监管改革范文10篇
时间:2023-04-05 01:32:43
监管改革范文篇1
一、引言
有鉴于监管型国家的兴起与监管失灵现象的出现,政府监管改革已成为当今世界各国最为重要的政府改革课题之一,其目标是促进各国经济的发展并提升其应变能力。当前的监管改革是希望透过制度与流程的设计以引导发展出一个更为健全及符合民主治理精神的监管系统,同时促进目前多层次监管治理结构间地协调与配合,以期最终能矫正监管失灵现象并完成社会各组成部分自我治理与自我监管。
美国著名公共行政学者DavidH.Rosenbloom曾定义公共行政为:“政府立法、行政、司法部门对社会进行全部或局部监管或提供服务的过程。”政府的功能正是以其对公民的“服务”或“监管”过程来实现。正如OECD公共管理委员会(PublicManagementCommittee)所指出的,监管质量对于经济绩效及政府在改善公民生活质量方面所做努力的效果,都至关重要。以OECD为代表的发达市场经济国家首次提出了监管治理理念,目前已有一半以上的OECD国家在监管治理理念的指导下确定了不同性质的监管政策质量评估方案及立法。为了使我国监管改革能更符合公民的利益,以实现善治,有必要将监管治理作为监管政策制定与执行过程中重要的遵循准则与规范架构。在这方面,OECD国家监管政策从干预主义到监管治理的演变,对我国监管改革具有重要的参考价值、典型意义和借鉴作用。
二、OECD国家监管政策的演变
自20世纪80年代以来,OECD国家监管政策经历了从干预主义到监管治理的演变过程,经历了如下几个阶段
第一阶段,传统的监管方式是简单的“命令控制”式的直接干预模式。这种监管方式是以政府为主导的直接下达命令,下级直接服从的监管方式,存在许多弊端。私有化和监管放松都是试图改变监管原有的“命令控制”直接干预模式。
第二阶段,“非管制化”和“减少文牍主义”很快让位于监管改革理念。它是对非管制化、再监管和改善监管效力措施的综合运用。但是监管改革理念认为改革是暂时性的,其目的在于通过一系列一次性干预措施使监管体系恢复到某种最优状态;
第三阶段,监管质量管理理念。它将改革过程看作是一个动态过程,是政府功能的有机组成部分,必须建立在持续推动的基础上,其注重的是监管质量,而不再是监管改革;
第四阶段,监管政策理念。监管政策同货币政策、财政政策一样,是动态聚焦的,它认为确保监管体系质量是政府的持久功能。但它注重主动的“质量保证”功能,而不是较被动的“质量管理”功能;
第五阶段,监管治理。监管治理理念植根于更宽泛的民主治理(DemocraticGovernance)思想。即发挥监管功能所涉及的任务,不仅包括各种工具的设计和实施以及工具之间的协调配合,还包括那些内在于民主治理的更广泛问题,如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。监管治理涉及的领域也更宽泛,包括与其他监管“角色”(如立法机关、司法机关、国家内部以及超国家层面的政府行动)之间复杂的相互影响。
20世纪90年代,OECD提出了监管改革原则性建议:对市场运作优于政府干预的领域放松监管,而对于没有政府不能很好发挥市场作用的领域实施监管。建立监管体系来确保法律具有稳定性和可控性,并且确保监管的设计是为了保证民主原则。OFCD先后经历了以下几个重要的里程碑阶段:
第一,《1995年OECD委员会关于政府规制质量的政策建议》提出了监管质量方面的第一个国际标准。此外,它还标志着正式认可了监管方式和监管目标的转变:从即兴地改善监管结构,转变为系统地看待监管质量以及促进和加强监管质量的手段。
第二,《19970ECD监管改革报告》。它首次正式承认了将监管政策与政府政策议程的其他关键因素(最明显的是竞争和贸易政策)联系起来的重要意义。随后启动的有关国别监管改革考察的“横向”计划,可被视为监管政策议程的主要方面得到了正式而广泛的接受。其中包括采用监管质量保证政策,把它作为更宽泛的政府政策(特别是结构改革计划)的一个基本因素;承认将监管政策与竞争、贸易和消费者政策进行整合的必要性。
第三,《2005监管质量与绩效指导原则》。1997年的建议经受了时间的考验,根据对20个国家的评估和其他研究得出的经验教训,对这些建议进行了认真的检查和更新,最初的七条原则得到了保留,但是注释和所附的建议得到了扩充。在2005年比在1997年更受关注的问题包括:政策连续性和多层次协调;政策建议的事先评估;关于满足公众需求的网络设施的竞争政策;市场开放性;风险意识;以及实施。这些目标要求采取一个跨领域的积极措施,从而使监管法规更加负责任而可预测。《监管质量和绩效的原则》强调了这个使监管政策、工具和机构适应二十一世纪的、具有动态性和前瞻性的过程。
第四,在治理方面,OECD所做工作的内容包括:突出强调了监管政策,将其作为实现透明度、可问责性、合法性、效率和政策协调性目标必须完成工作的一个基本方面。这就承认了监管政策是广义政府活动的一个核心因素,是总体管理能力的有机组成部分。
三、现阶段OECD国家监管治理的具体实践
(一)监管治理的内涵
监管治理的现代文献始于Levy和Spiller于1994年发表的一篇开创性论文。在该论文中,他们首先强调监管治理安排(RegulatoryGovemanceArrangement)与监管内容(RegulatoryContent)之间的区别,把监管作为一个涉及监管治理和监管激励两个方面的制度设计问题进行研究。对于篮管治理,Levy和Spiller把注意力集中在两个方面:一是从充分保护私人投资者和消费者权益的角度,论述监管治理的必要性;二是对于现实中的特定国家或地区,必须将监管治理安排置于其政治、经济、法律和文化的大环境中(制度禀赋)来考虑,有效的管制治理安排因制度禀赋不同而存在差异。他们还指出监管治理结构是社会用来约束监管机构的自由裁量权以及解决约束冲突的机制,受立法、司法和行政的影响。而Levy和Spiller并没有对这种约束机制的必要属性做出实质性的建议,而只是强调这种机制必须与制度禀赋相适应。
在我国,监管治理的概念近几年才出现,对相关问题的研究尚未取得一致的意见。游五洋认为,管制治理(Reg-ulationCovernance),源于国家治理的概念,是指国家权力机构地设立及其管理社会公共事务的过程。上述的定义没有有效地界定监管与监管治理的区别,没有清晰地表达监管治理制约监管者行为和监管活动方式的功能。监管是政府管理经济和社会活动地重要手段,是政府行政对经济和社会活动的干预,它以政府、企业、消费者和各种社会组织之间的互动为实施基础。而监管治理的功能则是为监管活动提供“游戏规则”,以保证监管决策的科学化和监管活动的有效性,从而高效实现监管目标,即监管治理是对监管活动方式和监管权力运用方式的规定。
(二)OECD实现有效监管治理的三要素
1.监管政策。泛指清晰、灵活、连贯一致并以提高监管质量为目的的政府整体性政策,其中包括政策目标、政策行动及实施行动相关的法规。OECD经验证明,一个有效的监管政策必须有以下相互支撑的三个部分构成。
(1)最高政治层级的采用与支持。监管改革政策首先必须有最高政治层级的认可与有力支持,才能在整个行政部门获得有效的执行与实施,这有助于提高监管机构的权威性。如,美国在克林顿政府执政期对繁文缛节和行政监管的最大改革计划——国家绩效评估计划(NationalPerformanceRe-view),就是由当时的副总统戈尔(AI.Gore)直接统领负责,显示最高政治当局对该改革的重视与支持,亦成为该计划日后成功的主要原因之一。
(2)监管质量标准的建立。只有建立起明确的监管质量标准,才能确保政府的监管行动是必要且可接受的,才能使监管政策的决策过程真正符合善治的标准。如,OECD公布的十项监管决策参考清单(TheOFCDRefrenceChecklistforRegutatoryDecisiO真真-Making),可被视为是评估监管政策制定是否确实符合当代监管治理精神与善治的标准。这十项标准分别是:①问题是否得到了清晰的界定?②政府行动是否合理?③监管是否是政府行为的最佳形式?④监管是否有法律基础?⑤监管应该南哪一级(哪几级)政府来实施?⑥监管的收益是否能够大于成本?⑦监管对全社会造成影响的分布情况是否透明?⑧监管规则是否清楚、一致、可被运用者理解和掌握?⑨监管影响所及的利益相关方是否都有机会表达意见?⑩如何实现监管遵守?
(3)监管管理能力。OECD经验证明,塑造监管管理能力注重以下几方面将有助于提高监管管理能力的效率:一是监管机构要独立于被监管者;二是机构得到政府的授权,与监管政策相协调;三是跨部门的运作机制;四是拥有能够独立判断能力的专家队伍;五是与中央行政权威机构及预算部门(例如财政部)维持良好的互动关系。如,日本的改革委员会作为首相的建议机构,检查现存监管状况,并根据部门情况设置监管改革的优先顺序。
2.监管工具。经合组织总结其成员国改革监管体制的经验,建议使用6种提高监管质量的工具,包括:(1)行政管理的简化,即简化政府手续和文牍;(2)监管影响分析(RegulatoryImpa「tAssessment;RIA),确保选择最佳的监管手段;(3)信息透明与信息沟通,法规的适用人群应对法规有所了解,并清楚法规对他们的要求;(4)监管措施的替代政策地比较与选择,政府应尝试市场导向等非监管手段来促成监管目标的实现;(5)监管政策地遵守与执行,这决定监管是否能实现其既定闩标,有法不依等于没有监管;(6)支持行政公正和责任追究,监管者要能面对问责:为此,必须确保受监管约束的人群有明确、畅通、有效的L诉渠道,
推进监管改革、提高监管质量,主要在丁监管工具的开发、运用和创新。以上6种监管工具中,RIA工具是最重要的-RIA是指为了实现提高监管政策质量的目标,系统地分析和评估新监管政策或是现存监管政策的成本收益的过程。如,在美国,15项花费了1000万成本的RIA导致监管政策修改,监管政策修改带来了大约100亿的净收益,也就是说收益成本比率是大约1000:1。到2005年,已经有26个OECD国家不同程度地采用了监管影响分析策略。但是,RIA实际操作起来比较困难,还需要发展RIA的手段、程序和实践,OFJCD在改革过程巾总结了一系列完善的经验,来引导RIA发挥最大的效能,以下是十种最佳RIA做法:(l)最大化对RIA的政治承诺;(2)合理分配对RIA计划各要素的责任;(3)培训监管者;(4)使用前后一致但灵活的分析方法。OFCD同家通常采取的RIA方法包括:收益/成本分析、成本效率或成本/产量分析、财政或预算分析、社会经济影响分析、后果分析、达标成本分析和商业影响测试;(5)设计和实施数据收集策略;(6)确定RIA的对象;(7)及早将RIA融入决策过程;(8)宣传有关结果;(9)公众广泛参与;(10)将RIA同时应用于新的和现行法规,RIA对评估现行法规和对评估拟议巾的法规同等有效。
3.监管机构:经合组织的经验证明,设置相应的监管机构,对于保证实施和执行监管政策能够起到关键作用。它不仅包括内阁、政府和行政部门以及议会内部的管理和监督机构,也包括独立监管者和对监管质量做出重要贡献的其他机构,如专门的法律起草办公室甚至议会。
(l)中央监督机构,该机构可确保政策的整体性,为监管下具的使用提供技术支持,保证政策的客观性和有效性。监管机构的·个上要作用就是检查监管法规和改善监管质量。资源充足的(指财力和人力)中央监督或协渊可在改革过程巾扮演一系列重要作用,包括:①确保政府上下符部门都对改革采取同一态度;②提侣高水平的监管和善治;③向使用监功具的人提供技术支持同时政府部委的作用和支持也很重要.巾央监督或协渊机构可以在一定程度上帮助解决这个问题,并鼓励各部委加强对话和互动,但改革最终还是要靠仟部委来推行,监管质量的高低最终也是靠部委。
在韩刚、墨西哥和荚国等上个实行总统制的围家,负责推进、监督监管质量的中央机构最为有力。三国都成立了独立于监管机构的强力部门,但具体的司法、程序和管理部门有区别(韩国和墨西哥成立丁高级圳委员会,美国将监管质量管理嵌在其中央管理和预算机构内),总统制国家有能力推行牵涉各部门、自上而下的改革,并有一整套机构负责执行总统拟定的政策;而在中央政府协调、管理能力较弱的国家,这一情况较少见。但负责监管改革某一方面的部门间的协调越来越受关注。在荷兰,司法部、环境部和经济部正就提供帮助服务进行合作,而这对于改进政府各部门的RIA标准至火重要,,包括德国、门本和葡萄牙在内的许多国家也成立了高级别的独立委员会,以帮助制定监管改革政策。
(2)独立管制者-经合组织提倡建立独立的监管者,他们的职责一般包括法规的执行、违规处罚和批准、核发许可证,等,致力于提高监管质量,发挥监管的专业知识的作用和增强监管的可靠性,保护市场不受那些被“俘获”的政客和官僚的不正当干预;促进了监管质量、透明度、稳定性和专业性的提高。对于解决国家政府作为政策制定者、企业所有者和监管者这种职责不清的混乱局面也是必要的制度解决方案。
在多数OECD国家,部分因闷际承诺而推行的经济结构改革会导致独立监管机构的成立和现有监管者的重新设计。这些机构旨在为自由化或私有化了的部门提供中立的管制监督,并为竞争性市场提供审慎的监管。
四、OECD国家监管治理对我国的启示
(一)转变观念,引入监管治理理念
在中国,监管治理理念无论对于政府和公众来说都是新鲜事物,对其理论和方法的理解还不深刻。我国缺少相关的法律法规依据、现有监管政策评估技术人员缺乏、收集数据能力不足、政治干预、监管能力弱、监管影响评估意识差。转变观念是形成有效磋商、改进评估技术、提高监管能力的基础,是达到有效监管治理目标的首要前提。
(二)运用多种监管工具,并积极推动对RIA的政治承诺
我国缺乏对现代监管工具的合理、有效的运用。有效地综合使用监管工具是对传统的“命令控制”监管模式的有益替代,通过合理使用各种现代监管工具来评估与改进已有与新提议的监管政策以实现有效监管治理。在现代监管工具中,RIA是辅助做出最佳监管决策的最有效工具,通过实施RIA,增大了监管决策的开放性和公众参与程度和监管责任,大大提高监管决策的质量。在RIA基础薄弱的国家,若想利用RIA机制完善监管决策,其运用必须得到政府高层的强力支持,这是监管影响评估机制得以确立的根本,因此,要积极推动对RIA的政治承诺。在多数OECD国家,监管影响评估机制得到了诸如法律或总理签署政令方式的支持。现阶段,中国应该积极开展监管影响评估机制的立法工作,使之从政府文件上升到法律位阶,切实有效地保障机制的贯彻执行,最终实现有效监管治理。
监管改革范文篇2
关键词:金融监管模式;改革;启示
一英国金融监管模式的改革
金融监管模式是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排20世纪末,一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要,先后对金融监管模式作了重大改革,尤以英国最为典型,其改革对全球金融业的发展都产生了深远的影响
1.改革前的分业监管体制自20世纪80年代以来,以新型化多样化电子化为特征的金融创新,改变了英国传统的金融运作模式发生在银行业保险业证券投资业之间的业务彼此渗透,使英国金融业多元化混业经营的趋势加强越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务,混业经营的日益发展,使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一论文
然而,直到1998年之前,英国实行的仍然是以政府监管和自律组织自律相结合的分业监管体制在分业监管时期监管机构分别行使对银行业保险业证券投资业房屋协会等机构的监管职能,同时自律组织发挥了较大作用,三个证券自律组织分别负责证券公司基金管理公司和投资咨询机构的执业行为监管和审慎监管在英国分业监管使得一个金融机构同时受几个监管机构同时监管的现象大量存在,不仅成本增加,效率降低,监管者与被监管者间容易产生争议,分业监管体制的弊端显现无余随着20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低,特别是在巴林银行事件后,英国国内要求改革金融监管体制的呼声日益高涨在这种情况下,英国朝野上下对改革金融监管模式有了较为统一的认识
2.英国金融监管体系的改革主要内容有:
第一,成立新的金融监管机构,决定由10家机构合并,组成单一的金融监管机构这10家机构包括证券与投资管理局(SIB)证券期货协会(SFA)私人投资监管局(PIA)投资监管组织(IMRO)格兰银行的审慎监管司(SSBE)注册互助委员会(RFC)房屋协会委员会(BSC)互助合作委员会(FSC)由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部(UKLA)1997年10月,证券投资局更名为金融监管局(FSA),1998年起,英格兰银行的银行监管职责移交给FSA,FSA依法行使监管权力FSA虽然要全面负责对拥有一百多万员工的英国金融业的监管,但其机构并不庞大,现有雇员仅二千多人,这主要依靠其先进的监管手段,因此使得监管机构降低了成本,效率却反而有所增加
第二,制定新的金融监管法律英国曾实施过较长时期的自律式监管体制,改革放弃了伦敦金融市场行业自律管理体系,重建全行业的金融服务监管体系;2000年6月,英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》这是英国自建国以来最重要的一部关于金融服务的法律,它于2001年12月1日正式实施后,取代了此前制定的一系列用于监管金融业的法律法规,堪称英国金融业的一部“基本法”该法明确了新成立的FSA和被监管者的权力责任及义务,统一了监管标准,规范了金融市场的运作
第三,制定新的金融监管规则根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权,FSA已经制定并公布了一整套宏观的适用于整个金融市场被监管机构的监管条例,主要内容有:(1)被监管者经营业务一定要诚实;(2)被监管者一定要尽职细心地以应有的技能开展业务;(3)被监管者在适当的风险管理机制下,一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务;(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机;(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准;(6)被监管者一定要公平对待其客户,并对客户的利益给予应有的考虑和重视;(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视,提供给客户的信息应该明了公平不能误导;(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时,一定要做出适当的安排以保护这些客户的资产;(9)被监管者必须以公开及合作的态度接受法的监管,及时向FSA通报必须报告的情况
第四,确立新的金融监管理念FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式,FSA负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”与昔日英格兰银行证券与投资管理局等9个金融监管机构不同的是,FSA在监管中特别强调以下环节:节约有效地使用资源进行金融监管;管理层是否尽职尽责;加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力;鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争;保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征另外,在监管目标方面,FSA将通过积极关注金融发展动态,实现瞻前监管,帮助客户达成公平而合理的交易第五,建立新的金融监管制衡机制由于在新监管体制下,FSA拥有的权力非常之大因此,英国成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FSMT),并于2001年12月1日与FSA同时开始运作该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题根据有关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理公开审理两种方式,并以公开审理为主“金融服务和市场特别法庭”的成立,无疑能够促使FSA认真进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平此外,鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响,监管职能从英格兰银行分离出去后,法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证二者之间的有效协调这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策,在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性
到2001年12月,金融服务与市场法的正式生效,标志着历时4年的金融体系改革基本完成
二新形势下金融监管创新的启示
目前我国金融监管体制为金融业分业经营分业监管的模式2003年4月28日银监会的挂牌成立为一度关于央行拆分的争论画上了句号,我国由此成就了“一行三会”的金融监管新格局随着,《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国人民银行法》《商业银行法》通过生效,我国分业经营分业监管的管理体制将进一步完善确立
伴随着新形势下金融监管体制的不断创新,我国金融监管从无到有发展很快,但是毕竟历史短暂,目前的监管远远不能适应金融业迅速发展确保国家经济安全的需要,甚至已出现了一定程度的“监管抑制”,与发达国家金融监管水平更是不能同日而语特别是在加入WTO后,我国在融入国际社会的道路上又向前大大迈进一步,以“分业”为背景的中国金融业将直面以“混业”为背景的金融集团,今后中国的金融业将更加国际化,金融风险防范的任务更重借鉴英国等发达国家金融监管改革的经验,笔者对新形势下金融监管创新总结出以下几点启示:
1.金融分业经营和监管已成为非主流的趋势20世纪80年代后期以来,世界金融业发展的一个重要特点就是银行保险证券的界限逐渐模糊,出现了混业经营的趋势,金融分业经营和监管已经成为了非主流的趋势
对我国而言,虽然目前仍是一分业经营为主,但随着我国经济金融对外开放程度的加深,中国金融业走向综合经营成为金融改革开放的必然结果和现实选择实际上我国金融业也已经出现了混合经营的苗头,金融保险证券业务已经不同程度交叉,金融业混业经营成为了大势所趋在新的形势下我国的金融监管体制怎么样适合金融机构混业经营趋势已成为完善金融监管职能的首要任务
2.营造金融混业经营的法律环境实行效能监管金融业的任何变革和创新都离不开法律制度的革新法律环境的营造因此如何营造中国的金融混业经营法律环境是一个重要问题随着金融市场的发展已经有越来越多的交叉经营业务出现即在分业监管的体制下正在滋生混业经营的现实,从而金融监管及金融法律法规提出了新的挑战加入WTO后,我国的银行市场开放将是全方位的金融市场国际化发展趋势日益明显,在金融开放的条件下外资银行机构不断进入,不仅会改变中国现有的金融机构,还会使现有的金融运行规则发生变化2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国人民银行法》的修改和《中华人民共和国银行业监管法》的出台,以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新新修改的商业银行法增加了对商业银行加强监管的内容,同时对有关条文做出修改,以适应当前商业银行改革与发展的实际需要
“一行三会”的金融监管新格局无疑是中国金融监管体制的又一次重大变革然而在现行分业监管过程中大多采取了机构性监管,实行业务审批制方式进行管理这样当不同金融机构业务交叉时,一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成,比如开展股票质押贷款业务,需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调,而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异,就会产生较高的协调成本此外有的新业务成为交叉性业务,如储蓄保险同时具有储蓄功能和保险功能对于这些新业务,既可能导致监管重复,也可能出现监管缺位因此在我国金融监管逐步由分业监管走向混业监管的过程中我们应当学习借鉴英国先进的监管经验实施金融效能监管以提高监管效率降低监管成本避免重复监管和监管缺位,努力精简监管机构的人员配置,“一行三会”既要各尽其责各行其是也要相互配合提高效率,使得监管机构运作不但降低了成本,效率反而有所增加于是我国完善金融监管所思考的问题不是如何跟上全球金融业混业监管的浪潮而是如何在自有体制下改革和完善我们自己的分业监管模式,提高效率现阶段内如何做到效能监管便成为了我国金融监管体制改革过程中首要思考的新课题
参考文献:
1.尹灼.英国新金融监管体系述评.农村金融研究,2004,(1):51-55.
监管改革范文篇3
一、改革取得的初步成效
(一)创新了乡镇财政管理理念。各县区把实行乡财乡用县监管改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解乡镇财政困难的重要手段,推进了财政工作绩效评价体系、县乡民主理财制度、控制和化解乡村债务长效机制等一系管理制度的创新,“为公理财,为民服务,以人为本”的财政发展理念逐渐被乡镇接受。尤其是将控制乡村发生新债和加大化解乡村旧债作为考核乡镇工作和主要领导政绩的重要内容,引导乡镇领导树立正确的政绩观和科学的发展观,杜绝了乡镇举债建设,超前消费的错误行为,使“还债也是政绩”的理念成为广泛共识。从而,为不断提高乡镇理财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。
(二)规范了乡镇政府理财行为。一是收入进一个“笼子”,乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算,确保了收入的及时足额入库,促进了乡镇收入有效增长。二是支出一个“口子”,按照“保工资、保运转、保重点”的顺序,合理安排支出和拨付资金,收紧了资金管理的“口袋”。三是资金调控一个“盘子”,在不改变乡镇资金所有权的前提下,对乡镇财政预算内外资金综合预算,统筹安排,统一使用,增强了县级财政的调控能力。四是专项资金运行一条“路子”,社会保障资金、退耕还林补助和粮食补助等专项资金实行专户管理、封闭运行,社会化发放,严格按“报帐制”、“直通车”操作办法管理,并实行了涉农资金发放“一卡通”,确保了专款专用,发挥了资金使用效益。五是管好一支“笔头子”,各乡镇都成立了民主理财小组,大额支出经民主理财小组集体研究通过,乡镇长一枝笔审批,乡镇会计核算中心集中核算,定期公示,强化了监督机制,提高了乡镇遵守财经纪律,维护财经秩序的自觉性。
(三)保证了基层政权正常运转。改革后,各县区都程度不同地加大了对乡镇的转移支付力度,今年各县区对乡镇的财力补助比上年净增加了8989.1万元,平均增长27.48%,较好地体现了“财力下移,缺口上移”的指导思想,确保了乡镇政府的基本支出和农村公益事业的快速发展及基层政权的正常运转。全市乡镇级年人均公用经费标准平均达到了2000多元,最高的岚皋、镇坪、汉阴县分别达到3000、3600、4000元。村级补助各县区保证了省定每个村不低于1.2万元的标准,旬阳、岚皋等县将村级补助标准已经提高到1.5至1.6万元,乡村两级政权组织运转艰难的状况得到了明显改善。
(四)制止了乡村两级发生新债。通过实行改革,又进一步全面核实和锁定乡村债务的底数,在全市建立起以“核实底数,控制增量,消化存量,目标考核”为主要内容大控制和化解乡村债务的长效机制。各县区在控制和化解乡村债务方面都推出了新举措,扎住了举债的口子,从根本上为缓解乡镇财政困难创造了有利条件。汉滨区制定控制新债“十不准”规定,并对新增债务的乡镇实行“一票否决”制;镇坪县政府与乡镇政府签定“化解债务责任状”;平利县实行“化解债务双向考核”,即县政府考核乡镇政府,县财政局考核乡镇财政所;紫阳县对乡镇工资性贷款统一由县财政打包,与乡镇信用社签定协议,承借承还;旬阳县对乡镇收入返还部分,明确了用于化解债务的比例,从用途上予以限制;其他县区也都制定了乡村债务化解办法。上半年,全市乡村两级在没有发生新债的前提下,共化解旧债771.6万元。
(五)促进了乡镇财政职能发挥。“乡财乡用县监管”的实施,有效地促进了乡镇财政职能的转换,乡镇财政所把工作重点由由过去的收支管理型向综合服务型转变,其业务工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”,而是直接面向基层,服务为主,集中精力做好“乡财乡用县监管”改革的收支结算工作,做好五保户供养、农村低保、新型合作医疗补助等各项国家救助类专项资金的核付工作,做好粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、退耕还林等各项国家对农民的直接补贴的管理工作,做好筹集和管理各项财政支农资金管理工作,使财政服务经济发展的功能得到进一步加强。
(六)强化了村级财务规范管理。全市2449个村的村级集体财务都纳入了“村财村用乡代管”。各乡镇设立了农村财务服务中心,每个村成立了民主理财小组,并明确了村级财务报帐员,形成了完整的管理体系。目前,全市村财村用乡代管运行正常,大部分县区已进入制度化、规范化管理轨道,白河县实行的“三统一”(统一票据管理、统一报帐程序、统一操作流程)和“一坚持”(坚持每季度到各村公开财务)的管理办法,全面提升了管理水平;平利县推出的“三大举措”(每季度到各村公开财务、统一使用财政收入结算票据、每年在各村开展一次财务清查),管住、管好了村级财务。“村财村用乡代管”的实施,有效地规范了村级财务管理,促进了民主监督,增强了村级财务管理的透明度,实现了管理民主的要求,遏制了村级发生新债,维护了农村社会安定。
二、存在的主要问题
(一)乡村运转水平低下。实施“乡财乡用县监管”后,尽管各县区程度不同地提高人均年公用经费的标准,但目前保证乡村运转的水平还普遍低下,尤其是村级按目前的标准难以保证正常运转。税改后,省上对村级转移支付补助只包括村干部报酬、办公费和报刊征订费,未安排村民小组长、“三员两长”(中心户长、计划生育副村长、计划生育宣传员、计划生育信息员、计划生育助理员)和卫生防疫员、妇幼保健员、畜牧防疫员及群团妇等人员报酬,而这些人员的报酬都是在税改转补村级补助中解决,致使全市村级干部报酬普遍较低,村级组织运转仍然困难。
(二)乡村债务化解困难。截止今年6月底,我乡村两级债务为7、8亿元,其中:乡镇债务5、83亿元、村级债务1、97亿元,平均每个乡镇负债291、5万元、每个村负债务8、04万元,负债面为百分之百。虽然各级采取种种措施加大了控制新债的力度,但只是起到了“刹车”的作用,要真正“消肿”却非常难。目前化解债务的困难和矛盾比较多,一方面受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢的原因,没有化解的资金来源,另一方面对化解乡村债务目前缺乏政策和配套措施,同时因企业破产、人走债留、税费尾欠、机构改革、人员变动等诸多因素,导致债权难以清收。沉重的债务加重了县、乡财政运行的负担,给“乡财乡用县监管”的顺利运行带来很大的影响。
(三)管理手段相对落后。实行“乡财乡用县监管”后,改变了县乡原来大的管理方式,加强了县乡之间的业务往来。因此,采用先进的管理手段,加强县乡之间的网络建设、采用统一的管理核算软件就显得尤为必要。从外地试点情况看,他们普遍采用了统一的管理软件,通过县乡连网,实现网上办公,极大地提高了工作效率,节省了业务支出,收到了良好的效果。而目前我市因没有县乡信息网络平台支持,“乡财乡用县监管”实际操作还停留在手工操作层面,不仅难以达到有效监管和规范管理的目标,而且给县、乡业务工作带来了很多不便,增加了办事环节,加大了行政成本,影响了工作效率。因此,实现“乡财乡用县监管”信息化管理已显得非常急迫而重要。
(四)配套改革进展缓慢。实行“乡财乡用县监管”不仅仅是县乡财政管理方式大的重大改革,它涉及到县乡财政体制的方方面面,将会对乡镇财政管理体制产生重大影响,必须同乡镇机构改革、化解乡村债务等改革配套进行。从我市目前的实际看,随着农业税的取消,乡镇政府的自主收入大幅减少,而又缺乏新的财源增长点,导致乡镇财政困难的状况没有从根本上得到很好的解决,大部分乡镇依赖上级转移支付补助的思想很强。同时,由于激励机制不健全,一些乡镇创收的积极性还不高,化解债务缺乏主动性,存在着消极等待现象,还有少数地方的“五清”工作不够扎实,需要进一步加大清理力度。
(五)县级财政压力增大。实施“乡财乡用县监管”后,县级财政为了确保乡镇人员的工资和正常运转及农村各项社会事业发展,增加了对乡镇的财力补助,乡镇财政的困难和矛盾上移到县级财政,加之,要求县级财政配套的资金较多及我市乡镇机构改革即将全面铺开,都需要改革成本支持,县级财政面临的困难和压力越来越大。
三、深化改革的对策建议
(一)坚持在改革和发展中解决乡镇财政的困难。实行“乡财乡用县监管”只是规范了乡镇收支管理,对乡镇财政困难起到缓解作用,要从根本上解决乡镇财政困难问题,还必须靠发展地方经济,壮大财源基础,促进经济总量的增加,做大财政蛋糕,增加地方财力。在发展经济的同时,加大收入的组织力度,充分调动各方面抓收入的积极性,确保财政收入在经济发展中及时足额实现,使地方财力有效快速增长。同时,要根据上级的税、费政策,在经济发展中拓宽税源,增加财力,形成新的增长点。
(二)切实解决好乡镇财政运行中的实际困难。特别在目前乡镇财政收支矛盾尖锐,债务负担沉重,运转水平还很低,财力保障能力还很弱的情况下,县级财政要继续坚持财力下移、缺口上移的指导思想,从体制上保证乡镇有充实大的财力,给予更大力度的、规范的转移支付补助等,确保乡镇人员工资发放,努力提高乡村政权组织正常运转的财力保障水平,支持乡镇社会公共事业的发展,要注重解决目前村级运转困难的问题。建议省上按三到五年时间,逐步将村级补助标准提高到2.5万元。
(三)继续加大控制和化解乡村债务力度。当前,乡镇债务因累积时间长,成因复杂,化解困难,成为制约县乡经济发展的一个障碍,引发县乡财政风险的重要因素之一。解决乡镇财政困难问题的根本途径是做大经济“蛋糕”,进而做大财政“蛋糕”。但在贫困山区短时期内经济不能明显改观、收支矛盾不能根本缓解的前提下,首先,要继续做好控制新债工作,要加大制止隐形债务和赊欠行为,坚决扎住债务的口子。第二,要加大债务化解力度,用足用活现有政策,积极争取上级政策和资金帮助,通过发展经济,增加收入、挖掘节支潜力,清理清收债权、盘活乡村资产、实行停息和减息等多途径促进化解。第三,要建立偿债基金,县乡财政在年度预算中按照当年财政收入的一定比例安排偿债准备金,专项由于还债。建议:省上将乡村债务列入转移支付范围,实行以奖代补政策,可根据各县财力状况,核定奖补资金的比例,以帮助县乡消化债务,缓解县乡财政困难。
(四)积极推进县、乡财政信息网络化建设。“乡财乡用县监管”的作用不仅是解决乡镇财政困难的路子,而且是规范乡镇财政收支管理,促进乡镇财政良性发展的长效机制,涉及财政体制、预算管理、收支核算、人员管理、岗位设置等多项内容。要把县、乡财政信息网络化建设作为一项系统的工程,同时在部门预算、国库集中支付、政府采购、会计电算化等多个层面上整体推进。我市要结合金财工程的实施,按照“乡财乡用县监管”试点工作的要求,加快乡镇财政网络化信息建设,积极推广应用网络技术,实现县乡联网。各级要积极创造条件朝这个方向努力,通过争取上级的支持和自身的努力,促进实现县乡之间的数据信息共享,提高乡镇财政工作效率和管理水平,加强县对乡财政的监管,确保各项业务正常有序开展。
(五)坚持不懈地协调推进各项配套改革。“乡财县管乡用”改革是一项系统工程,是多层次、宽领域的综合改革,涉及预算管理、收支核算、人员管理、岗位设置等多项内容。因此,要保证改革取得实效,不能局限于收支管理这个层面的操作,而要将其作为一个系统工程,在多个层面上同时启动,综合推进。要注意“乡财县管乡用”改革与县乡财政体制、乡镇机构、农村义务教育体制等改革政策之间的协调,防止政策互相冲突,确保政策的统一性,使各项配套改革互相促进,实现多赢。
(六)建立奖惩激励机制和经费保障机制。“乡财乡用县监管”改革的主体是县乡两级。在我市目前县乡财政普遍困难的情况下,必须通过建立奖惩激励机制和必要的经费保障机制,充分调动县乡两级改革的积极性,促进这项工作的顺利开展。建议:省上从农村税费改革转移支付补助资金中拿出适当资金,设立专项奖励基金,主要用于对开展乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制改革以及防范和化解不良债务方面工作扎实、措施得力、管理规范、成效显著的县以及在农村综合改革过程中成绩突出、做出巨大贡献的个人的奖励,对政策执行不到位,改革进展缓慢的县予以通报批评,形成鼓励先进,鞭策后进,促进工作的良性机制。同时建立税改工作经费保障机制,各级财政都要安排一定的资金,确保农村综合改革工作所需的必要的工作经费,确保各项改革能够顺利开展。
监管改革范文篇4
一、金融监管模式改革的政策背景
1.金融业混业经营的程度不断加深。自20世纪80年代以来,以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新,改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透,使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮,使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补,银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务,如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化,事实上已经成为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展,使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家这一。
2.金融业分业监管的缺陷日渐暴露。1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”,共有9家金融监管机构,分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。由于在英国已经形成了一个跨行业的金融市场,银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客,经营着类似的金融产品。分业监管虽然表面上无所不包,但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”,不仅成本增加,效率降低,监管者与被监管者间容易产生争议,而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞,通过在不同业务类别间转移资金的方法,转移风险,人为地抬高或降低盈利等方法,以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低,使英国朝野上下对改革金融监管模式,逐渐有了较为统一的认识。
二、金融监管模式改革的主要内容
1.颁布新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制。英格兰银行对银行业监管的主要特点是以金融机构自律监管为主,英格兰银行的监管为辅,且以“道义劝告”为主要监管方式。20世纪后期,英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规,这种情况才有所改变。2000年6月,英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法,也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律,它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规,如1979年信用协会法(theCreditUnionsAct1979)、1982年保险公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服务法(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑协会法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年银行法(theBankingAct1987)、1992年友好协会法(thefriendlySocietiesAct1992)等,都为其所取代,从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务,统一了监管标准,规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管,提供了一个空前崭新的改革框架。
2.设置新的金融监管组织。根据《2000年金融服务和市场法》的规定,英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(FinancialServicesAuthority,简称金管局,FSA)。FSA是英国整个金融行业唯一的监管局,其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块,前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部,后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。FSA的目的和任务主要有:(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心;(2)向公众宣传,使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险;(3)确保为消费者提供必要的保护;(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构,拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律,FSA拥有监管金融业的全部法律权限,并从2001年12月1日起开始行使其全部监管职能,但其并不是政府机构,而是一个独立的非政府的监管组织,它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。FSA虽然要全面负责对拥有100多万员工的英国金融业的监管,但其机构并不庞大,现有雇员仅2100人,现任主席为戴维斯(HowardDavies)。
3.制定新的金融监管规则。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权,FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监管11条”。其具体内容有:(1)被监管者一定要诚实地开展业务;(2)被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务;(3)被监管者在适当的风险管理机制下,一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务;(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机;(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准;(6)被监管者一定要公平对待其客户,并对客户的利益给予应有的考虑和重视;(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视,提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导;(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时,一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产;(9)被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管,被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA。
4.确立新的金融监管理念。监管理念即监管哲学,指的是金融监管的指导思想及基本原则,如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。改革后的英国金融监管,不能一概而论是更松了还是更紧了,FSA的基本原则是围绕风险管理这个核心,对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。FSA对英国的银行业,将采用以风险控制为基础的监管原则,并拟根据《巴塞尔资本协议》的规则和要求制定英国银行业的实施法规。近期内,FSA将对银行业批发业务的监管进行改革,给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例。对英国证券业,FSA将吸收欧共体改革证券业监管的成果,将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA将打破伦敦证券交易所(LondonStockExchange)垄断证券市场信息的格局,推进证券市场信息披露制度的改革。未来12个月内,FSA将逐条审查证券交易和基金管理的规章制度,修改现有的“上市规则”,制定新的资本守则(CapitalAccord),以保护投资者的利益。对保险业,FSA将在近期内对其进行大规模的整顿,并从严制定新的保险业规则。概括起来,新时期内FSA的监管理念是:(1)运用谨慎的规则来监管,而不是以“控制”为基础去实现监管;(2)大量运用在“外部”的保持一定距离的监管,而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管;(3)在监管中充分重视被监管机构的会计报告;(4)充分发挥专业技术人员的作用进行监管。
5.建立新的金融监管制衡机制。为确保FSA能够正确地行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力,全面履行其负有的监管职责,避免冤、假、错案的发生,同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为,英国成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FinancialServicesandMarketTribunal),并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式,并以公开审理为主。“金融服务和市场特别法庭”的成立,无疑能够促使FSA认真依法进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。[NextPage]
三、金融监管模式改革的若干影响
1.金融监管的权力高度集中。FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力,如从英国的中央银行英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来;与英国财政部签定协议,将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA;对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。换言之,英国对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎监管的全部权力,都由“唯一”的金融监管机构FSA“统一”行使。FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外,还负责过去某些不受监管的领域,如金融机构与客户合同中的不公平条款,金融市场行业准则,为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。
2.金融监管的职能从中央银行分离。英格兰银行的监管职能始于20世纪40年代,但直到1987年,其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位,权力得到强化。进入20世纪90年代,英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛而透彻的了解,经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议,其在整个金融、经济发展中的作用得到加强,独立性亦有所提高。FSA成立后,英格兰银行对银行业的监管职能被移交,而操作货币政策的职能被强化。新的形势下,英格兰银行负责英国金融和货币体系的整体稳定,并对支付系统等基础设施发挥独特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率,独立制定并实施货币政策。鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响,监管职能从英格兰银行分离出去后,法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策,在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。
3.金融监管的方式与内容发生重要变化。FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式,发表了《新世纪,新监管》报告,阐析了FSA如何开展监管。FSA负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”。与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构不同的是,FSA在监管中特别强调以下环节:(1)最节约和有效地使用资源进行金融监管;(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当重要的;(3)加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力;(4)鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争;(5)努力保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征。另外,在监管目标方面,FSA将通过积极关注金融发展动态,实现瞻前监管,以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市场,帮助客户达成公平而合理的交易。在监管手段与规则方面,FSA所拥有的监管手段都是以风险控制为核心的,尤其是业务风险与控制风险;FSA正在全面修定监管条例,预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%;在监管重点方面,FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验,对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管;为此,FSA制定了清晰的市场行为守则(Codeofmarketconduct),并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭,其主要管理者也将同时受到惩处。
四、金融监管模式改革的简要评价
1.促进了金融监管效率的提高。FSA专司金融监管、英格兰银行负责货币政策的金融制度安排,能充分发挥专业化分工带来的效率优势。一方面,英格兰银行无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍,从而更有利于宏观货币金融的稳定;另一方面,FSA统一集中监管,消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管现象,被监管对象负担的监管费用下降。尽管FSA的业务范围比原有9个监管机构的业务范围宽泛,但FSA在1999/2000年度的预算比原来9个机构预算,总额低很多;更重要的是FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施,可以共享监管信息,便于监管人员全面地了解金融市场动态,从而提高FSA实施金融监管的准确性与有效性。
监管改革范文篇5
同志们:
这次会议的主要任务是,深入贯彻落实党的十七大、省委七届三次会议和全国国有资产监督管理工作会议精神,总结交流20*年工作,安排部署20*年工作。省政府对这次会议十分重视,瑞彬副省长亲临会议并将作重要讲话,我们要认真学习、深刻领会、全面贯彻。下面,我讲三点意见。
一、20*年全省国企改革发展暨国资监管工作进展情况
20*年是全省国资系统开拓创新、扎实工作的一年,是国有企业改革发展取得积极进展的一年,是国有资产监管水平不断提高的一年。在省委、省政府的正确领导下,全省国资系统认真贯彻党的十七大和省委七届三次会议精神和科学发展观,深化改革,加快发展,全省国有经济呈现又好又快发展态势,为全省经济社会发展做出了积极贡献。
20*年,全省国有企业实现主营业务收入3126亿元,同比增长24.9%;实现利润总额188.4亿元,同比增长46.8%;交纳税金234.1亿元,同比增长19.9%。其中省政府国资委所出资企业实现主营业务收入2090亿元,同比增长32.7%;实现利润139.3亿元,同比增长39.3%;交纳税金168.9亿元,同比增长23.6%,主营业务收入、实现利润和交纳税金均创历史最好水平。
(一)以国有企业战略性重组为主线,国有经济布局和结构进一步优化
20*年,全省国资系统以发展壮大具有核心竞争力的大企业大集团为目标,加大企业战略重组力度,加快劣势企业退出和政策性破产步伐,国有资本进一步向优势产业、优势企业集中,国有经济布局和结构调整步伐明显加快。
国有大型企业集团的实力、活力、竞争力进一步提高。唐钢集团加大内部资源整合力度,集团整体优势逐步显现。钢产量突破2200万吨,销售收入突破850亿元,实现利润超过50亿元,利税首度突破100亿元大关,跻身全国钢铁产业第一阵营。邯钢集团成功实现与宝钢在新区项目上的合作。开滦集团加快资源挖潜、重组和扩张,实施冀东矿区、蔚州矿区、内蒙矿区协调发展战略,全年煤炭产量突破3000万吨。金能集团重组了中煤四处,组建了金牛机械装备公司,销售收入突破100亿元。峰峰集团在积极争取磁西、内蒙资源的同时,大力整合周边中小煤矿,发展煤化工、煤电、煤层气发电等项目,竞争实力进一步增强。省建投进一步加大对能源、交通、水务等基础设施投入力度,综合实力进入全国地方国有投资公司前三强。华药集团进一步强化SBU功能,推进新药板块整合,加快迁建重组和新园区建设,以生物制药、生物化工和营养保健品三大产品系列共同发展的局面初步形成。唐山三友大力发展循环经济,纯碱、化纤的产能、质量、物耗等指标继续领跑国内同行。省信产投成功控股国内唯一拥有安全气囊完全自主知识产权的生产企业“东方久乐”,并取得经营管理权。省国控资产规模显著扩大,资本运营实现了良好开局。机场集团石家庄和秦皇岛机场奥运改扩建工程进展顺利。建工集团承担的北京奥运工程被授予金质奖,物流集团实现扭亏为盈,外贸资产公司大幅减亏,汽车集团保持较好发展势头。新良谷物与粮油集团实施了分线运作,粮油主业经营稳步发展。
中小企业改革发展取得新进展。秦皇岛市、廊坊市、沧州市国企改革工作已基本完成,工作重点转向国有经济发展。尤其是沧州市对全市国企改革整体谋划,政府向开行贷款6亿元,统一政策、一条龙办公,采取先走人后关门的办法,使亏困严重的95户市属工商企业成功实现改制,2.09万职工置换了身份。邯郸市举全市之力,合力攻坚,建立完善指挥决策、组织协调和推进实施三个工作体系,以资产经营公司为操作平台,实施政府举债筹措改革成本措施,争取到了开行贷款,大大推进了改革进程,全市已有3.99万职工置换了身份。石家庄市利用资本平台统一打包收购不良金融债务,为中小企业改制创造有利条件,已累计置换职工身份11.26万人。邢台市针对资金不足严重制约改革进程的实际,通过土地使用权转让等“八个一块”方式筹措改革成本,引进央企中房集团打包开发劣势企业土地,新完成改制20户。衡水市采取多种方式大力推进国有中小企业放开搞活,已有2万名职工置换了身份。唐山市通过补充完善改革政策、争取国家政策支持等手段,重点对困难企业进行改制,推进了华新、唐陶等企业的改革工作,维护了企业和社会稳定。保定市坚持改革发展并重,在推进困难企业改制破产的同时,大力推进优势企业引进战略投资者工作,实现了天威英利境外上市,完成了城市信用社不良资产处置和增资扩股工作。张家口市推进163家亏困企业改革,66家企业实行了破产重组,80家实现了改制重组,10多家企业实现了与大公司、大集团的联合重组,共有4.5万名职工得到了安置。承德市针对部分市属工商企业由于资金缺口大、企业欠债多而无法破产终结的现实情况,按照划分类别、区分层次、分步实施、分担费用、强化责任和形成合力的工作思路,分类指导,重点突破,20*年底全市国资系统全部进入了职工安置阶段。20*年,全省完成市县属国有企业改制289户,省政府确定的188户省直厅局属企业已有178户完成改制脱钩任务,省直厅局属企业改革进入收尾阶段。省物产、粮油、汽车、外贸等完成了所属劣势企业先行安置职工年度目标任务。
国有企业政策性破产取得显著成效。邯郸发达、唐山陶瓷、石家庄拖拉机等39个政策性破产项目获国家批准,可安置职工15.6万人,核销呆坏帐82亿元,批复项目和金额居全国第三位。开滦集团林西矿、峰峰集团牛儿庄矿等9户完成破产程序,累计21个煤矿破产终结,妥善安置职工23.8万人,可争取国家财政补贴93亿元。
企业债务重组成效显著。省国控出资0.86亿元回购了华融、信达和长城资产管理公司24.9亿元债权,解除了相关企业债务链,促进了劣势企业改制顺利推进。沧州市以2686万元整体回购了长城、信达、东方资产管理公司20.44亿元不良资产,取得了良好效果。
(二)以产权多元化改革为重点,国有企业经营机制进一步转换
20*年,全省国资系统积极探索公有制的多种实现形式,引进外资、民营等战略投资者,大力推进股份制改革,转换企业经营机制,国有企业活力进一步增强。
大型企业产权多元化改革力度加大。开滦集团完成了历时多年的债转股。华药集团与荷兰DSM战略性合作取得重要进展,合资项目进入向国家部委报批阶段。石钢完成增资扩股,注册资本增至20亿元。河北旅游集团成功改制,实现国有资本退出,历时11年的燕都大酒店烂尾楼危机得到化解。河北国投重组后,信托和投资银行等业务全面恢复。天威集团与中国兵装集团实现战略重组,省建投与国家电网、开滦与大唐国际、石药与联想集团、耀华集团与联想集团、冀东水泥与中材国际、东方热电与晋煤集团等成功实现战略合作。
历史积淀的突出风险得到有效化解。重组后的财达证券经纪业务规模已跻身全国中等以上券商行列,从连年亏损转为20*年盈利12.8亿元。省国控重组宣工、金能股份重组沧化,新希望重组宝硕,使企业逐步走上良性发展轨道。华药集团通过实施债务重组、清理大股东占款、调整产品结构、深化内部改革等措施,成功实现扭亏为盈。
企业内部改革进一步深化。唐钢、金能在组建集团的基础上,加大在资金筹措、原料采购、产品销售等方面的统一协调力度,企业凝聚力、竞争力进一步增强。省建投积极探索集团化管控模式,对公司组织结构进行了整合,南网火电资产装入建投能源公司,注册成立了建投交通投资公司和建投置业公司,迈出了资产专业化、精细化管理的重要步伐。峰峰集团制定了改革发展总体方案,确立了组建三大子公司、形成五大业务板块的改革发展思路。华药集团、建工集团等以薪酬制度改革为抓手,全面推进三项制度改革,形成了管理人员竞聘上岗、能上能下的干部管理机制。路桥集团大力推行“工程项目管理层与作业层分离”等制度,工程成本、经营风险得到有效控制。
(三)以“四资运作”为抓手,国有资本调控功能进一步放大
省国资委和邯郸、保定、秦皇岛、衡水、邢台等市成立的资产经营公司,以市场化运作为手段,积极探索“四资”运作的有效途径,为国有经济布局调整和改革发展提供了保障,取得了良好效果。
企业上市和融资品种创新取得进展。省建投成功发行第二批企业债,募集资金18亿元。省建投能源增发6亿A股,募集资金22.38亿元。唐钢发行信托投资产品融入资金36亿元、短期融资债券20亿元,唐钢股份30亿元可转换债券已完成认购。峰峰集团发行了8亿元短期融资券。唐山三友公开增发获4096万新股,募集资金8.33亿元。
国有资本对矿产资源的掌控力进一步增强。唐钢集团争取了司家营、迁安彭店子、滦南马城、滦县尹峪等采矿权,承钢股份收购整合了平泉柏泉矿业公司、承德天宝矿业等当地钒钛资源,邯钢集团取得了中关铁矿采矿权,两大钢铁集团新增铁矿石后备资源15亿吨。开滦、金能、峰峰集团通过整合周边小煤矿和有偿占有省外资源,共新增省内外煤炭储量60多亿吨。
重点项目建设进展顺利。唐钢股份冷轧工程、邯钢舞阳公司百万吨宽厚板生产线、峰峰集团煤化工一期等一批重点项目竣工投产。开滦集团京唐港30万吨/年焦油加工,金能集团与天铁合作的110万吨干熄焦及宣东瓦斯发电,省建投定州电厂二期等项目陆续开工建设。曹妃甸煤炭码头、石太客运专线、张双铁路等一批在建项目进展顺利;唐山三友曹妃甸石化物流码头、18万吨有机硅等项目顺利推进。
(四)以转变经济发展方式为着力点,国有经济运行质量进一步改善
全省国资系统以科学发展观为统领,正确处理好与快的关系,大力转变经济发展方式,国有经济运行质量进一步改善,经济效益、社会效益进一步提高。
节能减排工作扎实推进。制定出台了《省国资委促进企业节能减排工作方案》。唐钢集团淘汰了300立方米高炉、50平方米烧结机等一批高耗能、高污染设备。省建投的风电、垃圾发电取得重大进展,火电脱硫全国领先。唐钢集团、邯钢集团、唐山三友等企业的单位产品能耗、水耗等指标达到全国先进水平。
技术创新迈出新的步伐。唐钢集团实施技术创新项目152项,多项产品及生产技术达到国内国际领先水平;开滦集团有6项技术获得国家专利授权。金能集团在瓦斯抽放、带压开采、沿空留巷、膏体充填等一批关键课题上取得突破。华药集团与华东理工大学、中检所联合进行的“高质量青霉素”研究课题列入国家“863”专题课题。唐山三友开发的气流纺粘胶短纤维等8项新产品和9项技术获得国家专利。
安全生产的工作基础更加扎实。进一步完善了企业安全责任体系,加强了安全生产的督查和考核,开展了煤矿瓦斯治理隐患排查、法人代表承诺等专项活动。
(五)以实现国有资产保值增值为目标,国资监管工作效能进一步提高
全省国资系统从出资人代表的角度出发,紧紧围绕做实做好监管主业,推进工作创新,健全法规制度,基础进一步稳固,效能进一步提高。
国资监管法规政策体系进一步完善。制定出台了《所出资企业负责人重大经营责任究暂行办法》、《履行出资人职责企业重大事项法律审核暂行规定》等一批制度文件。积极推进企业法律顾问制度建设,在唐钢、邯钢、金能三家企业进行了公开招聘总法律顾问试点。
业绩考核、薪酬管理的激励作用进一步显现。修改印发了《省政府国资委履行出资人职责企业负责人经营业绩考核暂行办法》,引入EVA即经济增加值指标,在考核利润的同时,考核企业资源消耗、资本占用情况。与沿海优势企业对标挖潜,寻找差距。结合企业战略规划,完善目标确定机制、分类考核机制、价值创造机制和激励约束机制,优化和完善重业绩、讲回报、强激励、硬约束的经营业绩考核评价体系。正式启动了企业负责人任期经营业绩考核工作。
国有产权股权管理进一步规范。制定出台了《河北省省属企业国有资产评估管理工作规范意见》等制度文件。完成省属一级境外企业国有资产产权登记,摸清了全省境外国有企业底数。全省共完成企业国有产权交易项目110宗,涉及资产总额240亿元,成交金额40亿元。
财务监督管理进一步加强。建立了省国资委企业经济信息管理体系和企业经济信息平台,实现了“数出一门,资源共享”。强化了企业集团财务信息化建设,开展了全面风险管理试点,加强了国有企业风险管理体系建设。
外派监事会效能得到进一步发挥。坚持日常监督、专项检查、集中检查相结合,充分发挥现场监督优势,对企业存在的问题和生产经营中的风险及时揭示并提出改进管理工作建议,全年提交《监督检查报告》62份、《专项报告》60份;向企业下达了《监督检查整改意见通知》,对委机关各处室下达了《监督检查整改任务分解》。石家庄、唐山、秦皇岛、廊坊等市建立了监事会工作机构,向出资企业派出了监事会。
(六)以迎接、学习、贯彻党的十七大和省委七届三次会议精神为契机,国企党建和党风廉政建设得到进一步改进和加强
20*年,全省国资系统进一步巩固和扩大先进性教育成果,建立和完善“长期受教育、永葆先进性”的长效机制,健全惩防腐败体系,企业党委的政治核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用进一步发挥。
先进性教育活动成果进一步巩固。深入开展“四创”活动,积极推进党建质量管理体系建设,建立并实施了企业党委书记抓党建工作述职制度;认真开展创建“四好”领导班子活动。在企业广大党员干部中广泛开展了解放思想大讨论活动,取得了显著成果,受到了省委的肯定。
反腐倡廉工作取得新成效。加强了惩防体系建设,强化教育和预防。扎实开展了“廉政文化进企业”活动,推行权利公开透明运行,加强了对企业改制改组、产权交易的监督。深入推进治理商业贿赂专项工作,严肃查处了一批违法违纪案件。对物资采购、产品销售、工程项目建设、大宗交易等重要生产经营环节开展效能监察,促进了企业管理和经济效益的提高。
信访稳定及宣传思想工作扎实推进。坚持以人为本,带着感情做好信访稳定和老干部工作。信访件的按期办结率达96%,全年受理的信访量下降23.8%,重点时期和敏感期的信访工作受到省联席会议的表扬。唐钢股份和宣钢双双荣获“全国模范劳动关系和谐企业”荣誉称号。成立了思想政治工作研究会,在全省首次了国有企业社会责任报告。
20*年全省国企改革发展和国资监管各项工作取得的成绩,是省委、省政府高度重视、正确领导的结果,是以世洪同志为班长的国资委领导班子团结和带领全系统干部职工开拓创新、务实苦干的结果,是全省国资系统广大干部职工奋力拼搏、辛勤工作的结果。在此,我代表省国资委,向广大干部职工表示诚挚的问候和衷心的感谢!
二、20*年形势和需要正确把握的几个问题
要正确把握国有企业改革发展和国资监管的方向,促进国有经济又好又快发展,必须认真分析形势,深入研究问题,做到心中有局,胸中有数。
(一)我省国企改革发展暨国资监管面临的形势
纵观不断变化的世界经济形势和国内新一轮宏观调控,可以说我们既面临难得的机遇,也面临严峻的挑战。
从国际上看,20*年世界经济形势对我国发展总体有利,但各种不确定因素和潜在风险也在增加,金融市场风险增大,石油和粮食价格持续走高,贸易保护主义和投资保护主义加剧,国际竞争更加激烈。
从国内看,我国经济社会发展总体形势是好的。党的十七大后,我国即将进入新一轮高质量的发展期。十七大报告是我国新的历史阶段“四位一体”建设的总纲领,报告中充满商机,蕴含企业生存致胜之道,是企业改革发展的最大机遇。但当前经济运行中一些长期积累的突出矛盾和问题还没有得到根本解决,同时还出现了一些值得注意的新情况、新问题。固定资产投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大等问题没有得到根本解决,经济增长由偏快转向过热的趋势尚未缓解,价格上涨压力加大,节能减排形势严峻,涉及人民群众切身利益的问题还比较突出。针对面临的形势,中央经济工作会议明确了今年经济工作的8项主要任务,强调要把“两防”作为当前宏观调控的首要任务,实施稳健的财政政策和从紧的货币政策。特别是近日印发的国务院20*年工作要点中明确指出:既要防止经济由偏快转为过热,抑制通货膨胀,又要防止经济下滑,避免大的起落。从即期影响来看,有些调控措施会给企业带来阵痛,不利影响要大于有利影响;但从长远发展来看,随着政策效应的逐渐释放,此次调控将更有利于促进企业的产品结构调整和产业结构优化升级,从而促进我省国有经济的全面协调可持续发展。
从省内看,在产业支撑上,对于在我省经济发展中占重要位置的钢铁行业来说,随着矿产、焦炭等资源的价格和海运价格刚性大幅度上涨,钢铁行业呈现出高成本、高价格的发展态势。在项目建设上,由于国家实施从紧的货币政策和稳健的财政政策,银根会进一步缩紧,融资难度进一步加大。
从企业看,经过全省国资系统广大干部职工的共同努力,我省国有企业改革发展和国资监管取得了一些成绩,为下一步更好更快发展奠定了较好基础,但也要清醒地认识到,我省国有企业长期积累的深层次矛盾和问题还没有从根本上解决,国有企业战略性重组、劣势中小企业改革的任务仍然十分繁重,国有经济发展规模、速度与先进省份相比仍有较大差距;规范的董事会建设尚处于起步阶段,完善公司法人治理结构的任务仍十分艰巨;企业内部改革也还不到位,经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的机制在不少企业还没有真正建立;国有经济产业和产品结构不尽合理,可持续发展能力仍很脆弱,科学发展理念需要进一步强化;国资监管机构依法履行出资人职责的能力和水平还有待进一步提高。
面对复杂而不确定性增加的形势,我们一定要进一步解放思想,认清形势,既要坚定决信,增强信心,又要居安思危,未雨绸缪。一是要高度关注宏观经济形势的变化,深入分析汇率、利率、税率、能源原材料价格变化以及信贷从紧对企业发展的影响,及时调整发展战略和经营策略,制订切实有效的应对措施,打好基础,练好内功,积极应对可能出现的各种风险和挑战,确保实现持续稳定发展。二是在项目建设上,各企业既要积极进取,加快项目建设进度,力争早建成,早投产,早见效;又要审时度势,量力而行,高度关注因国家宏观政策变化可能给项目建设带来的风险,防止因资金紧张而出现半拉子工程,给企业正常经营和生存发展造成损失。三是钢铁企业要加快转变发展方式,狠抓产业结构调整和科技创新,加大淘汰落后产能力度,真正从粗放的规模发展模式转变到内涵式的品种质量效益发展道路上来。同时要加强管理,降低消耗,尽可能把增支减利因素消化在企业内部,只有这样,才能经受住市场的考验,才能实现我省由钢铁大省向钢铁强省的转变。煤炭、化工、医药、建筑等企业要抓住有利时机,深入挖潜、增收增效,弥补全省工业因不利因素造成的减利影响。全省国资系统要进一步增强使命感和紧迫感,全面落实中央和省委、省政府的决策部署,紧紧围绕科学发展这条主线,理清工作思路,明确发展目标,以更大的决心、更加有为的工作,努力在新的一年里再创新的业绩。
(二)20*年需要正确把握的几个问题
在新的历史起点上搞好国企改革发展和国资监管,是一项极具挑战性、开创性、探索性的工作,许多矛盾和问题只有通过创新和探索才能给出答案。结合多年来的探索和实践,我们体会到,做好今后的国有企业改革发展和国资监管工作,需要正确把握以下几个关系。
一是正确把握国有经济布局和结构调整中国有资本进与退的关系。能不能全面理解、准确把握中央确定的国有经济布局和结构调整的方针政策,妥善解决有进有退、有所为有所不为的问题,事关国资监管事业的成败。几年来的国企改革发展实践证明,按照市场取向做大做强有优势的国有企业,搞好有影响力、带动力的国有骨干企业,对实现地方经济和社会发展,维护地方经济和社会稳定,都具有十分重要的作用。各市应围绕经济和社会发展的总体规划全盘考虑和安排国有经济的“进”与“退”,而不能把全退作为目标,特别是对大型企业,重点是推进股权多元化的股份制改革。要做到“进”而有为,发展和巩固优势;“退”而有序,放弃和淘汰劣势。
二是正确把握加快发展与防范风险的关系。近年来,我省国有企业以发展壮大国有经济为已任,加大投资力度,加快项目建设,在做强做大上下了很大功夫,对增强发展后劲,调整产业结构都发挥了良好作用。但个别企业也存在着随意对外担保、盲目贷款投资、违规进入高风险投资业务等现象,有的企业甚至因此陷入困境。国有企业特别是国有大型企业是地方经济的支柱和财政收入的重要来源,是数以万计职工及其家属的衣食饭碗,一旦这些企业出现生存危机,不仅会造成地方经济发展受损,还会造成大批职工失业,企业风险将迅速转化为金融风险和财政风险,甚至会危及社会和政治稳定。各企业领导班子特别是主要领导一定要站在讲政治的高度充分认识防范和化解企业风险的重要性,在加快企业发展的同时,提高风险防范意识,加强战略风险、财务风险、经营风险、法律风险等各个环节风险点的控制,把各类风险发生的可能性降到最低。
三是正确把握追求利润最大化与履行社会责任的关系。在现代市场经济条件下,企业追求的终极目标有两个:一是追求利润最大化;二是自觉履行社会责任。国有企业作为全体人民共同拥有的经济组织,更是具有一般经济组织所没有的社会属性。国有企业一方面要追求利润,加快自身发展。只有加快自身发展,才能为经济社会的持续健康发展提供支撑;同时,要自觉履行社会责任,特别是在当前能源、环境问题越来越成为制约经济社会发展瓶颈的情况下,依靠科技进步,淘汰落后生产能力,降低能耗、水耗和污染物排放,在节能减排、建设环境友好型社会方面做出表率。
四是正确把握国资监管与资本运营的关系。党的十六大赋予国资委管资产、管人、管事三项重要职能,“监管”是“出资人职责”的题中应有之义,是国资委的“主业”。但国资委仅仅抓国资监管是不够的,不能只单纯地去看着资产,而要通过有效、高效的“四资”联动和资本运营,建立持久的发展能力,取得高于社会平均收益率的经营绩效。为此,必须正确处理国资监管与资本运营的关系,一手抓国资监管,一手抓资本运营,实现两者相互促进,相得益彰。在国资监管方面,要坚持宽松严谨,疏而不漏;科学规范,及而不过;适时高效,利而不费的原则,加强对所出资企业的财务监管、权益管理和行为监督。在资本运作方面,要实施资源、资本、资金、资产“四资”联动,探索资源转化为资产、资产转化为资本,资本转化为资金再投入的有效途径,实现资源有偿、资产盘活、资本升值、沉淀资金流动,为国有经济布局调整和改革发展提供保障。
三、20*年全省国企改革发展和国资监管工作的总体思路和主要任务
20*年是贯彻落实党的十七大和省委七届三次全会精神的开局之年,是巩固和扩大解放思想大讨论成果的落实年,是国有企业改革发展的开拓年、创新年,也是落实“十一五”规划承上启下之年。20*年全省国企改革发展和国资监管工作的总体要求是:以邓小平理论和“三个代表重要思想”为指导,贯彻党的十七大和省委七届三次会议精神,全面落实科学发展观,进一步解放思想、开拓创新,大力推进国有企业战略重组,深化股份制改革,实施资源、资产、资本、资金整合运作,大力转变经济发展方式,完善国有资产监管体系,加强和改进国有企业党的建设,推进国有经济又好又快发展,为建设以实力、活力、竞争力为主要标志的沿海经济社会发展强省做出新贡献。
经过共同努力,20*年,全省国有资产保值增值率达1*%以上;主营业务收入达3595亿元,增长15%以上;实现利润总额达213亿元,增长13%以上。其中,省国资委所出资企业国有资产保值增值率达111%以上;主营业务收入达23*亿元,增长20%以上;实现利润达160亿元,增长15%以上。
针对上述工作思路和目标,要着力从以下六个方面推进各项工作:
(一)围绕发展壮大国有经济,在国有企业战略性重组方面要有新突破
紧紧抓住发展第一要务,毫不动摇地发展壮大国有经济。站在新的历史起点,在更高层次谋划和推进国有企业改革发展,进一步提高国有经济的实力、活力和竞争力。
一是强化发展引领改革、促进改革的意识。通过解放思想积极谋划改革发展的新思路、新举措,使我省的国有经济和国有企业实现跨越式的发展,以缩短和赶上与先进省份的差距。特别是省国资委监管的企业要在建设经济强省中发挥重要作用。按照国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》的要求,结合全省及各市实际,研究确定国有经济需要控制的行业和领域,进一步明确国有资本调整和国有经济发展的思路和方向。采取纵向收缩投资级次、横向收缩分布跨度的办法实现国有资本集约配置,实行关联企业集中整合、国有资本集约配置,进一步提高国有资本运营效率。
二是以构建钢铁、煤炭、医药化工、地方投融资和现代服务业等板块的核心竞争力为重点,大力推进国有企业战略性重组,发展壮大一批对经济发展有重大带动作用的大企业大集团,加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌的优势企业。钢铁行业要通过强强联合、统一规划等措施,实现优势互补,形成战略协同,切实发挥在全省经济中的支柱产业作用。要进一步整合重组中小钢铁企业及地方冶金、矿山企业,适时引入国内外战略投资者,加快产品结构调整。煤炭行业要以国家煤炭产业政策和即将出台的加快推进煤炭产业兼并重组的意见为指导,以构建具有5000万吨以上产能规模和核心竞争力的大集团为目标,统筹规划,加快整合中小煤矿和各种形式的联合重组,支持省属煤炭企业争取外部资源和煤电、煤化工项目发展,做精做强煤炭产业,做强做大煤化工。医药化工行业要着力做强做大生物医药产业,积极探索盐化工与石油化工融合发展的新路径。地方投融资企业要加快理顺体制,进一步完善法人治理结构和内控机制,努力做强做大。建筑施工企业要推进所属子、分公司的股份制改造,积极开拓海外和省外市场。现代服务和商贸流通业要以物流集团、汽车集团、机场集团等企业为依托,加快国有资本重组步伐,积极培育发展大型国有物流企业集团,通过优质增量资产的进入,整合相关物流资源,全面促进产业转型,逐步在钢材、金属制品、煤炭、汽车、医药、化工等领域形成以国有资本为主导的专业化物流中心,努力培育国有经济在服务业中的新优势。
三是加快推进市县属和省直厅局属中小企业改革发展。省国资委要加强对市县属和省直厅局属企业改革发展的指导。各市县和省直有关厅局要创新工作方法,多渠道筹措改革资金,基本完成全省国有中小企业放开搞活和劣势企业改革任务。秦皇岛、廊坊和沧州三个改革任务基本完成的设区市要重点谋划推进国有经济发展项目,发展壮大国有经济;邯郸、承德、张家口和衡水市今年要基本完成中小企业放活和劣势企业退出,在继续改革攻坚的同时,抓好新的国有经济增长点项目;石家庄、保定、唐山、邢台四个改革任务比较重的设区市国资委要进一步加大改革攻坚力度,同时,对保持国有独资和国有控股的企业,加强监督,提高国有经济运行质量。完成省直厅局属企业改制脱钩和完成省属劣势企业职工先行安置工作。各设区市国资委要把发展壮大国有经济放在更加突出的位置,该退的加快退,该进的坚决进,在解决国有企业历史遗留问题的同时,下大力培育优势产业和龙头企业,把国有经济做强做大。
四是认真组织做好开滦赵各庄矿等25个已批政策性关闭破产项目的实施工作,配合做好在冀央企政策性关闭破产工作。进一步完善《煤炭政策性破产企业移交办社会实施办法》和实施方案,积极探索,搞好试点,分步实施,力争取得实质性突破,进一步减轻企业负担。
(二)围绕健全现代企业制度,在深化股份制改革方面开创新局面
深化国有企业股份制改革仍将是今后一个时期的重点工作,要紧紧围绕发展壮大国有经济,深入破除制约发展的旧体制、旧机制,深化改革,加快建立完善促进国有经济发展的新体制、新机制。
一是深入推进股份制改革。在保持对钢铁、煤炭、化工医药、装备制造等支柱产业中骨干企业控制力的前提下,通过规范上市、中外合资和相互参股等形式,推动国有企业股份制改革。支持企业在境内外上市,推动具备条件的企业实现整体上市;不具备整体上市条件的,逐步把优良主营业务资产注入上市公司。积极组织企业参加“5.18”国际商务节等重大经贸洽谈活动,引进有技术、有资金、管理好的战略投资者参与国有企业改组改造。完成华药集团和DSM公司多层面的股份制合作。
二是进一步完善法人治理结构。规范董事会运作,完善董事会集体决策、个人负责的机制。加强企业董事会建设,逐步减少决策层和执行层交叉任职。积极探索外部董事制度,选择1-2家企业先行试点。加快在国有独资公司中补选职工董事。加大企业领导人员竞争上岗力度,加强企业领导班子后备人才的培训和管理。
三是继续深入推进“两分”工作。加大对辅业改制工作的扶持力度;对分离改制后企业的经营情况进行动态跟踪,及时协调解决后续工作中出现的问题;在部分出资企业推行非核心业务外包一体化管理试点工作,总结经验,适时推广。
(三)围绕落实科学发展观,在转变经济发展方式方面取得新进步
牢固树立全面发展、效益发展、协调发展以及保护环境也是发展的理念,按照科学发展观的要求,积极研究和采取有效措施,努力转变发展方式,推动全省国有济经沿着科学发展轨道加快发展。
一是坚决打好节能减排攻坚战。进一步加强组织领导、督导考核,大力推进以节能降耗为主要目标的技术改造和技术工艺开发,督促重点国有企业践行承诺,确保如期完成“十一五”期间节能减排目标任务。
二是增强自主创新能力。要充分利用国家允许科技开发费在税前列支这一政策,提高科技开发费用在销售中的比率,加大科技开发投入,开发一批技术含量高、附加值高、竞争力强的新产品,提高企业核心竞争力。要坚持用高新技术和先进适应技术改造传统产业,淘汰落后生产能力,促进产业和产品结构的优化升级。
三是突出抓好投资项目建设,提高可持续发展能力。强化项目建设的跟踪和服务,谋划和推进一批对全省经济结构优化具有战略意义的重大产业支撑项目。重点抓好曹妃甸精品钢铁基地、邯钢新区、承德钒钛制品基地、三友盐化工循环经济、峰峰煤化工、华药新工业园区和省建投能源、交通、水务等行业的重大项目建设。加强和规范项目监督管理,确保完成“十一五”规划的项目建设年度进度要求。
四是进一步促进企业加强管理创新。要不断创新管理理念、管理制度和管理方法,引导企业与同行业先进企业对标,向国内、国际一流企业看齐,查找存在的差距,练好内功,夯实基础。大力推进企业管理信息化建设,完善企业决策信息和智力支持系统,提高现代化管理水平。
五是切实加强安全生产工作。进一步加强煤矿瓦斯治理、隐患排查,落实法人代表承诺。要层层落实领导责任制,规范提高安全生产管理工作,推动现代安全管理体系建设,不断提高安全生产管理水平,减少事故发生。
(四)围绕提高国有资本配置效率,在“四资”联动运作上要有新举措
牢固树立“大金融”意识,强化资本运作观念,利用灵活有效的手段,有效整合和优化“四资”运作,加快实现向国资监管与运营并重的方向转变。
一是加强矿产、土地资源整顿整合,提高国有资本对矿产、土地资源的掌控力度。按照“整装资源优先配置,分散资源有序整合,省外资源积极争取”的方针,全力做好国有矿产资源优先向唐钢、邯钢等大型国企配置工作,支持省建投和大型钢铁、煤炭企业实施“走出去”战略,积极审慎地开发省外、国外矿产资源。支持省国控公司加快整合胡峪铁矿。积极推进华药等退市进郊,退二进三,把企业闲置的、低效的土地资源转换成土地资本,加快企业发展。
二是大力推进企业融资工作。加强与金融机构的战略合作,探索组建省级地方股份制商业银行和保险公司,稳妥推进利用开行贷款推进国有企业改革与发展工作。积极推进符合条件的企业上市融资,支持已有部分资产上市的企业,以整体上市、发行债券等方式进一步融通资金。支持企业用好用活企业债券、公司债券、产业投资基金等新型金融工具,努力为企业建设发展提供资金支持。
三是充分发挥省级投融资企业的资本运作平台作用。加大建投、国控、信息产业投、国富投、科技风险投等平台公司的建信和增信力度,加快省级投融资企业改革发展,完善法人治理结构和内控机制,加快实施一批国有资本运作重点项目。加强对省级投融资企业国资监管和业绩考核工作。支持唐钢集团等大型产业集团成立专门的资本运作部门。
四是积极推进债务重组。进一步与金融机构协调,研究解决华药、省国控、省外贸资产公司、汽车集团、粮油集团、中煤四处的金融债务回购和峰峰集团债转股股权回购问题。各市结合自身实际,继续做好债务打包回购工作。根据需要,省国资委要做好协调服务。
五是加强省市国资委在“四资运作”方面的交流与合作。各市可根据自己的实际情况,围绕壮大国有经济和经营城市理念,积极探索““四资运作”的有效途径。省市国资委、各市国资委之间要加强信息沟通、经验交流,具备条件的可以联手运作,实现共赢。
(五)围绕提高监管效能,在完善国有资产监管体制方面迈出新步伐
完善国有资产管理体制和制度是加快国有企业建立现代企业制度、落实国有资产保值增值的重要体制保障。要坚持中央确定的“权利、义务和责任相统一、管资产与管人、管事相结合”原则,认真总结经验,完善各项制度,加强国资监管,使我们的工作更加符合出资人定位,更加符合企业发展实际。
一是进一步完善国资监管法规体系。要根据国家新出台的法律法规以及国资监管工作的新特点,制定和完善国有资产监管的规章制度。进一步推进出资人制度建设,完善市级国资监管机构,探索县级国有资产监管的有效形式,推进国有资本出资人层层到位。贯彻落实《履行出资人职责企业重大事项法律审核管理暂行规定》,推进企业总法律顾问制度建设,提高企业防范法律风险能力。加强国有独资公司及国有控股公司的章程修订工作,发挥章程在维护国有资本权益中的作用。
二是充分发挥业绩考核的导向、激励和抓手作用。进一步做好业绩考核与绩效评价、薪酬分配、企业领导人员任免等其他制度的配套衔接,加快形成科学、先进、合理的经营业绩考核体系。抓住关键问题和企业管理中的主要矛盾,提高考核指标的导向性和针对性,鼓励使用经济增加值考核,引导企业更加注重科学发展和价值创造。加强分类考核和行业对标,逐步实现精准考核。扩大被考核企业范围,今年已将省国资委代管的6户科研类企业纳入了业绩考核,同时,也要求对投融资类企业进行业绩考核。继续完善企业负责人薪酬管理体系,制定印发特别奖励办法,着手进行上市公司股权激励试点工作。
三是加强国有产权监管。建立全省企业国有产权交易项目动态监测系统,探索企业国有产权交易中试行延牌、电子竞价等制度。加强全流通条件下上市公司国有股权管理工作,探索开展上市公司市值管理。抓好产权登记、年检和产权界定工作,强化资产评估项目的过程监管,规范和加强非上市企业的国有股权监管。进一步探索境外企业国有产权的转让、划转、评估和境外上市公司国有股权的监管方式和方法。
四是继续强化出资人财务监督。完善统计稽核、会计规范、审计监督三结合的财务监督机制。深化企业财务预决算管理,积极组织推动所出资企业执行新的企业会计准则,推进企业财务信息化建设。研究制定所出资企业财务信息公开制度,提高企业信息透明度。积极稳妥地推进国有资本经营预算工作。研究制定所出资企业资产损失责任追究制度,进一步明确企业负责人资产经营责任。积极推进企业全面风险管理,保证企业经济安全运行。
五是进一步加强和完善监事会工作。继续坚持日常监督、专项检查、集中检查相结合,加强日常监督,充分发挥现场监督优势。加强对重要经营管理活动、重大决策及程序合法、合规性的监督,增强监督的权威性、有效性和灵敏性。各省属企业要进一步强化接受监督意识,认真落实监事会的知情权。
(六)围绕进一步落实党的十七大和省委七届三次会议精神,在企业党建、反腐倡廉和稳定工作上取得新成效
始终坚持党对国有企业的政治领导,围绕生产经营开展工作,不断增强企业干部职工的凝聚力、向心力和创造力,努力把政治优势转化为企业核心竞争力。
一是积极探索企业党组织发挥政治核心作用的方法和途径,为推动国有企业又好又快发展提供有力保证,更加卓有成效地推进企业党建工作。按照中央和省委要求,深入开展落实科学发展观教育活动。落实整改措施,巩固和扩大思想解放大讨论活动成果。进一步建立健全党员“长期受教育、永葆先进性”的长效机制,扎实推进“四好”班子创建活动。推进党建质量管理体系建设,加强领导班子民主集中制建设和思想政治建设。探索党管干部原则与董事会选聘经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合的有效途径,保证公司治理结构的有效性和党组织发挥政治核心作用的有效性。
二是进一步加强出资企业领导班子建设。建设一支懂经营、善管理的高素质企业领导人才队伍,是国有企业改革发展事业不断取得新胜利的根本保证。几年来的实践证明,大部分出资企业领导班子总体上是好的,是有战斗力的,在政治素质、工作业绩、团结协作、作风形象建设等方面取得了突出的成绩,为发展壮大全省国有经济和国有资产保值增值做出了重要贡献。但是也要看到,仍有个别企业领导班子缺乏开拓进取精神,观念陈旧,业绩平庸,满足于维持现状,在激烈的市场竞争中不敢大胆地去闯、去试,领导班子整体功能得不到有效发挥,连续几年考核等次较低。这种状况是不能任其发展下去的。省政府国资委的重要职责就是要落实“管资产与管人、管事相结合”的要求,一项重要任务就是要建设好企业领导班子,带好经营管理者队伍,为那些想干事、会干事、干成事的人搭建施展才能的舞台,对那些长期不想干事、不会干事、干不成事的人,也绝不能听之任之,必须采取果断措施加以调整,在企业领导班子中努力形成奋发有为、勇于创新、开拓进取、推动企业又好又快发展的浓厚氛围。
三是深入推进企业反腐倡廉工作。按照“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,积极构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。加强对重点项目、关键岗位、重点人员的监督管理,建立健全国资监管和预防问题发生的制度。强化监督制约,构建纪检、监察、审计、监事会、工会参与的大监督格局。继续开展对企业的巡访工作和专项督导,深化企业效能监察。认真贯彻落实党风廉政建设责任制,抓好查办违纪违法案件工作。
四是坚持以人为本,创建和谐国企。指导国有企业健全职工工资正常增长机制,不断提高职工工资收入。扎实做好宣传思想工作和企业文化建设。以改革开放三十周年纪念活动为契机,抓好以沿海新国企、国资新形象为主题的新闻宣传工作,进一步推进企业精神文明和企业文化建设,积极培育健康向上、各具特色的企业文化。
监管改革范文篇6
关键词:金融危机;监管体系;改革;启示
一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端
本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题,主要包括以下几个方面:
(一)多头监管致重复监管,阻碍行业顺畅发展。在金融活动多元化的进程中,对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象,甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象,存在放松监管要求的动机。以金融危机中的美国银行监管为例,由于银行业的监管分散在5个联邦机构中,每个联邦机构都有管理权,但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同,各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门(或子公司)不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来,一直有业界人士抱怨,金融监管体系不仅机构太多,而且权限互有重叠,在全球金融市场密切相连的情势下,这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
(二)空白监管致监管真空,影响行业规范发展。当前,随着金融市场的不断发展,金融业务交叉,金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域,往往使交叉领域出现监管真空,而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为,这次美国金融危机的根源之一就在于对从事混业经营的金融集团,缺乏统一协调的监管框架。由于对集团没有单一最终监管者,而实行“功能性”监管,集团内职能划分不明确的业务就无人监管,形成监管漏洞和空白。集团内从事类似业务的不同行业的部门之间则可能进行监管套利。还有,我们知道,20世纪90年代初,美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部,大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品,而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了,尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源,至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和运作负有监管责任,监管权力的分散容易导致监管空白。随着投资银行业务的兴起,金融机构杠杆比率不断上升,金融产品的品种不断增加;金融机构过度冒险,监管部门却存在监管真空,造成风险不断累积,影响行业规范发展,最终导致金融危机。
(三)金融监管改革落后于金融业发展的步伐。金融业发展快、创新快,其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整,并与金融市场的发展阶段相适应。但是,当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场,末端监管已影响到行业健康发展,甚至会引发行业风险。以美国为例,美国1999年的《金融服务业现代化法》极大地改变了金融业的面貌,但并没有真正改革监管框架。《金融服务业现代化法》允许成立金融控股公司,使其可以从事商业银行、投资银行和保险业务混业经营,但并没有真正指定金融控股公司的监管者,而是采取了所谓的“功能性”监管模式,即美联储和OCC监管商业银行部分,SEC监管投资银行部分,各州的保险业监管机构监管保险业部分。《金融服务业现代化法》为银行从事跨业经营铺平了道路,但没有解决跨业金融集团的监管问题。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递,原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展,待问题出现后,监管措施才能做出调整,监管始终做些修修补补的工作,而没有进行行业的有益引导;监管部门掌握的信息滞后于金融机构,技术落后于金融市场,无法有效监管高度混业经营的金融市场,造成了监管的错位和滞后,削弱了金融监管的竞争力,更无法化解其运行过程中的潜在风险。当采取政策干预时,往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。
二、美国金融监管体制改革动向
随着经济全球化步伐的加快和金融形势出现新的变化,国际金融监管层和业界人士已就金融监管体制改革的必要性形成共识,而愈演愈烈的金融危机则加剧了改革的紧迫性。以美国为首的西方国家开始对金融监管进行改革以维护金融市场的稳定,国际金融监管体制正在经历一轮新的变革。
2009年6月,美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案,称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面,从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则,这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构,都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系,防止类似当前危机的再度发生。
(一)加强对全部金融机构的整体监管。白皮书建议,所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管,避免“多头”、“空头”监管。为此,政府将推行以下六方面改革:成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会,以监视系统性风险;强化美联储权力,授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围;对金融企业设立更严格的资本金和其他标准,大型、关联性强的企业将被设置更高标准,美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权,并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围;成立全国银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行;撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分吸储机构借此规避监管;对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
(二)加强对金融市场的全方位监管。白皮书建议:强化对证券化市场的监管,包括增加市场透明度,强化对信用评级机构管理,创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易,将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带,复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内,其中加强对对冲基金和场外交易市场(OTC)最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
(三)保护消费者和投资者权益。白皮书建议,为了重建对金融市场的信心,需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管,政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。建立消费者金融保护局,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害,对消费者和投资者金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争,保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。(四)加强国际监管合作。白皮书建议,改革企业资本框架,强化对国际金融市场监管,对跨国企业加强合作监管,使各国的政策相协调,以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机整体应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好合作等。
三、对我国未来金融监管改革发展方向的几点启示
金融危机中凸显出的投机破坏性问题,促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系,美国的金融监管体系的改革给予我们一个启示:加强金融监管改革创新是维护国家经济安全的重要保证。借鉴于此,对于我国金融监管改革建议如下:
(一)混业经营、统一监管成为金融监管的一个发展趋势。随着经济的不断发展,金融结构也变得日益复杂,一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现,混业经营初见端倪,证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊,这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例,该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照,成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言,都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下,弊端日益暴露,在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀,监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明,金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力,我们应在加强金融监管的同时,积极引导并推进混业经营的发展。由此,金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围,使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家,在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头,既让被监管者感到无所适从,也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然,我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥,是否实行“大部制”也值得探讨,但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中,我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会,成为全国金融行业监管的总牵头人,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制定金融法律法规,协调监管政策和监管标准,监督和评估金融部门的整体风险,集中汇总各种监管信息,统一调动监管资源。这一阶段,银监会,证监会,保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看,我国必定走向全面混业,因此等市场发展成熟,金融监管积累一定经验,可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局,由后者成为金融业统一的监管机构,使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。
(二)完善金融监管机制,不断提高专业化监管水平。进一步完善金融监管的法律体系,使金融监管有法可依,同时通过废除、修改、补充和制定等手段,及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制,为防范系统性金融风险,维护经济金融安全,必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。在明确监管目标的基础上,必须着力更新监管的手段和方式,要在强化风险监管这一核心前提下,努力实现监管方式和手段的五个转变:实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变;实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变;实现从一次性监管向持续性监管的转变;实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变;实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变,以提高风险监管的水平。
(三)建立必要的资金、业务防火墙。建立资金防火墙。禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动,保证银行业、证券公司、保险公司保持一定独立性。对金融集团自有资金的使用范围加以明确规定;对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务必须有严格数量限制,防止银行因购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险;对金融控股集团内部资金交易的数额应加以限制,防止大额的不当资金转移。
建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来,以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机,保证银行的安全。
(四)完善金融机构内控制度和外部约束机制。建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制,维护金融企业资产的安全性和流动性,防范经营风险;建立完善的内部风险预警控制机制,以风险为核心对金融机构管理质量进行评估,提高对金融机构的公司治理水准。同时,加强金融业行业自律性组织的建设,制定更为严格的行为守则,并对本行业经营者的经营行为进行监督。
建立货币政策和银行监管共享的数据库,增强监管机构之间必要的信息共享,尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统,实现信息资源共享。为防止恶性竞争,必须以法规形式明确信息共享的权责。另外,信息披露要进一步透明化,从舆论监督来加强和稳定金融秩序,这需要增强公众金融意识,普及金融法律法规,提高公众信用观念和风险防范意识。
(五)加强国际金融机构监管合作与协调。在经济全球化、金融一体化的形势下,金融业务不再局限于某一国家或地区的范围,我国应主动适应金融监管的国际化趋势,加强监管的国际合作与协调,参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》,实现对跨国金融机构的有效监管。我国应与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录,在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时,还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用,建立统一监管的标准和体系,避免监管缺位。
参考文献:
[1]郭世坤,蒋青海,李丹红.美国次贷危机给我们的深刻警示.中国建设银行课题组,2009.3.
[2]王志刚.次贷危机的特征、成因与启示.山西银监局网站,2009.1.
[3]黄丽珠.金融危机助推新资本协议改进和发展[N].金融时报,2009.1.
[4]方福前.详解次贷危机中的金融工具[N].钱江晚报,2008.12.
监管改革范文篇7
关键词:美国;金融监管;金融监管市场化;政府干预针对2008年美国金融监管改革的讨论热点之一为“新的监管模式是否增加了政府对金融市场的干预”[1],这一热点实质切合了对中国国内金融监管理论界原有的“中国政府金融监管过度论”之诟病的再次思考。结合美国金融监管改革的缘起和理念变化,在新一轮金融局势下从中国金融发展实践再次思考政府金融监管定位和金融监管是否应该市场化问题,应对转型期中国金融监管体制的选择有所裨益。
一、美国金融监管改革相关分析
1.美国金融监管体系改革的缘起———忽略的葛兰里奇警告体现对政府干预作用漠视2008年的金融风暴使我们看到,美国原有的“双重多头”金融监管模式使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝,因此,普遍认为正是这些监管重叠和调控失灵缺陷的暴露直接引发了美国金融监管体制改革的动机。
然而回溯美国金融风暴缘何祸起,我们更应深层次的关注到,与效率优先的美国金融监管机制的相对应的是以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的典型自由市场经济思想和主张,他们认为,“政府干预往往会带来问题,而不能成为解决问题的手段”,“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里,监管才是必要的”,他们认为,监管往往或总是会妨碍市场的发展和创新[2]。也就是说,究其更深入的原因,过度相信市场的自我调节作用,相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制他们的风险这一理念对美国金融风暴祸起至关重要。
曾经被美国金融监管当局忽略的葛兰里奇警告就是最好的例证。早在2000年,美国经济学家、美国联邦储备委员会前委员爱德华·葛兰里奇(EdwardM.Gramlich)就已经向当时的美联储主席格林斯潘指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险,希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。其在2002年、2004年和2007年也曾多次拉响警报,并且明确揭示出美国金融监管存在着严重的空白和失控问题。然而非常遗憾的是,他的警告并没到美国主要货币和监管当局高层的重视[3]。究其原因,因素很多,其中非常重要的一点正是上述提到的漠视政府干预作用的典型自由市场经济思想作祟。
因此,与其说普遍认为美国监管重叠和空白之结构性缺点是危机的祸根和金融监管改革的动因,隐藏在这种结构性缺点之后的政府干预缺失更应是危机深层次的缺陷。就连美联储前主席格林斯潘也不得不承认:“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性(交易的另一方为自身利益将严格把关,形成金融业内互相监管的机制),能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了,必须加强政府对金融体系的统一监管力度。”
2.美国金融监管体系改革理念变化———呼吁调整政府干预具体方式并要求加深力度正如格林斯潘所说,“必须加强政府对金融体系的统一监管力度”,美国的金融监管改革动向的确反映了美国监管者对于市场和政府关系的不断反思,并明显地建议调整政府干预的具体方式和加深力度。从未雨绸缪角度来看,华尔街金融风暴不但证明了政府应当对处于危机中的金融机构和金融市场进行干预和救助,实际也证明了为预防危机,一国的金融监管中适度的政府干预是绝对需要的。“自由主义经济理论”和“政府干预论”的差异主要不体现在要不要政府干预,而在于干预“度”的把握,在于干预的“范围、手段和方式”等方面。而度的判断离不开具体国家的金融市场发展程度和监管需求。回顾美国1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见,伴随着经济的起伏,先后经历了“自由放任—加强管制—金融创新—加强监管—放松监管”等多次转折。此次呼吁加强监管也是这样的规律使然。而对于中国的政府金融监管是否适度性的思考也应从中国具体的金融市场发展和监管需求出发。
二、中国金融监管政府干预适度性分析
1.金融监管价值滞后于金融运行价值,中国当前金融运行态势决定,目前金融监管应当以金融安全为首要的价值目标从过度论者的理由不难看出,其重点在于强调中国金融体制及金融监管体制限制自由竞争、不利于金融市场的安全和效率的问题。笔者认为,这一观点主要从中国金融运行价值角度出发作出判断,但实际上,同一时段,金融运行和金融监管具体价值观的具象内容是不同的:金融运行主要体现人和金融机构在金融市场中的具体行为及其效果,其效果和价值观的判断往往具有自利性和缺乏系统性;而金融监管是通过法律授权对金融运行的监督和管理,是对某种偏离既定规则的行为实施的某种干预,其侧重于对行为的评价,因此,其效果和价值观的判断具有滞后性但相对较宏观;因此,金融监管的价值观必须随金融运行态势的效果而定,不能简单地附随于金融运行本身:即当金融运行态势处于金融安全时,金融监管主要体现为对竞争机制的维护,自由竞争成为主要乃至唯一的价值追求;随着风险的不断增加,当金融运行出现不安全的状况,金融监管则主要表现为对金融安全的追求,通过限制金融机构的权利,较大程度地赋予监管机关权力来实现金融的稳定;如果金融风险未能得到控制,出现严重的货币危机和银行危机,金融崩溃、经济倒退、社会动荡,那么金融安全将成为唯一的价值追求。因此,金融监管的价值判断要滞后于金融运行价值判断并取决于金融运行的效果。
结合当前中国具体的金融运行态势,尽管中国金融改革的确取得了一定的成就,金融自由化并没有对中国金融安全产生实质性影响,但正如政府干预过度论者所担忧的一样,由于中国金融市场一些旧有的痼疾,其间蕴藏的金融风险不可小觑,中国金融运行的安全基础还并不牢靠,因此,中国金融监管作为保障金融运行的后盾决定了其当前应以保障金融安全为首要价值。
如此看来,中国金融监管机构着力保护国有金融机构是有其“苦衷”的,也是忍阵痛而顾大局之必须。
2.金融监管市场化应以培育良好的金融市场化为前提,中国尚不具备该前提当然,金融监管的滞后性本身并不值得提倡,完善的金融监管需要人为能动地提高先验性、事前性和灵活性,但这种效果单纯靠市场化是无法达到的,而且其效果提高需要一个阶段和过程。何况就中国的金融市场化而言,除了经济货币化比率,中国市场化程度的其他指标与美国、日本、英国等发达国家还存在较大差距:如在2000年,中国的金融化比重为229%,远低于同期美国(364%)、英国(356%)、日本(312%)等金融市场发达的国家,也低于新加坡(319%)这样的新兴国际金融中心;另,在银行竞争格局中,国有商业银行垄断格局虽然在弱化,竞争因素在增强,但还未形成完全开放自由竞争的格局;中国利率市场化改革仍面临着一些需要解决的问题,人民币汇率形成机制的市场化程度还有待于提高,在中国资本项目的汇兑管理力度和对政策的掌握尺度上看,中国仍保持较为严格的管理[5]。
著名的发展经济学家刘易斯指出:“一个国家的金融制度越落后,一个开拓性政府的作用范围就越大”,上述转轨体制背景下的金融市场运行,状况决定了中国金融系统自身不具备完备的自我稳定机制,因此,必须依靠政府的非经济力量予以干预,才能保证金融系统的平稳运行,否则有可能加大金融系统的累计性风险,陷入金融危机的困境,这也违背了中国金融体制改革的初衷。
3.市场机制、行业自律,目前,还不能有效解决中国市场失灵问题,凸显政府监管的优势中国目前的市场机制还不够完善,在逐步完善的过程中政府干预必不可少;而培育行业自律监管组织虽然也的确刻不容缓,但由于目前行业自律组织发展伊始,不平等的谈判力量将使监管效果微乎其微,此种情况下政府恰恰应起到培育市场机制和行业自律组织的作用而不是退出干预,而且其相对优势是明显的:其一,富有权威性的政府监管机构对金融机构的信息披露进行严格的规定,并且直接实施检查,有助于缓解信息不对称的矛盾,减少个人在交易中要负担的交易费用,以及道德风险和逆向选择发生的可能;其二,由政府出面维护金融体系的有效和稳定,能够避免因免费搭车造成的公共物品提供不足的困境,填补了市场失灵形成的真空和行业自律组织的缓慢。政府得天独厚的优势与市场失败和自律不完善形成了鲜明的对比,在金融这一特殊领域尤为如此。实际上二战后,英国、德国等发达国家也都还实行了政府干预的较为严格的金融监管制度。美国的金融改革也正朝这个方向迈进。
综上所述,尽管中国目前的政府监管作用无法与上述这种理想化描述相比拟,也的确会带来若干负面影响,但以政府为主导的金融监管却是中国特定阶段金融发展的监管需求使然,局部缺陷可以通过调整具体方式和范围来达到完善。相形之下,强调干预过度论者“打烂一个旧世界建立一个新世界”的激扬论调则显得缺乏理性。当前,中国监管机制的政府主导地位和作用是不容否认和忽视的,此次美国金融风暴和监管改革提示我们,冒然仓促的追求金融监管市场化显然不现实。
参考文献:
监管改革范文篇8
一、地方市场监管体制改革基本情况及存在问题
2013年3月,全国启动了食品安全监管体制改革。2015年,在省政府的部署下,福建省各县(市)在第一轮改革重新组建食品药品监管机构的基础上,整合了工商、质监、食药监职能(下称“三合一”)成立市场监督管理局,实行了综合执法,取得了很好的成效。据统计,全国七成县区、1/4左右的地市实行了综合执法,这次全国层面的市场监管体制改革充分吸收了基层经验,是基层实践转化为顶层设计的一次成功探索的范例。然而,基层在改革中也不同程度地存在四个方面问题:(一)内设机构设置不尽科学高效。由于没有顶层统一设计,各县(市)自行设置内设机构,所设置机构和数量都不统一,区域的协同性较差。个别地方没有根据监管任务的繁重性,科学设置机构,比如食品安全监管内设机构只设置一个,在内设机构总量占比中还不到10%,没有很好地贯彻国务院关于“综合设置市场监管机构的地方,要把食品安全作为综合执法首要责任”的要求。(二)机构整合不够及时到位。因机构改革是一项系统工程,涉及职能划转、人员变动、岗位调整、场所集中、装备调配,系统平台的整合与磨合等,工作量很大,个别地方又有等靠思想,未能序时推进工作,机构整合和班子配齐直到2016年上半年完成,落后于省市的时间要求。(三)部分干部积极性未充分调动。部分干部未能正确看待机构改革个人“进退留转”和收入的变化,思想波动大,消极怠工,不思进取,监管高风险领域的一些干部甚至产生了“干活是找死,不干是等死,反正都是死,累着死不如睡着死”等错误思想,不积极履行职责,不主动作为。个别单位还有一些“不迟到,不早退,不动脑,不干活”的“四不”干部,存在庸懒散现象,总体活力不够。(四)一些地方队伍专业性被弱化。“三合一”后,专业监管人员调整频繁,流动大,截至2017年6月份,三明市县级市场监管局共有55名专业干部或辞职或调离本单位,其中年轻骨干占绝大多数。总体来看,各县级市场监管队伍虽有所壮大,但专业人才比例却在下降,专业监管人员数量与监管任务不相匹配。
二、推进地方市场监管体制改革工作的几点思路
分析问题是为了解决问题,借鉴以上县级市场监管体制改革中存在的问题,结合工作实际,笔者认为要注重从以下四个方面推进地方市场监管体制改革工作。(一)科学配置监管资源。坚持省市县统筹,相对统一的原则,做到既有省上的顶层设计,也体现市县的具体实际。1、问计于基层干部。没有调查就没有发言权,考虑到基层先行改革的实际,省市可深入基层一线,借鉴基层改革的经验,加强分析和研判,为省市改革所用。进一步改进调研方式,既开好座谈会,认真听取基层干部的意见,又要针对一些关键性的问题,以不具名问卷调查等方式,了解干部的真实想法,真正做到解决问题在基层。2、科学制定“三定”规定。“三定”规定是机构改革精神的集中体现,也是部门运行和依法履职的基本依据,切实把制定“三定”规定作为机构改革实施工作的中心环节,做细做实“三定”工作。首先,科学划分各层级市场监管机构事权,突出省级作为决策层,市县级作为执行层的不同层级职责特点,进一步理顺职责关系,做到各层级既有分工又有配合。在内设机构设置方面要上下职责能打得通、衔接得上,但不必一一对应,上下一般粗。比如省可设立反垄断的内设机构,地市没有这方面的监管权就不必设立。比如,国家层面,原食品业务板块设立监管生产(管源头的,从全国层面来说很重要)、监管经营(含销售和餐饮两个环节)的机构,市县一般设生产、流通、餐饮三个内设机构,因为基层更多的是具体监管。如果此次改革内设机构编制数量有压缩,最好监管生产、流通的设一个,监管餐饮的设一个,越往基层,餐饮监管的工作量越大,风险也大,有必要单设。其次,围绕监管主业科学设置内设机构。围绕深入推进商事制度改革,抓好产品质量和严守食品药品安全底线不放松,维护好消费者权益和市场秩序,推动全面质量提升和知识产权保护等重点监管任务,统筹考虑内设业务机构的设置。最后,优化后勤保障机构的设置,充分吸纳原工商部门机构体系完整、设置科学的做法,继续保留法制、信息化等后勤科室,为依法监管、智慧监管提供强有力的保障。3、继续推进县级改革。纠正县级“此轮改革与己无关”的错误认识。县级的“三合一”虽然先行完成了,但此轮机构改革,县级市场监管局对应国家市场监管总局新增加的职责,也要相应增加价格监督检查职责。同时,按照中央改革的精神,下一步要整合组建市场监管综合执法队伍,鼓励地方将商务执法、盐业执法等,整合划入市场监管综合执法队伍,这些队伍的职责也都是县级市场监管部门将要承接的。因此,基层改革也是进行时,而不是完成时。(二)有序推进机构改革。按照中央规定的时间表、路线图,压茬推进并把握好节奏、步骤和力度。1、整合机构职能。尽快配齐领导班子,尽快实现机构、场所、人员的有机整合,不具备集中办公条件的地方,内设的综合机构最好能集中办公。党委和政府在力量配备、资源配置、投入保障、基层建设上给予倾斜,确保新机构有足够的力量和资源有效履职。2、加强规范化建设。加快实现六个统一,即统一机构名称,统一执法主体、执法文书、执法证件,统一标识和服装,统一办公软件,统一投诉举报平台,统一规章制度,进一步提高机构的运行效率和部门形象。3、强化督查问责。机构改革工作意义重大,任务艰巨,在推进过程中会遇到各种具体问题,省市县政府应充分发挥督查作用,对本级市场监管体制改革工作进行专项督查,做到改革推进到哪里,督查就跟进到哪里,对发现的问题及时列出清单,明确责任,销号管理,奖优罚劣,确保各项改革任务落到实处。(三)提高干部的归属感。经历了省以下垂直管理到属地管理及两轮机构体制改革(县级是三轮),目前,涉及市场监管改革相关部门的人员的感慨颇多,情感也比较复杂,工作责任心和事业心有所弱化,可能对新组建的机构没有太大的归属感和集体荣誉感。因此,在此轮改革中,强调纪律刚性约束的同时,也要注重文化的柔性感染,特别是做好用人导向和思想教育工作,让干部更多地感受到党的温暖和“家”的温暖,促进机构、职能、队伍的深度融合。重点处理好三个关系。1、正确处理好老中青干部接续发展的关系。内设机构和领导编制减少会涉及个人利益调整,有可能会出现中青年干部向上流动困难、干部积极性受挫等问题,给机关作风带来了一些负面影响。机构改革工作意义重大,任务艰巨,在推进过程中会遇到各种具体问题,省市县政府应充分发挥督查作用,对本级市场监管体制改革工作进行专项督查,做到改革推进到哪里,督查就跟进到哪里,对发现的问题及时列出清单,明确责任,销号管理,奖优罚劣,确保各项改革任务落到实处。对一些干部的错误想法及不良的作风,应予以纠正。首先,细致做好思想政治工作。教育引导干部识大局,顾大体,正确看待个人进退,同时关心干部、爱护干部,解决好干部的合理诉求。其次,树立正确的用人导向。坚持不唯年龄,不唯资历,切实把一批想干事、能干事、干成事、廉洁、德才兼备、群众公认、业绩突出的优秀人才选拔到更加重要的位置,承担更大的责任,不能让新机构成为青年人的训练场,中年人的工作间,老年人的休息室。最后,更加注重培养后备干部。根据性格、知识水平、专业特长等实际情况,对中青年干部有计划地进行定向培养,实行动态管理,使后备干部队伍始终保持生机活力,为事业的长远发展提供坚实的人才保障。2、正确处理好人才培育与基层干部成长的关系。基层兴全局兴,基层强全局强。目前,涉及市场监管的部门有70%的干部战斗在基层所,他们承担着大量的日常工作,有着较为丰富的实践经验。应正视这个现状,牢固树立“人才存在于群众之中”的大人才观,全面把握人才发展性、多样性、相对性、层次性的特征,对基层干部高看一眼,厚爱一层,让他们做有劲头,干有奔头,营造基层干部人人立志成才的良好氛围。3、正确处理好业务建设与文化建设的关系。坚持将文化建设融入市场监管的各项工作中,将凝心向上,奖优罚劣的文化理念渗透于监管工作的每个环节中,做到业务建设与文化建设相互促进,共同提升,有效增强干部的荣誉感和归属感,为市场监管事业长远发展凝聚人心、激发活力、增强动力。(四)充实做强监管力量。当前市场监管的突出矛盾是监管力量的薄弱与监管任务艰巨繁重之间的矛盾。新组建的市场监管部门要实现“一支队伍管市场”的目标,必须打造一支高素质、专业化的精锐之师。1、保持队伍的安定与稳定。市场监管部门要争取当地政府的支持,维持与监管任务相适应的人员编制数,保证一定数量的监管人员,避免出现“三合一”后,干部编制数大幅缩减,从加强市场监管变成了弱化市场监管,这样的教训在一些地方是存在的;严格控制出口,减少干部特别是年轻优秀干部外流数量,不能让任务繁重的市场监管局变成“市场养老局”。2、综合与专业监管并重。随着社会的发展,分工越来越细化,业态越来越复杂,没有良好的专业背景和职业化经验积累,难以胜任药品、医疗器械等健康类产品以及特种设备等领域的监管。一支队伍管市场方向是对的,但就怕出现没有正确区分专业监管与综合监管之间的界限,该管的没管好,不该管的也去管,因此要合中有分,进一步明晰职责,做到分工负责,各负其责。按照“顶层要专业,基层要覆盖”,进一步优化资源配置和人员组合。顶层要专业,主要是针对省市机关特别是食品药品、特种设备、知识产权保护等领域,监管机构和人员配置要突出专业性。这些监管机构和人员要对所负责的领域进行深入研究,成为行家里手,担负起主要监管职责,并加强对基层的业务指导。基层要覆盖,主要是针对县里特别是市场监管所,做到两个全覆盖,即基层负责大多数领域的日常监管,基层的日常监管要覆盖到每个市场主体,基层监管人员要掌握各个领域基础的监管知识和技能,做到全覆盖。3、强化基层基础建设。确保人员数量符合基层监管的需要,按照“市场监管所力量不低于70%”的标准进行配置,建立起简约高效的基层管理体制,打通监管最后一公里;按照“五个一”建设思路,即“一个合格的基层班子,一支过硬的干部队伍,一套科学的监管机制,一套标准的工作装备,一个适宜的工作环境”,逐步推进市场监管所规范化建设。4、加强培训教育与交流。突出监管需求,着力提升干部履职水平。打造学习型干部,引导干部树立终身学习的理念,充分调动干部在学中干、干中学的热情,全面提高干部队伍的整体素质。打造复合型干部,针对市场监管人员即将行使多部门监管职责,监管综合知识储备不足的问题,着力培养由一岗到多职、单面手到多面手的复合型队伍。同时,建立合理的交流轮岗机制,促进干部的多岗位锻炼。
作者:蔡文富 单位:福建省三明市食品药品监管局
监管改革范文篇9
一、地方食品监管大部制改革的组织现状———对贵州省的调查
1.监管机构及职能部门设置
首先,监管机构设立方面。目前,我国各地区在食品监管中基本建立起省级到县级的“三级机构体系”,各级政府也设立了食品安全委员会办公室(食安办)等协调机构,统筹协调地方食品安全监管工作。从地方大部制改革涉及的相关监管机构现状看,农业、工商、质监、食药监等部门均设立了食品专门监管机构,拥有较强的监管实力,并体现出一定的组织分工及专业化特点。主要体现在:纵向上,省级监管机构的专职程度高,设置了专门的食品监管机构,如食品安全监管部门,农产品质量安全监管部门、食品生产、流通监管部门等;县级及以下监管机构多为综合性部门(如主要由政策法规部门、综合部门、业务部门等负责);横向上,农业、卫生、质监、工商、食药监等食品监管机构的设置相对完善,但只有农业、工商与卫生等部门在乡镇(区)设有相关责任机构。这些特点必然影响到地方食品监管大部制改革对监管机构的精简与统一的进程。其次,职能部门设置方面。职能部门的设置体现了机构职责的贯彻与实施。大部制改革前,各机构内部根据职能分工情况设立了监管、技术与执法等职能部门。其中,食品监管部门比较独立和统一;技术部门主要集中在卫生、农业与质监等机构,如卫生部门的疾控中心,农业部门的农产品质量安全监督检验检测中心,质监部门的质量监督检测院(所)等;工商等机构拥有完善的执法部门。从职能部门分工来看,纵向上,各机构职能部门的专业化程度从省级至县级逐步降低,综合性逐渐增强。县级机构多数职能部门均为综合性部门;横向上,监管部门的专职程度最高,其次为技术部门,执法部门的综合性最强。职能部门的分工特点对地方大部制改革中各机构整合以及资源剥离产生着直接影响。
2.组织职责界定与职能划分
首先,职责界定情况。大部制改革前,地方食品安全条例及相关实施细则对各监管机构职责给予了明确界定。对监管职责的界定以食品供应链环节的专业分工为主要指导原则,并以此确定具体监管对象(表1)。具体而言,农业等部门负责对供应链前端(食用农产品),质监等部门负责中端(加工食品),工商、卫生、食药监等部门负责供应链末端(食品销售、餐饮等)的食品安全监管。大部制改革后,商务部门的食品监管职能归农业部门负责,质监、工商等部门食品监管职能统一归食药监部门负责。对监管职责的重新界定与梳理力求涵盖食品供应链整个过程及每个环节的同时,消除职责交叉,更好体现地方监管机构在食品供应链上的组织分工特点,以有效发挥监管机构的资源优势。其次,职能分工状况。根据职责界定,各职能部门具体履行行政监督、检验检测以及行政执法等职能。其中,监督职能对技术与执法职能的履行起到组织与协调作用;技术与执法职能为监督职能的履行提供了必要的技术与执法支撑(图1)。比较地方监管组织职能划分情况,纵向上,各级机构都需履行监督职能,技术职能的履行主要集中在省级与市级机构,执法职能的执行主要集中在市级与县级机构;横向上,大部制改革前,农业、卫生与质监等部门承担重要的技术职能,工商与农业等部门承担主要执法职能。此外,由于基层监管机构多为综合性部门,职能划分也呈现出综合性、多功能特点。如基层工商所同时承担着监督、快检以及执法等综合职能。大部制改革后,对部门综合职能的梳理与整合,成为新机构面临的巨大挑战。
3.组织协调机制及方式
分工与协调是组织的两项基本职能。美国管理学大师明茨伯格研究指出,实现标准化协调机制(包括工作流程及技能标准化),是组织规模得以扩张的基本要求[4]。课题组对地方食品监管组织协调机制的调查发现,目前各级地方食品监管组织内部协调水平较高,组织之间协调水平其次,而组织与外部的协调能力较弱,协调水平亟待提高。首先,地方监管组织内部主要通过统一的内部规章、监管制度,以及监管技术进行协调。通过采取规范化行政许可证制度,分级分类标准化管理方式,建设食品追溯体系及风险分析与预警体系,以及建立独立的信息化、动态化监管平台,使各监管组织内部活动的协调性逐步实现有法可依、有章可循,推动了地方各级监管部门内部监管流程标准化,协调手段与内容现代化(表2)。其次,监管组织之间的协调主要根据国家《食品安全法》以及地方食品安全条例关于各监管部门的协调与合作规定实现。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83条,以及各地方食品安全条例等①*,对各级政府(省、市、县、区)监管机构之间的协调、合作与沟通等进行了具体规定。各级政府食安办作为主要协调机构,通过工作例会、定期督查和检查等方式,增进了地域间、机构之间监管工作的协商性,提高了信息沟通效率以及协调的针对性及有效性。第三,组织与外部的协调是目前食品监管组织协调的重点领域,也是比较薄弱的环节。由于食品安全的外部性特征与公共品特点[9],政府食品监管组织的协调(无论是组织内部还是组织之间)必须建立在保障公众基本权益、与公众利益协调一致基础之上。调查发现,目前各地方政府食品监管组织通过开展了各类食品安全及其相关知识的宣传活动,逐步提高了公众对食品安全的识别能力及法律意识;此外,引入合作机制,通过各种激励手段调动民间组织及公众参与食品安全监督活动,发掘食品安全监管中的社会正能量。如设立消费者食品安全有奖举报制度,对发现重大线索的新闻媒体设置奖励和表彰机制等。不仅如此,监管组织还通过协助食品行业协会制定各种激励约束机制,引导、督促行业自律,一定程度上改善了食品行业诚信环境。
4.人员与经费等组织保障能力现状
首先,人员配置状况。一支数量有保证,行政经验丰富、法律法规熟悉、业务技术精通的优秀人才及专家队伍,对确保地方食品监管工作正常有效开展至关重要。通过对贵州省省、市、县三级食品监管机构人员编制及结构情况的调查发现,人员编制上,调查地区2013年按所监管对象计算的监管部门人员配置比率,质监部门为7%(不包括小作坊),食药监部门不到1%;按全省人口计算的监管人员配置比率不足万分之一。职能结构上,职能部门人员配置呈现明显的技术力量重心上移(集中在省级部门),监管与执法力量下移(集中在县级部门)的特点。在监管人员的年龄、学历与职称结构上,省级部门情况明显优于市级与县级部门。如46岁以上人员比重,省级部门为20%,县级为30%以上;本科及以上学历人员比重,省级为80%,县级仅为39%;中级及以上职称人员比重,省级为44%,县级仅为17%。其次,经费保障能力。食品监管机构的各项工作,包括行政监督、检验检测,以及行政执法等,都需要稳定的经费支持与保障。目前,调查地区90%的地方政府已将食品安全工作经费纳入财政预算,为日常监管工作提供了必要经费支持。纵向比较来看,省级、市州级监管部门的经费保障能力强于县级监管部门。2013年县级监管部门人均预算经费仅为市州级部门人均预算经费的1/3。职能部门预算经费结构上,技术部门的预算经费比重达到65%以上,显著高于监管部门与执法部门(见图2)。
二、推进地方食品监管大部制改革面临的主要组织问题
1.监管机构纵向配置不足与横向设置低效
首先,地方食品监管机构纵向设置不足,特别是缺乏乡镇(区)级监管部门。同时,机构设置欠缺对监管区域人口规模及食品行业特征及复杂性的全局统筹,使基层食品安全问题得不到及时、有效处理,加重了上级监管机构压力和负担;其次,职能部门横向设置低效,监管及协调部门设置不稳定,专职与综合管理部门并存,导致机构协调与整合难度大等。在职能部门设置中,存在技术部门重复建设,执法部门严重不足,技术与执法缺乏专职部门等问题。大部制改革后,尽管机构重复建设问题有望在一定程度上得以解决,但由于大部分县级基层监管机构的技术与执法部门均为综合性部门,同时执行多重监管任务,给大部制改革提出的剥离、集中与整合相关监管资源带来相当大的难度。
2.大部制改革后监管职责划分不清,职能分工缺乏整体性的问题仍然存在
首先,食品多样化经营日益普遍,使责任边界划分与识别难度不断加大。如一些大型超市等食品销售部门同时提供加工食品;宾馆、酒店等提供餐饮服务;分散、隐蔽的小餐饮、小作坊等游离于市场准入监管范围边缘,更加大了责任识别难度及成本。其次,目前我国食品安全法律法规对监管责任的认定存在交叉,导致职责划分不清。如我国《农产品质量安全法》第52条、《贵州省农产品质量安全条例》第38条等关于农产品质量安全责任的规定,既按供应链环节又按技术规范划分农业与工商部门监管责任,无形中造成责任交叉,使职责划分模糊。大部制改革后,地方食药监部门承接工商部门相关食品监管职能后,与农业部门职责划分模糊的问题仍没得到根本解决。此外,由于商务部门仍承担宾馆、连锁店、特许经营店、物流配送等食品监管,与食药监部门职责交叉仍然存在。再次,职能分工缺乏科学性与整体性考量,使资源优势得不到充分发挥。如一些拥有优势资源的基层监管部门(如基层动物卫生监督机构等)却没有被赋予相应职能及权利(如执法权)等问题仍然存在,削弱了监管效力。
3.组织协调机制不完善,协调能力弱、协调方式单一
首先,地方食品监管组织之间,特别是监管组织与外部公众之间的协调机制仍很不完善,协调能力弱。如目前各县级政府食安办多为临时性机构,缺乏稳定的行政资源保障,权威性不足,导致协调能力弱。其次,协调方式单一。当前,各级地方监管组织之间主要通过会议纪要、报告、函告、告知等传统方式进行沟通与协调,缺乏资源共享与信息互通平台。与外部公众的沟通也主要采取告知等方式,对话机制与合作机制尚不完善,公众参与度不高。例如,调查地区2012年由公众举报立案查处的食品安全违法违规案件,仅占当年全省立案查处经营单位数量的不足2%。由于现代食品安全问题的复杂性及关联性,传统协调方式已经不能适应和满足现代监管要求,对大部制改革中监管组织协调能力提出了新挑战。
4.人员与经费保障能力低,缺乏稳定保障机制
首先,监管人员不足是目前地方食品监管组织普遍存在的突出问题,特别是基层监管部门。调查数据显示,2013年贵州省食品监管部门人员缺编率①*,省级机构为12%,市州与县级机构均超过23%。比较各机构职能部门缺编情况,县级执法与技术部门缺编情况尤为严重,如县级农业执法部门缺编率达到35%,县级质监机构技术部门缺编率高达50%。结构上,监管人员结构不合理,特别是基层监管部门,由于对青年人才引进与培养的动力不足、激励不足(即“引不来、留不住”人才),导致人员年龄老化、学历与职称偏低。其次,监管组织缺乏稳定的经费保障。一些地区过度依赖中央和省级财政,或部门领导的“公关能力”,对食品监管经费未单独预算,预算经费来源单一,导致地方缺乏稳定的经费保障机制。此外,地方监管经费分配不平衡现象十分严重。通过比较调查地区市级与县级监管部门单列经费的地区差异水平②**,2013年市级为85%,县级则达到116%,县级地区差异表现得尤为突出,个别地区甚至存在有编制无经费等现象。这些问题已经成为阻碍地方食品监管大部制改革顺利推进的主要制约因素。
三、推进地方食品监管大部制改革的组织完善对策
1.加快推进地方食品安全立法工作,为大部制改革中监管组织再造保驾护航
加快推进地方食品安全基本法规、条例的建设工作,促进部门内部针对各项食品监管举措的实施办法、方案、规范、指南等的协调与整合,以便为机构及职能部门的整合提供完善的法律依据及指导。通过立法赋予各级地方政府确定食品监管组织职责的权利,以增强地方政府做好食品监管工作的责任感与使命感。此外,在地方立法中进一步深入贯彻企业作为食品安全“第一责任人”的监管理念,从法律上完善奖励与举报制度,明确企业、媒体、协会及公众等社会监督力量的法律地位。
2.推进地方食品监管组织机构渐进式改革及职能部门整合
采取分层次、分阶段渐进式改革步骤:省级机构按照国家对农业、食药监局以及卫生机构改革方案,确保与上级主管部门有效对接,加强对大部制改革协调性与整体性把握;市、县级根据具体情况,采取从机构整合到内部职能部门整合的分阶段渐进式改革,以及一般推广与典型地区实验探索双层推进的模式。加快监管机构服务职能的剥离,建立食品安全社会公益或经营性检测机构,以及覆盖全体食品经营者(包括加工、销售、餐饮)的证照受理与审核的综合服务机构。
3.科学界定与划分食品安全监管职责范围,推动政府职能转变
首先,根据地方监管组织分工及专业化特点,农业部门应加快推进地方农产品产地标识、安全标识等食用农产品市场准出制度建设工作[10];食药监部门在整合质监及工商等部门相关监管职责基础上,加强与商务部门在餐饮以及食品销售、物流等领域的沟通与合作,全面深化食品市场准入监管;食安办领导两家单位成立综合协调部门,负责协调、沟通、信息传递工作。其次,加强各机构内部职能部门资源及任务的整合。根据大部制改革,探索将行政监督、行政执法等职能进行整合,使食品监管部门内部职能及任务分工更加明确。再次,加快推进地方监管机构职能转变,由直接监督或干预,向提供专业化服务、规范及标准化指导、信息及网络化管理宣传培训等服务型职能转变,使政府监管与企业自我管制形成合力,提高监管绩效。
4.完善食品监管组织机构协调机制,推动协调方式创新
整合各种管理制度与管理方式,不断提高组织内部工作流程、监管人员技能以及计划和控制系统的标准化、规范化水平,从而有效降低食品安全监管工作的复杂性与不确定性。实施统一的市场准入许可证管理制度以及分级分类标准化管理制度。强化各级政府食安办直接监督的协调方式,加快建立部门之间资源共享与信息互通平台。对处于市场准入边界的大量小规模食品经营者(如自产自销小农户、小餐饮、小作坊等)的监管,应加强食安办、农业与食药监部门三方的沟通与协作,成立联合监督协调部门共同负责监管。加快建立并完善对话机制与合作机制,采取更加实惠、便捷方式鼓励公众积极参与地方政府食品安全各项监督和管理工作。
5.加强地方食品监管组织保障能力建设与保障机制的改革
监管改革范文篇10
关键词:衍生品;监管;金融危机
一、导言
衍生品本源于风险控制,但它具有高杠杆、高风险的特征,并曾在多次金融危机中充当了发起源或传染者的角色,而被巴菲特称为“大规模杀伤性金融武器”(FinancialWeaponsofMassiveDestruction),使其广为人所诟病。在始于2007年的仅次于大萧条的本轮金融危机当中,衍生品再次充当了推波助澜的“邪恶”角色,这使其再次回到了舆论和改革的风口浪尖之上。7月15日,美国通过了被称为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的改革举措,并在当月21日被签署而成为法令。该法的通过标志,美国在对金融危机进行了深刻反思之后,重启了金融改革之旅,作为该法的核心内容之一,衍生品市场监管面临史无前例的改革。此时,研究衍生品在本次金融危机中的作用及美国衍生品市场的改革,不但可以明晰世界衍生品市场的发展方向,还能为我国发展衍生品市场最终成长为世界一极提供借鉴。
二、衍生品及其风险概述
衍生品(Derivative)是有关互换现金流量和旨在为交易者转移风险的双边合约。合约到期时,交易者对对方的支付由基础商品、证券或指数的价值决定。衍生品的合约形式包括远期、期货、期权和互换等。衍生品可在场内与场外交易,场内衍生品是指在有组织的交易场所(通常是指交易所)进行标准化合约交易的衍生品;除此之外的衍生品都称为场外衍生品。
场内衍生品与场外衍生品的区别并不只限于交易场所,更重要的区别在于风险的分担与定价。场内衍生品的交易者以清算所为交易对手,结算所承担着居间担保的信用分割作用,作为代价,交易者需向结算所缴纳保证金。场外衍生品由交易双方私下协商订立。协议的履行有赖于交易对手的信用。在金融机构的实践当中,为了控制信用风险,交易者希望对手提供资产抵押,以保障衍生品交易的信用。但往往资产抵押相对于衍生品的价值来说是微不足道的,也远低于场内衍生品的保证金要求(例如1999年,长期资本公司,凭借其良好信用在发生危机之前,为万亿衍生品所支付的资产担保仅约10亿美元)。因此,OTC衍生品头寸的风险来源于市场水平(收益率或汇率)或是对手的资信评级变动时带来的合约市场价值的变化(施泰因赫尔,2003)。场外衍生品市场容易受到信用风险的冲击,这些风险随着衍生品规模的不断扩大而迅速积聚。
三、美国衍生品的监管制度
美国的衍生品监管立法可以追朔到1922年的《谷物期货法》,并在1936年的《商品交易法》、1974年《商品期货交易委员会法》和2000年《商品期货现代化法(CFMA)》,及许多修正案中得到发展与完善。在上述法律规范下的美国衍生品监管体系中,商品期货交易委员会(CFTC)负责监管大部分场内交易的商品、金融期货和期货期权,及零售客户的场外交易。证监会(SEC)则负责监管场内交易的证券类衍生品,包括股票及股票指数期权和在证券交易所上市的外汇期权等。但CFTC和SEC对场外衍生品监管权限不足(朱小川,2010)。
在场内衍生品领域,CFTC和SEC在长久的监管实践之中,形成了体系完善的监管架构与机制。以CFTC为例来说,CFTC根据场内衍生品的特征建立了包含CFTC、全国期货业协会(NFA)和交易所在内的多层次监管体系。其中,CFTC的监管权限有:实施机构监管,监管在其职权领域内从事经营的机构,包括交易所、期货经纪商(FCM)、商品基金等;实施行为监管,如审批交易所上市的商品及标准合约,禁止衍生品市场的欺诈、操纵;监测市场运行及市场是否存在操纵和违规行为,并采取应对措施;仲裁及赔偿,处理市场内部主体间的纠纷等。FCM、商品基金、从业人员等须加入NFA成为会员,NFA根据CFTC的授权进行会员管理。交易所对衍生品市场进行一线监管。此外,场内衍生品市场还形成了一整套风险控制体系,包括:保证金制度,逐日盯市制度,价格限制与熔断制度,仓位限制及大户报告制度,强行平仓制度等(郑振龙、张雯,2003)。
与场内衍生品市场相比,场外衍生品市场监管几乎是一片空白。《商品期货现代化法》确定“合格的合约交易者”(EligibleContractParticipant,ECPs,包括大型银行、券商、基金等金融机构)之间的场外衍生品交易,不归CFTC和SEC的监管。由于绝大部分交易发生在ECPs之间,因此,CFTC和SEC所能涉及的领域极小。ECPs没有受到其监管当局太多的束缚,只被要求符合银行或券商业务的基本监管要求。例如,银行的场外衍生品交易,只需满足“安全与合理性”原则(SafetyandSoundness),按规定的方法计提风险资本,满足资本充足率要求。同时,ECPs之间的交易不适用反欺诈条款。场外衍生品也缺乏透明度,ECPs无须即时向监管当局报告头寸与风险,也不披露其在不同价格水平上,市场参与者对供给与需求状况的信息,以衍生品交易的价格信息。
四、衍生品——金融危机的传导器和放大器
在次贷市场危机爆发之前,以信用衍生品如信用违约互换(CDS)为代表的场外衍生品快速发展。CDS能使债权人在支付一定的代价后,将某项债权的信用风险从债权中分离出去并对它进行定价,在某项资产的CDS交易当中,购买CDS的一方向对手支付一个周期性的费用,来获得对该项资产名义价值的保护。如违约事件发生,CDS的购买方将从对手那里获得该项资产的名义价值。因此CDS类似于对信用风险进行保险。
CDS这一独特保险模式使他受到市场欢迎,广泛应用于资产抵押债券当中,用以防范资产抵押人的信用风险,并借此提高评级,吸引投资者。在美国房地产蓬勃发展的21世纪初期,CDS与房地产抵押债券一拍即合,共同促就了市场的繁荣。在这个链条当中,以AIG为代表的一些保险等金融机构单纯提供保险即出售CDS,华尔街投行及对冲基金则站在CDS的两边,即出售CDS,并通过交易对冲所有或部分CDS,华尔街投行将CDS、资产抵押债券打包、再打包后再出售给投资者。CDS的杠杆与定制特征,也使它成为对冲基金等市场机构对赌的工具。随着以CDS为代表的场外衍生品交易规模的不断扩大,他们将整个金融市场联结在一起,而少数大型的金融机构则位于这个链条的最中央(据统计,美国前5大场外衍生品提供商,摩根大通、高盛、花旗、美银、富国银行占据了美国CDS市场94%的份额)。
在21世纪初美国低利率的环境中,房贷经营机构向向往“居者有其屋”的购房人大量签发贷款,为了从中谋利,他们甚至于不异降低借款标准,这在房价上涨的周期当中并没有太大问题。但是,随着2006年后美联储快速升息,无力支付房贷的购房人纷纷违约,房价下跌,以房贷特别是次级房贷为基础的资产抵押证券,其信用等级及价值迅速下降,而触发了CDS购买方的支付请求。CDS的最大出售方——AIG告急,最大的中介机构及投资者之一——贝尔斯登、雷曼寻求破产保护。在此推动之下,建立在银行、投行等大型金融机构的衍生品市场迅速面临着流动性、信用、市场等多重风险,在缺乏透明的衍生品市场当中,人们无法得知金融机构在风险资产上的暴露情况。因此,金融机构都在担心交易对手的风险暴露及信用风险情况,自己也成为别人担心的对象,衍生品价值成疑,交易规模迅速压缩,而含有CDS等衍生品的各种证券的交易则遭到冻结,银行间信贷陷入停滞,利率飞涨。金融体系处于崩溃的边缘。如果不及时向AIG注资,向大型金融机构注入流动性,以此确保CDS等协议的履约,增强金融机构的信用,后果将是整个金融体系的瓦解。
可见CDS等场外衍生品易受信用风险冲击、缺乏透明、缺乏监管,这使其在金融危机中充当了传导器及放大器。
五、美国衍生品监管制度改革
在急风骤雨式的救助政策出台之后,美国金融市场得到稳定。痛定思痛的美国决策者狠下决心要对美国金融市场进行彻底的改革。7月15日,美国国会通过《华尔街改革与消费者保护法案》(WallStreetReformandConsumerProtectionAct)。在认识到场外衍生品在金融危机中扮演着不光彩角色之后,法案重点对美国衍生品监管制度进行改革:
1.修正场外衍生品的豁免原则,将场外衍生品主要是互换,纳入到衍生品监管当局的监管范围。法案要求衍生品监管当局对场外衍生品行使监管职权,其中,由SEC监管证券类场外衍生品,CFTC监管商品等其他场外衍生品,并要求CFTC和SEC协商决定对混合产品的监管权限。
2.法案要求,可标准化的衍生品交易在交易所或类似电子交易系统中进行,并通过清算所进行清算。定制的掉期产品交易将仍可以在场外市场进行。至于某一衍生品是否要在场内交易和结算,由监管当局(CFTC/SEC)和清算所决定。清算所必须在衍生品市场监管当局注册,清算所在进行某一衍生品结算之前需获得监管当局的同意。这就将许多场外交易纳入到更为透明有序的场内交易。
3.法案明确要求银行剥离信用违约互换(CDS)、农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属的掉期交易业务等风险最高的衍生品交易业务,或将其转至非银行分支机构,但可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银等掉期交易业务,对此银行拥有24个月的过渡期。
4.互换交易商(SwapDealers)与大型互换参与人(MajorSwapParticipants,MSP)等场外衍生品市场主体的注册与行为监管。法案要求互换交易商及MSP需向衍生品监管当局注册,并对互换交易商和MSP提出了严格的资本和保证金要求。具体资本要求由衍生品监管当局制定。对于场内交易的衍生品,互换交易商和MSP须按清算所的要求缴纳保证金,场外交易的衍生品也将采用保证金交易;衍生品监管当局要对具有价格发现功能的互换等衍生品交易实施持仓限制及大户报告制度;要求衍生品交易适用于反欺诈、反操纵条款。
5.法案强调改善衍生品市场的透明度,要求监管当局对互换交易价格进行数据收集和公开披露,要求参与人向互换数据汇集人(SwapDataDepository)提交互换持仓及交易的信息。此外,法案还对互换交易商和MSP提出了文件存档及管理的要求,以便监管机构更全面的掌握整体市场风险。
六、美国衍生品监管制度改革的启示
目前,CFTC、SEC等衍生品监管当局仍正在进行忙碌的规则制定及法律细化工作,但衍生品监管制度的改革框架已经确立,并预示着世界衍生品监管制度的发展方向。在这一方向之下,我国将面临如何发展自己的衍生品市场、增强价格权力的问题。美国衍生品市场的发展与监管改革经历,对我国有如下启示:
1.衍生品是市场经济深化的必然,应充分认识与重视衍生品的积极价值。风险与市场经济相生相伴,市场主体无时无刻不在面临着包括价格变动风险、交易对手信用风险在内的各种风险。古往今来的制度创新,如保险、分散化等,并没有解决市场主体的风险问题。衍生品将风险从市场主体上转移开来、并实现定价,创造了一个风险配置的市场,满足了市场主体的需求。就如CDS在创造出来时,所具有的生命力一样,市场主体对于风险隔离的追求使衍生品有着广泛的需求。因此,应该肯定衍生品对于风险配置所具有的积极价值。
2.处理好衍生品创新与监管的关系。衍生品有风险配置价值,但这并不能否认衍生品的高杠杆、高风险特性。因此,对于衍生品市场,一方面要鼓励衍生品的创新来满足市场不断增长的风险管理需求,另一方面也需要通过适当的监管来控制衍生品市场的风险,规范衍生品市场的运行。但是市场总有动机通过创新来规避监管、降低监管成本,这就需要监管体系根据市场创新的步伐而及时调整。监管的滞后往往会给金融创新带来束缚,就像1982年美国禁止个股期货一样,严格的金融监管几乎葬送了这一衍生品创新的前程,但这无法否定个股期货的积极价值,它们在欧洲与澳洲的快速发展,削弱了美国衍生品市场的竞争力,并最终在CFMA中获得合法地位。监管的空白也可能导致风险的积聚,如CDS的监管。因此,合谐的监管与创新的关系,应是一种动态的均衡,监管既能控制风险,又为创新留下空间,并随创新的发展而演进。
3.重视立法,编织衍生品市场的监管体系。美国早在1922年就有对期货市场的立法,并在市场状况的变化之中不断得到修正,这些立法确立的制度框架和风险控制体系,促进了风险的合理配置和期货市场的快速发展。因此,我国发展衍生品市场,首当其冲的是要构筑一套完善的衍生品监管体系。当前,我国的场内衍生品市场形成了以国务院《期货交易管理条例》为核心,以《期货交易所管理办法》等部门规章为内容细化的法律法规体系。但场外衍生品市场仍缺乏有体系的制度框架,零星地散落在部门规章中。在我国市场经济不断推进,与国际市场联系更加紧密的背景下,及时出台《期货交易法》构建完整的衍生品监管框架和手段具有现实紧迫性和重要性。
4.确立以场内衍生品为基础的衍生品市场发展思路。美国的经验表明,场外衍生品市场容易受到信用风险和流动性风险的冲击,而可能在金融事件当中充当市场波动的放大器和金融风险的传导器。将中央结算方引入到场外衍生品市场当中,隔离交易双方的信用风险,成为美国改革场外衍生品市场的核心举措。这就表明衍生品的场内交易模式获得了市场及监管方的认可。当然,监管当局也认识到一些场外衍生品的定制与灵活性特点,认可他们对于降低套保者成本的作用,而允许它们继续在场外进行交易。借鉴到我国的衍生品市场构建当中,我国也应确立场内衍生品市场的基础地位(陈晗,2009),并根据经济发展与市场需求适当引入场外衍生品充当补充,但要重视场外衍生品的监管,并与其他金融业务隔离,防范系统性风险。
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