监管规则十篇

监管规则篇1

一、对网络银行风险进行法律规制的必要性

(一)网络银行的概念界定

何谓网络银行?目前国际社会对之并没有统一、权威的定义，一些国际组织和国家分别从不同角度对之进行诠释，典型的有以下四种:第一，巴塞尔银行监管委员会(简称巴塞尔委员会)在其2000年的《电子银行集团活动白皮书》中，称网络银行为利用电子手段为消费者提供金融服务的银行，零售业务、批发和大额业务是其服务的重要内容。该委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理原则》中将网络银行业务进一步完善为:不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”，还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行业务”。①第二，欧洲银行标准委员会在其1999年的《电子银行报告》中，称“网络银行是指那些利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供银行产品服务的银行”。第三，美国对网络银行的定义是:“能使银行客户通过个人电脑或其他智能装置进入金融产品与服务的账户并获取一般银行产品和服务信息的系统。”②该定义比较明显地侧重于突出网络银行的业务功能。第四，我国银监会2006年的《电子银行业务管理办法》认为:网络银行是指以商业银行为代表、通过互联网开展金融服务的金融机构，其所依靠的工具网络既包括开放型的公众网络，也包括专用网络。以上关于网络银行概念的界定尽管表述各异，但都指出了网络银行的实质特征，即网络银行是借助于网络和计算机技术为客户提供金融服务、以商业银行为主要代表的金融机构，它是对传统商业银行的运营进行技术创新，为客户提供更加高效、快捷的金融服务的新型银行。

(二)网络银行面临的风险

网络银行在为客户提供方便、快捷的服务并由此产生高效益的同时，也面临许多潜在的风险。第一，相关法律不完善或相互冲突所导致的风险。网络银行产生时间虽然不长，其发展速度却无与伦比，业务量也超常增多，其业务经营中出现的许多问题是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滞后、不完善。第二，网络银行自身的特性所导致的风险。首先，网络银行高度依赖信息技术，只要相关服务信息如账号、密码等输入正确，网络银行就完全按照机器指令进行交易而不辨别消费者的身份，这种类似于信用证单证相符即放行的机械操作中存在着极大的法律风险。其次，网络银行交易的瞬时性使得监管部门难以掌握其交易详情，从而增加了对网络银行进行监管的难度。最后，网络银行在处理业务过程中可能会产生一些侵害消费者合法利益的行为，如未经授权而滥用消费者的金融信息等。第三，由于网络银行主要依靠网络等信息通讯技术为客户提供服务，其运营过程中经常出现跨越国界的交易，所以网络银行不存在明显的国籍属性，而各国在立法上并不一致，国际上也尚未就网络银行的相关法律问题达成有效的协议，这样就容易出现对网络银行的司法管辖权和法律适用方面的冲突。另外，银行在开展跨国业务时还面临着了解、熟悉、遵守和正确适用不同国家法律的重要任务，这也加重了其法律风险。第四，网络银行业务系统具有开放性，从而存在着安全漏洞，加上当前网络银行业务监管法律体系的不完善，这些为网络金融犯罪分子提供了可乘之机。网络金融犯罪不仅会给客户造成重大损失，也使银行经济效益与声誉俱损。

(三)对网络银行风险进行法律规制的必要性

完善的网络银行法律法规能够规范银行消费者及普通公众的交易行为，提高其风险防范意识;能对不法分子形成震慑力，从而预防潜在的犯罪;能对网络银行的基本服务行为进行规范，提升网络银行的交易效率及其信任度，并有利于防止网络银行滥用其垄断地位，促进建立一个健康有序的市场竞争环境。对网络银行进行法律规制，也能够防范银行业的系统性风险，维护金融系统的稳定。

二、境外规制网络银行风险的法律模式比较

(一)美国的分级分层规制模式

美国是网络银行业最发达的国家，其联邦和州一级监管机构都在各自监管范围内颁布了网络银行监管规则。“美国金融监管机构对网络银行一直实施审慎的宽松政策，一方面着力进一步维护和保障网络银行的运行安全，另一方面将促进网络银行的持续快速发展作为立法原则。”③美国联邦先后颁布了1978年《电子资金划拨法》、1999年《统一计算机信息交易法》和《统一电子交易法》，犹他州1995年颁布了美国第一部规范网络交易行为的《犹他州电子签名法》，美国律师协会1996年通过的《数字签名指南》也为规范美国电子商务的发展和促进相关法律的完善起到了很大的推动作用。在监管方式上，美国对网络银行实行他律性监管与自律性监管相结合，履行他律性监管的机构主要是美国币监理署(OCC)、美国联邦储备银行(FR)、财政部储蓄机构监管局(OTS)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，自律性监管则主要依托网络银行内部的控制制度和技术标准来实现，其主要特点是被监管对象的自愿性。

(二)英国的全方位监管规则

欧洲对网络银行监管的策略与美国迥然不同。在欧洲中央银行的协调和要求下，欧盟众多成员国坚持了较为统一的监管思路，这使各国国内监管机构实施的具体措施日趋一致，成员国之间对接、协调监管力度加大。欧盟对网络银行的监管目标是:提供一个清晰、透明的法律环境;坚持适度审慎和保护消费者的原则。④以英国为例，其网络银行监管大体上有四种形式:第一，英国金融服务监管局和英格兰银行实施的监管。这两个机构不专门制定针对网络银行运作的法规，但要求网络银行必须遵守现行的对一般银行业普遍适用的法律规范如消费信贷法、数据保护法、金融服务法等。第二，行业自律。英国相关法律规定，网络银行必须加入银行家委员会、银行准则标准委员会、房屋贷款合规委员会等行业自律性组织且每年向上述组织提交年度报告，以便上述组织能有效监管网络银行的经营活动。第三，社会监管。作为独立的外部信用机构，社会性咨询公司在整个监管体系中举足轻重，它通过各种渠道搜集社会、公司和个人的信息资料(信用历史、消费习惯、地址、评级等)并进行必要的整理和分析，在此基础上向用户提供适当的服务，从而对网络银行监管起到了重要的辅助作用。第四，网络银行内部的风险控制。网络银行的风险部主要负责制定银行整体风险政策、风险控制方案和手段，监控风险状况，协调并解决可能出现的风险问题;网络银行的合规部主要负责使银行的业务操作符合现行法律、法规及银行业内部规定，并监督上述规范的贯彻和执行;网络银行内审部的职责侧重于财务领域的监管;网络银行的电脑操作程序也设计有风险控制功能。

(三)新加坡对网络银行的差异化指导

新加坡金融监管的一个明显特点是政策相当灵活、富有弹性，不仅从技术和业务战略上进行监管并随之发生变化，而且有针对性地对个别银行进行指导。新加坡金融监管局于2000年7月出台了《网络银行管理监督办法》，该办法认为网络银行与传统的银行业务面临的风险并无太大不同，因此，网络银行应当也适于在对传统银行的规制框架(审慎监管框架)内运营。新加坡现行的审慎监管框架已经为未来可能出现的银行业务模式和技术创新留下了较为充足的拓展空间，因此，新加坡金融监管局更加注重网络银行经营模式的差异化，针对某一银行的风险特征，要求该银行采取额外措施来降低或规避相关的风险。此外，新加坡金融监管局认为网络银行自身有责任和义务根据其经营情况对所面临的风险进行必要的评估和管理，尤其是纯网络银行新的经营方式可能会导致其面临更高的技术风险，因而其必须建立完整、有效的风险指标度量制度来衡量和防范风险。新加坡银行风险监管中另外一个比较显著的特点是规定了所有银行的风险信息披露义务，银行必须主动将其所进行的网上交易中可能存在的各种风险公之于众。此外，新加坡于2003年6月了《网上银行业务技术风险管理指引》作为在线从事电子银行业务的机构必须遵守的准则和标准。

(四)我国香港地区对本地注册网络银行和外地注册网络银行的不同规定

针对网络银行监管的新特点，我国香港地区金融管理局(HKMA)出台了《HKMA对虚拟银行的发照准则》(简称《准则》)、《网络银行业信息安全管理指引》等法律规范，其中《准则》对网络银行监管发挥着重要的作用。《准则》规定了HKMA对申请颁发网络银行执照的评判标准:一般原则、适用于本地注册的网络银行的原则、适用于外地注册的网络银行的原则。⑤一般原则对网络银行的办公地点、网络安全级别、如何适用传统银行的审慎原则等方面作了较为详细的规定;适用于本地注册的虚拟银行的原则对本地银行开展网络银行业务的条件、网络银行的股东条件作出了明确要求;适用于外地注册的虚拟银行的原则详尽地规定了外国银行在香港开展网络银行业务的条件。

(五)巴塞尔委员会对网络银行的典型监管

巴塞尔委员会是由美国、英国、法国、德国、日本等十大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，其电子银行工作组(EBG)的工作报告对网络银行风险管理的进展起着极为重要的推动作用。基于对近些年电子银行发展状况的经验总结，巴塞尔委员会于2001年制定了规范电子银行业务风险管理的14条指导性原则，这些原则为世界各国的银行及银行监管者对网络银行的监管和风险控制提供了极具借鉴意义的指南。随后，巴塞尔委员会又颁布了一系列用以指导银行加强风险管理的规范性文件，2003年7月的《电子银行业务风险管理原则》就是其中之一。该文件是对2001年制定的风险管理原则的进一步完善，其指导思想是提供“对管理和监督的一种预期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技术方面的解决方案或电子银行的相关标准”。该文件提出的电子银行业务风险管理原则大致可以归纳为三类:第一，董事会和管理层监控原则。董事会和高级管理层负有对电子银行业务风险进行有效监督管理的职责，其通过建立风险管理责任制、实施相关政策和控制措施对银行安全控制流程中的关键环节进行复核审批，并对银行特殊的业务进行综合性、持续尽职的调查和监督。第二，安全控制原则。银行应采取适当措施，运用交易认证方法，对网络银行消费者的身份和授权进行认证，确保电子银行交易的可靠性，确保在电子银行系统、数据库和应用设备方面已采取适当措施进行了充分的职责划分，以及采取了适当措施保障电子银行交易、记录和信息中数据的完整性等。第三，法律与信誉风险管理原则。该原则对消费者隐私保护、信息披露方面提出了建议。巴塞尔委员会将电子银行风险管理过程分为三个步骤:评估风险、管理和控制风险、监控风险。评估风险中实际上包含了风险识别过程。风险被进行简单识别后经由特定的维度指标得以量化，量化后的具体数据使银行管理层能清楚了解到风险的发生概率及其对银行的影响程度等，继而结合本行能够承受的风险容量，决定采取何种措施来控制、分担、化解和规避风险，并对该措施的实施过程和风险变化情况进行有效的监控。完成此过程，风险评估才真正完成。许多国家都借鉴了巴塞尔委员会关于电子银行风险管理的步骤，并结合自身的国情，将上述原则和实施步骤予以本土化，制定出本国关于网络银行风险管理的基本程序。

三、我国对网络银行风险规制的现状及存在的问题

我国目前对银行业实行“一级多头”的分业监管模式。银监会履行对网络银行的主要监管职责，公安部、信息产业部等协助银监会进行监管，银行的证券业务、保险业务由其他相关专业监管部门负责监管。与这种分业监管模式相悖的是，我国网络银行被允许从事银行、证券、保险等多种业务，其经营业务混合性的趋势越来越强。我国目前的法律规范和监管手段根本无法适应网络银行快速发展的需要，以至于许多网络银行业务无法得到有效的监管。

(一)法律规范整体上有待进一步完善

网络银行在网络环境中为客户提供电子货币结算等电子服务，其虚拟性的特征使得其交易过程难以受到有关传统银行业务的法律规范的保护。中国人民银行2001年出台的《网上银行业务管理暂行办法》(简称《办法》)为促进我国网络银行业务健康有序发展奠定了良好的法制开端，它“对网络银行业务的市场准入制度作了较为详细的规定，但对其他方面却只是作了纲要性的规定”⑥，如没有具体的行为规范、技术标准和安全认证条件，只有一些概括性、缺乏实际操作性的规定，对网络银行侵犯客户合法权益应承担的法律责任也未作详细规定。从效力上讲，《办法》只是一部部门规章，其适用范围和效力都具有局限性。《办法》已于2007年1月停止适用。以2005年《电子签名法》出台、2006年银监会颁布《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》、《电子支付指引(第一号)》为标志，我国关于网络银行监管的法律制度得以初步构建。但必须看到，我国关于网络银行的立法仍处于框架构建的初级阶段，我国还没有颁布国家法律层面的、直接规制网络银行的《网络银行法》和《电子商务法》，银监会颁布的两部部门规章和一个规范性文件，其效力层次过低;我国现行《商业银行法》中也没有关于网络银行的规定。这些都不利于网络银行的有序发展和对其进行有效监管。我国亟须建立一套完整的网络银行监管法律制度。

(二)现有监管体制和手段滞后

我国在实践中确立了银监会、证监会和保监会作为金融分业监管的主体各司其职的监管模式，但当前网络银行为客户提供的服务并不局限在一个业务版块内，只要通过网络，用户就可以获得存贷款、汇兑支付、有价证券买卖、购买各种保险等服务，这就可能导致网络银行业务中出现介于银行、保险、证券之间的边际业务、中间业务，而分业监管模式对于这种边际业务、中间业务的监管日益乏力，从而使不法之徒有了可乘之机，严重危害着我国正常的金融秩序。

四、借鉴国际经验，完善我国网络银行风险规制体系

如前所述，国际社会对如何有效监管网络银行以规避风险的发生已经有了比较成熟的做法。笔者认为，我国应结合本国国情，有选择地借鉴国际经验，尽快完善我国网络银行风险法律规制体系。具体可考虑以下四方面措施:

(一)构建多层次的网络银行法律制度

首先，网络银行虽具有特殊性，但其仍是银行业发展的一个阶段，与传统银行并无本质属性的不同。因此，在立法层面上，较符合我国目前实际的做法是对《商业银行法》进行修改和补充，使之成为指导我国网络银行开展业务和监管当局实施金融法制监管的基本依据，具体可在该法中增加网络银行的相关规定，明确网络银行业务中各方当事人的权利义务和法律责任，规定网络银行的监管机构、监管原则、监管内容和监管不力的处罚措施等。其次，金融监管机构可针对实践中新出现的问题如网络银行业务风险和监管重点，相应的指引规则或管理办法等，并随情况的变化予以及时调整。最后，由于网络银行经营的跨国性，对跨境提供网络银行服务中产生的纠纷享有管辖权的法院及其适用的法律，我国立法应作出明确规定。在这点上，仅有银监会的《电子银行业务管理办法》第72条的规定是远远不够的。

(二)加强对网络银行的全面监管

目前的网络银行业务早已突破了传统银行业务的范围，买卖股票、债券、外汇、黄金、期货等均可以通过网络银行进行，这对我国金融业传统的分业经营、分业监管模式提出了挑战。虽然依据《电子银行业务管理办法》第75条、81条、82条，我国银监会依法对网络银行业务享有监管、检查和安全监测的权力，但当前金融业混业经营的现状使得仅靠银监会一个部门的监管已远远不够。鉴于此，第一，我国应充分认识到网络银行业务交叉的特性，对当前银行业分业监管体制进行改革。具体可借鉴美国《金融服务现代化法》所确定的伞形金融监管模式，加强中央与地方之间、国际间监管机构的监管协调，实行银监会、保监会、证监会、信息安全部门协同监管。第二，为杜绝监管重叠和监管盲区，我国要逐步建立功能监管型监管体制，根据金融业务的需要而非金融机构的设置来确定相应的监管机构和监管规则。第三，我国应借鉴英国的做法，发挥行业协会和网络银行自身在监管体系中的作用，建立网络银行内部风险预警控制体系，实现网络银行的自律性管理。

(三)构建网络银行消费者合法权益保护制度

相对于传统银行业的服务方式，消费者在网络银行交易中处于弱势地位，他们无法通过观察银行柜台而在一定程度上监督银行的业务，经常会在毫不知情的情况下将自身的信息和隐私暴露给网络银行，并且在举证、合同签订和交易凭证的控制方面处于不利地位。鉴于此，我国网络银行监管机构应制定保护网络银行消费者公平交易及其金融信息的法律规则，对网络银行施加保障消费者隐私权的义务。此外，从当前国际上对银行业的监管趋势来看，建立全面的信息披露制度已成为各国加强监管的一个核心内容。建立严格的强制性信息披露制度对保护网络银行消费者的合法权益、约束和规范网络银行的行为具有积极作用，我国目前这方面的制度还不够全面。我国应借鉴新加坡的做法，制定严格的网络银行强制性信息披露规则，强化网络银行信息披露的质量和责任，使其定期向社会经过审计的经营活动和财务状况信息，加强自身运营的透明度，以降低消费者的风险。

监管规则篇2

1.关于资本的协调。对于监管资本中剔除的商誉、递延税资产、与资产证券化销售相关的收益等项目，因会计资本与监管资本的内涵不同或因现行准则处理技术达不到要求，可以暂时认为属于不可调和的差异。但无形资产与上述项目不同。目前BCBS从审慎监管的角度将其从一级资本中剔除。事实上，鉴于无形资产的重要性，IASC在成立后不久即着手有关准则的制定，早在1977年即已了第9号征求意见稿《研究与开发费用会计》，其间经过数次修订，于1998年IAS38，并于2004年进行了修订。经过27年的发展，无形资产准则已基本成熟，能够提供客观、公允、稳健的会计信息，可以有效避免高估无形资产和相关收益的现象。因此，建议监管部门承认无形资产为一级资本，不再予以剔除。需要说明的是，IAS38中所定义的无形资产并不像国内会计准则那样包括土地使用权。这主要是考虑到两点：一是无形资产的特征之一是给主体带来的未来的经济利益具有一定的不确定性，而土地使用权给主体带来的经济利益往往是确定的、可预期的。在我国，土地一般具有较大程度的增值性，尤其是国有银行土地来源多样，有的是政府无偿划拨，有的是低价转让，其实际市场价格大多超过账面价值，这一点与一般的无形资产显著不同。二是建立在土地之上的房产不能离开土地而单独存在。在银行实践中，土地的使用和管理是与相应的建筑物一体的，且在国内上市银行的无形资产中，土地使用权的账面价值占比超过90%以上。因此在国际会计准则中，土地使用权在报表中视同预付土地租金。从会计可比性和国际趋同的角度，国内会计准则应与国际会计准则保持一致，鉴于此，笔者建议，在下一步修订国内会计准则时，将土地使用权从无形资产中剔除，在报表中单独予以反映。

2.关于贷款拨备的协调。在会计准则制定过程中，银行资产的信用损失估计过程应充分考虑监管方法的合理性，并尽可能利用其确认结果作为会计计量的依据。预期损失模型赋予了银行较大的职业判断空间和自，其中由于会计人员需要对资产生命周期及近期内的损失进行估计，而大量损失数据来源于客户的业务状况和信贷管理过程，会计人员难以依赖自身对估计的可靠性和合理性进行独立判断。另一方面，银行在实施巴塞尔协议Ⅱ的过程中，对自身风险管理系统进行了提升和规范，在多年的执行过程中，损失预测有效性也得到进一步加强。因此，为提高预期损失的准确性，减少财务操纵的可能，会计准则制定者应尽可能考虑利用监管规则的风险计量方法和成果。在资产分类方面，可利用监管方法下的信用评级组合，对会计减值准备的计提对象进行分类。以我国银行业的五级分类为例，开放式投资组合的分类可按表1所示的原理进行过渡。在信用风险要素的协调方面，会计准则确认预期损失时，可考虑使用监管方法下的违约概率及违约损失率来构建模型，尽可能避免会计和监管规则下对同一要素的“双重”调整，决定损失大小的因素含义及来源尽量保持一致。在减值资产的计量方面，会计资产的账面价值如采用预期损失模型后，将为预期损失分期或立即确认后的摊余价值，主要针对的是表内资产而未包括表外资产，因此需将违约风险暴露中包含的表外风险暴露剔除，确定表内资产损失。在损失涵盖期间方面，会计预期损失模型中的开放式组合损失涵盖期间最长为组合的生命周期内，因此在监管方法预期损失涵盖未来12个月的基础上，银行可进一步利用监管估计方法和模型，对组合剩余生命周期内的损失进行估计，来满足会计模型的期间要求。在损失确认条件和违约损失的估计方面，会计及监管也应采用相同的确认标准。此外，由于会计减值准备预期期间的扩大，可以预见，如采用预期损失模型，银行的减值水平应该在现行水平之上，超出监管预期损失的可能性增大。在巴塞尔协议Ⅱ的规定中，会计减值准备在满足一定条件时可以作为监管资本，但不得超过风险加权资产的一定比例，由此有可能形成如下情况：会计减值损失足额计提带来利润减少，对银行利润业绩不利；同时，超出监管预期的减值准备不能计入到监管资本当中，造成对银行充足计提的“变相惩罚”，在预期信用损失的确认上，会计和监管方法都不能对银行合理激励。因此，建议监管规则对会计减值准备的资本属性进行合理确认，对其计入监管资本的限额重新调整，以保证会计减值准备结果在监管要求中的合理和审慎。

3.关于套期会计的协调。套期会计产生的主要原因，一是一些被套期项目属于未来的交易事项，按照现行会计准则不能在表内确认；二是目前会计准则对金融工具采用混合计量属性。这两者导致不能实现账内“自然”套期，需要进行特别的套期会计处理。从IASB提出的金融工具解决方案来看，对套期会计改进的长期方案是全面采用公允价值计量。中期方案是修订计量要求和简化套期会计。对于修订计量要求，IASB已通过IFRS9减少金融工具类型的数量得以实现；对简化套期会计，已于2010年12月了《套期会计（征求意见稿）》，该意见稿提出了降低使用门槛、容纳更多实际套期管理办法等意见。对此，笔者建议：一是改进套期有效性评价标准，采取定性和定量相结合的方法；二是应能充分反映银行的风险管理活动和水平。《征求意见稿》虽然允许对非金融项目的风险部分、对于特定的项目组合套期等，容纳了更多的实际套期管理做法，但活期存款套期、宏观套期等问题仍然未能有效解决。这使得银行利率风险管理的经济实质不能在财务报告中得到反映，甚至导致银行放弃一些风险管理行为。三是进一步提高套期规则的一致性。在套期会计中，公允价值套期允许将确定承诺确认为资产或负债，但现金流量套期不允许将很可能发生的预期交易确认为资产或负债，尽管二者均不符合现行准则下资产和负债的定义；有些项目既可采用公允价值套期又可采用现金流量套期，但两种方法又对银行的资产和负债以及损益产生不同的影响。建议制定逻辑严密、理论一致、前后统一的套期会计规则。

4.关于风险信息披露的协调。在准则制定层面，建议充实信息披露内容，加强风险的定量披露。在与银行监管部门进一步协调的基础上，借鉴银行监管的信息披露要求，披露更多关于信用风险、市场风险、操作风险等方面的内容。在信用风险方面，加强对内部评级系统的信息披露，在市场风险方面，披露更多的风险价值模型信息。在银行监管层面，要充分运用会计信息披露中的共性要素，减少银行的信息披露成本。加强与准则制定机构的协调，进一步缩小监管口径与会计口径差异，尽可能以会计资料为基础，计算关键监管指标及关键数据，避免不必要的重复劳动。

二、差异协调的政策路径

1.完善会计准则理论框架体系。准则制定机构应与银行监管部门充分协调，将一些银行监管和企业实际管理理念融入会计准则和概念公告中，建立面向未来、全面考虑风险和银行管理特点的会计框架。首先，在会计目标中纳入宏观稳定因素。笔者认为，银行既是企业，同时又具有一般企业不具有的影响。银行尤其是大型银行不仅仅关系到整个金融系统的安全与稳定，还关系到宏观经济的稳定运行，关系到公众的切实利益，正因如此，银行才是大而不能倒。因此，无论是国有银行，还是私人银行，在某种意义上，都存在政府的隐形担保，最终需要全体纳税人买单。因此，建议将银行监管部门一直要求的宏观稳定因素纳入会计服务的目标，这是会计的社会目标，它与会计的技术目标（决策有用性）共同构成了财务会计概念框架的逻辑起点。这不仅有利于对准则的技术发展提供指导，还能综合考虑准则对资源配置、公共利益的潜在影响，为准则的发展提供合理指导。以此为依据，采用预期损失模型、降低拨备的顺周期性也就有了理论基础。其次，延伸会计配比原则的内涵。现行会计理论认为，在某会计期间银行所取得的收入应与为取得该收入所发生的费用、成本相匹配，以正确计算银行在该会计期间所取得的利润。配比原则存在的问题是，未充分考虑银行面临的风险因素，导致账面利润高于实际利润或利润提前确认、损失风险延后确认的现象。例如，假设某银行以Libor（5%）发放一笔贷款，但考虑到企业的信用状况和以往违约概率，该笔贷款的市场定价利率应为8%，因此，实际上由于定价过低，该笔贷款实际上在发放时即已发生损失。而根据目前的会计准则，此项贷款只有当损失“实际”发生时才予以确认。因此，建议延伸配比原则的内涵，收入不仅应跟费用、成本配比，还应跟承担的风险配比。按此原则，前文所述的贷款拨备“预期损失模型”中，利息收入按考虑到了未来损失后的实际利息确认也就师出有名了。第三，建立反映银行风险管理活动的会计架构。由于风险具有不确定性，而且是未来才能发生的，风险的识别、计量存在一定的主观因素，这与传统财务会计理论强调的稳健、可靠、可计量存在一定的冲突，对此，会计上一般采用能不确认就不确认、能少确认就少确认的思路。这导致会计信息在某种程度上不能或较少能反映银行的风险管理活动和管理水平，甚至在一定程度上抑制了银行的风险管理活动。因此，准则应进一步的改进，能够充分反映出银行风险管理活动，区分出不同银行的风险管理水平，避免出现收益的人为波动。第四，增强会计准则的可理解性。会计信息的价值在于使用者对它的使用，而前提是使用者能够理解其涵义，这就要求准则应通俗易懂、前后一致。目前SFAS133和IAS39公认为是历史上最复杂、最不好懂的会计准则，其详尽的会计规范、复杂的处理方法使得企业实施难度大、成本高。因此，建议进一步提高准则的可理解性，降低其复杂性，提高其一致性，真正打造出一套高质量的、透明的、能够得到包括监管部门在内的各利益方认可的会计准则体系。

2.会计准则与监管规则充分借鉴对方成果。会计准则和银行监管规则都是持续发展完善的，在这个过程中，二者相互为对方提供了改革与完善的条件。一方面，由于会计准则经历了长时间的发展，其理论基础、实践经验和框架体系都比较成熟，这为银行监管提供了良好的条件。因此，银行监管规则制定机构要跟踪会计准则的发展变化，积极借鉴会计准则的创新成果，完善金融规则。另一方面，银行监管规则具有审慎性和前瞻性，站在宏观的角度突出衡量银行的相应风险，运用成熟的监管模式和监管方法，监测和保证银行的财务能力能够吸收银行可能面临的损失，在维护金融稳定和社会稳定方面具有独特作用。因此，会计准则制定机构要充分借鉴银行监管规则的优势，在准则制定过程中考虑风险控制因素，完善会计准则。

3.从银行管理实践活动中汲取营养。银行业是极具创造性的行业。风险管理能力是商业银行的核心能力。银行的管理实践是会计准则和监管规则产生及发挥作用的根基，脱离银行实际的会计准则和监管规则如无源之水、无本之木。因此，会计准则和监管规则的修订与完善都必须时刻紧跟银行的管理实践活动，及时总结和提炼银行业的先进实践成果，从中汲取营养，不断进行总结和升华，建立反映银行风险管理活动的会计准则和监管规则，制定能够真正反映、指导、鞭策银行风险管理和信息披露的约束标准。

4.搭建信息互享平台。目前，各国银行普遍需要向各个外部监管部门报送会计信息，存在信息无法充分共享、披露成本高、信息审查和校验复杂性、准确性无法充分保证等问题。可扩展商业报告语言（XBRL）作为一种国际通用商业语言，其实质是将会计信息和相关管理信息按统一的标准再描述、再读取的利用管道。对于银行业而言，通过采用标准的数据格式和验证机制，可以减少数据处理时间，为其提供低成本、高效率的数据获取与分析手段；对于监管部门而言，XBRL有助于进一步提高非现场监管报表数据的质量和准确性，降低数据处理成本，加快数据处理及应用时间，提高监管报告的数据利用水平。因此，建议银行监管部门在与会计准则制定机构充分协调、合作，制定基于统一平台的监管报表XBRL扩展分类标准，进一步推动和引领XBRL在银行业逐步推广应用，在技术层面降低银行执行成本。

三、差异环境下的银行应对

在会计准则、监管规则越来越重要且持续存在差异的环境下，银行应充分发挥积极性、主动性和创造性，深入思考、积极应对，一方面促进提高会计准则和监管规则的水准，另一方面将外部监管压力转化为内生发展的动力，实现核心能力的提升。

（一）积极参与会计准则和监管规则的制订

国际会计准则近年来从会计核算理念、核算方法到财务报告诸方面均发生了根本性变化，特别是预期损失模型等的应用和推广，对银行财务会计部门和人员提出了新的要求和挑战。在我国会计准则配套修改调整前，银行需加强对财会人员的培训，积极参与下阶段的国内会计准则修订进程，并提出既接轨国际会计准则又适合我国银行业实务操作的修订建议，积极表达行业声音。中国作为世界上最大的新兴市场国家，有许多特殊情况、特殊问题。财政部的《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》明确了我国会计准则既持续国际趋同又灵活互动的原则。在此背景下，国内银行业更需要广泛行动起来，立足我国国情，深入研究国际会计准则对我国银行及金融经济的影响，有针对性地向IASB提出具有说服力的证据，提升我国在会计准则制定中的话语权和影响力，促使IASB在准则制定修订以及应用指南和解释公告过程中，充分考虑新兴市场经济国家特别是我国银行业的实际情况，维护国内银行业利益。同时，巴塞尔协议Ⅲ的全面实施，对银行业的经营模式、风险管理等也带来积极影响，银行从业人员必须紧跟监管规则的变化，从符合监管要求的角度转变发展方式、改善经营管理、强化稳健经营，切实维护金融稳定。在各方利益博弈和妥协平衡下，作为全球金融监管统一标准的巴塞尔协议Ⅲ已经正式出台，但其后的具体监管举措及实施中的动态调整仍会存在微妙的多方利益博弈过程。根据金融稳定理事会等监管机构的安排，监管规则下一步的主要任务集中在完善降低SIFI道德风险的监管框架、监控影子银行体系的发展、强化交易业务监管以及信用集中度监管标准等方面。同时对巴塞尔协议Ⅲ监管框架执行中的问题，如对系统重要性银行以外的其他银行是否考虑其实际特点实行差异化监管，对监管资本的扣除项目是否调整以及如何调整等问题，依然亟待解决。在此过程中，银行可从实务层面，积极研究探索监管规则的改革思路，并及时提出相应的意见建议，提高银行对监管规则变革的主动参与度。

（二）主动做好内外协调，全面执行会计准则与监管规则

在既定的会计准则和监管规则框架下，银行要加强内部协调，以最经济有效的执行方式满足准则与规则的要求。同时，要加强外部交流，共享同业经验，合理吸收跨行业成果，提高执行效率。一是加强内部协调，提高执行效率。会计准则和监管规则的要求是刚性的，但执行的方式和手段具有多种选择。银行作为执行者和部分监管成本的承担者，有必要也有动力以最经济有效的方式实现双方的要求。无论是会计贷款减值准备还是资本充足率要求，其面临的信用风险本质是同一的，应该使用同源的数据信息，才能保证信息在二者间的一致性和可比性。因此，银行应将会计准则和监管规则的要求纳入到统一的风险管理框架下，建立一个同一的信用风险数据采集管理系统，采取概念趋同，操作分离的方法，协调管理、分别报告，在降低执行成本同时满足各自目标。变革后的会计准则和监管规则引入了一些新理念、新技术,在具体规定、具体业务处理上也提出了新的要求,在应用时需要银行进行内部资源的充分整合。如实施会计预期损失模型，在改进现有业务系统的过程中，银行应将客户、信贷、风险、会计、管理、决策等支持系统纳入风险管理的整体框架下，实现风险计量的信息共享，加强信息采集技术和数据库的建设，规范数据生成和报告机制。二是加强外部交流合作，提高执行效果。虽然各国银行业的业务运作模式、经营管理方式和所处经济环境存在差异，但在执行会计准则与监管规则的问题上，面临许多共性的问题和困难。全球银行业作为会计准则与监管规则的共同执行者，有必要通过不定期的行业学术交流或行际双边沟通等方式，从执行者的视角，认真研究会计准则和监管规则的核心理念和操作要点，共同审视会计准则与监管规则的重大修订和变革，寻求实务层面的共识，对银行在实际账务处理过程中遇到的问题，如预期损失确认模型的建立、非活跃交易市场下的公允价值估值技术的使用等，适度分享同业经验，集中行业智慧和力量，建立行业规范，制定出客观合理的行业操作规定。

（三）充分利用会计准则和监管规则信息，提升核心竞争力

监管规则篇3

第一条深入贯彻《中华人民共和国教育法》促进幼儿教育事业的健康有序发展，为加强幼儿园的管理。根据教育部《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》及卫生部《托儿所幼儿园卫生保健管理方案》《省托儿所幼儿园卫生保健管理实施细则》结合我市实际，制定本方案。

第二条本方案适用于招收三周岁以上学龄前幼儿，对其进行保育和教育的幼儿园。

第三条幼儿园的保育和教育工作应当促进幼儿在德、智、体、美诸方面和谐发展。

第四条鼓励和支持企事业单位、社会团体和公民举办幼儿园或捐资助园。

第二章举办幼儿园的基本条件和审批程序

第五条幼儿园必须设置在安全区域内。严禁在污染区和危险区内设置幼儿园。

环境创设富有儿童情趣。幼儿园的园舍和设施必须符合国家消防安全标准和卫生标准。第六条幼儿园必须具有与保育、教育要求相适应的园舍和设施。

（一）幼儿园园舍需经公安机关消防机构进行消防设计审核和消防验收后方可投入使用。

（二）园舍及屋顶建筑均为钢筋混凝土结构的不得超过四层楼高；园舍建筑为钢筋混凝土结构、屋顶为起脊或钢骨架彩钢瓦的不得超过二层楼高。

（三）园舍每层楼需设两个安全出口。超过二层的必须设两部疏散楼梯；每层楼需配置二具8KG干粉ABC灭火器、一具应急照明灯、二具疏散指示标志；幼儿用房严禁设置在四层或地下及半地下内。

（四）室外活动场地面积生均不少于2平方米。绿地面积占室外活动场地面积的15%以上。大型玩具2件以上。

（五）室内活动室面积生均不少于2平方米。寝室面积生均不低于1.5平方米，不允许设二层铺，一人一床一铺专用，标识明确，保持室内通风良好。

（六）每班配备足够的桌椅。配有电子琴、录放机、电视机、VCD等教育教学辅助设备。且符合幼儿年龄特点。有足够数量的小型玩具和教具，幼儿图书人均5册以上，教师用书人均3册以上。

（七）每班幼儿在册人数配备符合规定。小班学额不得超过25人。大班学额不得超过35人，学前班学额不得超过40人。

（八）幼儿园在为幼儿办理入园手续时。

第七条举办幼儿园应当具有符合下列条件的保育、幼儿教育、医务和其他工作人员：

（一）幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校（包括职业学校幼儿教育专业）毕业文凭。持证上岗。

（二）托幼机构工作人员必须每年到指定的妇幼保健机构进行健康检查。妇幼保健机构应按照卫生部统一制定的托幼园所工作人员健康检查表》所列项目检查。体检合格者。由省卫生行政部门统一管理发放。

（三）按要求设立专、兼职保健医或保健员。日托100名、全托50名以下的幼儿园所可配备1名保健医或者保健员。由卫生局负责组织对托幼机构的保健员进行培训，考试合格发证上岗。

第八条举办幼儿园的单位或者个人必须具有进行保育、教育以及维修或扩建、改建幼儿园园舍与设施的经费来源。

第九条实行幼儿园登记注册制度。任何单位和个人不得举办幼儿园。

（一）幼儿园举办者需向市教育局提出书面办园申请。有效期满后，由原发证机关重新核发。提供餐饮服务的需持有效的餐饮服务许可证》

（二）由市教育局组织相关人员进行实地考察、评估。

（三）根据评估情况。颁发《办园许可证》建档立卷进行注册，举办人凭《办园许可证》进行招生办园。

（四）乡（镇）村举办幼儿园。经乡镇政府初审同意后，报市教育局审核。对审核批准举办的幼儿园，颁发《办园许可证》由所在乡镇政府进行管理。

第十条幼儿园因故停办。并妥善处理善后工作。停办时交回办学许可证和印章。

如果转让，幼儿园不得私自转让。转让前必须向市教育局报告，登记备案。转让的幼儿园，新的举办者应到市教育局重新办理登记、注册和过户手续。教育局对幼儿园办学行为执行年审制度。

第三章幼儿园的保育和教育工作

第十一条幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则。

引导幼儿个性的健康发展。与幼儿的教育和发展相适应的和谐环境。

培养幼儿的良好生活、卫生习惯；促进幼儿的智力发展；培养幼儿热爱祖国的情感以及良好的品德行为。幼儿园应当保障幼儿的身体健康。

第十二条幼儿园的招生、编班应当符合第六条第五款的规定。

第十三条幼儿园应当使用全国通用的普通话。招收少数民族为主的幼儿园。可以按本民族饮食习俗成立单独小食堂。

第十四条幼儿园应当使用省教育厅审定的省幼儿教材用书推荐目录》中提供的用书。

第十五条幼儿园应当以游戏为基本活动形式。

安排和选择教育内容与方法，幼儿园可以根据本园实际。但不得开展违背幼儿教育规律，有损幼儿身心健康的活动。

第十六条严禁体罚和变相体罚幼儿。

第十七条严禁在幼儿园内设置威胁幼儿安全的危险建筑物和设施，幼儿园应当建立安全防护制度。严禁使用有毒、有害物质制作教具、玩具。

第十八条举办幼儿园的单位或者个人应当立即采取紧急救治措施，幼儿园发生食物中毒、传染病流行时。并及时报告市教育局和疾控中心。

第十九条举办幼儿园的单位或个人应当采取措施，幼儿园园舍和设施有可能发生危险时。排除险情，防止事故发生。

第四章幼儿园卫生保健

第二十条幼儿园必须设独立的保健业务用室。有必要的设备。流动水洗手池、消毒液、紫外线灯等，配备专人分管卫生保健工作。卫生保健人员每日到班级巡视2次，发现患病儿童应及时与家长联系，尽快到医院诊治并建立登记制度。患病儿童应在家休息治疗，康复后再入园。受家长委托需要喂药时，卫生保健人员或班级老师应与家长做好药品交接和登记，并请家长签字确认，建立登记制度。各项制度健全，防止发生食物中毒和传染病的流行。发生传染病或疑似病例时，及时送至隔离室，对患儿采取有效的隔离控制措施。

第二十一条幼儿园的工作人员必须经健康检查合格后。每年体检一次，如有不合格者立即离岗。

第二十二条新入园的幼儿须持有健康检查证明方可入园。每半年测身高、视力、体重一次，建立健康档案。

第二十三条幼儿日常生活用品专人专用。擦手毛巾每天消毒1次。水杯每天清洗消毒，水杯、毛巾应设置专用柜架存放，每人一个独立隔段，标明使用者名字或者学号。抹布等卫生洁具各班专用专放并有标记，用后及时清洗干净，晾晒、干燥后存放；拖布清洗后应晾晒或拎干后存放。要求每人独立床位，床褥专用，坚决取缔通铺。被褥、床垫每周曝晒至少1次，床上用品每半月清洗一次。

第二十四条厕所、食堂分开设置。设施配套齐全，能够满足幼儿生活需要。食堂用具生熟分开，摆放整齐，做到营养配餐，食品留样，消毒设备配套，并有防尘、防蝇、防鼠和通风消毒设施并定期消毒。食堂必须设有足够容纳餐具的消毒柜，餐具、熟食盛器统一消毒，消毒后的食具应存放在保洁柜中，不允许另行存放，采样检测结果应符合卫生标准。托幼园所要配儿童专用卫生间，采用儿童流水蹲便，易冲刷消毒，按生均120比例进行配备。

第二十五条幼儿饮用水须符合卫生部门规定标准。保证幼儿养成饮水习惯。托幼园所要配备儿童流水洗手设施，按生均110比例配备，能够满足幼儿卫生习惯需要。

第二十六条幼儿园要做好每日晨检和午检。特别是注意了解有无发热和皮肤异常，有无携带不安全物品等。各项卫生保健工作责任要明确，记录要详实。

第二十七条幼儿园必须使用符合国家标准或规定的消毒器械和消毒剂。环境和物品的消毒与灭菌方法应符合要求。采取湿式清扫方式清洁地面。厕所做到清洁通风、无异味。保持地面干燥；便器用后及时清洗干净；床围栏、门把手、水龙头、洗手池等物体表面每天消毒1次；活动室、卧室等开窗通风每日至少2次，每次至少30分钟；无条件做到开窗通风时，每天应采取其他方法对室内空气消毒2次。

第五章幼儿园的行政事务

第二十八条教育行政部门负责监督、评估和指导幼儿园的保育、教育工作；组织培训幼儿园的师资；审定、考核幼儿园教师的资格。

第二十九条幼儿园园长负责幼儿园的全面工作。

并向幼儿园的审批登记注册机关备案。幼儿园园长由举办幼儿园的单位或个人聘任。

由幼儿园园长聘任，幼儿园的教师、医师、保健员、保育员和其他工作人员。也可由举办幼儿园的单位或个人聘任。

第三十条幼儿园可以依据物价部门制定的收费标准。

合理使用各项经费，幼儿园应当加强财务管理。任何单位和个人不得克扣、挪用幼儿园经费。

第三十一条任何单位和个人。不得在幼儿园周围设置有危险、有污染或影响幼儿园采光的建筑和设施，不得干扰幼儿园正常的工作秩序。

第六章奖励与处罚

第三十二条凡具备下列条件之一的单位或者个人。由教育局和有关部门予以奖励：

（一）改善幼儿园办园条件成绩显著的

（二）保育、教育工作成绩显著的

（三）幼儿园管理工作成绩显著的

第三十三条未取得卫生许可证。从事经营活动的由卫生局按照相关的法律法规予以处罚。

第三十四条违反本方案。由教育局视情节轻重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚：具有下列情形之一的幼儿园，

（一）未经登记注册。

（二）园舍、设施不符合国家卫生标准、安全标准。

（三）教育内容和方法违背幼儿教育规律。

第三十五条违反本方案。由教育局对直接责任人员给予警告、罚款的行政处罚，或者由教育局建议有关部门对责任人员给予行政处分：具有下列情形之一的单位或者个人，

（一）体罚或变相体罚幼儿的

（二）使用有毒、有害物质制作教具、玩具的

（三）克扣、挪用幼儿园经费的

（四）侵占、破坏幼儿园园舍、设备的

（五）干扰幼儿园正常工作秩序的

（六）幼儿园周围设置有危险、有污染或者影响幼儿园采光的建设和设施的

构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。上述情形情节严重。

第三十六条当事人对行政处罚不服的可以在接到处罚通知之日起60日内。向人民法院提讼。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院提讼又不履行处罚决定的由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章附则

监管规则篇4

关键词：会计规则；经济监管规则；分离与协调；内在机理

中图分类号：F810.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-01

会计信息是目前国际上使用比较广泛的商业语言，这就为当前的资本市场健康运行而提供较好地保障，同时这也是作为经济监管中最基础的信息来源，而监管规则对会计规则所产生的影响也在不断地提升，一方面是监管当局人员需要关注会计规则，并不断地使其趋向完善，从而促进会计规则的质量得到提升，这是经济监管对会计规则所带来的积极影响；另一方面经济监管也会对会计规则的发展方向带来不利的影响，使得会计规则的相对独立性受到极大地损害，严重情况下会偏离会计的概念和框架，难以达到会计目标的要求，因此需要维护会计规则的相对独立，这是保证会计信息质量的关键点，在会计规则与经济监管规则中，使得二者在分离和协调中能够各司其职[1]，从而维护社会经济健康的发展。

一、会计规则与经济的监管发生交集

在经济发展的领域中，出现一些监管的主体，例如税收监管、银行以及保险等，它们的监管中或多或少的涉及和使用到有关会计信息，这就是经济监管的规则和会计规则之间发生交集之处，具体分析，会计规则的管辖范围在一些经济监管的行为中有交集存在的部分，其中涉及会计信息与活动时均将其作为货币的表现形式，即：资金的运动或者是价值的运动，因此会计规则中的监督与管理能够为其提供一定的依据，同时这对于规范会计的信息依据生成机制都带来重要的指导依据；而对于经济监管，它涉及到的会计信息是在金融监管中，需要会计信息为其提供一些指标的计算，所以这就需要把会计信息中的数据作为计算的基础，同样的，对于税收的监管工作而言，也离不开会计人员所提供的会计信息，也是监管的重要参考依据，由此可知会计规则和经济监管之间所产生的交集区域是在会计信息的运用。

二、会计规则和监管规则之间所具有的共同属性

这是由于会计规则与经济监管规则都是属于政府对经济的监管方式，它们需要协调、并存，因此二者具有一定的共同属性，主要表现在以下两个方面：第一个方面是会计规则与经济监管规则都隶属于制度的范畴，都包含着强大的制度功能，它们都是在消除、缓解市场出现的问题，是国家实施干预经济的方式，适应国家经济健康发展，维护与规范经济的秩序[2]，从而提高经济的效益，最终实现资源的优化配置，在社会经济发展中，会计规则是政府对经济秩序的维护以及干预中的重要方式，它通过治理会计信息的方式从而保证市场的发展，从而提高经济的效率；第二个方面是二者都是由政府制定并且支持而安排的制度，都是一国规范经济乃至从事经济交往重要的方式，因此具有社会规范性、强制性，因为这是由政府掌握与管理，而政府又是最广大人民意志代表者，运用其强制性以及暴力的优势，受托于公众扮演好这样的角色，从而能够有效地维护经济秩序的健康与稳定[3]，通过市场中的会计信息与经济监管的方式，从而能够有效地规避信息失真，保证会计信息的质量具有可靠性。

三、会计规则和经济监管规则之间的差异性

第一个差异是会计规则是经济监管活动实施规范的技术准则，发挥二者对具体规则的设定，从而影响各自的行为目标指向；会计与经济监管的目标之间确实存在一定的差异，在一些情况下甚至是难以实现统一性的，由于二者目标的不同，从而导致它们对经济的监管与诠释工作也带来不一样的效果，由此而产生的分离模式是制度的安排所致，因此只有将会计规则与经济监管规则实施分离，才能在各自的目标中发挥对市场监管的作用。第二个差异是会计信息和经济监管在职能与范围方面出现的差异，对于会计规则而言，它是规范和约束一些微观的会计行为，因此从这个角度分析，会计规则不应该受到经济监管规则的影响，尤其是在经济监管中，应该让它保持一定的独立性[4]，从而才能够客观的对市场实施监管工作。第三个差异是在信息质量的优化顺序中所出现的差异，一方面是会计规则和经济监管规则之间对信息质量的需求在顺序方面的不同，对于会计信息而言，它为了能够给投资者提供更加科学和合理的方案，从而需要优化信息资源的配置，由此会计信息必须要保持客观、真实以及可靠性，这才能有效地维护经济监管的规则，防范经济风险的发生；另一方面是在效率和公平的选择方面，会计信息需要将客观与公平作为重要的选择，再者就是兼顾效率性，而对于经济监管来说，如果公平和效率之间发生冲突，它一般会选择将效率作为第一位的，然后再兼顾公平性。

四、结束语

在会计规则与经济监管规则中，二者之间所具有的共同属性是在涉及信息的对象方面，都表现出它们之间的相互影响与作用，它们都是政府对经济情况以及市场秩序的有效安排，从这个方面分析，会计规则和经济监管规则可以加强协调性，从而有效地促进经济健康发展，同时为实现可持续发展也能够提供良好的支撑；然而，会计规则与监管规则又具有一定的差异性，主要表现在职能、范畴、信息优化顺序以及信息质量等方面，这些差异性都基本源于经济监管和会计监管的目标不同而产生的，由此需要将二者在各自的目标诉求中，通过实施恰当的分离，从而协调它们之间的独立性，保证二者能够在监管中各司其职，促进社会经济健康发展。

参考文献：

[1]应展宇.中国股票市场再融资监管规则变迁的制度经济分析[J].经济理论与经济管理，2013，05：91-101.

[2]农发行总行财务会计部课题组，周良伟.银行视角下的会计准则与监管规则差异协调研究[J].农业发展与金融，2013，09：32-36.

监管规则篇5

关键词：会计准则 资本商业监管规则 盈余管理

引言

根据Healy 和 Wahlen的说法：盈余管理就是为了使受利益影响的企业或个人，在企业基本经济状况方面产生误解，或者是针对企业向外界公布的会计数据合约的结果，以对财务报告和交易设计的分析来重新制定财务报告。上市公司盈余管理可以分成三方面来表述：进行盈余管理目的；盈余管理需要在什么方面着手，具体的说，包括了进行盈余管理的具体方向以及盈余管理结合结构、程度；怎样进行盈余管理，（如直接的会计工具或构造交易、事项等非直接会计工具）。三方面都在资本商业监管机构的影响下，但是只有第三方面和会计准则制定机构产生联系。因为，从资本市场、合约和政府监管这三个方面来看，资本商业监管机构会一直影响着盈余管理的具体目标，也影响盈余管理工具的选择。资本商业监管机构制定的规则对有些管理动机本身也有着潜移默化的影响。然而，上市公司的盈余管理动机和其具体想要达到的目的，就和会计准则指定机构关系不大。会计准则的具体规范，只针对上市公司对盈余管理工具的选择和构造交易事项。假如其中的某些交易或事项被会计准则规定不计入当期损益，那么就不能用作盈余管理。

资本商业监管规则和会计准则对上市公司债务重组行为的影响

适应资本商业监管规则，是我国上市公司盈余管理的主要目的，因为增加利润是上市公司的主要目的，那么其盈余管理最终的目的指向就是避免发生亏损，或者避免因为持续亏损使股票被停牌，或者摘牌，然而这些冲销行为的表象是使利润降低，当期收益大幅下滑，实质上对下期公司盈利的快速回复有利，且起到保牌的作用。然而证监会只是从净利润和净资产收益率这些会计业绩指标，来对上市公司的股权和再融资资格进行管理。而有些上市公司因为盈利能力较差，面临被迫停牌和摘牌的局面，因此就会进行盈余管理，用以保住股权再融资资格和避免被特别处理、被停牌、被摘牌等。基于适应资本商业监管要求是上市公司盈余管理的主要目的，我国的证监会职能就是对资本市场进行监管，不同的监管规则，就会产生不同的盈余管理行为。那么，证监会如何才能对上市公司的盈余行为进行遏制呢？是不采用会计业务指标，还是重新制定？这些实际操作起来都有一定的难度，因为脱离会计指标的实质性监管是不现实的。因此，证监会在保证其实质性监管的前提下，不断更新有关的会计业绩标准、指标，对监管规则进行不断地补充调整。盈余管理三方面的表述说明，会计问题范畴不包括盈余管理，盈余管理是各种有利益冲突的个人或公司之间的利益比拼，如何选择盈余管理工具、如何进行交易、如何进行事项构造时才会用到会计准则。我国会计准则的制定机构，一直对盈余管理行为进行监督和规范，这在《债务重组》会计准则的制定、修订过程中充分体现出来。债务重组的会计准则和股权再融资监管规则的变化轨迹，反映在1998-2010年的三个时间段，具体情况如表1所示。

理论分析与研究结论

会计准则、会计准则制定机构和审计师身上承载着人们长期以来遏制盈余管理的希望和责任，但是，盈余管理和现代企业会计规则的制定权以及合约安排融合在一起。政府制定的一般性、通用性会计规则的公共合约是不全面的。经理人可以制定剩余的会计规则，这些权力由注册会计师行使监督责任（谢德仁，1997）。这就使企业的盈余管理成为可能。这样，制定会计准则的部门就不能及时地发现和完善企业的盈余管理行为，它对企业的盈余管理是苍白无力的。它的稳定性也就无从体现。这样，它就不能在长远期对会计信息的生产者以及会计信息使用者进行指导，也就削弱了在降低成本板块会计准则的实质功能。因为，设计交易是企业进行盈余管理的主要方式，这也正是会计准则管理的空白，因为交易可以更新。所以说，应用会计准则对盈余管理进行遏制的做法是行不通的，只有通过化解、减弱盈余管理的动机才是行之有效的做法。其中，对资本商业监管规则的修改，才能有效解决企业的盈余管理问题，才能作用于资本商业监管规则。由表1关于《债务重组》会计准则的变迁的三个阶段可以判断出以上结论的正确性。通过分析1999年、2001-2006年、2010年的样本，可以判断出债务重组的可能性和财务状况恶化之间的关系。

上市公司在1999年的盈余管理，是通过债务重组产生的效益取得股权再融资资格，以及避免企业的亏损现象发生，这样就使得有些财务并不困难的公司，也会进行债务重组，谢德仁（2008）也已经证实了这一点。谢德仁在对1999年的样本进行分析中发现，企业的财务指标与是不是产生债务重组没有直接关系。在2001-2006年的样本中，那些能够避免亏损的上市公司，也不能通过债务重组实现其盈余管理的目的，原因是：《债务重组》会计准则在这个期间规定，债务重组所获得的收益只能算进资本公积里面，这样，就使得净资产收益率中分母变大，分子不变，收益反而降低。这样就保证了上市公司进行债务重组，就是因为财务状况不佳所致。在2010年的样本中所体现的是：债务重组可以增加当期利润，但不能由此进行股权再融资，想通过这种方式进行股权再融资的公司，就不能把债务重组当做盈余管理的形式。对那些有被停牌、摘牌危机的公司来说，因为其财务状况困难，就可以利用债务重组来进行盈余管理，这样具有摘牌或停牌动机的ST和ST公司就在我国的盈余管理研究中，作为财务困难的样本，这样就使得盈余管理的界定产生了困难。

综上所述，以下提出研究论题：

A1：1999年样本显示，上市公司债务重组行为的发生与其财务情况关系不大。

A2：2001-2006年样本显示，上市公司的财务状况与债务重组呈现反向行走趋势。

A3：2010年样本显示，上市公司财务状况越好，该公司债务重组的可能性越低。

以上论题如果通过检验，就说明对公司盈余管理行为发生作用的是资本商业监管规则，而不是会计准则。从这个层面上讲，改变资本商业监管规则，才能遏制盈余管理行为。

数据来源和结果分析

本文建立LOGIT的回归模型，来对债务重组和财务困难之间的关系进行分析和对照，采用谢德仁（2008）的模型进行验证：

其中，t表示债务重组发生在哪一年，1表示发生，0表示没发生，有效的财务指标是t-1年或t-1年末的，它能有效地预示企业的财务情况。它包括GPR（主要业务利润率）、OPC（经营性现金流比率）、TNRA（总资产周转率）、LEV（资产负债率）、QUICK（企业短期偿还债务的能力即速动比率）等指标，公司规模、上市年龄、行业和除1999及2010年的样本年份也受回归影响。

因为1999年和2010年上市公司其盈余管理有可能通过债务重组发生，但是发生在2001-2006年期间的债务重组，其收益不在公司的利润范围里，只能在账务上进行分类整理，这样上市公司通过债务重组进行盈余管理的行为目的就会落空。为了对此进行掌控，1999年在模型中对这两年样本中的ALOSS（避免亏损动机）和EFQ（保股权再融资资格动机）进行调控，而在2010年，因为债务重组不影响股权和再融资资格，所以仅调控了ALOSS。本文研究的债务重组样本是720（44）家、6957（608）家、1350（175）家，数据从WIND数据库中获得，巨灵证券的信息系统、金融界所属网站及上市公司所属资讯网对本数据提供了主要依据。

表2显示1999年、2001-2006年、2010年样本模型回归结果。

从表2可知，针对A1、A2、A3的假说，经验证存在，从而说明1999年上市公司债务重组行为的产生和公司的财务状况关系不大（这里特别指出：具有EPQ盈余管理动机特征的表现最突出）；上市公司债务重组行为发生频繁，且和公司的财务状况有明显联系，这种情况尤其在2001-2006年和2010年期间的样本中表现明显。以上数据和分析表明，上市公司所采取的盈余管理行为，就是为了和资本商业监管规则相适应，这就说明，资本市场派生出的监管规则在对公司盈余管理行为中，比会计准则作用明显。

本文通过以上数据研究对比认为，因为上市公司的盈余管理行为就是为了适应资本商业监管的需要，所以，资本商业监管规则就成为改善公司盈余管理行为的主要切入点，会计准则有其局限性，所以并不能起到对上市公司盈余管理行为进行遏制的作用。研究数据表明：资本商业监管规则成为上市公司债务重组行为和盈余管理的目的之间的纽带，会计准则就没有此作用。资本商业监管只是起到证监会、上市公司、资本市场参与者三者之间合约性质的作用，相反地，证监会有权参与修订 “合约”，它修改的合约内容，在很大程度上使上市公司的盈余管理行为也随之发生改变。这些上市公司会基于各种目的进行盈余管理，因此，会计准则对此负的责任比重较小。这样，合约的修改、监管方的责任划分、信息披露的灵活应用等，都会对盈余管理产生作用。在公认的程序框架下，立足于基本的财务会计的概念和原则，才能制定出较为合理的会计准则。所以，它只能使交易成本增加，却不能在遏制盈余管理行为方面起到相关作用。

参考文献：

1.邓川.新四项减值准备、审计任期与独立审计意见[J].财经论丛（浙江财经学院学报），2004（6）

2.李维安，王新汉，王威.盈余管理对审计意见的影响[J].财经论丛（浙江财经学院学报），2005（1）

3.杜英.事务所的任期、会计师轮换与审计独立性―来自中国A股市场的证据[J].财经论丛，2010（6）

监管规则篇6

一、银行理财产品现状及存在弊端

（一）银行理财产品现状 银监会要求银行在报表附注中必须披露中间业务各项余额等信息，但并没有给出中间业务的分类标准。因此，在实际操作中，各银行都侧重于突出自身的优势项目，详细披露自己经营好的中间业务，避免暴露自身的劣势项目或者容易产生问题的项目，例如某些信贷资产出表类理财产品，这造成了银行间的可比性不高，也失去了通过会计信息披露来暴露风险的机会。此外，对于年报别提到“理财产品”的情况进行统计，结果如下表1所示。

从表1中可以看到，对于理财产品的基本情况，各家银行均在年度财务报告中有详细的披露，具体的信息的有理财产品的种类、收入金额、增长情况等，在财务报表附注中也有对其估价方法的说明。

对于理财产品的表内列示，只有中国工商银行有较为详细的披露，明确地在财务报告中出“理财产品”的明细科目，在资产负债表和利润表中均有所披露，让报表使用者更加直观的了解该行理财产品的规模和风险情况。六家银行在利润表中均列示了“手续费与佣金收入”一项，其中，中国工商银行和中国建设银行还列示了该项目的明细科目，将“理财产品收入”单独披露。此外，只有工行、中行、建行对于中间业务进行分类，但分类结果各不相同。

（二）银行理财产品的监管约束力 以下是监管指标对普通信贷业务与理财产品的适用方法，详见表2。

从上表中可以看出，由于表外核算的理财产品对资产负债表没有影响，而当前的监管体系的计算项目大都以资产负债表项目为准，由此产生了当前监管体系对理财产品约束力较小的情况。

银行是风险和利益的统一体，而银行监管的目的就是通过各种手段让银行放弃部分利益来预防风险。在现行的监管规则下，受存贷比、资本充足率等指标的约束，信贷业务的扩张遇到了瓶颈。与此同时，理财产品却在监管约束少的优势下得到了大力的发展，也埋下了很多的风险隐患。更有部分商业银行为了攫取利润，利用理财产品的监管漏洞转移信贷资产。

（三）银行理财产品会计规则存在的问题 目前，理财产品的记账规则并没有形成统一的意见，以此产生了会计实务中四种处理方法的局面，各银行针对模糊的会计规范，采取最有利的记账规则处理理财产品，违背了会计可比性和可靠性的信息质量要求，也为监管工作、会计信息使用者带来了困扰。因此，理清理财产品的经济实质，确立正确统一的记账规则迫在眉睫。

（四）银行理财产品表外核算的弊端 （1）理财产品销售的不负责行为。当前银行销售的代售类理财产品并不在银行的资产负债表内进行核算，造成了银行对于其销售的理财产品不负责任、不受约束、不考虑风险的“三不”行为。在 2008 次债危机的教训当中，国外银行也承担了这样的角色，将风险极大的次级抵押债券销售给社会公众，却定位于第三方中介机构不愿对其风险进行相应的管理，很容易让弱势的社会民众蒙受损失。此时，可以通过会计规则的修改让代售类理财产品的风险纳入到银行自身的经营当中，对其迫使其销售理财产品的同时更加关注理财产品的风险状况，有选择性的推荐给社会公众， 这无疑对整个社会的稳定与良性发展都是有益的。（2）理财产品金融监管失效。当前银监会的监管体系主要围绕信贷资产监管展开，对于表外理财产品的监管约束力少之又少。因此，利用理财产品逃避监管的方法层出不穷，主要体现在：银行可以利用理财产品转移“信贷资产”出表，逃避监管。（3）披露内容规范过于简单。而我国对这些缺乏明确的规范，对于衍生金融工具的公允价值估计方法一般只进行原则性的说明，并没有要求对衍生金融工具的估值、风险等模型进行分析。对于理财业务的收入和支出，只简单的提及手续费及佣金收入和支出的总额，而没有更详细的说明。

二、银行理财产品会计处理及监管

（一）银行理财产品的会计核算要求根据《企业会计准则》中资产、负债的确认标准，在银行同购买者签订理财合同的时候，法律事实成立，表明债务债权关系存在。在实际活动中，银行对理财资金的投向拥有控制权，由银行亲自履行投资行为，符合“拥有或控制”的条件。如果在合同签订的同时，客户已经发生付款行为且付款金额确定，符合“流入或流出的金额能够可靠计量”的第二条规定。足见，代客理财的金融产品符合会计确认标准。综上所述，可以对自营类理财产品进行表内核算，设立“理财资产”和“理财负债”科目，纳入银行资产负债表内核算。

对自营类理财产品，应采用历史成本进行表内计量，对其公允价值进行表外披露。如果表内核算采用公允价值计量模式，各银行代售类理财产品内容差异较大，很难找到产品相应的市价，则只能按照模型计算其公允价值。此时，违反《会计法》按照事实记账的精神。采用历史成本记账，应按实际收取的金额计入“理财资产”，并按交付信托公司的资金计入“理财负债”项目，类似保险公司的会计记账方法。考虑到理财产品投资一般风险大、波动性大的特点，在小范围内的价值波动并不需要银行担负责任，因此，可以在表外对其公允价值进行定期的披露。

（二）银行监管部门对理财产品的会计披露要求 随着我国商业银行中间业务不断发展壮大，中国人民银行颁布了中间业务的规范法规――《商业银行中间业务暂行规定》，它是一部对中间业务初步规范的法规，明确提出了允许商业银行开办中间业务，并详细说明了包括中间业务的准入条件、申报办法、中间业务在内的相关内容，要求各银行加强中间业务的风险管理，定期向人民银行报告中间业务的统计情况，并提出了商业银行应严格控制其证券业务。2007 年 7 月，银监会出台了《商业银行信息披露办法》，该办法要求商业银行必须以真实、准确、完整、可比的要求披露相关信息。银行在报表附注中必须披露中间业务各项余额等信息。2010 年 8 月，银监会编报《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》（下称“72 号文”）下发，要求在 16 个月内，商业银行在《通知》之前发行的存量表外信贷资产都要转入表内，并按照 150%的拨备覆盖率要求计提拨备。2011 年 1 月，银监会又修改了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》，办法规定了商业银行应当将衍生产品具体内容介绍和风险尽可能详尽的告诉投资客户，并且在财务报告中必须以明显的方式进行披露

（三）财政部对理财产品的会计披露规范根据财政部 2002 年实施的《金融企业会计制度》，商业银行应该披露的重要会计政策包括衍生金融工具的计价方法和风险头寸；计提贷款损失准备。 根据财政部 2006 年颁布的《企业会计准则第 37 号――金融工具列报》，应当披露与衍生金融工具有关的重要会计政策主要包括：（1）公允价值相关信息。包括确定公允价值所采用的技术和采用该技术确定的公允价值数额。（2）企业应当披露与金融工具有关的收入、费用、利得或损失。（3）企业应当披露与各类金融工具风险相关的描述性信息和数量信息。例如风险敞口及其形成原因、风险管理目标、政策和过程以及计量风险的方法等。（4）企业应当按照类别披露已经逾期或者发生减值的金融资产信息。包括该资产的期限分析、减值时所考虑的因素等。（5）风险信息。企业应当披露其金融工具的流动性风险，包括其到期日分析等，也应当分析其市场分析，包括外汇风险、利率风险和其他价格风险等。

根据财政部 2006 年颁布的《企业会计准则第 13 号――或有事项》，应当披露或有事项的确认条件、初始和后续计量时的金额。主要涵盖以下内容：在报表的附注中，应当披露预计负债的种类以及产生原因、期初期末的余额、预期补偿金额；或有负债的形成原因及财务影响、获得补偿的可能性；重要的未决诉讼与仲裁。

（四）从决策有用观看会计信息披露规则的必要性首先，为了银行理财产品消费者的利益，需要改进理财产品会计信息披露规则。由于理财产品的高创新性使得存款者很有可能对其运作方式和风险难以了解，而其高风险性又决定了理财产品出现问题的可能性非常大。因此，购买理财产品的消费者很有可能蒙受损失。如果银行在财务报告中披露理财产品更多的信息，则可以帮助购买者更好的做出购买决策。其次，为了上市银行投资者的利益，需要加强理财产品风险信息的披露。股票投资者通过财务报告了解企业的经营状况，而理财产品所埋下的隐患和风险会对整个银行未来发展状况造成一定的影响。因此，在财务报告中对一年中投诉率最高的理财产品进行披露，并汇报理财产品相关的法律案件情况。再次，为了监管机构的监管目标，需要加强理财产品会计信息披露。银监会的监管目标促是进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。因此，监管部门通过对社会公众普及财务报表的查阅方法，并对理财产品会计信息披露加以约束，可以协助公众深入了解银行业务，这对于银行的健康发展也是必不可少的。最后，如果可以把表外理财产品纳入到表内核算或者更加详尽的披露理财产品信息，则可以起到约束过度金融化的作用。将表外理财产品纳入资产负债表内，确认其资产和负债，可以使其受到资本充足率、流动性指标的硬约束，也能够按时进行减值准备，防范风险。出于各种指标的限制，银行也不会肆无忌惮的发放该类理财产品，损害购买者利益。

三、银行理财产品会计信息披露政策建议

（一）银行理财产品会计信息披露制定原则 本着维护银行业健康发展和保障存款人利益的监管目标，设立会计信息披露规范的以下原则： （1）重视对理财产品会计信息的披露，在财务报表附注中应加强单独对理财产品的披露； （2）确认理财产品会计信息披露的目的， 是为社会公众、投资者、银行监管机构等利益相关者服务。

（二）银行理财产品会计信息披露内容 第一，从购买者的角度出发，在附注中单独披露理财产品的收益和风险情况。设立存款者关心的理财产品内容，包括基本情况、收益情况和风险情况三部分。基本情况介绍本年度理财产品的种类、数量和基本形式，披露本年度新增类型的理财产品；收益情况披露各类理财产品总体收益率，收益率前十名和后十名理财产品的名称及收益率情况；风险情况披露报表日理财产品公允价值情况，对于亏损较大的产品进行单独情况说明。第二，从监管的角度出发，在监管报表中设立理财产品评估指标。从行业健康发展的角度，设立理财产品发展评估指标，包括基本情况、收益情况和风险情况三个部分。基本情况包括数量、产品类型以及今年新增理财产品的内容介绍，并对各类产品的销售增长率进行披露；在收益情况中，披露理财产品的利润率信息；在风险情况中，披露收益后十名的理财产品名称、收益率和原因，列示当前持有的理财产品公允价值，对其中有重大风险的项目进行披露。

（三）会计信息基础上改进金融监管规则 （1）利用会计信息加强监管。会计的本质是以会计凭证为依据，记录企事业单位真实的经济活动。因此，本文在对理财产品会计处理规则（包括记账规则和信息披露规则）的改进过程中，始终秉承事实记账为第一原则，让理财产品的风险和收益更好的体现在利益相关者的面前。

将自营类理财产品入表后，计入“理财负债”科目中，下设二级科目为“银信合作产品”、 “衍生金融产品”等， 以更清晰地对不同性质代客理财的金额进行列示。针对不同性质的自营类理财产品，金融监管部门应分别对待：一是银信合作类自营类理财产品。这类产品的本质是委托贷款，应视同普通信贷业务，并纳入贷款的监管体系当中，也对其进行存贷比监管、资本充足率监管、贷款减值准备监管等。二是金融工具类自营类理财产品。这类产品的本质是代客投资金融工具类产品，如果是保本型理财产品，在公允价值能够可靠计量且低于保本额时，应按差额计提减值准备，防范风险；如果是非保本型理财产品，出于对声誉风险和操作风险的防范，应按“理财负债”余额计提一定数量的拨备。通过拨备的管理让银行对于理财业务的开展更加谨慎。

（2）会计信息之外的监管规则改进。理财产品合同中，免责条款的合理性有待商榷。银行作为合同的制定方，试图通过免责条款的设定来保护自身的利益，但对购买者的权益造成了威胁。虽然合同上的免责虽然并不意味着法律上的免责，但让银行有恃无恐，销售不负责任的理财产品。因此，监管部门应对理财产品合同进行相应的监管。一是监管部门应对银行止损政策、客户赎回等条款介入管理，用干预的手段保障购买者的权益。针对每类理财产品，出台相应的止损办法，避免理财产品亏损过大；对于处于亏损期的理财产品，如有客户需要赎回的，应给予适当的退出机制。二是监管部门应对理财产品总体的收益率应予以监测，约束银行夸大收益率的行为。银行对于每一款理财产品均设有预计收益率，预计收益率与实际收益率之间肯定会存在一定的差异，但是从大样本角度来看，所有理财产品的实际加权收益率应与预计加权收益率之间相差不大。如果相差过大，则一定程度上可以说明银行有夸大收益率、隐瞒风险之嫌。三是对代售类理财产品设置准入门槛。该类产品不满足入表核算的条件，因此只能在表外进行披露。但为了防止银行不负责任的销售金融产品，金融监管部门更应该注意防范，对其所售产品设置审批制度或者准入标准，以减少社会公众的损失，防止恶性事件的发生，保障银行业的声誉不受影响。

参考文献：

监管规则篇7

一、会计目标和监管目标的不同，要求会计规定与监管规定进行分离

会计目标是企业财务会计确认、计量和报告的基本出发点。根据我国《企业会计准则――基本准则》的规定'会计目标是“向财务报告使用者提供与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的会计信息，反映企业管理层受托责任履行情况，有助于财务报告使用者作出经济决策”。我国会计准则规范的目标将受托责任观和决策有用观实现了有机结合，并且与国际会计准则理事会(LASB)、美国等主要市场经济体会计准则的相关规定保持一致。这一会计目标的核心要求是:(1)会计信息应当首先满足投资者等决策需要，而且也可满足其他会计信息使用者的信息需要。(2)企业根据会计准则所提供的会计信息应当真实、公允、可靠、可信，秉承客观中立、不偏不倚的原则，只有这样才能合理引导投资决策，优化资源配置，避免决策失误和资源浪费。概括起来，会计目标强调投资者利益保护至上，会计信息真实公允、客观公正。

金融监管目标尽管也考虑保护投资者利益但与会计目标并不一致。金融监管目标主要是防范和控制金融风险，维护金融安全与稳定。根据这一目标，在具体监管政策取向上，当投资者利益与存款人等利益发生冲突时，金融监管要求保护存款人利益优先；当公平与效率发生冲突时，金融监管要求以公平优先，当公允与审慎发生矛盾时，金融监管要求以审慎优先。总而言之，金融监管的重要特征是审慎监管，其目标强调存款人利益保护至上，把保障金融机构稳健经营、金融体系安全稳定作为其监管的基本要求。

会计目标与金融监管目标之间存在的差异，势必影响到相关会计或者监管规定，为了满足不同的目标，会计规定和监管规定需要分离。以银行业为例，会计准则为了如实反映金融资产的风险和价值，要求对可供出售金融资产按照公允价值进行计量，公允价值变动通常计入所有者权益(资本公积)；而金融监管规定考虑到其公允价值增加额不确定性较大，为审慎起见，往往在计算资本充足率时将其从监管资本中剔除或者仅考虑其中的一定比例。再如，会计准则为了如实反映信贷资产减值情况，要求银行根据减值迹象，针对已发生的信用损失以资产负债表日未来现金流量的折现值为基础计提减值准备，既不能多提也不能少提、既不能早提也不能推迟计提减值准备，按照“已发生损失模型”确认信贷资产减值损失；而金融监管规定通常认为“已发生损失模型”不够审慎，容易导致顺周期效应，主张在资本监管中按照“预期损失模型”计提信贷资产减值准备，根据“预期损失模型”，银行计提信贷资产减值准备还需考虑未来预期信用损失，进而确定所需要的监管资本。由此可见，只有会计规定和监管规定分离，才能同时兼顾会计目标和金融监管目标，才能既维护投资者利益，又保护存款人利益，如果片面强调两者的统一或者两者选其一，可能会适得其反。

二、国际金融市场多年的发展经验表明，会计规定与监管规定的分离已成为大势所趋

国际金融市场多年的发展实践表明，金融市场要长期健康有序发展，必须提高会计信息透明度和强化金融审慎监管，这是金融经济发展的两大基本要求。

提高会计信息透明度要求企业财务报告应当向使用者披露真实公允、决策有用的会计信息，以满足金融市场相关各方了解企业财务状况、经营成果和现金流量信息的需要，提升市场效率。强化金融审慎监管要求企业尽量多提准备、估足损失，尽量多留成、少分配，尽量保证资本充足稳定。毫无疑问，如果会计规定一味倚重于监管规定，满足有关“审慎”或者“稳健”要求，就很有可能会牺牲会计信息的透明度，投资者将无从知道企业真实的资产、负债质量，不利于金融市场资金的合理流动和资源的优化配置。为了有效解决两者之间的矛盾，世界各主要国家或者地区普遍采取的措施是：通过会计规定与监管规定之间的分离，既在财务报告层面确保会计信息透明度，又在监管信息层面提出有关资本、杠杆率、风险准备、利润分配等约束指标与条件，确保风险可控与审慎经营，从而有效协调会计与监管之间的关系，同时满足会计目标和监管目标的要求，一举两得，相得益彰，已经成为大势所趋，潮流所向。

美国银行业在历史上曾经面对会计规定与监管规定如何协调的问题，最终以两者实现分离而告终。20世纪80年代至90年代初，美国经历了较为严重的银行危机，银行贷款损失拨备充足性问题广受瞩目。美国财务会计准则委员会(FASB)于1993年《财务会计准则公告第114号――债权人贷款减值会计处理》(SFAS114，)，要求银行按照未来现金流量折现法计提贷款减值准备，以如实反映贷款资产质量，提高银行业透明度。但是美国货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、美联储(FRB)和美国储蓄监管局(OTS)等四大银行监管机构则认为，SFAS114并不足以解决银行危机所暴露的银行贷款损失拨备问题，贷款减值准备应当根据审慎原则计提。四大监管机构于当年12月联合了《关于贷款和租赁损失准备的联合政策公告》(以下简称联合政策公告)，要求银行贷款损失准备应当覆盖未来期间很有可能发生的所有信用损失，并应按贷款五级分类设定固定比率来评估贷款减值准备计提的充足性。联合政策公告出台并执行后，无形中激励银行多提准备、“以丰补歉”，导致银行业借此平滑利润、操纵损益或者随意计提的现象十分普遍，对SFAS114贯彻实施形成很大挑战'影响了银行会计信息的可信性和透明度，美国会计总署(GAO)、证监会(SEC)、FASB等有关部门和社会公众为此纷纷提出质疑。

经过长期的争论和努力，美国几大银行监管机构最终于2006年12月新的关于贷款损失拨备的联合政策公告，强调银行应当根据会计准则规定计提财务报告目的的资产减值准备，同时从监管角度要求银行应当通过保持较高的权益资本以应对贷款资产可能发生的损失，而不仅仅是提取超过会计规定的准备。由此，美国通过实现银行会计规定与监管要求的分离，有效解决了提升贷款会计信息透明度和强化审慎监管要求的问题。

金融危机爆发后，美国又有部分人士希望通过修改会计规定来实现所谓“金融稳定”，但遭受到有关方面的反对。美国SEC委员爱丽丝‘瓦尔特、美国FASB主席罗伯特・赫兹和

美国众议院金融服务委员会主席巴尼・弗兰克等在最近的会议和有关报告中，明确指出：会计准则制定应当保持独立性，不应灵活逢迎准则规定可能带来的政策影响，那种希望修改会计准则以美化企业财务报告结果进而促进金融稳定的想法，只会干扰会计准则制定，并导致投资者无法获得投资决策所需的高质量会计信息，反而有损于金融稳定和有效监管。

在本轮金融危机中备受关注与推崇的西班牙银行动态拨备制度，实质也是会计规定和监管规定相分离的产物。西班牙银行业近年来已要求按照国际财务报告准则编制财务报告。在财务报告中按照会计准则的规定如实计提贷款减值准备，确认减值损失，提供会计信息，银行监管部门出于审慎监管需要的考虑建立起了逆周期的动态拨备制度，通过历史贷款违约数据(20年数据)来调节银行贷款拨备，要求银行在经济繁荣期多提拨备，经济下滑期少提拨备，以为西班牙国内银行带来更大的资本缓冲。这一制度在这次金融危机中得到了国际社会有关人士的赞誉，也使西班牙银行业在本次金融危机中相对受损较小，而这在很大程度上得益于西班牙独特的银行贷款会计与监管相分离的制度安排。

目前，无论是美国、西班牙，还是澳大利亚、新西兰、日本以及欧盟其他成员国，无论是IASB还是巴塞尔委员会(BIC)等国际金融监管机构，有关会计准则与监管规定都是分离的，这一制度安排对于我国深化会计改革和金融改革具有重要的参考价值和借鉴意义。

三、我国会计规定与监管规定分离的改革已经取得重要成果，得到业界充分肯定

改革开放30多年来，尤其是最近几年来，我国会计准则建设取得了举世瞩目的突破性进展，会计准则顺应了我国市场经济发展的需要，实现了与国际财务报告准则的趋同。这一轮会计改革的亮点之一是：一方面兼顾我国有关金融监管部门的信息需要，另一方面逐步实现会计规定与监管规定之间的分离，使会计准则走上独立发展的道路，以更好地向财务报告使用者提供真实公允、可靠可信、独立客观的会计信息。事实证明，这一政策趋向是在充分吸收国际经验与教训和紧密结合我国国情基础上所做出的正确选择，符合国际潮流，顺应我国发展需要，得到了业界的广泛好评和充分肯定。

一是银行贷款减值会计与监管拨备实现了分离。我国银行贷款减值会计。曾在较长时间里按照监管部门规定的信贷资产余额的1％计提呆账准备金，结果导致银行业普遍资产高估，利润虚增，责任不清，信息不透明。2002年部分银行执行新《金融企业会计制度》(财会[2001]49号)后，仍然是按照监管规定的贷款五级分类和固定计提比例，提取有关贷款损失准备，会计信息的真实公允性依然难以保证。2006年财政部新的金融工具会计准则，明确规定银行会计应当按照未来现金流量折现法如实计提贷款损失准备，实现了我国银行贷款减值会计与监管拨备规定的分离。在实务中，为了协调两者之间的关系，据调查，银行一般对次级、可疑、损失类贷款按个别资产为基础计提减值准备，对正常、关注类相关贷款，以组合资产为基础计提减值准备，在此基础上再确定服务于监管目的的各类贷款损失拨备及其计提比例，从而有机地满足了银行会计目标和监管目标的不同需要。

二是银行所有者权益会计与监管资本实现了分离。从广义会计角度，银行按照会计准则核算的所有者权益金额就是银行的资本，但是这些项目中有些是由于确认金融资产未实现利得所形成的，比如可供出售金融资产公允价值增加额、交易性金融资产公允价值增加额等，从如实反映银行财务状况和经营成果角度它们应计入银行净资产。但从银行审慎监管角度，这些公允价值变动额所形成的未实现损益具有不确定性，为此我国在计算监管资本时。将其从核心资本中扣除，实现了银行所有者权益会计与监管资本的分离。

监管规则篇8

一、保险人的技术准备金必须充分、可信、客观以及在不同保险人之间具有可比性。保险人的技术准备金必须能够充分满足履行对保单持有人承诺的各项义务。技术准备金应包括未偿索赔、未来索赔、生效保单保证金等。

二、对那些没有被技术准备金涵盖的其他负债，也必须提取充分的准备金。监管机构应确保对所有负债的充分准备，这包括对第三方的义务以及所欠的有争议的负债。

三、对资产的评估应当恰当、充分、可信和客观。监管框架必须考虑资产评估所采用的会计基础，应鼓励使用谨慎性会计准则和惯例。

四、资本充足性和偿付能力框架必须设定资本和负债的匹配要求。监管框架应当能够充分反映出因保险人资产和负债的币种、现金流期限和数量等不匹配而可能导致的风险损失。

五、确定资本要求是出于弥补因技术风险和其他风险所造成的损失的需要。保险公司必须拥有足够的资本，用以弥补可能发生的未预见损失。如特殊技术风险，其他技术风险，经营风险，市场风险，投资风险等。

六、资本充足性和偿付能力框架必须能够对风险作出敏感反应。资本充足性和偿付能力制度在整体上必须与保险人面对的风险相适应，而且应当确保无论这些风险发生怎样的变化，保险公司的资本充足性和偿付能力均能始终保持充足。

七、必须确定一个控制水准。控制水准应当定得足够高，以便在保险公司陷入困境的最初阶段就可以进行干预，这样可以增大监管机构干预行动奏效的可能性。

八、必须确定具体化的最低资本水准。

九、资本充足性和偿付能力框架必须界定资本监管框架适当形式。监管框架应当对那些不能完全满足资本充足性和偿付能力要求标准的资本工具进行必要的限制。 十、资本充足性和偿付能力框架必须由有效的风险管理系统作补充。该系统应当以完备的监测体系和内部控制制度作支持，而且必须涵盖保险人所面临的全部风险。

十一、资本充足性和偿付能力监管框架中应考虑再保险安排的风险转移的有效性和再保险人的安全性。

十二、资本充足性和偿付能力框架应当有适当信息披露作支撑。对风险的适当披露可以促使和鼓励保险人采用有效的风险管理政策和措施。

监管规则篇9

【关键词】金融监管；原则性监管；监管方式

【正文】

引言

近几年来，国外关于提升监管质量、增强市场竞争力的金融监管改革方案及相关讨论中，在如何重塑监管制度的大框架下还包含了一个关于监管方式[1]的广泛讨论，即“风险性监管”（risk- based regulation）、[2]“原则性监管”（principles-based regulation,简称pbr）与“规则性监管”（rules- based regulation）。[3]原则性监管最初在会计准则、税务、公司治理领域引起关注，目前在金融监管领域，原则性监管问题已被很多国家的监管机构提上议程，如英国金融服务管理局（简称fsa）近年来明确倡导“更多的原则性监管”，并在其“公平待客计划”中实践原则性监管的方式；[4]美国前财政部部长保尔森2007年在“资本市场竞争力”会议上提出美国应考虑采取原则性监管，现任美联储主席伯南克也表示要迈向风险性和原则性监管，[5]因此尽管目前美国证券交易委员会（sec） 根据其《证券法》仍实施规则性监管，但商品期货交易委员会（cftc）则已根据《商品交易法》运用了原则性监管的方法来监管交易所、结算组织和中介机构；[6]日本金融厅也于2007年提出“建立更优监管环境”的四个支柱之一即“规则性监管和原则性监管的最优结合”；加拿大、新加坡等国家也在酝酿着原则性监管作为监管方式的争论与变革动向。www.133229.cOm

纵观当前国内的有关研究，金融危机促使各界对金融法治状况予以了深刻反思，在诸多议题中鲜有针对原则性监管的讨论，有限的讨论或将其作为“监管模式的新发展”[7]或是“监管理念的最新演进”[8]进行引进介绍和分析，做了有益的学术铺垫，但是研究仍有深入拓展的空间。当今世界金融发达国家，缘何相继将此问题提上实践议程，确值得警醒与理会。由此，即便当下的中国尚未感受金融监管之变的迫切性，然而把握当今世界金融监管发展的脉搏，深入拓展相关问题的研究空间，不啻是一种有益的未雨绸缪。与此同时还应意识到，基于改革开放三十余年的实践，中国已经吸收与借鉴了域外的大量经验，然而在这一过程中也产生了不少的“事与愿违”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探讨的原则性监管也并非完美，因此在“借鉴”时要格外谨慎，选择与我国制度土壤相契合的良性“制度基因”进行培育和发展，以提升我国的金融监管质量。

一、原则性监管的含义

援引fsa官方的表述，“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡……我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果，而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”[9]日本金融厅在陈述金融服务业原则的文件中指出：“……这些原则是一系列行为的关键准则，或者是作为法律或规章等法定规则基础的一般行为规则，并应当被金融机构在从事业务活动中以及金融厅在实施监管活动的时候所遵守…… 原则性监管是一个符合上述原则的监管的框架，它着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力……原则性监管方法目的在于鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是建立关键原则之上的，并且这些原则应当是可被观察到的……”。[10]原则性监管是监管方式的一种复杂形式，它可以是形式上的（仅体现在立法层面）、实质上的（仅体现在解释监管规范、监管执法或监管对象内控体系等层面），抑或是二者兼而有之的。从上述两国监管机构对原则性监管的理解来看，原则性监管的内涵包含着共性的因素有以下几方面：

（一）原则不同于具体的规则，是具有一般性的准则[11]

关于原则和规则的区分法理学界有很多的研究，通常认为原则具有模糊性、抽象性，并体现了一定的价值维度，其例外不可以完全列举，而适用是通过裁判者裁量；相对而言，规则是确定的、具体的，不具有价值维度，其例外可以完全列举，并由裁判者直接适用规则，“要么完全有效、要么完全无效”。[12]以交通限速为例，规则规定“时速不得超过xx公里”，即事先明确了什么样的行为是允许的，执法者只需确认事实上车速是不是超过xx公里即可；而原则体系下规定“在任何情况应合理、谨慎的驾驶”，则执法者必须先判断“合理、谨慎”以及“在任何情况下”是指什么，进而判断某个驾驶者是否符合这些要求。原则和规则存在着理论上的优缺点，规则通常更加具体、明确，对于特定情况的适用通常是严格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和钻空子；而原则更加灵活，对特定情形更加敏感，且适用上可能更加公平，但是原则具有不确定性、不可预测性以及存在解释上的困难，可能导致监管者享有过大随意性。

原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则，而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范（也表现为一种规则）来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。julia black教授在总结 fsa所秉承的原则的特点时指出：原则（1）具有高度概括性，是全局性、总体性要求，能够被灵活应用于快速变化的行业； （2）包含一些定性的而非定量的用语：通常使用具有价值判断性的用语 （如公平、合理、适当），而不是有明确标准的规则（如“在两个工作日内、营业额两千万”）； （3） 目的性的，表达的是规则背后的原因（4）对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性； （5）这些原则大部分是行为性准则，例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益冲突； （6）违反一项原则必须包含过错，例如在fsa的监管手册中，判断某个行为是否违反了某项原则， fsa应当负责证明该机构在某些方面具有过错； （7）违反原则可以被公的（而不是私的）监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定，原则自身不能引起私权的行使，[13]但fsa的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使，而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的，并难以区别于“原则”条款。应当指出，原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据，但是，英国的fsa近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]

原则的优势在于其与监管规范目的（即监管目标）的高度一致，可以减少监管制度中具体规则的复杂程度，较之需要不断修订的具体规则而言，原则具有一定的持续性和稳定性。原则一方面通过给予监管者及监管对象就如何实现合规以灵活性，从而有利于市场发展及产品、服务的创新；另一方面也能够增进监管制度对市场创新与发展的回应程度，减少监管对象规避监管制度的空间，并通过对违规行为的严厉处罚，促进监管对象行为的实质合规性。

（二）原则性监管是以结果为导向的监管

原则性监管是以结果为导向，而非过程为导向的监管。2006年fsa负责零售政策的董事即表示，更多原则性监管意味着fsa的重点从监督金融机构业务实施的过程，转向监管者期望金融机构所达成的结果。特别是金融危机以来，北岩银行的倒闭致英国监管当局被指监管不力，“监管者过去过于关注实施过程的监管，而缺乏对银行经营策略可能的结果进行监管”，[15]英国fsa首席执行官hector sants近来也反复强调：“我们监管理念的重点不在于我们提出的原则本身，而是在于衡量我们所监管机构和个人的行为结果，考虑到这一理念，更好的理解可能是‘以结果为重点的监管’”。[16]

结果导向的监管和过程导向的监管是相对的概念。前者在监管目标和监管要求之间建立了更直接的联系，衡量的是金融机构实现监管目标的表现。由于与监管者相比，金融机构及其管理层能够在其经营活动中更好的安排实现既定监管目标的程序和措施，所以监管者不是把重点放在界定金融机构所必须采用的程序和措施上，而是抽离过程，界定其要求金融机构实现的结果，并由金融机构及其管理层在经营中自主决定实现所预设监管结果的有效途径，这样有助于更有效地整合利用监管资源和金融行业自身的资源。而过程导向的监管主要是衡量监管对象是否符合具体的程序要求，这些程序是由监管者在不充分占有信息的基础上所预设的，监管目标并不能够被程序本身所诠释，而且易使市场参与者“虚假合规”。[17]规则性监管可以是结果导向的或过程导向的，但是原则性监管则更强调的是以结果为中心，关注监管目标能否在实质上得以实现。当然，如何清晰的界定监管目标、建立合理的结果评估标准以及准确衡量监管对象的表现，对监管者而言是个挑战，结果导向的监管并不等于有效的、适当的监管。如同过程导向的监管一样，结果导向监管可能是不区分大型和中小金融机构而一体适用的，因而对于那些不具备同等资源的小型金融机构可能构成负担。

（三）原则性监管强调监管对象的主动参与，并以其内部管理活动为基础

原则性监管以结果为中心则必然要求以监管对象的内部管理活动为基础，在监管过程中引入监管对象的管理层，并加重管理层的义务和责任。原则性监管将如何实现监管目标的决定权的重心由监管者转移至监管对象（将解释和适用原则的责任转移），监管者不再详述监管对象的商业经营活动应当如何进行，而是要求由监管对象在其经营管理活动中自主决定如何实现监管目标。例如，监管对象应自行建立和优化其内部合规程序、风险评估政策以及培训政策等并实施（当然监管对象的这些政策、程序中也可能包含有具体监管规则所要求的要素）。“监管者关注的是向监管对象提供实现社会所期望目标的激励。”[18]以内部管理为基础的原则性监管，对监管对象的管理层提出了更高的要求，并要求其风险合规部门承担更积极的角色，使监管对象的自身资源更多的从“事后应对”转向“前端介入”。监管对象的内控体系有助于实现监管目标和商业价值判断的对接，促进整体社会目标和机构个体目标的融合。但应当注意的是，这种以监管对象管理活动为基础的监管可能给小型金融机构带来高额的成本，要求其实施复杂的合规机制所产生的高昂成本可能超过了其作为个体的小型金融机构给市场和金融消费者带来的风险，因此应当考虑区别对待。

二、国外原则性监管的实践———以英、日两国为例

目前在英国、美国[19]、加拿大（不列颠哥伦比亚省）、日本等都有原则性监管的实践，本文仅选取有代表性的英国和日本进行介绍和比较。

（一）英国fsa———“更多原则性监管”

英国被认为是金融监管领域内原则性监管的代表。根据2000年《金融服务和市场法案》，于 1997年成立的fsa[20]作为英国金融市场的统一监管者，应当实现四个法定的监管目标即：维护市场信心、增进公众对金融系统的理解、恰当的消费者保护、防范和打击金融犯罪，并在此基础上演绎出监管者应当遵循的6项“良性监管的原则”。[21]为了实现上述目标， fsa采用的监管方法是规则性监管和原则性监管的融合，但强调在可能的情况下应运用原则，即更多的原则性监管。

2001年fsa在其监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”（business princi- ples），这些原则一方面是概括性的规定了金融机构的主要义务，另一方面也作为fas《监管手册》中其他规则和指引所应当遵循的内容。

2005年fsa发起了“更优监管行动计划”，该计划通过在特定领域内实施更多严格的原则性监管，以降低监管成本，最大化监管收益，实现更优监管结果。fsa就《监管手册》的内容进行了评估，对其中不必要的、妨碍监管目标实现的、成本收益不匹配的以及不利于加强金融机构高管层责任的规则进行了删除或修改，例如将原本长达57页的与反洗钱相关的具体规则简化成只有2页的以结果为导向的监管原则（并以行业协会指导为辅助补充），并强化高管层相应的责任；再如，删除小机构必须有外部审计的要求及对批发性金融机构有关培训的一些要求等。

2007年4月fsa文件《原则性监管：关注重要结果》，[22]再次提出向更多原则性监管迈进， 宣布将继续评估并简化其监管手册中的规则，如果可能将终止监管手册中那些具体的、过程导向性规则，更多依赖于高位阶的、结果导向的原则和规则。对监管对象而言实施更多原则性监管，不仅意味着其可以更加灵活开展业务和进行业务创新，但同时也意味着监管的更多不确定性。因此fsa 为了提高原则性监管的确定性和可预期性，一方面更多的通过实例、规则、正式指引以及行业协会的非正式指引等，促使监管对象更准确的理解监管者所期望实现的结果；另一方面不断丰富与完善监管结果的衡量指标（及相关的辅助指标），更清晰的界定与其法定监管目标相一致的监管结果。例如， fsa在该文件中就其2003年所提出的金融监管三大战略目标进行了9个结果指标的细化。[23]

更为典型的实例是， fsa于2006年7月提出的公平待客计划（treating customers fairly initiative, 简称tcf），[24]它是fsa更多原则性监管的重要组成部分。fsa为了切实改变金融机构对待消费者的方式，设定了6项监管结果指标，并由金融机构根据其自身的业务经营情况自由决定如何实现公平待客的结果指标，以此取代由监管者制定详尽的规则和程序。这些结果指标包括：金融机构将公平待客作为企业文化核心，令消费者充满信心；在零售市场推广、销售产品和服务均须因应特定消费者群体的需要而设计，并以该等消费者为指定的销售对象；在销售之前、期间及之后，均适当地为消费者提供清晰明确的资料；如向消费者提供意见，因应消费者的个人情况提供适合的意见；产品的表现符合金融机构引导消费者作出的期望，而相关服务不但达到可接受的水平，而且更符合消费者被引导作出的期望；金融机构不会在销售过程结束后以不合理的措施阻碍消费者更换产品、变更服务提供者、提出索偿或进行投诉。公平待客方案实施后，金融机构须证明其已经贯彻上述落实公平待客原则，并要为此制定适当的经营管理程序，并由fsa来评估业界的实际表现。[25]

（二）日本金融厅———“规则性监管与原则性监管方法的结合”

为了加强日本金融市场的竞争力和吸引力，促使金融机构提升服务质量，日本金融厅于2007 年提出“更优监管”方案，并提出实现更优监管的四个支柱即：规则性和原则性监管两种监管方法的最优结合；及时发现重要问题并采取有效措施；鼓励金融机构的自愿努力并加强对其的激励；增强监管活动的透明度和可预期性。

2008年的金融危机促使全球范围内掀起强化规则性监管的浪潮，但日本监管当局则表示在实施金融危机应对措施时要不断推进更优监管。日本金融厅希望通过规则性监管和原则性监管两种监管方法的最优结合来优化整个监管框架的有效性。在某些领域规则性监管方法比原则性监管方法更有效，反之亦然。规则性监管可能更适合于对大量的不特定金融机构使用共同的规则的情形，而原则性监管更适用于鼓励某些特定的金融机构去改善其管控系统，两种方法能够以互补的方式发挥作用。例如，对于金融创新，现有的规则难以预见和涵盖其可能出现的各种情况，而原则性规定能够弥补规则的空白；此外，监管者使用规则进行监管的同时基于原则做出的合理判断，将有助于确保监管结果的实质公正。日本金融厅经过与业内主要金融机构代表广泛的讨论后，已形成了14项“关键原则”以及39 条关键原则的分解。

日本金融厅认为，就原则达成广泛共识，一方面可以使金融消费者事先能够对金融机构的行为及其所提供金融服务的质量有所预期，因此在购买金融服务的时候具有安全感；另一方面即使在没有可适用的书面规则或对现有规则的解释可能不同的情况下，金融机构也能明确知道其应当如何提供金融服务；第三，金融厅在对相关金融机构进行现场检查和非现场检查中，解释和适用规则时，能够根据实际情况考虑其是否遵守原则所描述的基本理念，以确保取得及时而且准确的监管效果；最后，在对现行规则例如法律、法规进行检讨时，应在符合原则要求的前提下尽量简化和明细规则，这将有助于建立一个有效的市场和监管环境，而不会阻碍金融创新和金融服务的自由竞争。

（三）比较分析

1.两国原则性监管实践之共性。

第一，从原则性监管提出的背景来看，随着资本跨国流动的加剧，提升本国金融服务市场的竞争力，跻身成为世界金融中心，日益成为各国政府在推进本国金融市场改革中所考虑的重要因素。原则性监管的提出，正是各监管当局应对金融全球化挑战、提升本国金融资本市场国际竞争力的制度策略之一。

第二，英国fsa和日本金融厅均为对国内金融市场进行统一监管的全能型金融监管机构，同时拥有金融监管执法权和金融监管规则制定权（二级立法权），这种统一监管体制为推行原则性监管提供了组织基础，能够减少多头监管体制下，多个监管主体在原则提出、解释以及执行上的矛盾和不确定性，防止国内不同监管机构以推行原则性监管为借口而展开监管机构相互之间的“逐低竞争”（race to the bottom）。

第三，两国原则性监管中的“原则”具有相似性，这些原则是金融机构开展商业活动的关键准则，或者是作为法律或规章等法定的一般行为规则，金融机构在从事业务活动及金融监管当局在实施监管活动时候均应当予以遵守。从原则的内容来看主要包括：金融机构开展业务和内控的一般准则（诚信、必要的技能、勤勉、审慎、内部管理和控制、市场行为等内容），金融消费者的保护 （公平待客、与客户沟通、防止利益冲突、保护客户资产等内容）以及与监管者关系三个方面，其核心思想均重视诚实信用精神、善良管理人注意义务、公正公平公开，并以金融消费者权益保障为最终依归。同时，两国监管当局均认为，原则性监管着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力，在应用这些原则时应考虑每个金融机构所从事业务和规模等不同特点。

2.两国原则性监管细分之差别。

第一，尽管两国均强调了原则性监管不是以原则取代规则，而是二者的平衡协调，但是在规则与原则性监管两种监管方法平衡点的选择上，英国fsa更倾向于提升原则的在监管规范体系中的地位，即“实施更多的原则性监管”，而日本金融厅则是模糊的表达为要致力于二者的最优结合。 “日本将继续在与原则而非规则更兼容的领域内实施以原则为本的监管，同时在金融危机中被认为需要更严格规则的领域内采取适当的行动。重要的是继续保持规则和原则之间恰当的平衡，同时要充分考虑到各国金融服务业现状以及监管环境的不同，而且这种最优的平衡也是不断变化的。”[26]

上述差异的存在与两国金融监管的发展历史和隐含的监管哲学密不可分。英国监管当局对原则性监管的偏好根源于其长期以来的自律监管传统。英国证券市场大多数监管始于自律监管，“英国传统的金融架构很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的”，[27]但是随着市场条件的快速变化， 自律性监管的弊端也逐步暴露。2000年《金融改革服务与市场法》的通过、fsa的成立以及各种监管规则的出台，表层上扭转了其过度依赖自律监管的监管模式，但是深层次的监管理念是不会轻易动摇的。英国的金融监管哲学认为：“尽可能通过市场解决，监管干预只存在于市场不能够提供解决方案的时候（市场解决穷尽时主动监管才是可预期的），并且干预的收益应当高于成本。”[28]英国监管当局对“更多原则性监管”的偏好，其另一个侧面正是对于《监管手册》等具体规则的过度膨胀的警惕，是对监管者宽泛权力和监管干预过度的担忧，是其“轻触型（light-touch）”监管哲学的必然逻辑，是其崇尚效率的监管文化的体现。与之相对应的是，回溯日本金融体系和监管机制的变革历史，恰是一个从紧到松的过程，即从“强政府行政干预”[29]到“放松管制、加速金融自由化、增强市场约束机制”，同时强调要加强金融监管的规范化、法制化。这种变革逻辑反映在监管方式上，呈现出的是在规则和原则之间不断寻找平衡点的过程。

第二，英国fsa认为原则本身可以作为监管机构进行监管处罚的依据。尽管fsa过去希望让业界相信仅仅以原则为依据而采取监管措施的情形是极为个别的，但近来fsa则倾向于更多的直接依赖原则本身采取监管措施。“尽管fsa总是澄清原则可能被用于没有规则和指引的情形，通过监管手册的其他条款扩大原则的适用是监管手册模式的一部分……但近来fsa不再认为仅仅依原则而采取监管措施只是例外情况”。[30]例如， 2005年fsa以花旗集团所进行的欧洲政府债券交易违反“商业原则”的第2条（开展商业活动应具备适当技能，并审慎和勤勉）以及第3条（公司应采取合理的注意，负责任的、有效的组织和管理其业务活动，并建立完善有效的风控体系）为由，对其处以1390万英镑的巨额罚款。[31]2006年末， fsa对一家不适当销售支付保障保险（ppi）的金融机构以违反fsa商业原则的第2、3、6条（应对客户利益合理注意并公平对待客户）为由施以罚款 27万英镑的处罚；[32]2009年1月fsa对aon limited以违反原则第3条作出罚款525万英镑的罚款， 6月对隐瞒犯罪记录的保险经纪人和经纪公司以违反原则第1、4条，做出市场禁入的处罚。[33]事实上，在2007年-2008年度有近44%的监管措施是仅根据金融机构违反原则而作出的。

但是日本金融厅认为，即使当某个金融机构没有完全遵守原则并且没有采取足够的措施进行改进时，如果没有相应的成文法规范为基础，监管机构不能做出行政处罚决定。但同时日本金融厅根据其与金融业界就原则所达成的一致，部分修改了其“金融领域行政处罚行为”，明确将金融机构基于“原则”所做出的努力，作为行政处罚减免的考虑因素。

需要指出的是， fsa也根据金融机构执行原则的表现给予相应的正向激励，例如，通过分类监管的形式，对那些自身管理和风控得到监管者更多认同的机构，可以要求相对低水平的监管资本、更低频率的风险测试、更多依赖于金融机构的高管层、相对低密度的风险缓释计划等等，以此激励金融机构更主动进行自我管控以及与监管者更积极和开放的合作。

三、原则性监管方式的有关检讨

各国政府对“监管乌托邦”的追求，[34]促使原则性监管受到了广泛的追捧。但事实上，原则性监管对行为的影响不仅取决于形式上的原则性规范，而且与原则的解释、监管措施的执行、监管制度背后的利益博弈、监管文化、合规行为的激励结构等因素都密切相关，甚至原则、规则二分法之下给监管方式贴标签的做法也是受到质疑的。[35]深入分析之下，原则性监管在实践层面还存在很多问题，原则性监管的内在悖论，使其在实践中有可能背离制度设计的初衷。结合了特定的社会政治、经济、文化和法律传统等因素的原则性监管，既可能成为有助于提升监管质量的好的监管方式，却也可能有损于金融监管的有效性，抑或是演化成另一种形式的规则性监管而已。国外学界对原则性监管方式的检讨集中体现在以下三个方面：

（一）关于“规则———原则二分法”的质疑

应当说对规则—原则二分法的生硬理解，可能过分夸大了规则与原则的对立和区别，这是有损于实践的，没有一个立法体制下是纯粹的规则或原则。“规则和原则更多是一个连续统一体而非不相关的概念，二者之间存在着大量的重叠和交叉”，[36]即使规则和原则能在意思层面做出区分，但在实施层面，二者也可能相互转化。例如，监管者在执行规则时，为了适用于某个特定情形，可能从严或从宽的解释某个规则，因而会使规则看起来似乎更像是原则。与此相对应的是，当不同主体在不同情形下解释原则时，原则也可能丧失了其高位阶的特点，而更类似于规则，即经过现实生活中持续性的应用，原则也可能具有了具体的内容。因此每种制度都必然包括规则性和原则性的因素， 并且通过监管者的活动可能获得高于立法者期望的融合程度。所以，假使从概念上可以将主要以原则为基础运转的制度和那些主要靠规则起作用的制度予以区分，但是“原则性监管和规则性监管的区别并不像看上去那样明显”。

（二）原则性监管解释层面的悖论

第一，原则性监管中的“原则”通常是一般性的、非具体的规则，所以实践中对原则可以有很多具体的解释，通过解释，原则具有了特定的内容和含义，也因而具有了确定性。尽管立法者、监管者对原则的解释是优位的，但在更强调监管对象及其他利益相关主体的主动参与、合作，而非对立的原则性监管制度当中，各利益主体对于原则的理解和解释也至关重要。正是由于监管制度中包含的解释主体呈现出多元分裂的状态，其对原则的解释也必定存在差异，这就可能不利于按照立法者所设想的监管目标和监管意图进行解释。

第二，理论上“原则”能对监管规范目的的阐释，与监管对象更好的沟通其在监管制度中应履行的义务和责任，但是在实践中，原则可能恰恰妨碍了这种沟通。这主要是由于监管者需要不断地通过指引等来明确和细化原则的具体要求，以提升监管标准的确定性和可预见性，然而不断膨胀的指引可能损害了原则性监管的有效性，多种形式和来源的指引（正式的和非正式的指引）可能令监管对象无所适从。此外，在英国，当律师事务所作为提供中介服务的机构，就不同情形下监管者是否会采取监管措施向监管对象提供咨询意见时，其所采取的解释方法可能不同于监管者使用的解释方法，前者主要遵从的是传统的司法裁判中使用的法律解释方法，但是“监管者的监管执法往往不是为了解决纠纷，而是可能有着‘树立典型’的考虑，采取的是目的性的、技术性的以及结果主义的推理模式，而不是必然考虑先例约束。因此，对于原则的不确定性的争论在另一个层面上是对原则性监管中行政监管机构和司法裁判机构所承担的角色的争论。”[37]

第三，虽然原则性监管赋予监管对象通过自身管理活动实现监管结果的灵活性，监管对象实现监管结果的合规模式应当是结合自身业务实际而颇具个性的，但是从实践层面来看，原则对于行为的规制可能更类似于具体的规则，基于对监管执法者解释原则的不确定性的担忧，监管对象更倾向于采取如同具体规则约束下的保守的行为。实践中，监管对象的内控体系等可能是同质的。这一方面可能是由于监管者事实上只认可某一做法是合规的，抑或是监管对象将监管机构的指导等同于具体规则。此外，在多中心的原则性监管下（监管者、监管对象、行业协会、第三方中介等均成为原则性监管的参与主体），不同公司的实践可以通过行业协会、咨询机构等的活动（合规模式的贩卖者）向整个业内扩散而变得同质。[38]

（三）原则性监管执行层面的悖论

第一，对于监管者而言，为了克服具体规则前瞻性不足以及滞后于市场变化和金融创新的弊病，原则性监管方式通过原则的不确定性和可解释性，赋予监管者在执行监督和采取监管处罚措施方面以更大的灵活性，但执行的尺度很容易被来自于政治、媒体等外部因素以及来自监管组织内部因素所左右，导致监管者在执行原则性监管过程中采取的监督和处罚措施，既可能不足但又可能过度。一方面，原则性监管需要通过执行切实发挥这种监管方式的作用，以树立制度的可信度，否则会被诟病为“无力的监管”，但是“如果原则性监管制度的执行是非常僵化的、严格的、惩罚性的， 那么原则性监管也就不复存在了，监管对象将更愿意由具体的规则所监管……尽管原则有助于建立合规的协商模式，原则的内涵和适用可以经由反复的监管对话进行协商，但是其也被批评有利于对规范进行溯及性解释。监管对象认为如果监管者在其从事该项行为之前没有提出任何疑问，则此后的监管处罚措施就可能是溯及既往的。”[39]仅根据原则就采取严厉的监管处罚措施可能破坏了原则性监管的合作与信赖基础，而遭到监管对象的抵制，因而在实践中，监管者可能会因此而妥协，监管处罚可能变得畸轻畸重，或者又退化为依赖于具体规则的监管。

第二，对于监管对象而言，原则性监管给予其灵活建立自身内部控制体系的自由度，相应的是金融机构中负责内控合规的职能部门因此要承担更大的责任，要积极发挥能动性和创造性，改变其在规则性监管模式下，只需简单判断经营活动是否符合具体规则的惯用思维和方法。但是对于那些在金融机构中处于弱势的内控合规职能部门而言，这种灵活性反而成为其“不能承受之重”。实践中，金融机构高管层往往对于合规重要性缺乏足够认知，或因为合规人员技能的欠缺等都可能导致内控合规部门在组织中处于弱势状态。事实上，那些在金融机构内处于弱势的内控合规职能部门如果以“明确具体的规则不得违反”作为劝诫机构行为合规的理由，显然比“模糊的原则”更为有效。

第三，“尽管实施原则性监管有助于培育监管对象的合规道德文化，但是其对监管对象应进行风险管控的要求反而会抵消这种作用”。[40]监管对象面临的风险之一是“合规风险”，即因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。“合规风险” 很大程度上是解释性风险，监管对象基于其对原则或规则的解释而做出的商业安排，事实上是对监管者要求的错误回应，相较于规则解释而言，对原则的解释和执行具有更大的不确定性，因此原则性监管放大了这种合规风险。同时原则性监管还要求监管对象肩负识别、管理和控制包括“合规风险”在内的各种风险的责任，那么当合规本身就是一种风险时，监管对象在评估因遭受监管处罚所可能引起的经济和声誉损失并权衡风险和收益之后，违反和规避监管要求本身也可以成为其风险控制方式的一种理性的选择。如上所述，尽管原则性监管方式本有助于培育监管对象关注监管目标实现的责任文化和商业伦理，但同时考虑到原则性监管对监管对象自身风险管理的要求，也会在一定程度上抵消这种积极作用。

四、“原则性监管”对优化我国金融监管方法的启示

（一）制度借鉴的基础环境分析

置身于经济和金融的全球一体化发展浪潮中，我国应致力于建立和完善一个金融消费者权益得到有效保护、稳定且富有创新精神的金融市场，从而保持金融服务业健康且富有竞争力，促进经济的可持续增长与社会福利的增加。为了实现这个目标，改进金融的商业环境和监管环境非常必要， 提升金融监管质量，监管方式的优化也是应有之意。尽管原则性监管还存在不少问题，似难达到 “金融监管的新趋势或新理念”的高度，但其中确实有很多值得借鉴的因素，在吸收借鉴时要甄别其中的可接受因素。诚如约瑟夫·j·诺顿教授所指出的“将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常被默然视之……人们似乎认为现代金融部门的改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片真空地带，新的监管规则和模式可以采取”自上而下“的批发方式灌注其中，然而政策制定者和立法者也许忘记了，如何使得这些改革同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。”[41]

与国外发达金融市场及其监管演进路径不同，我国的金融市场还带有明显的新兴市场和转轨经济的特征：长期以来形成对政府行政主导的路径依赖依然占据优势，金融系统根植于政府行政体系之中，市场机制仍不完善、产权梳理还不够清晰，激励约束机制不到位，金融资源的行政配置导致的金融抑制及其副产品依然可见；政府承担了培育和监管市场的多重功能，缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律性监管体系，市场化约束的力量还比较薄弱，行业协会等市场自律组织还主要依附于行政权力；金融机构的公司治理水平普遍不高，诚信、信托等商业伦理缺失和公众意识不足；与金融分业经营相伴生的多头监管体制下，既存在监管重叠也存在监管空白；行政监管机构官僚化、公正透明的行政程序还有待完善，监管的实践经验不足；司法系统欠缺发达，还未成为金融市场监管的有效力量等。只有充分理解制度嫁接的土壤环境，才能择其利而避其弊。

（二）优化我国金融监管方式的启示

结合上述我国金融市场基础环境，深入分析原则性监管中的可借鉴因素，笔者认为包括以下三个方面：

1.监管规范制定层面的可借鉴因素。

第一，制定金融监管规范时应当明确监管目标，并对金融业务活动和监管活动中具有指导地位的原则（一般性、概括性的规则）进行梳理。我国的监管立法活动，对原则的关注远远不够，还有不断充实和细化的空间，应梳理出金融业界和金融监管者应当遵守的原则，并由监管者、监管对象及其他相关利益主体就原则的内容进行广泛和反复的讨论以形成共识。其中重要的一点是将保护金融消费者合理利益纳入监管目标和监管原则当中，这在我国目前监管规范体系中还比较欠缺。此外，制定监管规范的活动应当是透明的和具有广泛参与性的。

第二，应致力于满足监管目标的要求，对现行监管规范进行检讨，优化规则的内容。我国的金融监管规范体系庞杂、监管规范有的过于精细而缺乏弹性，有的过于粗陋（多是为了摸着石头过河而为的权宜之策），粗陋的规则不等于原则，原则蕴含着价值判断因素，是对监管目标的诠释。事实上，仅就金融监管规范的制定而言，一些领域可能是适合以具体性规则和程序性规则来规制，如对金融监管执法中听证、调查等行政程序的规定等，一些领域则更适宜进行原则性的规定，如对欺诈、市场操纵及对金融机构内控要求的规定等。仅以信息披露规范的制定为例，其中关于定期信息披露和招股说明书披露的要求，可能更适宜用具体的规则来明确规定，以保证信息披露形式和时间上具有横向和纵向的可比性和一致性（当然，有关招股说明书的披露也可以规定的相对原则，例如 “发行人在招股说明书中必须披露，作为理性投资者在购买发行股票时认为重要的与业务相关的全部信息”），以便更好的保护投资者利益；而在重大事件的披露上，可能更适宜采用一般性的原则来规定。监管者作为规则制定者对情况的预设总是受限的，通过具体列举规定属于重大事件的情形， 容易出现监管空白，忽略与监管目的一致性，以致僵化且易规避，纵然针对新的情况需要不断的调整规则或制定更多的规则来填补监管空白，但与此同时也会产生更多的空白和问题。反之，如果运用一般性的原则来规定重大事件的披露，并交由发行人就其业务当中具有重要性的事件做出判断， 要求其充分披露投资者据以做出投资决策时所需的合理信息，否则苛以严厉的处罚，可能更有利于保护投资者的利益。[42]

2.监管执行层面的可借鉴因素。

第一，与监管立法相比监管实践更为重要，在监管执行层面，应当重视原则性监管和规则性监管两种方法的融合而非对立。现阶段，我国金融机构的内部治理机制尚不健全，信托、诚信等商业伦理道德培育不足以及监管者队伍的专业能力还有待提升等问题，决定了当前的金融市场环境不适宜更多的依赖于原则性监管的方法。尽管相较不确定性更强的原则而言，详细、具体的规则对于现阶段的监管实践可能更为有效，但是我们应始终牢记金融市场活力是源于金融机构和市场参与者的自愿努力。在监管方面，应充分意识到政府监管能力的局限（时间和资源的错配时有发生），金融机构和市场参与者的自愿努力同样非常重要，特别是在金融创新层出不穷的今天，具体规则的滞后性更为明显。[43]因此，在可能的情形下，应将监管重点应更多的放置于实现监管目标的结果而非过程，应重视发挥原则在监管实践中的作用，激励监管对象满足监管要求的自发努力（激励结构非常重要），但这并不意味着监管资源投入的减少，而是要求监管者与金融机构更紧密的互动。例如， 英国fsa在监管实践中可直接根据原则对监管对象采取监管处罚措施，但是基于我国法治和市场环境尚不健全以及相关内外部条件发展尚不充分的现状，监管者仅仅根据原则而采取监管执法措施，很容易使原则异化成为隐性监管标准，导致监管体系缺乏透明度、可预期性以及公平性，并可能增加监管者和监管对象之间的摩擦。而类似于日本金融厅的做法可能更适合于我国现阶段的监管实践，即对金融机构基于原则而做出的改进业务活动和内控机制的努力予以正向激励，其努力实践原则的表现可作为分类监管的依据之一或是监管者行使行政裁量权时所考虑的因素。

第二，在监管实践中引入原则的最大争议在于其不确定性，但事实上监管体系是否具有确定性、可预期性，与其对应于规则性的或者是原则性监管方法的并不完全相关，问题的关键在于监管者和监管对象能否共享对监管规范实质的理解。因此，原则得以实现的机制非常重要，如果设计得当，在实践中原则性监管可以避免原则本身的最大问题，并可能实现较低成本的有效监管，反之亦然。

国外的监管经验表明，该机制所包含相关因素很多，包括但不限于以下几个方面： （1）监管者通过正式的监管指引及非正式的指引[44]等向监管对象提供透明的、易获得的、且持续性的行政指导，并与业界和相关利益主体进行持续和充分的沟通交流；尽管行政指导可以作为阐释监管意图的灵活、有效的机制，但过度且繁杂的行政指导可能反而会降低监管透明度和确定性，因此监管者必须确保其指引简明清晰并谨慎使用； （2）原则性监管作为一种以监管对象内部管理活动为导向的监管方式，应不断融合行业内实现监管目标的实践经验，同时通过行业协会、咨询机构等传播业内实现监管目标的最优实践，这有助于不断充实和更清晰界定原则的要求，促进监管标准的不断提升并保持灵活性，同时也有助于建立监管者和监管对象之间以及监督对象相互之间的学习借鉴； （3）借鉴和融合风险性监管的分析方法来衡量原则性监管的有效性、界定规则与原则的适用范围以及分配监管资源，确保监管者对金融市场中存在的问题所做的监管回应是适当和理性的，例如一些业务复杂程度不高的中小金融机构对市场和消费者造成的风险可能相对较小，而以监管对象内部管理为导向的原则性监管会使其承担很高的合规成本，因此为了更恰当的配置监管资源，不宜以“原则”来提高对其的监管要求，应根据金融机构的业务性质、规模等进行灵活调整； （4）监管执法不是铁板一块，大部分监管对象通常是善意和诚信的，应主要通过日常的合规检查以及对话、警告等方式来劝导其合规，而对那些恶意的、不妥协的机构则要实施严厉的处罚，但监管执法应程序合法且监管的行政执法决定是可诉的，应接受司法审查。这种有梯度的、渐次推进的方式有助于提升监管执法的适当性和合理性，也会使原则的内涵更趋合理与丰富； （5）应加强监管者队伍的专业能力建设， 特别随着金融产品创新不断，金融机构所使用的风险计量模型日益复杂，这对监管从业人员的能力提出了更高的要求，除了通过培训等方式来提升监管从业人员的素质，也可以引入外部风险管理专家来支持一线监管人员的监管活动。[45]

3.在监管文化的层面的可借鉴因素。

影响金融监管质量更深层次的因素是监管文化。在监管文化重塑层面，原则性监管倡导的不是去监管化或放松监管而是促进监管关系的重构，由直接命令和控制式的监管关系发展成为建立在责任、互信和合作基础上的监管关系，监管者通过原则来清晰的表达其监管目标，且其执行机制是可预期的，而监管对象通过自发建立程序及实践确保监管目标能够真正得到实现，并在业务活动中不仅是恪守监管要求的底线，而以更高的标准要求自己。原则性监管是“新治理”[46]和“去中心化的监管”，[47]新治理的监管体现了监管架构的公私融合，并在监管决策中引入行业协会等第三方主体， 将行业经验引入监管过程，在监管者和监管对象之间建立起富于活力的持续沟通机制（而不是信息的简单堆积和对抗性的）。[48]原则性监管方式结果的“优”或者“劣”取决于其执行，而执行又依赖于监管制度各类参与主体之间的相互信赖程度。但监管文化的变革是最困难的部分，非一朝一夕之功，且受制约于社会经济、政治、历史、文化等外在于金融监管制度本身的各因素的综合作用。

结语

通过上述分析，我们认识到原则性监管对于处理金融创新和监管套利是有益的，但是一套与以原则相伴的健全的规则也是必要的，政府监管与自律监管、市场约束应保持动态的平衡，不可偏废。此外，金融危机警示我们，由于原则性监管需要监管对象的主动参与并以管理层的内部管理活动为基础，因此，原则性监管对那些富于责任、诚信、信托和合作意识的金融机构而言是较为有效的。但与之相关的是“严格依赖于市场自律的信条已经在银行家被不当补偿的领域内被证明是无效的”，[49]因此监管者应分析识别对金融机构和市场参与者的行为是建立在何种激励之上的，以及这些激励是否有助于更好的发挥市场功能而不是导致市场扭曲。

【注释】

[1]这里的监管方式是指监管机构达成监管目标的监管方法、途径。

[2]风险性监管,本文虽有所涉及,但不是主要讨论范围,对于监管者而言风险性监管不等于金融机构的风险管理,其基本含义是:由于监管机构的监管资源是有限的,所以应将其监管重点有意识的集中于那些对法定监管目标构成巨大风险的内容。

[3]需要说明的是regulation笔者翻译为“监管”,但其含义区别于supervision,前者更强调带有定规立法性质的高位阶的监管治理活动,而supervision更强调基于regulation进行具体的监督与管理的实践性活动,细辨之下二者存在一定区别,但是又密不可分,因此在本文中“监管”也有同时涵盖了regulation和supervision的情况。另外, rules-based也可以翻译为以规则为基础、以规则为本, principles-based也可以翻译为以原则为基础、以原则为本, risk-based也可以翻译为以风险为基础的、以风险为本的。

[4]参见英国金融服务管理局文件principles-based regulation-focusing on outcomes that matter,载英国金融服务管理局网站http:// www·fsa·gov·uk/pubs/other/principles·pdf,2009年12月20日访问。

[5]参见ben s bernanke,regulation andfinancial innovation,载http://www·bis·org/review/r070516a·pdf,2009年12月20日访问。

[6]参见美国财政部文件financial regulation reform: a new foundation(2009), p·51,载美国财政部网站http:// www·financialstability·gov/docs/regs/finalreport-web·pdf,2009年12月20日访问;另外美国财政部于2008年的提出的blueprint for a modernized financial regulatorystructure中提出“走向目标性监管架构”其内容实质也有所体现,载http://www·treas·gov/press/releases/ reports/blueprint·pdf,2009年12月20日访问;美国金融服务圆桌组织也于2007年发表报告the blueprintfor us financial competitiveness 中提出关于“guiding principles”的立法建议,载http://www·fsround·org/cec/pdfs/finalcompetitivenessreport·pdf,2009年12月20日访问。

[7]刘轶:《金融监管模式的新发展及启示》,载《法商研究》2009年第2期。

[8]时辰宙:《国际金融监管理念的最新演进———基于原则监管方法的分析和思考》,载《金融发展研究》2008年第12期。

[9]see note④, p·6·

[10]参见日本金融厅网站http://www·fsa·go·jp/policy/br-pillar4/index·html,2009年12月20日访问。

[11]11julia black,“making a success of principles-based regulation”, 1law and financial markets review,2007, pp·191-206·

[12]参见刘叶深:《法律规则与法律原则:质的差别》,载《法学家》2009年第5期。

[13]根据financial services andmarkets act2000(fsma),section 150,个人可以起诉某个违反规则的被许可公司赔偿损失。

[14]see note[11], p·192·

[15]see stuart bazley,“the financial services authority and outcomes based regulation”, 30companylawyer,2009, pp·161-162·

[16]fsa, business plan, 2009/10, p9,载http://www·fsa·gov·uk/pubs/plan/pb2009-10,2009年12月20日访问。

[17]cosmetic compliance/creative compliance,是指金融机构通过改变安排或行为以符合规则的具体要求,但同时这种合规损害或者规避了规则本身的目的。

[18]see cary coglianese&david lazer,“management-based regulation: prescribing private management to achieve public goals”,law and society review(2003), p·702·

[19]美国被普遍认为是规则性监管的代表,但是其cftc采用的是更偏向于原则性监管方式。金融危机之后,美国的金融监管广受诟病,目前正在处于金融监管的变革过程中,在2009年财政部的《金融监管改革白皮书》中,建议应当在sec对市场所采取规则性监管方式与cftc所采取的原则性监管方式之间进行调和。

[20]1997年成立的英国金融服务管理局(fsa)取代此前证券与投资委员会(sib),并继承三个自律组织(sros)及九个被承认的职业团体(rpbs)的一系列监管职能,同时它还取得英国央行的检查及监督部门对银行业的监管职能与财政部保险司对保险业的监管职能等一系列功能。

[21]良性监管原则(principles of good regulation)涵盖:效率和经济、被监管对象管理层角色、适当性、创新、金融服务国际化特征、竞争等方面,参见fsa网站http://www·fsa·gov·uk/pages/about/aims/principles/index·shtml,2009年12月20日访问。

[22]see note④·

[23]以战略目标之一的“帮助零售消费者实现公平交易”为例,其细化的结果指标为以下3项: (1)消费者能从企业和fsa 获得并使用明确的、简单易解的相关信息; (2)消费者与金融服务行业进行交易时,有能力并有信心的履行责任; (3)金融服务机构公平对待客户,并帮助客户满足其需求。

[24]新加坡金融管理局也于2008年2月发表一份《公平交易建议指引———董事会及高级管理层为客户达致公平交易结果的责任》的咨询文件,与英国的tcf有异曲同工之处。

[25]fsa,treating customersfairly—towardsfair outcomesfor consumers,载http://www·fsa·gov·uk/pubs/other/tcf-towards·pdf,2009年12 月20日访问。

[26]参见日本金融厅: progress status of initiative toward better regulation,载日本金融厅网站http://www·fsa·go·jp/en/news/2009/ 20090917/01·pdf,2009年12月20日访问。

[27]在1979年《银行法》以前英国银行业没有正式授权的法定监管体制,而是依赖于英格兰银行的道德劝诫和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。1986年《金融服务法》授权成立新成立的证券与投资委员会监管大量自律监管组织的认可与运作,这些自律监管组织各自负责英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下, 英国银行监管的条文色彩日益浓厚,而证券监管者则根据1986年《金融服务法》的授权,制定日趋复杂的“规则手册”,用以规范证券公司的活动。参见[美]约瑟夫·j·诺顿:《全球金融改革视角下的单一监管者模式:对英国fsa经验的批判性重估》,廖凡译,载《北大法律评论》(第二辑),北京大学出版社2006年版,第547-550页。

[28]see generallythe seventh annual a·a·sommer, jr·lecture on corporate, securities and financial law:“the u·k·fsa: nobody does it better?”,fordhamj·corp·&fin·l·,2007, p·259·

[29]“改革前的日本金融监管机制,既不是以金融自律组织调控为主(如英国),也不是以法制化金融监管机构调控为主(如美国),而是更多体现为政府行政干预。这种金融监管模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了一定作用,但也在很大程度上不利于形成金融监管规范化和法制化,容易造成金融秩序混乱。”参见吴志攀:《日本金融制度改革与法律的新观念》(1-4),载《金融法苑》1998年第8期至第11期。

[30]see note[11], p·192·

[31]julia black,“forms and paradoxes of principles based regulation”,capital markets lawjournal,vol·3, iss·4, pp·425-457·

[32]参见fsa文件,载http://www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2006/136·shtml,2009年12月20日访问。

[33]参见fsa文件,载http://www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2009/165·shtml,2009年12月20日访问。

[34]see note[31], p·430,“监管乌托邦中,监管活动是有目标和焦点的,是与司法相协调的,受规管的机构被给予业务运营的所需的自由和灵活性,同时在不给其商业运营活动施加不合理负担的基础上达成监管目标。监管者充分认识和理解其在识别监管关键点时所遇到的问题,并能够就监管原则和目的共同架构与被监管机构达成充分一致,被监管机构有自由也有责任发展符合监管原则的自身业务体系,同时也意味着在一个稳定的监管环境下其商业活动能够有效和创新性的开展。”

[35] lawrence a·cunningham,“a prescription to retire the rhetoric of‘principles-based systems’in cooperate law, securities regulation, and accounting”, 60vanderbilt lawreview,volume, 2007, p·1411·

[36] frederick schauer,“the convergence of rules and standards”,new zealandlawreview,2003, p·303, p·305·

[37]see note[31], p·448·

[38]see note[31], pp·449-450·

[39]39see note[31], p·452·

[40]see note31, p·427, pp·454-456·

[41]同注[27],第546页。

[42]我国采取的是具体列举方式对需要披露的重大事件加以确认,《证券法》第67条规定重大事件包括十二类, 2007年证监会《上市公司信息披露管理办法》第四章临时报告部分,又对《证券法》界定的重大事件进行了补充,附加了九类。

[43]例如,近年来银行大量发行的银信合作“信贷资产转让型”理财产品,相当一部份产品的目的是年末银行出于资本充足率、存贷比、信贷规模限制等监管考核要求,将信贷资产通过发行短期理财产品的方式暂时转移到表外以规避监管规定,其中很多理财产品虽然名为非保本浮动收益,但有些银行会与机构投资者签订阴阳合同,承诺到期回购信贷资产而实现保本,或者如果出现问题通过再发一笔贷款的方式托底。这样银行美化了资产负债表,使得息差收益转化为中间业务收入,投资者也能获利,但事实上这些存在于银行表外的资产归根结底形同于银行的负债,其风险仍由银行承担,其信息披露的不充分以及贷款管理的真实义务仍在银行,很容易累积系统性风险。近期银监会已经发文对此进行了规范,要求银信合作理财产品不得投资于理财产品发行银行自身的信贷资产或票据资产。规则对于金融创新的反应滞后可见一斑。

监管规则篇10

关键词：新常态；外汇管理；规则监管；原则监管

中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05

一、引言

随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。

一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求

事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化

随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险

详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

（四）原则监管有利于业务创新

外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平

英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管不能放松监管要求

有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。

（三）实施原则监管是一个渐进过程

原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（四）原则监管应以结果为导向

实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。

四、相关政策建议

（一）加强商业银行内控建设

由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。

（二）可以考虑实行分类监管

我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。

（三）严厉处罚违规的金融机构

对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才

原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献：

[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.

[2]周琰.主动适应新常态 奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.