会的公开，更应该包括立法机关内部的公开，即立法机关的所有成员对研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或领袖对其独占。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。

第二，议事过程的公开，即立法机关的一切会议除依法不公开举行的外，都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前，立法机关应当发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、讨论事项等项内容；公众可以观察会议的进程，有权旁听会议，目睹立法者的争论及其结果；有权取得会议的信息、文件和记录。同时，舆论机构可通过各种传播媒介报道会议的情况。

第三，立法成果的公开，即各种法律、法规、规章及普遍适用的解释，均须向社会公开。国家不得以任何方式强迫公民服从尚未公开或应该公布而未公布的规范性文件；任何人的合法权益不受非公开的规范性文件的影响。另外，在审议过程中，有关提案人对法案所作的说明、委员会的审查结果报告，以及其他与法案有关的文件、记录，都应当公开，以便公众了解立法的理由、背景，法的精神和重要原则。

如果说在代议机关的立法程序中实行公开原则是为了进一步提高立法的民主性的话，那么在行政立法过程中嵌入公开机制则是民主的起码要求。因为，行政机关的组成人员不是民意代表，其决策机制是为执行的需要而设计的首长负责制而非民主表决制，不适应立法的需要。因此，在行政立法过程中，更应强调公开的意义，以防止行政专横。在有的国家，程序公开已成为行政立法程序中的法定原则。如美国行政程序法为规章的制定强制性地规定了三个基本步骤：（1）公告行政机关建议制定的规章或规章所涉及的主题；（2）给公众提供评论行政机关建议的机会；（3）公布制定出来的规章，且必须概括地说明制定规章的依据和目的。为此，制定规章的建议必须在《联邦登记》上公告。《联邦登记》是一个政府活动及文件的日常出版物，在全国广泛发行，从而社会各界可以通过阅读《联邦登记》了解政府的活动。规章制定过程的公开及由此而产生的民主合法性均依赖于这种出版物的存在。当一个行政机关的最后规章与建议制定规章的公告之间观点不一致时，关系人可能就规章提出异议，理由是公告中并没有给最后制定出来的规章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政机关的最后规章必须是一个“建议规章的合乎逻辑的自然结果。”有的法院则要求行政机关只可以在建议规章和最后规章之间作出公众能够预见到的变更。而且，行政机关为制定规章而进行的调查，其调查结果也应一并与建议制定的规章登在《联邦登记》上以资评论。否则，法院就可以认定由于行政机关没有向公众提供科学数据，从而导致公众没有充分的机会参与规章的制定。这就构成了司法撤销的理由。

三、我国立法过程中的程序公开问题

总的来看，我国立法程序中的公开性尚未达到现代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚处于行政机关的内部工作程序阶段，缺少有效的公开、参与，有的规章尚处于内部掌握状态。下面仅就国家权力机关立法程序中的公开性问题作一些探讨。

第一，关于会议记录的公开。公开原则以议事记录的保存与发表为其意义。议事记录的公开，不仅是公众了解有关信息资料的必要途径，也是选民对其代表进行监督的前提。许多国家都有会议记录公开的规定。如法国宪法规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。日本宪法规定：两议院分别保存各自的会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众。我国在全国人大议事规则中规定：全国人大会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。然而，印发会议与公布于众是两回事；简报、摘要与原始记录也不可同日而语。

会议公开举行自然意味着准许公众旁听。对此，全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。《七届全国人大常委会工作要点》要求，积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。从七届全国人大常委会第二次会议开始，设立了旁听席。但现在一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关人员旁听，实践中运用得还不普遍。有的地方更是明确规定，常委会会议可以邀请派、人民团体、大专院校和其他单位派人到会旁听。因会场空间的容量有限以及其他原因，对旁听加以限制是必要的，但这种限制应是合理的。这种有针对性地邀请某些人员旁听，更象是列席。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利者外，所有的公民都应有权旁听。可以考虑，设置若干旁听席，公民凭身份证和其他有效证件排队领取旁听票，参加旁听。

人大及其常委会的会议应公开举行，但各专门委员会的会议则不一定需要公开举行。因为，专门委员会的活动主要是为人大及其常委会行使职权作准备工作的，并不直接产生法律效力，它们所提出的报告、审议的结果均需由人大或常委会作出最终决定，并要将整个过程和结果向社会公开。所以，专门委员会的会议属于国家权力机关的内部工作，可以具有灵活、简便的特点，即使秘密举行，也不妨碍社会对立法机关的监督。其次，委员会介于人大和代表之间，其工作具有过渡性。委员们的许多意见可能还很不成熟、分歧较大；过早地公开这些分歧，可能会引起不必要的混乱。而提交到人大会议上的意见，则相对比较集中、成熟，应该公开。另外，举行秘密会议可以使委员们真实而坦诚的意见不会受到旁听者压力的影响，有助于防止其为迎合旁听者而作出错误决断，也有助于持不同意见的委员之间相互谅解，从而迅速地作出结论。从许多国家的实际情况看，专门委员会的会议一般也都是秘密举行的，很少有允许公众旁听、新闻媒介采访报道和公开议事记录的实例。这可以显示出专门委员会这个不独立行使实体权力的议事体与议会作为独立行使职权的议事体在会议制度上的差别，即专门委员会的议事活动在程序要件上灵活于议会，而在议事效力上则低于议会。在我国，专门委员会的会议是公开举行，还是秘密举行，全国人大议事规则规定：专门委员会可以决定举行秘密会议。按照这一规定，似乎公开举行是原则，只有经过特别的“决定”程序后，才秘密举行。对此可以修改为，“专门委员会的会议秘密举行，根据需要也可以举行公开会议”。至于专门委员会审议议案遇到专门性问题时，可以邀请有关方面的专家或代表列席会议，发表意见。这是专门委员会进行咨询的一种方式，不能认为是公开举行会议的要求。

第三，公开原则以保障报道自由为必要，即新闻媒介可以通过广播、电视、报刊等大众传媒将会议的实际情形报道给社会大众。有的国家对此还在宪法上作了规定，如奥地利宪法规定，如实报道国家议会及其下设委员会公开会议的活动，一概不受追究。在我国，每次人大会议正式召开之前，也都要举行新闻会，向新闻界告知大会的指导思想、基本精神、主要内容和议题等。另外，还要举行若干次记者招待会，主要就重要的内外政策和群众普遍关心的问题回答记者的提问。新闻会和记者招待会增加了人大会议的透明度和公民参与国家管理的积极性，是进一步实现政务公开化的重要举措。但是举行新闻会和记者招待会，这只是人大自身的工作制度，它与报道自由是两个概念。既然宪法和代表法都明确规定，人大代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。那么，对人大代表在人大会议上的发言和表决进行如实报道，也同样应该受到法律保障。

注释：

[1]《列宁全集》，第5卷第448页。

[2]转引自王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959页。

立法程序范文篇6

关键词：股权冻结程序执行应用

一、冻结程序的应用

（一）《民事诉讼法》规定的冻结控制性执行措施，可适用于无形财产。因此对股权的执行，可以采取冻结措施。对被执行人预期应得的股息进行冻结，禁止到期后被执行人提取或公司向被执行人支付。对股息冻结的裁定，应直接送达公司和被执行人，此时对股息的支配权人是公司，如被执行人提取或公司支付股息则按民事强制措施予以制裁。

（二）对股权本身也可采取冻结的措施。《执行规定》第五十三条第二款规定，冻结股权时应当通知有关企业不得办理股权的转移手续及支付股息，冻结股权的措施延及股权的股息。实践中不仅要通知公司，同时要通知工商登记部门，以防止企业和被执行人转移财产，这样才能实现真正意义上的冻对。对被执行人在外商投资企业的股权进行冻结时，除向工商部门送达协助执行通知书外，还应向企业的对外经济贸易主管机关送达，以限制股权的转让。

最高院《关于冻对、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》为执行股权作了示范，同时还涉及到了一些相关问题，特别是冻结的数量应以股权持有人的债务为限，不能随便扩大。

二、通知的应用

（一）《公司法》第七十三条明确规定，人民法院依照法律规定的强制执行程序转让股权时，应当通知公司及全体股东，其他股东在同等条件下有优先购买权。履行通知义务是转让的前提条件，也是对其他股东优先购买权的保护。执行有限责任公司股权时，应先告知全体股东，人民法院将对被执行人在公司的股权进行转让，征得全体股东半数同意后予以转让。要提出注意的问提是无论其他股东是否同意转让，在转让时，应通知在一定期限内同等条件下都有优先购买权。

（二）对被执行人在股份有限公司的股权采取控制措施时，应通知被执行人在一定期限内按照《公司法》的有关规定转让，如被执行人未按通知期限转让，法院则可以直接采取拍卖、变卖的方式进行处分，或直接抵偿给债权人，用于清偿被执行人的债务。对一人有限公司和国有独资公司股权的执行应参照有限责任公司的有关规定，以确保执行的公正性及权威性。

（三）对外商投资企业，因其主体的特殊性，应参照外经贸部、国家工商总局1997年印发的《外商投资企业投资者股权变更若干规定》的规定执行。为使执行工作顺利进行，应通知合资他方有关执行案件的来源、执行依据、法律有关规定，并针对合资他方提出的问题，依照法律给予解答，并要求合资他方作出是否同意转让的表示，并通知这一表示在一定期限内作出。在确认被执行人除在此企业的股权外别无财产可供执行，其他股东不同意转让的情况下，方可强制转让，但强制转让股权时，应告知合资他方的优先购买权。

三、变价的应用

变价是执行股权追求的最终目的，是使债权人得以实现的最终保证。变价这一环节是执行股权最关键的一个程序，无论股东自愿转让还是强制转让，对股权的价值必须掌握准确。人民法院通过依法评估，确定股权的真实价值，会使执行案件得到合理、公正的解决，对股东、债权人和受让人也是一种保护。对股权的评估尤为重要，在股权评估时应注意的问题是：第一，由债权人和债务人双方选择评估机构，如协商不成的，才由法院指定评估机构；第二，所选的评估机构的资格和条件必须具备评估股权的要求；第三，防止人为将股权价值低估或高估，以至损害债权人利益，给执行工作造成阻碍；第四，评估机构严格按照资产评估管理办法规定的标准、程序和方式进行，对公司的固定资产、流动资产、无形资产和其他资产全面评估，反映股权的真实价值。

四、转让与变更的执行

立法程序范文篇7

税收立法形式偏重于行政法规,权威较差。从我国现行的23个税种的实体法和有关的征收管理、税务行政复议、税务以及发票管理等税收程序法来看,由全国人大及人大常委会以法律形式立法的只有3个,即外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法和税收征收管理法。其余皆是由国务院、财政部等有关行政机关制定颁布的行政性法规,它们只具有附属性和执行性,法律级次和权威性则不高。这不能说不是导致我国目前税法实施效果不理想的一个重要因素。税收立法程序较为复杂,公开性较差。我国税收基本法律法规立法分为两个层次:一是低层次的行政法规的立法程序:国家税务总局提出税法草案→财政部审签→国务院法制局征求意见修改→国务院常委会审议通过→以总理名义实施。二是高层次的税收法律的立法程序:在上述低层次立法程序的基础上,由国务院常委会审议通过后→全国人大常委会法制工作委员会将议案发送国务院各部委、各省级人大征求意见后进行修改→全国人大或人大常委会审议通过→以国家主席的名义实施。可见我国税收立法程序不但相当繁琐,而且很少经过广泛的征求意见,公开性较差。

税收立法体制改革原则

一是合理适度原则。在税收立法权限的划分上,应遵循合理分权、适度下放的原则。在市场经济条件下,公共产品的层次性是划分各级政府职责范围和事权的基本依据,也是实行分税制的基本理论依据。由于税收是政府提供公共产品的财力保证,在各级政府分别提供具有不同受益范围的公共产品的条件下,必然引申出税收的划分,而税收的划分其主要的是税权的划分,税权的划分最重要则又是税收立法权限的划分。从国际上许多国家做法来看,有的国家的地方拥有独立的税收立法权,有的国家的地方则只拥有部分地方性税种的立法权。我国根据本国具体情况,在税收立法权限的划分上,应合理分权,适度下放。具体说,就是主要税法的立法权要集中在中央,可把那些地域性很强,对宏观调控影响不大并一致于形成区域封锁与税收壁垒,防碍统一市场的税种的立法权可下放给地方。二是提高效力原则。就世界各国税收立法来看,由立法机关行使立法权制定的正式税收法律和由行政机关行使立法权制定的行政法规两者缺一不可,但大多数国家是以正式税收法律形式为主、行政法规为辅。鉴于我国目前社会主义市场经济体制刚刚建立,税收立法仍应采取立法机关立法和行政机关立法相结合,并需逐步提高税收法律的级次,使我国的税收立法形式转到以正式法律为主,以行政法规为辅的轨道上来,以增强税法稳定性、权威性与法律效力。三是民主公开原则。民主在本质上需要国家制定税法须公开地经广大民众广泛的讨论。因此,应改变过去那种在税收立法上不经过广泛而充分的民众讨论就仓促出台实施的做法。坚持民主公开原则,既有利于税收征管机关贯彻执行税法,也有利于广大纳税人普遍接受与遵守税法,减少税收征管的阻力和偷逃税行为。

立法程序范文篇8

当代中国正处于由传统农业社会向现代工业社会变迁、由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的社会转型时期，制度的调整相应地带来了利益格局的变化，利益格局变化带来的利益关系变动无疑会引起社会的矛盾和冲突。为解决这些社会问题，同时也体现社会主义制度的优越性，以为总书记的新一届党中央在十六大报告的基础上，根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，提出我国经济社会发展的新的战略指导思想：构建社会主义和谐社会。在社会主义市场经济和民主政治条件下，和谐社会指的就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的一种良性互动的社会。这几个方面相互依存，共同构成社会主义和谐社会的本质内容。其中民主法治是实现和谐社会的制度保障，而和谐社会又是民主法治的社会，立法则是民主法治的基础，立法价值的良恶、状况的好坏、质量的高低，都对构建社会主义和谐社会产生巨大影响。可以说，实现立法上的和谐是构建和谐社会的重要一环。

立法和谐是我国社会主义和谐社会建设的实践途径之一，也是和谐社会的具体表现形式之一。尤其是在和谐已成为我国法律基本价值的今天，立法和谐表明了这样一种趋势：我们的立法机关必须对立法目标、立法功能、立法技术等有更为理性的认识。因为，“一国的法律是否为良好的法律，不独为合理价值的规范化和制度化，而更主要的是合理的价值通过规范的形式化和制度化以及规范的运用，转化为客观存在的事实”；而在非和谐、非民主、非科学基础上制定出来的法律必定是“劣法”或“恶法”。

二、立法和谐的具体内涵

本文认为立法和谐的具体内涵应体现在立法的内容、程序和技术三个方面，即立法内容的民主化、立法程序的正当化和立法技术的科学化。

立法内容的民主化。立法内容的民主化是指在立法活动中要贯彻群众路线，体现人民共同利益，保障人民可以通过多种途径参与和监督立法活动。立法内容的民主化首先体现为立法利益的平衡性，让立法涉及的各方面利害关系人在彼此沟通的基础上，寻求相互妥协的方案。其次体现为立法主体的广泛性。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民才是立法的最基本主体。再次体现为立法内容的平等性。立法是权利和义务的产生阶段和分配阶段，也是实现“法律面前人人平等”的最主要阶段。

立法程序的正当化。立法程序的正当化即正当立法程序。立法程序所能包容的价值能否体现立法的公正、公平，这是立法正当程序的最低标准。立法程序的正当化首先体现为立法程序的合法性。立法严格按照立法法规定的立法程序进行立法，排除立法程序之外的各种人治因素的干扰。其次体现为立法活动的公开性。在立法过程中除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，所有立法资料、文件和信息都应该对社会公开。再次体现为立法活动的参与性。立法要面向人民群众，使人民群众能够以最基本立法主体的身份参与到立法过程中。

立法技术的科学化。立法技术的科学化是指立法活动要从我国的基本国情出发，尊重客观事实，遵循客观规律。立法技术的科学化首先体现为树立现代立法观念，包括人本、民主、法治、国际化等立法观念。其次体现为所立之法应包含民主、自由、公平、效率等基本法律价值。第三体现为运用现代立法技术，如立法的语言风格、合理预测、编制技巧等立法技术。第四体现为立法内容的统一性和协调性，既要体现与现行宪法的一致性，又要保持不同等级法律之间的协调性。

三、立法和谐的价值要求

正如前文所言，和谐社会是民主法治的社会，立法则是民主法治的基础，而立法价值的良恶，会对构建社会主义和谐社会产生巨大影响。和谐社会要求的立法价值应该包括如下方面：

1.和谐社会要求民主的立法

和谐社会需要一个良好的利益协调机制，而只有真正代表民意的立法才有可能真正地协调各种相互冲突的利益，才能获得民众的真正服从和信仰。

我国民主立法的机构是人民代表大会。人民代表大会从制度层面符合民主立法的基本要求。但是，目前的代表选举制度与构建和谐社会的要求还有很大差距，我国的人民代表大会制度还需要完善。

除了健全代议民主制之外，现代民主的另一个途径就是公众参与。代议民主制的不足，给立法机关带来了立法公开、立法过程公众参与的要求。如果说公众参与对立法机关的立法具有弥补作用的话，对行政立法的民主化则具有基础性的作用，因为与立法机关立法相比，行政立法毕竟缺乏民主合法性并且更加容易对公民的权利和自由造成侵害。目前我国行政立法中公众参与严重不足，行政机关在行政立法中过多地考虑政府目标的实现，甚至利用行政立法“与民争利”，从而侵犯公民的合法权利。构建和谐社会，必须杜绝此类行政立法，而加强行政立法过程中的公众参与，是促使行政立法“去恶扬善”的一种重要程序机制。

2.和谐社会要求公正的立法

和谐社会实际上是一个利益和谐的社会，即公共与个人之间的利益、地区之间的利益、各个阶层之间的利益等等能够得到协调，互惠互利，达到共赢。改革开放以来，我国的经济得到迅速的发展，但是同时地区之间、贫富之间的差距也正在拉大，并非所有人都享受到改革和建设的成果。社会不平衡、不和谐的因素正在增加，如何减少或消除不和谐因素成为我们必须重视的课题。

在整个法治过程中，立法处于“前导”的地位，因此立法公正对整个社会利益的平衡、和谐社会的建设居于重要地位。公正的利益平衡首要是解决公共利益与个人利益的平衡。在市场经济条件下，在个人人权保障越来越受重视的今天，我们应当重新审视利益观念，树立新的立法理念。我们应当尊重各种利益，在公共利益与个人利益发生冲突时，公共利益并非必然高于个人利益，而是应当根据比例原则，即不论公共利益还是个人利益，牺牲或者让步的应当是其中损失较小的利益，并且在有对个人权益牺牲较小的方式和手段同样能够解决的问题，我们不能选择对公民权益牺牲较大的方式，当为了公共利益牺牲了公民权益的情况下，应当给予受损害的公民适当的补偿。

3.和谐社会要求保障人权的立法

和谐社会是人的自由得到充分发展的社会，是每个人的权利都得到保障的社会。和谐社会追求的秩序必须建立在平等的基础上，使每个人的人权都能得到平等的保障，也就是说现代的自由应当是一种平等的自由，现代的人权应当是每个人都享有的权利，即作为人所享有的权利。

宪法是权利的保障书。我国宪法具体规定了公民的基本权利，但是，在实践上我国宪法保障制度还不健全，违宪审查机制还不得力。也就是说，当宪法基本权利受到行政机关或者其他机关侵犯的时候，还缺乏有效的直接保障机制。据学者统计，我国宪法列举的18项公民基本权利，其中只有9项基本权利得到普通法律的具体保障规定。因此，尽快全面制定有关公民基本权利的具体法律是立法机关的一项重要的任务和不容推卸的责任。

保障人权的另一个方面是控制行政权力。现代国家已经由“议会国”演变成“行政国”，行政权成为三权之中最强大的权力。行政权力与公民权利的冲突是和谐社会的一大障碍，而事实证明，这些冲突大多是由行政权力侵犯公民权利所引发。目前我国对行政权的控制相当薄弱，因此，必须严格执行依法行政原则，尽快制定行政程序法典，完善对行政权的综合控制体系。4.和谐社会要求“定纷止争”的立法

和谐社会并非一个无矛盾的社会，而是一个充满矛盾的社会。随着社会的发展，利益日趋多元化，新的矛盾将会不断地产生。和谐社会也不是一个矛盾受到强行压制的社会，而是一个建立了公正的、规范的矛盾解决机制的社会。

我国已经形成了民间和官方的多种纠纷解决机制，如民间协商、民间调解、仲裁，信访、申诉、行政裁决、行政复议，民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等等。只有这些机制“路路畅通”，才符合和谐社会的需要。但是，这些机制还存在不符合和谐社会要求的缺陷。首先，渠道还不够畅通，比如行政复议比信访的门槛高，行政诉讼比行政复议的门槛高，受案范围、费用精力的耗费、时效的限制等等，使得这些渠道存在许多人为的障碍。其次，程序公正性和正当性不够。例如司法程序的透明性不够，当事人的权利没有得到充分的保障，律师参与案件的权利受到限制，对刑讯逼供、违法裁判等现象还缺乏有效的防控体系。再次，司法独立没有保证，司法审判受到多重因素的干扰。

四、立法和谐的阻碍因素

党的十六大提出的到2010年要形成的中国特色社会主义法律体系，是一个内容全面、符合我国国情和实际需要的内在逻辑关系协调一致的和谐统一体。但是目前在我国立法活动中，还存在一些阻碍我国立法和谐进程的不和谐因素，主要体现在以下几方面：

立法权配置界限模糊。立法权限的划分是立法体制的核心问题。“若国家的立法权限划分不当：可能出现中央过分集权或地方过分分权的状况；可能造成政治体制结构失衡和政治权力行使失控，造成管理混乱，甚至引发社会动乱；还可能损坏立法，出现立法无序，如越权立法、重复立法、立法懈怠等立法谋私的现象。”我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》有关条文分别对中央和地方的立法权限做了规定，但这些规定是采取粗线条的原则性列举形式，立法权配置的模糊性使其在运行过程中存在诸多不合理的地方：①中央与地方立法权限的界限较为模糊，地方越位立法的现象时有发生。②中央立法权配置不平衡，行政立法权日益膨胀。③地方立法权之间冲突严重，地方权力机关和地方行政机关经常发生立法错位。

立法部门利益倾向严重。部门利益倾向是指行政主管部门置国家和人民的利益于不顾，不适当地扩大自身权力，损害公民、法人和其他组织的合法权益。反映在立法中表现为“权力部门化，部门利益化，利益法规化”；反映在实践中表现为：①将立法作为自身权力膨胀的依托和凭借，有权必争，以法扩权。②在法规设置中缺乏对公民权益的保护和自身权力的监督和制约。③权力垄断，将本属多个部门分权管辖的事项据为己管，侵占其他相关部门的权力。

立法程序不健全不完善。我国《立法法》对法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的立法程序都作出了明确规定，但在具体实践操作过程中，还存在以下缺失：①立法程序正当性有待提高，其民主、科学、效率的功能发挥不够。②公民立法参与程度不高，与构建立法和谐尚有一段距离。③立法监督制度尚不完备，公民和立法机关对立法监督的认识不够，立法监督仍是立法的薄弱环节。

五、立法和谐的继续推进

就目前而言，我国社会主义立法基本上实现了和谐的价值和目标，但随着我国经济社会的发展，对立法和谐的要求也必将越来越高。为进一步推进我国立法和谐的进程，需要从以下几个方面着手进行完善。

树立现代立法理念。立法理念包含了人们关于立法的认识、思想、价值观等等，立法理念通过立法指导思想、立法精神、立法原则等予以表现，体现在立法体制、立法机构、立法程序等所有的立法活动中。[7]随着市场经济体制的建立和发展，为适应我国和谐社会建设要求，我国需要确立以下立法理念：①以民为本的观念。立法应坚持走群众路线，以保障公民权利为核心，以程序正义为目标，以立法公开、立法参与、立法听证为途径，广泛吸纳和体现民意。②市场服务的观念。克服立法地方保护主义和部门利益倾向，使立法真正体现服务市场、服务我国经济建设的立法思路。③质量和效益至上的观念。立法者应当淡化“数量”意识，强化“质量”意识，树立质量和效益至上的观念。

完善现行立法法律。我国《立法法》的颁布是推动我国立法和谐进程的一个里程碑，但《立法法》本身也存在一些有待完善的地方。长期以来我国对《立法法》的关注始终集中在立法权、立法程序、立法解释等立法体制本身的问题上，导致立法原则形式化、立法技术原则化、借鉴经验不足化等问题。同时，在立法范围方面的讨论也仅局限于部分经济学家，致使立法权力过大化，《立法法》也没有提出这一问题的途径，这不能不说是《立法法》的疏漏。如果不首先解决该不该立法这一前提问题，不首先明确政府对市场进行干预的领域、程度和成本等问题，那么《立法法》对立法质量的提高与市场经济的形成就没有任何实质性的意义。因此，针对上述几个方面对我国现行《立法法》进行修改完善，无论是宏观的制度设计还是微观的语言表述都是有必要的。

建立立法保障机制。立法和谐不论是追求立法内容的和谐还是追求立法程序的和谐，亦或追求立法技术的和谐，都需要建立一定的制度来加以保障。①立法公开制度。立法公开是指将立法活动的各个阶段及其成果向社会公开，包括立法性文件的公开、立法会议的公开和立法决策成果的公开。②立法回避制度。立法回避包括立法听证过程中的利害关系人回避和对口起草中的立法机关整体回避两种情形，其目的是为了防止立法过程中的部门利益倾向。③立法参与制度。立法参与就是通过座谈会、立法调研、书面征求意见、列席和旁听等形式充分发扬民主，使公民参与到立法过程中去。④立法听证制度。立法听证是在立法活动中，当涉及公民、法人或其他组织的权益时，立法主体应给予利害关系人发表意见的机会，以体现立法的程序正义。

【摘要】本文首先界定了立法和谐的概念，进而论述了立法和谐的具体内涵和价值要求，进而在分析立法和谐的阻碍因素的基础上，指出立法和谐应当继续推进。

【关键词】立法和谐价值要求阻碍因素推进内涵

参考文献：

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[6]王晓民.议会制度及立法理论与实践纵横.华夏出版社，2002：7.

立法程序范文篇9

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

税收立法的基本原则主要包括宪法原则、法定原则、公平原则和效率原则。

税收立法的宪法原则．又称依宪治税原则。宪政是以宪法为核心的民主政治，其核心一是对政府权力进行合理限制；二是保障公民的基本权利。税收立法遵循宪法原则集中体现在对征税主体权力的科学设置和对纳税主体合法权益的有效保障两个层面上。

税收立法的法定原则，又称税收法定主义。税收立法的法定原则主要包括税收立法权限法定、税收立法程序法定、税收立法范围法定。权限法定是指税收立法权限的横向和纵向配置要依法行使；程序法定是指税收立法程序要严格遵循法律规定的程序进行；范围法定是指税收立法要保持在全国范围的统一实施。

税收立法的公平原则。公平原则反映在税收立法层面的主要内容：一是普遍参与原则，即立法过程要广泛吸收各层面纳税人参加，要体现公开透明。二是权利(力）义务对等原则。即征税主体与纳税主体，立法主体与纳税主体间的权利(力)义务应该是对称的，在强势群体与弱势群体间不应存在权利(力)义务的差距。

税收立法的效率原则，包括经济效率原则和程序效率原则。经济效率原则是指税收立法的成本最低原则：程序效率原则是指税收立法的期间最短原则。

二、税收立法制度

税收立法制度包括税收立法体制的制度、税收立法主体的制度、税收立法权分配的制度，税收立法程序的制度、税收立法监督的制度以及税收立法与有关方面关系的制度，等等。本文重点分析体制、主体、权限、程序等几个制度。

(一)税收立法体制

税收立法体制是关于税收立法权、税收立法权运行和税收立法权载体诸方面的体系和制度构成的有机整体。它由三个要素组成：一是立法权限的体系和制度，包括税收立法权的归属、性质、种类、范围、限制、各种税收立法权之间的关系等内容。二是税收立法权的运行体系和制度．包括税收立法权运行的原则、过程、方式等方面的体系和制度。三是税收立法权的载体体系和制度，包括行使税收立法权的立法主体或机构的设置、组织原则、活动形式与程序等方面的体系和制度。

现代世界税收立法体制主要有以下几种模式：

一是单一的税收立法体制。这是指税收立法权由一个政权机关行使的税收立法体制。包括单一的一级立法体制，即税收立法权由中央一级一个政权机关行使，而不是由几个中央政权机关行使：单一的两级立法体制，即税收立法权由中央和地方两级各由一个政权机关行使。

二是复合的税收立法体制。这是指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制，根据立法权归属的不同，有议会和总统共同行使和君主与议会共同行使两种。

三是制衡的税收立法体制。这是指税收立法权建立在税收立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的税收立法体制。这种体制下，立法职能原则上属议会，但行政首脑有权对议会的立法活动施加影响，甚至直接参与。

目前我国税收立法体制是—狭义法律角度上的单一的一级立法体制和广义法律角度上的复合立法体制并存的特殊税收立法体制。所谓狭义法律角度上的单一的一级立法体制是指我国税收法律目前只有《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年)三部法律是经中央立法机关颁布的。所谓广义法律角度上的复合立法体制是指我国税收立法除仅有三部具备狭义法律效力外，其余的均为国务院的行政法规和财政部、国家税务总局的部门规章(而这些均属授权立法)，而更多的则是不具广义法律效力的规范性文件。无论单一的一级税收立法还是复合税收立法(中国的这种复合立法体制不是典型的复合立法体制，所谓“复合”是指最高权力机关和最高行政机关的“复合”立法)，中国的税收立法权仅限中央，而地方不具有税收立法权。因此，要改变目前这种税收立法体制，应适当下放地方税收立法权，建立单一的两级税收立法体制，这也是深化税收体制改革、统一城乡税制的必然趋势和要求。

(二)税收立法主体

税收立法主体有狭义与广义之分。在单一的一级立法体制条件下，狭义的税收立法主体是指依法有权进行税法的制定、认可和变动活动的中央国家权力机关；广义的税收立法主体还应包括与广义税收立法体制相对应的授权参与税法的制定、认可和变动活动的其他国家机关以及纳税人代表。在单一的两级立法体制条件下，狭义的税收立法主体应包括中央和地方级国家机关。因此，狭义的税收立法主体是指具有税收立法权的国家权力机关，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，具有税收立法权的国家权力机关是全国人大及其常委会。广义的税收立法主体还包括国家最高行政机关(国务院)在授权条件下具有税收行政法规的立法权以及财政部．国家税务总局依法具有税收部门规章的立法权。

(三)税收立法权限

1．税收立法权的内涵。税收立法权是一个综合权力体系。从横向看，有权力机关的立法权、行政机关的立法权和司法机关的立法权；从纵向看，有中央立法权和地方立法权；从性质看，有立法机关的立法权和非立法机关(即授权机关)的立法权；从体制看，实行单一的一级立法体制国家，只有国家立法权，实行单一的两级立法体制国家，则有中央立法权和地方立法权，等等。

税收立法权是税收立法的核心，科学地界定与配置税收立法权具有重要的现实意义：一是有助于防治专制擅权；二是有助于实现立法制度化和科学化：三是有助于明确不同层次，不同机关立法的任务与目标；四是有助于监督立法活动。2．税收立法权的范围。《立法法》是一部专门规定立法主体行使立法权范围的基本法律。税收法律的立法权限范围，《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。国家立法权是指由最高国家立法机关，以整个国家名义行使的，用以调整最基本的、全局性的社会关系，在立法权体系中居于最高级别和地位的一种立法权。根据这一规定．税收法律(狭义)的立法权归属全国人大及其常委会．其他国家机关无此权力。《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。至于如何界定“税收基本制度”，即在税收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法规”和“部门规章”的法律形式，《立法法》并未明确界定，这给税收立法留下了不确定的空间，也是诸多税收“行政法规”迟迟不能上升到”法律”级次，“税收基本法”迟迟不能出台的根源之一。因此，具体界定“税收基本制度”并在“税收基本法”中加以规定是税收立法的当务之急。我们认为，”税收基本制度“是税收法律中具有普遍指导作用、规范一般最基本的法律制度。具体应包括以下主要内容：一是税法的基本原则制度；二是税收立法权限制度；三是税收管理体制制度；四是征纳双方的权利(力)与义务制度；五是税收执法责任制度；六是税收的处罚制度；七是税收救济制度：八是税务组织机构和职能制度；九是税务中介机构制度；十是涉外税收制度。等等。

税收行政法规的立法权限范围。根据《立法法》第九条的规定，在“税收基本制度”尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要．对其中的部分事项先制定行政法规。同时，根据《立法法》第十一条的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。但对”条件成熟”和”及时制定”没有具体条件和时间的规定，这给税收立法的及时“升级”留下了缺口，以致一些改革方案比较成熟的税收行政法规，经历了十几年的”实践检验”仍不能”及时制定法律”。其实，《立法法》第五十六条已明确规定国务院制定税收行政法规的法律依据是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。根据这一规定，目前我国只有三部税收法律。而行政法规只能围绕执行这三部税收法律来制定，如果根据这一逻辑推理，凡与这三部税收法律无关的行政法规均无法律依据，从而均属无效法规。改变这种税收立法实践与《立法法》严重相悖尴尬局面的惟一途径就是将已基本成熟(不可能完全成熟)的税收行政法规尽快”及时制定法律”。

税务部门规章的立法权限范围。根据《立法法》第七十二条规定，国务院各部委，在本部门的权限范围内，可以制定规章。但同时又规定，制定规章的法律依据是“根据法律和国务院行政法规”和“属于执行法律或者国务院的行政法规事项”。如果上述分析行政法规时的逻辑推理成立，那么同样，凡与三部税收法律无关的税务部门规章均无法律依据，从而也均属无效的部门规章，而实际情况是部门规章在广义的税收“法律”中占有相当大的比重。我国税收立法严重滞后可见一斑。

3．税收立法权的配置。税收立法权的配置包括横向配置和纵向配置两个层面。税收立法权的横向配置主要是指税收立法权在权力机关和行政机关的配置。目前，税收立法权横向配置存在的主要问题是权力机关与行政机关的税收立法主体身份本末倒置，集中表现在行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位。这是对税收法定主义的严重背离，其直接后是税收立法层次低、质量差、权威性不高。

税收立法权的纵向配置是指税收立法权在中央权力机关与地方权力机关之间、国务院与省级行政机关之间以及国家税务总局与地方省级税务局之间的税收法律行政法规和税收部门规章的税收立法权之间的配置。显然，纵向税收立法权的配置较为复杂，涉及税收法律、税收行政法规和税收部门规章三个法律层面的关系与内容。目前，税收纵向立法权存在的主要问题是法律规定与法律实践存在较大反差，即法律规定上。税收立法权高度集中在中央．在国务院，而税法实践中，地方则拥有较大的税收立法权。这种状况的直接后果是：一方面地方不能适应市场经济和改革开放的需要享有适当的税收立法权以调整和配置资源；另一方面由于种种主客观原因实际上地方拥有游离于国家税法体系之外的许多税收立法权．从而破坏了税法的完整与统一。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于“适当扩大地方税政管理权”的决定为解决税收纵向立法权问题提出了基本思路，但真正要解决纵向立法权问题尚有待逐步以法律形式加以明确。从“适当扩大地方税政管理权”到“适当下放地方税收立法权”还有多远的路要走，是国人普遍关心的问题。从法律意义上讲，地方享有适当税收立法权符合《宪法》和《立法法》的规定，而《税收征管法》却设置了法律上的某些障碍，但《立法法》的法律阶位是高于《税收征管法》的。因此，我们认为，适当下放地方税收立法权应做好以下立法准备：一是确立地方立法的基本原则；二是确定地方立法的性质与范围；三是确定地方税收立法的具体事项(采取反列举法)：四是建立地方税收立法专门机构与专业人员；五是建立地方税收立法的监督机构与机制，等等。

(四)税收立法程序

根据法律级次，我国对法律、行政法规和部门规章分别制定了相应的立法程序制度。

法律的立法程序制度。全国人大通过的《立法法》第二节和第三节分别就全国人大及其常委会的立法程序做出了法律规定。该法规定制定法律必须经过提出、审议、表决和公布四道程序。

行政法规的立法程序制度。国务院制定的《行政法规制定程序条例》规定，制定行政法规必须经过立项、起草、审查、决定与公布和行政法规解释等五道程序。

部门规章的立法程序制度。国务院制定的《规章制定程序条例》规定，制定部门规章必须经过立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案等五道程序。

目前，除国家税务总局根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，制定了《税务部门规章制定实施法》(2002年3月1曰起实行)以外，我国尚无专门的税收法律和税收行政法规的立法程序制度，税收法律和税收行政法规的立法程序应遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关制度实行。但是，对于日常大量的税收规范性文件却无制定程序的相关制度，这必将引起税法间的不协调、甚至矛盾现象的时有发生。因此，尽快出台和填补规范性文件制定程序的空白，并将其中重要内容提升为部门规章是避免规范性文件过多过滥的当务之急。

三、税收法律体系的形成

目前，我国宏观层面税收立法面临的主要任务是对税收立法的全面规划与设计，即对税收法律体系的规划与设计，主要包括对税收法律立法的短期、中期和长期的规划与设计。我们认为：

从长期规划看，应设计一套适应国情的税收法律体系。具体讲，应设计一套以《税收基本法》为统领的，其他各部门税法包括《税收实体法》、《税收程序法》、《税收救济法》、《税收组织法》和《税收国际法》等相互协调配套的税收法律体系。这一体系大致用10年左右的时间完成立法程序。从中期规划看，应在抓紧完成《税收基本法》最后一道立法程序的前提下，完成《税收程序法》和《税收组织法》等的立法准备程序工作等等。从短期(近1～2年)规划看，应抓紧完成《税收实体法》的完善与升级程序以及《税收基本法》的审议等等。

与此同时，从宏观层面还应规划与设计税收立法的级次。我们认为，《税收基本法》应列为全国人民代表大会审议通过的最高级次；一些重要的单行行政法规和国务院的《增值税暂行条例》等应列入全国人大常委会审议的税收“法律”级次；一些重要的部门规章和财政部的《增值税暂行条例实施细则》等应列入国务院的税收“行政法规”级次；一些重要的“批复”或“通知”应列入国家税务总局的税收“部门规章”级次，应尽量减少“规范性文件”的数量。

四、提高税收立法质量与效率的对策建议

首先，要现实地确定税收立法的基本内容。我国经济体制改革已触及深层次的矛盾，即权力与利益的重新调整与配置面临的阻力而影响税收立法的进程与效率，比如《税收基本法》中关于权力主体与义务主体的权益问题；出口退税、合并内外资企业两套所得税制改革都会引起中央、地方政府利益格局的变动等等。在这种情况下，应该既从全局出发，又兼顾利益格局不受太大影响，选择震动较小的立法内容，成熟的和基本成熟的先立，即先易后难，不能等各方都”协调好”或完全成熟了再出台，以加快税收立法的效率。