政府监管改革矫正监管失灵论文

编者按：本文主要从引言；OECD国家监管政策的演变；现阶段OECD国家监管治理的具体实践；OECD国家监管治理对我国的启示四个方面进行论述。其中，主要包括：促进各国经济的发展并提升其应变能力、传统的监管方式是简单的“命令控制”式的直接干预模式、“非管制化”和“减少文牍主义”很快让位于监管改革理念、监管质量管理理念、监管政策理念、监管治理、监管治理的内涵：从充分保护私人投资者和消费者权益的角度，论述监管治理的必要性、将监管治理安排置于其政治、经济、法律和文化的大环境中（制度禀赋）来考虑、OECD实现有效监管治理的三要素、转变观念，引入监管治理理念、运用多种监管工具，并积极推动对RIA的政治承诺、扩大政府咨询和独立机构的研究

一、引言

有鉴于监管型国家的兴起与监管失灵现象的出现，政府监管改革已成为当今世界各国最为重要的政府改革课题之一，其目标是促进各国经济的发展并提升其应变能力。当前的监管改革是希望透过制度与流程的设计以引导发展出一个更为健全及符合民主治理精神的监管系统，同时促进目前多层次监管治理结构间地协调与配合，以期最终能矫正监管失灵现象并完成社会各组成部分自我治理与自我监管。

美国著名公共行政学者DavidH．Rosenbloom曾定义公共行政为：“政府立法、行政、司法部门对社会进行全部或局部监管或提供服务的过程。”政府的功能正是以其对公民的“服务”或“监管”过程来实现。正如OECD公共管理委员会(PublicManagementCommittee)所指出的，监管质量对于经济绩效及政府在改善公民生活质量方面所做努力的效果，都至关重要。以OECD为代表的发达市场经济国家首次提出了监管治理理念，目前已有一半以上的OECD国家在监管治理理念的指导下确定了不同性质的监管政策质量评估方案及立法。为了使我国监管改革能更符合公民的利益，以实现善治，有必要将监管治理作为监管政策制定与执行过程中重要的遵循准则与规范架构。在这方面，OECD国家监管政策从干预主义到监管治理的演变，对我国监管改革具有重要的参考价值、典型意义和借鉴作用。

二、OECD国家监管政策的演变

自20世纪80年代以来，OECD国家监管政策经历了从干预主义到监管治理的演变过程，经历了如下几个阶段

第一阶段，传统的监管方式是简单的“命令控制”式的直接干预模式。这种监管方式是以政府为主导的直接下达命令，下级直接服从的监管方式，存在许多弊端。私有化和监管放松都是试图改变监管原有的“命令控制”直接干预模式。

第二阶段，“非管制化”和“减少文牍主义”很快让位于监管改革理念。它是对非管制化、再监管和改善监管效力措施的综合运用。但是监管改革理念认为改革是暂时性的，其目的在于通过一系列一次性干预措施使监管体系恢复到某种最优状态；

第三阶段，监管质量管理理念。它将改革过程看作是一个动态过程，是政府功能的有机组成部分，必须建立在持续推动的基础上，其注重的是监管质量，而不再是监管改革；

第四阶段，监管政策理念。监管政策同货币政策、财政政策一样，是动态聚焦的，它认为确保监管体系质量是政府的持久功能。但它注重主动的“质量保证”功能，而不是较被动的“质量管理”功能；

第五阶段，监管治理。监管治理理念植根于更宽泛的民主治理(DemocraticGovernance)思想。即发挥监管功能所涉及的任务，不仅包括各种工具的设计和实施以及工具之间的协调配合，还包括那些内在于民主治理的更广泛问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。监管治理涉及的领域也更宽泛，包括与其他监管“角色”（如立法机关、司法机关、国家内部以及超国家层面的政府行动）之间复杂的相互影响。

20世纪90年代，OECD提出了监管改革原则性建议：对市场运作优于政府干预的领域放松监管，而对于没有政府不能很好发挥市场作用的领域实施监管。建立监管体系来确保法律具有稳定性和可控性，并且确保监管的设计是为了保证民主原则。OFCD先后经历了以下几个重要的里程碑阶段：

第一，《1995年OECD委员会关于政府规制质量的政策建议》提出了监管质量方面的第一个国际标准。此外，它还标志着正式认可了监管方式和监管目标的转变：从即兴地改善监管结构，转变为系统地看待监管质量以及促进和加强监管质量的手段。

第二，《19970ECD监管改革报告》。它首次正式承认了将监管政策与政府政策议程的其他关键因素（最明显的是竞争和贸易政策）联系起来的重要意义。随后启动的有关国别监管改革考察的“横向”计划，可被视为监管政策议程的主要方面得到了正式而广泛的接受。其中包括采用监管质量保证政策，把它作为更宽泛的政府政策（特别是结构改革计划）的一个基本因素；承认将监管政策与竞争、贸易和消费者政策进行整合的必要性。

第三，《2005监管质量与绩效指导原则》。1997年的建议经受了时间的考验，根据对20个国家的评估和其他研究得出的经验教训，对这些建议进行了认真的检查和更新，最初的七条原则得到了保留，但是注释和所附的建议得到了扩充。在2005年比在1997年更受关注的问题包括：政策连续性和多层次协调；政策建议的事先评估；关于满足公众需求的网络设施的竞争政策；市场开放性；风险意识；以及实施。这些目标要求采取一个跨领域的积极措施，从而使监管法规更加负责任而可预测。《监管质量和绩效的原则》强调了这个使监管政策、工具和机构适应二十一世纪的、具有动态性和前瞻性的过程。

第四，在治理方面，OECD所做工作的内容包括：突出强调了监管政策，将其作为实现透明度、可问责性、合法性、效率和政策协调性目标必须完成工作的一个基本方面。这就承认了监管政策是广义政府活动的一个核心因素，是总体管理能力的有机组成部分。

三、现阶段OECD国家监管治理的具体实践

（一）监管治理的内涵

监管治理的现代文献始于Levy和Spiller于1994年发表的一篇开创性论文。在该论文中，他们首先强调监管治理安排（RegulatoryGovemanceArrangement）与监管内容（RegulatoryContent）之间的区别，把监管作为一个涉及监管治理和监管激励两个方面的制度设计问题进行研究。对于篮管治理，Levy和Spiller把注意力集中在两个方面：一是从充分保护私人投资者和消费者权益的角度，论述监管治理的必要性；二是对于现实中的特定国家或地区，必须将监管治理安排置于其政治、经济、法律和文化的大环境中（制度禀赋）来考虑，有效的管制治理安排因制度禀赋不同而存在差异。他们还指出监管治理结构是社会用来约束监管机构的自由裁量权以及解决约束冲突的机制，受立法、司法和行政的影响。而Levy和Spiller并没有对这种约束机制的必要属性做出实质性的建议，而只是强调这种机制必须与制度禀赋相适应。

在我国，监管治理的概念近几年才出现，对相关问题的研究尚未取得一致的意见。游五洋认为，管制治理(Reg-ulationCovernance)，源于国家治理的概念，是指国家权力机构地设立及其管理社会公共事务的过程。上述的定义没有有效地界定监管与监管治理的区别，没有清晰地表达监管治理制约监管者行为和监管活动方式的功能。监管是政府管理经济和社会活动地重要手段，是政府行政对经济和社会活动的干预，它以政府、企业、消费者和各种社会组织之间的互动为实施基础。而监管治理的功能则是为监管活动提供“游戏规则”，以保证监管决策的科学化和监管活动的有效性，从而高效实现监管目标，即监管治理是对监管活动方式和监管权力运用方式的规定。

（二）OECD实现有效监管治理的三要素

1．监管政策。泛指清晰、灵活、连贯一致并以提高监管质量为目的的政府整体性政策，其中包括政策目标、政策行动及实施行动相关的法规。OECD经验证明，一个有效的监管政策必须有以下相互支撑的三个部分构成。

(1)最高政治层级的采用与支持。监管改革政策首先必须有最高政治层级的认可与有力支持，才能在整个行政部门获得有效的执行与实施，这有助于提高监管机构的权威性。如，美国在克林顿政府执政期对繁文缛节和行政监管的最大改革计划——国家绩效评估计划(NationalPerformanceRe-view)，就是由当时的副总统戈尔(AI.Gore)直接统领负责，显示最高政治当局对该改革的重视与支持，亦成为该计划日后成功的主要原因之一。

(2)监管质量标准的建立。只有建立起明确的监管质量标准，才能确保政府的监管行动是必要且可接受的，才能使监管政策的决策过程真正符合善治的标准。如，OECD公布的十项监管决策参考清单(TheOFCDRefrenceChecklistforRegutatoryDecisiO真真-Making)，可被视为是评估监管政策制定是否确实符合当代监管治理精神与善治的标准。这十项标准分别是：①问题是否得到了清晰的界定？②政府行动是否合理？③监管是否是政府行为的最佳形式？④监管是否有法律基础？⑤监管应该南哪一级（哪几级）政府来实施？⑥监管的收益是否能够大于成本？⑦监管对全社会造成影响的分布情况是否透明？⑧监管规则是否清楚、一致、可被运用者理解和掌握？⑨监管影响所及的利益相关方是否都有机会表达意见？⑩如何实现监管遵守？

(3)监管管理能力。OECD经验证明，塑造监管管理能力注重以下几方面将有助于提高监管管理能力的效率：一是监管机构要独立于被监管者；二是机构得到政府的授权，与监管政策相协调；三是跨部门的运作机制；四是拥有能够独立判断能力的专家队伍；五是与中央行政权威机构及预算部门（例如财政部）维持良好的互动关系。如，日本的改革委员会作为首相的建议机构，检查现存监管状况，并根据部门情况设置监管改革的优先顺序。

2．监管工具。经合组织总结其成员国改革监管体制的经验，建议使用6种提高监管质量的工具，包括：(1)行政管理的简化，即简化政府手续和文牍；(2)监管影响分析（RegulatoryImpa「tAssessment；RIA），确保选择最佳的监管手段；(3)信息透明与信息沟通，法规的适用人群应对法规有所了解，并清楚法规对他们的要求；(4)监管措施的替代政策地比较与选择，政府应尝试市场导向等非监管手段来促成监管目标的实现；(5)监管政策地遵守与执行，这决定监管是否能实现其既定闩标，有法不依等于没有监管；(6)支持行政公正和责任追究，监管者要能面对问责：为此，必须确保受监管约束的人群有明确、畅通、有效的L诉渠道，

推进监管改革、提高监管质量，主要在丁监管工具的开发、运用和创新。以上6种监管工具中，RIA工具是最重要的-RIA是指为了实现提高监管政策质量的目标，系统地分析和评估新监管政策或是现存监管政策的成本收益的过程。如，在美国，15项花费了1000万成本的RIA导致监管政策修改，监管政策修改带来了大约100亿的净收益，也就是说收益成本比率是大约1000:1。到2005年，已经有26个OECD国家不同程度地采用了监管影响分析策略。但是，RIA实际操作起来比较困难，还需要发展RIA的手段、程序和实践，OFJCD在改革过程巾总结了一系列完善的经验，来引导RIA发挥最大的效能，以下是十种最佳RIA做法：(l)最大化对RIA的政治承诺；(2)合理分配对RIA计划各要素的责任；(3)培训监管者；(4)使用前后一致但灵活的分析方法。OFCD同家通常采取的RIA方法包括：收益／成本分析、成本效率或成本／产量分析、财政或预算分析、社会经济影响分析、后果分析、达标成本分析和商业影响测试；(5)设计和实施数据收集策略；(6)确定RIA的对象；(7)及早将RIA融入决策过程；(8)宣传有关结果；(9)公众广泛参与；(10)将RIA同时应用于新的和现行法规，RIA对评估现行法规和对评估拟议巾的法规同等有效。

3．监管机构：经合组织的经验证明，设置相应的监管机构，对于保证实施和执行监管政策能够起到关键作用。它不仅包括内阁、政府和行政部门以及议会内部的管理和监督机构，也包括独立监管者和对监管质量做出重要贡献的其他机构，如专门的法律起草办公室甚至议会。

(l)中央监督机构，该机构可确保政策的整体性，为监管下具的使用提供技术支持，保证政策的客观性和有效性。监管机构的·个上要作用就是检查监管法规和改善监管质量。资源充足的（指财力和人力）中央监督或协渊可在改革过程巾扮演一系列重要作用，包括：①确保政府上下符部门都对改革采取同一态度；②提侣高水平的监管和善治；③向使用监功具的人提供技术支持同时政府部委的作用和支持也很重要．巾央监督或协渊机构可以在一定程度上帮助解决这个问题，并鼓励各部委加强对话和互动，但改革最终还是要靠仟部委来推行，监管质量的高低最终也是靠部委。

在韩刚、墨西哥和荚国等上个实行总统制的围家，负责推进、监督监管质量的中央机构最为有力。三国都成立了独立于监管机构的强力部门，但具体的司法、程序和管理部门有区别（韩国和墨西哥成立丁高级圳委员会，美国将监管质量管理嵌在其中央管理和预算机构内），总统制国家有能力推行牵涉各部门、自上而下的改革，并有一整套机构负责执行总统拟定的政策；而在中央政府协调、管理能力较弱的国家，这一情况较少见。但负责监管改革某一方面的部门间的协调越来越受关注。在荷兰，司法部、环境部和经济部正就提供帮助服务进行合作，而这对于改进政府各部门的RIA标准至火重要，，包括德国、门本和葡萄牙在内的许多国家也成立了高级别的独立委员会，以帮助制定监管改革政策。

(2)独立管制者-经合组织提倡建立独立的监管者，他们的职责一般包括法规的执行、违规处罚和批准、核发许可证，等，致力于提高监管质量，发挥监管的专业知识的作用和增强监管的可靠性，保护市场不受那些被“俘获”的政客和官僚的不正当干预；促进了监管质量、透明度、稳定性和专业性的提高。对于解决国家政府作为政策制定者、企业所有者和监管者这种职责不清的混乱局面也是必要的制度解决方案。

在多数OECD国家，部分因闷际承诺而推行的经济结构改革会导致独立监管机构的成立和现有监管者的重新设计。这些机构旨在为自由化或私有化了的部门提供中立的管制监督，并为竞争性市场提供审慎的监管。

四、OECD国家监管治理对我国的启示

（一）转变观念，引入监管治理理念

在中国，监管治理理念无论对于政府和公众来说都是新鲜事物，对其理论和方法的理解还不深刻。我国缺少相关的法律法规依据、现有监管政策评估技术人员缺乏、收集数据能力不足、政治干预、监管能力弱、监管影响评估意识差。转变观念是形成有效磋商、改进评估技术、提高监管能力的基础，是达到有效监管治理目标的首要前提。

（二）运用多种监管工具，并积极推动对RIA的政治承诺

我国缺乏对现代监管工具的合理、有效的运用。有效地综合使用监管工具是对传统的“命令控制”监管模式的有益替代，通过合理使用各种现代监管工具来评估与改进已有与新提议的监管政策以实现有效监管治理。在现代监管工具中，RIA是辅助做出最佳监管决策的最有效工具，通过实施RIA，增大了监管决策的开放性和公众参与程度和监管责任，大大提高监管决策的质量。在RIA基础薄弱的国家，若想利用RIA机制完善监管决策，其运用必须得到政府高层的强力支持，这是监管影响评估机制得以确立的根本，因此，要积极推动对RIA的政治承诺。在多数OECD国家，监管影响评估机制得到了诸如法律或总理签署政令方式的支持。现阶段，中国应该积极开展监管影响评估机制的立法工作，使之从政府文件上升到法律位阶，切实有效地保障机制的贯彻执行，最终实现有效监管治理。

（三）扩大政府咨询和独立机构的研究

充分考虑公众意见，与利益相关者进行广泛、客观、及时的咨询是避免“监管俘虏”，保证产生和顺利实施良好监管政策的重要手段。同行评审和独立政策研究机构的分析拥有更高的专业水准和更公正的研究立场，是提高监管质量的重要途径。作为公众参与政府管理活动的一条重要途径，向公众进行咨询已成为OECD国家政府整个决策过程中不可或缺的一环，中国缺乏政府咨询的传统，独立的政策研究机构对监管政策的研究也尚未形成。OECD国家相对完善独立的政府监管政策研究机构，对中国相关领域和行业发展具有重要的借鉴作用。总之，监管治理理念在中国应该在一个循序渐进、因地制宜的发展过程中，成为有效监管体制改革的一个重要有机部分。