政府行政管理论文十篇

政府行政管理论文篇1

十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自的广大农民群众，迫切要求用政治上的民利来保障经济上的自利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：

(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。

乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。

乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。

(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。

村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求，把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度，凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务。都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能，扩大村民自治范围，积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。要建立健全乡镇政府与村民自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度，真正发挥乡镇政府对村民委员会的指导作用。乡镇政府应积极创造条件推动驻村的文体教育、休闲娱乐场所向村民开放，鼓励和扶持村内及周边有关实体按照共驻共建、资源共享、互利共赢的原则，为村民服务，为农村经济社会的全面发展提供条件。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织。给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训。进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。

政府行政管理论文篇2

[论文摘要]关于公共行政的目标，有“提供服务”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但从本质上来说，这些范式所追求的都只是一种方式或手段，并不足以代表目标，公共行政的目标应定位于满足社会需求。

马克思主义认为，政府的最终目标应该是消除其自身，实现人类的自由和解放。但在政府与国家仍必须存在的这漫长时期中，政府的目标到底是什么，作为政府价值主要体现的公共行政存在的意义是什么等问题仍需要从理论上加以阐释清楚。特别是在社会发展受到阻碍时，在行政改革难以取得突破时，更要从理论上深人地研究这些问题，以指导行政改革的发展公共行政的目标是指公共行政存在的意义和公共行政活动的目的指向。但到底应该以什么作为公共行政的目标，学术界并没有定论。我们下面对在公共行政学界基本得到认可的三种目标范式进行评述，希望能够得出自己的结论，并求教于学界。

一、关于公共行政的目标是提供服务

有学者认为，“政府行政的最大目的在于提供公共服务。”还有学者从社会契约论的角度提出“管理就是服务，行政管理的实质也是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”、“政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能”、“公共行政服务的对象应该是公民、国家和社会三个方面。”

从新公共管理的角度而言，把服务作为公共行政的目标，会面临着如下几个问题的挑战：为什么把服务作为目标?现代政府的职能主要是提供服务吗?现代政府能提供好的服务吗?如果不能在这三个问题上得到肯定的答复，那么，公共行政以服务为目标则是错误的选择。先回答第一个问题，把服务作为公共行政的目标，用社会契约论来解释是因为保障公意的实现，保护公民的权利是政府的责任。但公民的权利和政府的权力是动态的，与建立契约之初并不相同，因此即使有这样一份契约，与现实情形也会有很大区别。这样，如何理解政府提供的服务就是公民希望得到的，是按照契约(也可以说是旧有的制度规定)，还是按照现实的情况来确定?从“服务”这个词中并不能反映出来。就第二个问题而言，如果把现代政府的主要职能界定为提供服务，那么，是哪方面的服务?为企业发展制定具体的目标，给企业的产品定价，算不算服务?也许多数人都认为政府提供的是公共服务，而非私人服务。问题是公共服务与私人服务的界限在哪?公共服务与私人服务是可以互相转化的，这一点应该能得到承认。而且，公共服务就只有政府才能提供吗?就算公共服务只应该由政府来提供，那么它能提供好吗?戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府》一书中明确提出，自威尔逊始，“大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的：收税和提供服务”，许多本属于非政府机构提供的公共服务也被放在政府手里，“进步党人和新政拥护者相信，各级政府应该利用政府雇员去提供他们决定的大多数服务内容。”但是，“到了70年代，几乎没有任何市长、州长或者议员能够想象有其他的可行之道。他们已经被链条锁在收税和服务的大车上了。”随着经济增长放慢和财政危机的袭来，各种问题出现了，政府在提高税收和增加服务的二元悖论中徘徊不前，结果导致税费不断增加而服务却没有跟上，取消政府的呼声却越来越高。美国一些首先对政府进行改革的地方政府取得了明显的成绩，他们认为“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保障服务提供得以实现。”“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定总是的范围和性质。然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题…”因此，政府并不是公共服务的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解决好公共服务的提供问题。

总结新公共管理运动的观点，我们认为，如果把提供服务作为公共行政的目标，将产生如下问题：第一，政府将会侵占许多非政府提供的公共服务，甚至私人服务。第二。政府将在收税和提供服务的圈子里停滞不前。第三，政府无法保证公共服务的提供，从而导致政府合法性危机的产生。

“提供服务”在公共行政领域被人关注，是因为任何一个政府都必须考虑和解决这一问题。但是，服务也往往因此被看作政府行为方式的总称。而目标通常都指一个明确而实际的指向，服务并不是一个明确的指向。因为提供服务这种行为还有一个更为“目标性”的目标——满足社会的需求。社会需求的满足就是公共行政目标的实现。比如，“为人民服务”，可以这样去解释：用服务的方式来满足人民的需求。当把“人民”这个政治概念转换为“公民”的时候，那么就可以把满足公民需求作为行政的目标之一。之所以说“目标之”，是因为对公共行政有所要求的不仅仅是公民，还应有社会组织(包括企业)那么满足社会需求就应该作为公共行政的目标定位了。社会需求，它是指社会(包括社会组织、个人)对公共行政(或者说政府)的需求。当然，这种需求也并不包括社会对政府的任何需求，这种需求是政府职能范围之内的需求。凡事都找政府并不是合理的选择甚至也并不是合法的选择。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的职能范围是有限的，公民和社会组织也不能任何事情都找政府。所以确切地说公共行政的目标是满足它能满足的那部分社会需求。

二、关于公共行政的目标是提高效率

效率，尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入，公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求，韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国，许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评，但是随着西方各国新公共管理运动的兴起，效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。

根据效率的要求，把提高效率作为公共行政的目标，那么。下面几个方面的活动将不可避免：①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为，公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革，尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区，行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的，行政机构改革是一种治标不治本的行为，关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚，单纯的分分合合起不了任何作用，只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标，才能把职能界定清楚，也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时展的需要，但公务员素质提高了，行政效率是否一定会提高，这本身就值得商榷。而且，公务员的素质提高了，效率提高了，公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界，各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多，但公共行政活动的成效并没有实质性的突破，公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率，高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸，通过先进的技术设备，人们可以完成许多以前不能完成的工作，对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效，还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨，对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。

从以上几点来看，以效率为公共行政的目标，会产生如下问题：①丧失公平。追求效率，特别是单纯追求效率一般是以牺牲公平为代价的。②社会发展的不平衡加剧。基础好的地方或个人相对于基础较弱的地方或个人总是能够产生高效率的，因此，追求效率必然导致地区差异的进一步加大。③忽略劣势群体，损害政府的形象。过多地扶持劣势群体必然造成效率的低下，因此，为追求高效率，公共行政只能奖优罚劣，从而导致占社会大部分的劣势群体对政府行为的不满增加，影响政府的形象。

我们认为，从实质上讲，提高效率也是满足社会需求的一种表现，是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求，往往能迎合一部分人的口味，特别是在我国这样经济发展水平还不高，人们经历过经济不发达所受到的约束的国家，更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣，而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置，将会损害效率的提高，并最终损害社会的发展。

三、关于公共行政的目标是追求公平

持公平观的学者认为，“在现代市场经济发展过程中，如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量，公正、有效地实现社会资源的再分配，防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化，克服市场失灵状态，保证各社会主体的基本权益，确立一个公平、公正的社会，是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”

公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平，不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为，“公平的精神应该是：承认社会公民具有平等的权利，不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别，也不存在凌驾于他人权利之上的特权；产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配；政府平等地服务于每一社会主体，坚决排斥偏见和不平等；法律面前人人平等，不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域，首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出，“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”E4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释，也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法，但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。

以追求公平为公共行政的目标，将会产生一个尴尬的局面，即难以明确界定公平而使公平的追求变成空谈。公平没有效率和服务那样的直接衡量标准。在不同的国家，在不同的时期，公平都有它不同的要求，它并没有也不可能有统一的标准。公平并不象它的对立面不公平那样清晰和明显。因此，尽管我们能对不公平的现象进行批驳和打击，但对如何实现公平却束手无策，只限于空谈。人类存在着许多的不公平，有权利和利益上的不公平；机会上的不公平；起点上的不公平；经济上的不公平等等。要确保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，产生上述各种不公平的原因并不相同，从而追求公平的途径也不尽相同。如同“没有两片相同的树叶”，不公平对于有差异性的个体来说，是永远存在的。我们所能照顾的只能是某一方面的公平，而不能兼顾所有的方面。而且，照顾了某一方面的公平，可能会导致其它方面的不公平出现。比如，政府部门在分配经济资源时，对某些相同性质的企业可能会给予相同的扶持，但性质相同未必对资源的需求就相同，也许一个企业需求更多的原材料，另一个企业需要更多的资金而这并不符合公平的原则。

既然公平这一理想并不能有一个统一的标准，那么，把目标定得现实一点，即“尽可能满足每一个需要满足的要求”应该是比较合理的。当然，在满足社会需求，以达到一定程度的公平的时候，政府可以有选择性，但这种选择不能以牺牲公民利益(权益)为代价。政府在公共行为中，最应该避免的就是这一点。政府机关可以对公民的利益进行审查，但要严格控制自己的行为，尽量以客观、公正的态度和行事标准对待社会中的每一个组织和个人。只有这样，社会需求才能说是满足了，因为根据帕累托最优原则，只有个人(包括组织)的效益的增进没有损害他人(和组织)的效益的时候，社会福利才增加了。

政府行政管理论文篇3

[论文关键词]乡镇政府绩效管理

乡镇是国家设置的一种地方行政建制，乡镇政府则是按地方行政建制设置的地方行政组织。作为我国政权组织体系末梢的乡镇政府，直接面对亿万农民，其管理具有直接性、复杂性和特殊性。论文百事通党的十七大提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，这不仅为我国乡镇的建设发展指明了方向，更对我国乡镇政府的管理提出了新要求。因此，在我国乡镇政府推行绩效管理，其管理的科学性和效果的优质性为我国乡镇高质高效管理提供了保障。

一、我国乡镇政府管理现状

我国的乡级政权体系早在建国初期就已经建立，国家为了能够最优化农村资源，成立了政社合一的，维护农村的稳定，是我国在农村的基层政权。随后，国家决定改革体制，恢复乡镇建制，建立了农业经营管理体制。我国的乡镇政权在成立之初就问题连连，乡镇政府的管理也举步维艰，内部组织管理和外部治理都充满挑战。

1、乡镇政府机构臃肿庞杂，供养人员过多

“麻雀虽小，五脏俱全”是我国现行乡镇政府机构设置的最佳表述。在旧的计划经济体制的影响下，不管地域多大，人口多少，都片面追求和上级政府机构设置的对口，设置全套的机构组织，导致机构臃肿，人浮于事。有关统计显示，我国目前共有乡镇政府4万多个，总财政供养人员有1280万人，平均每个乡镇接近300人，按照中央和乡镇结构改革的要求，要精简近100人。机构臃肿，人员庞杂导致财政支出增长超负荷，财务债务责任不明，终将影响管理工作的开展。

2、乡镇政府职能不清，缺位错位现象严重

“上面千条线，下面一根针”形象的概括了乡镇政府作为国家行政体系末端的职能复杂性。乡镇政府的职能主要有三方面:传达上级政府的政策法规，执行上级指令和本级人大决议;推进本乡镇的科教文卫体等公共事业发展;为乡镇居民提供优质的公共服务。但许多乡镇政府职能不明，做了许多不该做的事，承担了过多的部门职能，使得乡镇政府行政效率低下，服务缺位和职能错位现象严重。

3、乡镇政府财政危机严重，缺乏有效的财务监督

财政危机是乡镇政府最棘手的问题。供养人员过多，对财务支出缺乏有效监督已使许多乡镇政府债台高筑。本来为乡镇居民提供公共产品和服务是乡镇政府最基本的职能，但事实上大部分乡镇政府的财政已经成为一种“吃饭”财政，更有人不敷出的乡镇政府财政沦为“讨饭”财政。财政危机让走投无路的乡镇政府只有巧立税目，搜刮民脂民膏来弥补财政上的不足，引起了广大乡镇居民的不满。

4、乡镇政府公共服务能力欠缺，人民满意度下降，与人民矛盾日益突出

公共服务能力的大小是衡量一个政府效率高低的重要标志。然而严重的财政负担，农民交上来的钱基本上花在了供养人员的身上，乡镇在经济发展和社会文化建设方面的资金严重不足，农民迫切希望政府能改善乡镇生活环境和公共基础设施，可总是事与愿违，钱花了却看不到效果，民众的不满导致干群关系紧张，并将出现的问题归结为乡镇干部的腐败无能，严重影响政府工作人员的形象，信任危机空前，政府与人民之间的矛盾日益突出，严重影响了基层政权的稳定。

二、乡镇政府推行绩效管理的必要性

对绩效管理最简单的解释就是最小的投人获得最大产出的过程，并在此过程中，寻求经济、效率和效益。政府绩效管理是顺应时代变化的要求，基于政府职能转变以及解决财政危机的实践中发展起来的。它以公共选择和新制度经济学作为理论支撑，以服务、社会、公众、市场作为基本的价值取向，不仅仅是管理主体和范围的扩大，更是公共生产力提高的彰显，是我国正在进行的效能建设的诊释。乡镇政府地位和职能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等问题，都表明绩效管理是提高政府效能的必然选择。

1、有利于乡镇政府机构改革

当前各乡镇政府在机构改革方面虽然都进行了有益的尝试和探索，但始终都没能走出精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。出现问题的原因就在于改革不到位，没有与改革相匹配的制度来保证改革的完成。在新的时代背景下提出政府绩效管理，成为一剂良药，给乡镇机构改革带来了新的希望。绩效管理不仅强调乡镇机构改革所要达到的目标，同时注重改革过程中的检查和控制，利用有效的工具和手段来衡量机构改革的效果，这样一种规范与机制相统一的控制，为乡镇机构改革提供了保障与支持。

2、有利于乡镇政府职能转变

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇一级政府的7条职责权限中，主要体现的是“执行、保护、保障”职能，各级乡镇政府都在向有限型和服务型政府转变。乡镇政府引人绩效管理，以政府该做什么、如何做作为立足点，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目的指向，理顺政府与社会的关系，政府的职能止步于社会起作用的领域。乡镇政府集中精力做好“执行、保护、保障”工作，实现全能政府向有限政府的转变.职能缺位向补位的靠拢，错位向本位的回归。

3、有利于建立合理科学的乡镇绩效财政体制

实行税费改革以后，乡镇政府的财政来源受阻，使得人不敷出的财务状况更是雪上加霜。乡镇政府引人绩效管理，在公共预算和公共理财观的指导下，运用绩效预算方法和目标管理手段，对乡镇政府的财政进行源头控制，并建立起一套完整的绩效预算、绩效评估、绩效审计的乡镇绩效财政体制，公开财政支出项目，透明乡镇政府财政，接受群众的监督，让人民清楚了解国家的资金和自己的积蓄何去何从，以此来解决乡镇政府的财政危机和信任危机。

4、有利于提供高效的公共服务，改善乡镇政府和居民的关系

为乡镇居民提供公共服务和公共产品是乡镇政府的基本职能。但目前乡镇生活水平低，公共基础设施不完善，科教文卫等公共事业均远远落后于城市地区，居民寄希望于党和政府带领他们过上幸福生活。乡镇政府绩效管理则将满足农民需要置于首位，并将政府与农民的关系由管理与被管理转变为公共服务的提供者与消费者的关系，由不平等关系转变为平等合作的关系，并由政府控制农民转变为农民监督政府，这样也就必然极大地增强政府的效能，提升乡镇干部形象，改善乡镇政府和居民的关系。

三、以绩效管理推进乡镇政府管理创新的路径

乡镇政府是国家权力在乡镇的触角，其能否高效运转直接关系到国家的稳定与安宁。将绩效管理运用到乡镇政府，帮助乡镇政府进行改革机构，转变职能，解决财政危机，提高公共服务能力，用绩效管理推进乡镇政府的管理创新，对提高乡镇政府的行政能力，建设效能型、有限型、廉洁型、服务型乡镇政府具有重要意义。

1、强化绩效管理意识，推进乡镇政府机构改革，建设效能型乡镇政府

乡镇政府机构改革是一个系统工程，机构改革以后人员如何分流、撤销部门的职能如何合并、新增部门职能如何落实成为乡镇政府机构改革难以彻底的问题所在。过去的乡镇政府机构臃肿，人员庞杂，机构改革是一场效率大仗，触及了许多人的切身利益，他们抵触机构改革。因此，强化绩效管理的意识，加大对绩效管理的宣传力度，使绩效管理的理念深入人心，使人深刻了解到政府绩效管理在节约行政成本、提高行政效率方面的重要作用。诸如机构改革后的人员分流问题，可根据绩效综合考评结果决定人员是提前离岗、提前退休还是分派到村里或其他部门;对新增部门的职能也可以根据绩效评估指标来界定。这样，乡镇政府改革就能顺利进行而不再会有后顾之忧，使乡镇政府向效能型政府转变。

2、运用绩效评估指标，推动乡镇政府职能转变，建设有限型乡镇政府

乡镇政府绩效是履行自身职能的表现，而绩效评估的指标需要根据乡镇政府的职能来设定。我们首先应该界定乡镇政府的职能是什么。在行政体制改革以前，乡镇政府承担了所有的经济、政治和社会职能，行政行为杂乱又无效率。运用绩效评估的指标来推动乡镇政府职能的转变，具体来说，就是把社会管理与公共服务作为绩效评估的主要能容，并以此为依据来设定评估指标，加强各评估指标之间的系统性和协调性，因地制宜，根据不同乡镇地域之间的实际情况，建立多元化的绩效评估指标体系，这样，运用科学的绩效评估指标进行有效地绩效管理规范乡镇政府的行政行为，推动乡镇政府的职能转变，使乡镇政府履行正确的行政职能，努力向有限型政府转变。

3、加强绩效管理规范，建立乡镇政府绩效财政体系，建设廉洁型乡镇政府

我国大多数乡镇政府的财政系统都是不规范的系统，公款私用，乱立税目的现象十分严重，债台高筑，财政压力大使得社会公共事业无法顺利进行。这是因为没有相关的法律对乡镇政府的财政进行有效的监督，也没有一套完整统一的财政运行规范。虽然乡镇政府结合当地的实际情况对提高乡镇政府财政绩效进行了有意的探索和尝试，但取得的效果并不明显。加强绩效管理的规范，就是从法律上明确绩效管理的地位和作用，并通过立法明确绩效管理的程序，建立乡镇政府的绩效财政体系，包括绩效预算、绩效支出、绩效审计，把乡镇政府的财政体系规范化、程序化、透明化，有效解决乡镇政府的财政危机，提高乡镇政府的财政效率，努力把乡镇政府建设成为廉洁型的政府。

政府行政管理论文篇4

企业与政府之间的关系，是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题。它关系到我国企业能否真正成为市场主体，社会主义市场经济体制能否完善，经济能否实现健康、持续发展等重大改革课题，因此一直受到经济理论界和企业界的关注。本文所涉及的政企关系并不仅仅是政府与国有企业的关系，而是包含了所有性质的企业与政府之间的关系。

一、我国政企关系的新变化

1.政企关系类型日趋多样化

当前世界各国政府与企业关系大体上有三种：第一种是"警察与司机关系"，政府与企业没有隶属关系，政府只需要告诉企业什麽是不该做，企业其余事情政府一律不过问不干涉。这种政企业关系在欧美发达国家比较普遍。第二种是"手足关系"，即政府与企业之间相互依赖，官商一体。日本的政企关系属于该种类型。第三种是"父子关系"，企业隶属于政府，不是独立的市场主体政府对企业的一切活动都拥有决定权。改革开放前中国的政企关系大致属于这种类型。

我国经过近20年的改革，政企关系有了很大的变化，不再是原来的纯粹的"父子关系"，而是在逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡：政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着"父子关系"；政府与民营企业、三资企业之间是监督与被监督的"交通警与司机"的关系；一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的"手足关系"，政府与企业一体，政府企具有了业化倾向。

2.政府职能部门与企业的关系日趋突出

以前，每当谈起政府与企业关系，首先想到的就是政府专业经济管理部门与国有企业之间的关系。但是经过近二十年的改革，其他所有制企业迅速发展，乡镇企业、民营企业、三资企业成为中国经济发展重要支柱。政府与企业关系不再局限于专业经济管理部门于国有企业之间的关系，而政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关注。这是因为职能部门与企业之间的关系具有特殊性：首先是职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域；其次是职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系；第三是职能部门与企业的关系是随机的，非紧密性的；第四是职能部门视企业为均质的，不论企业性质如何，规模多大，都按同等方式平等对待；第五是职能部门与企业的关系多为由法律调整的法律关系，这种关系很难由行政手段调整。因此，职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系，在国有企业改革进展到一定阶段后，职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵。

3.企业与所在地政府之间的关系重要性增强

随着国有企业改革的深入，国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺，而越来越多的与所在地政府之间发生关系，如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等关系。同时，大型民营企业、三资企业也面临如何与所在地政府打交道、建立良好关系的问题。这些企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地，要受所在地政府约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行，对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用；而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。

4.政企双方在职责上越位与缺位行为同时并存

政府的越位行为表现在与国有企业政企不分、干涉企业经营、乱收费等方面。其缺位行为表现在国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等行为。企业的越位行为表现是一些国有企业私自处置企业资产导致国有资产流失、强迫企业职工购买企业股份等行为。其缺位行为表现有国有企业没能实现国有资产的保值增值功能、企业不能按国家政策规定保障下岗职工权益、不履行保护环境职责产生严重污染以及偷税漏税等行为。

5.政企关系的当事主体呈现多元化状态

在社会主义市场经济体制下，政府与企业关系不再仅限于政府与国有企业之间的关系，而是政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业之间的关系；企业与政府之间的关系也不只是企业与专业专业经济管理部门之间的关系，还要处理与政府职能部门的关系，不仅要与主管政府打交道，还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。政企关系主体日益向多元化方向发展。

企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果，是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和各类企业来说，这些变化是新生事物，在处理双方关系过程中必然会出现种种问题，这些问题如果解决不好，会影响良好政企关系的建立，从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。

二、政企关系新变化产生的原因

1.市场经济体制取代计划经济体制

市场经济体制逐步取代计划经济体制对政府与企业关系的变化带来了两方面的影响。

一方面，为适应市场竞争，企业必须成为市场的主体，成为独立经营、自负盈亏的经济实体，成为能够独立承担民事法律责任的企业法人，从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格，两者之间不再存在行政上的隶属关系。法律上保证的这一平等关系，对政企关系的变化具有重要意义，为建立新型的政企关系提供了法理上的依据。

另一方面，市场经济体制的建立，必然要求政府职能进行转变以提高效率，适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一是政府的经济职能与其他职能高度集中在一起，缺少必要的独立性；其二是政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能，用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制；其三是强调用政府的经济职能（当然同时也使用其他职能）同时解决宏观和微观两方面的问题，政府的经济计划和宏观管理直接"侵入"到企业的微观经营管理内部。这种状况直接阻碍了中国经济体制和国有企业改革的进展，转换政府职能以越来越成为国有企业深化改革、建立现代企业制度的迫切要求。因此对政府职能进行了转变，经过其主要表现是：（1）部分专业经济管理机构改组为经济实体或行业协会，不再承担政府职能。（2）暂时保留的专业经济管理部门亦将生产经营权大幅度下放给企业，并进行了大规模的机构和人员精简；（3）政府管理方式发生了初步转变，如减少指令性计划和行政命令，强化宏观调控职能等；（4）积极探索建立新的国有资产管理体制和运营机制，实行政府的社会管理职能与国有资产所有者职能分离的新路。政府职能的转变，为政企关系的变化消除了一个直接障碍。

2.对外开放格局的形成

对外开放政策的制定与实施，引进了外资，也产生了同时产生了几种新新性质的企业：中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系，因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容，也为政府职能的转变提供了探索的渠道。

3.所有制改革的进一步深化

我国20年的经济体制改革，是沿着两条线进行的，一是经济运行机制的改革，确立以市场作为资源配置基础的，国家主要运用经济、法律手段调控宏观经济稳定运行。二是所有制改革，构造适应社会主义市场经济发展的所有制基础。所有制改革取得了重大进展，非公有制经济从无到有，到1997年迅速发展到占经济总量的1/4，涌现出了一些新的公有制实现形式。非国有制经济的壮大与发展，为政企关系的转变提供了巨大的推动力，公有制多种实现形式的出现，也是国有企业与政府的关系出现了纷纭复杂的局面，导致了政企关系新变化的出现。

三、合理的企业与政府关系模式

通过调查，我们发现企业对政企关系的转变前景十分关心，并纷纷提出了自己所希望的政企关系模式。综合起来看，合理的企也与政府关系应该具备以下原则：

1.主体平等。在市场经济条件下，企业是独立经营自负盈亏的经济实体，是能够独立承担民事责任的企业法人；同样，政府是公共秩序的维护者，是依法行政的行政主体，是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系，因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。

2.法治原则。行政机关和企业是不同的主体，必然有不同的利益关系，调整这种关系的准则职能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益，必然会影响私人利益，因此，行政活动职能在法定范围内，依照本机关的职责和权限行事，所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时，企业有权要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。

3.权利、义务对等。政府的权利是征收税赋，义务是为纳税人提公共服务；企业的权利是获得政府的公共服务，义务是向政府交纳税赋。

4.平等保护原则。在职能部门面前，不论国有企业还是非国有企业，都是企业法人，因此，任何企业依法经营都要受到平的保护，任何企业违反法律都将受到相应的处罚。

5.高效原则。办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现，是政企关系是否协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本，同时推动企业效率的提高。国际经验表明，高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。

6.经济原则。经济原则适用三种情况：

（1）政府机构设置应遵循经济原则。一般来说，要实现政府的公共管理与服务职能，行政机构过小和公务员太少是不够的，但机构庞大人员冗肿也是不行的，因为会导致人浮于事、职责不清的问题，形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此，机构设置应考虑经费问题，尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等事业上去，造福于民。

（2）政府制定或实行某项法规、条例时，应综合对比该项实行所产生的社会效果或经济效益以及带来的负效益，当社会效果大于负效应时才能实施，反之则不应该实施。

政府行政管理论文篇5

[关键词]新公共管理理论；中国化；效率；人力资源

[中图分类号]D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）09 ― 0034 ― 02

20世纪70 年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、 “政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等只是对这场改革的不同称谓。这场改革运动始于英国， 然后席卷全球。从美国的“重塑政府（ Osborne and Gaebler 1992） ”运动到英国的“ 运动（ Hood，1991） ”；从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”改革以及其它西方国家普遍实行的以市场导向的行政改革措施， 都在不同程度上运用了新公共管理理论， 体现新公共管理理论的各种特征。

一、新公共管理理论的核心观念

（一）重新定位政府职能及其与社会的关系

根据新公共管理理论的构想，政府不是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”。奥斯本提出的“企业家政府”理论特征之一就是要求政府具备顾客意识。这一观点指出，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，提供回应性的服务。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。

（二）强调对效率的追求

新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。可以说，效率贯穿了整个新公共管理理论的始终。

（三）追求管理的自由化

传统公共行政强调遵循既定法律法规，通过严格的行政规制来管控。新公共管理理论要解决的问题是“在过度规范化，法制化和过多控制的情形下”如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。因此它提出实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估。

（四）引进市场，在公共领域实现竞争

市场化实际上是在政府公共服务处于困境的时候，利用社会力量和民间资源提高公共服务供给水平的有益尝试。虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷入瘫痪的死结方面，它也许比本书中的其他任何概念更加关键”。

根据新公共管理理论中有关政府的概念，私人部门所强调的一些价值观念――其中最值得注意的价值观念是效率――在公共部门中应该更加受重视；不仅如此，而且向私人部门管理者的思维方式的转变，对于促进公共部门真正为公共利益服务来说也是绝对必要的。

二、实现新公共管理理论中国化的可能性

近几年来，如何全面、正确地认识新公共管理的理论和实践， 特别是如何借鉴和吸收新公共管理的理论和实践成果为我所用， 成为我国学者普遍关注的课题。而为何能够实现新公共管理论的中国化，可以从以下方面来稍加解释。

（一）从当前面临的国际背景来看，我国正处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革大潮之中。向别国学习，无疑是一个不可忽视的主要方面（这甚至是一条捷径），特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面的成功经验，我们可以发挥“后发优势”。

（二）从我国目前的国内环境看，随着我国社会主义市场经济体制逐步确立， 社会结构由农业社会向工业社会转型，使政府生态环境发生了巨大变化。传统的政府管理模式已不能适应当前政府生态环境的巨大变化变化，逐步暴露了种种制度上的缺陷，严重影响了政府的行政效能的发挥。以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践， 显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验， 起到一定的借鉴作用。

（三）理论上讲，新公共管理作为一种政府管理领域的新范式，对于我国行政学以及公共管理学研究的发展有着重要的意义。自80年代以来，我国恢复了公共行政学的教学与研究，经过这二十多年的发展，我国的行政学学术研究、教学等都获得了显著的发展。但总的来看，中国行政学仍停留在引进、介绍国外学术成果的阶段，并且对西方行政学的引进和介绍缺乏系统性和深刻的分析。诚然，西方行政学理论体系一定程度上能为我国公共行政管理活动提供指导；但中国毕竟有自己的国情，中国行政学需要尽快完成从引进、借鉴到发展、创新的飞跃。

三、新公共管理理论中国化的原则

（一） 因地制宜，忌照搬照抄

要实现新公共管理理论的中国化，获得对现在行政管理体制的创新，要求我们能够因地制宜，不能总认为外国的月亮比较圆。新公共管理改革并不总是成功的， 有的改革措施成效不明显， 有的则带来了更多的问题。英国政府内部改革的重要举措“下一步行动方案”， 动摇了传统的文官制度和传统的行政责任机制， 这对公民来说并不是福音， 因为它会导致责任关系模糊和权力滥用。因此在使其中国化的过程中，首要的就是因地制宜。

（二）认清自己，忌妄自尊大

不可否认，新公共管理作为指导西方国家行政改革的主导理论， 不可避免地会对我国行政改革的理论和实践产生重大影响。近年来， 我国研究新公共管理的文献呈现出爆炸性增长便是明证。但在实践过程中，仍有大量的公务人员和学者以发扬传统文化的视角，全面批判新公共管理理论，并强调中国传统文化以及官僚制的特殊性，在理论与实践之中，都无视新公共管理理论的适用意义。

（三）分析经验，去粗取精

从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救；从文化角度来看，新公共管理理论建立在西方资产阶级民主和个人主义的基础上，对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折；从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。

四、新公共管理理论在我国的实现路径

我国国内对新公共管理的研究，正如陈庆云所说“ 我国国内学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主”。从历史发展的眼光来看，传统公共行政理论和新公共管理理论有自身的价值，中国政府所面临的自身行为非规范化，低法治化和管理能力，管理绩效的不理想状况将成为我们批判地吸收传统公共行政理论和新公共管理理论的基本立足点。

（一）转变政府定位，强化政府责任意识

政府定位实际上指的就是政府行政的边界问题，即政府介入市场、社会的程度问题。长期以来，我们就在不断转变政府职能，但这个转变的过程是个渐进、缓慢的进程。对此，要界定政府的角色和职能，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。

新公共管理理论从管理学的角度批判，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托是医治公共管理机制江华痼疾的组织原则。我国由于长期实行计划经济体制，致使权力过分集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事，职责不清、机构臃肿、人浮于事。因此，我国转变政府职能的关键环节是： 还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。

（二）夯实新公共管理理论中国化的基础，增强社会自治能力

新公共管理实践是建立在社会具有很强的自治能力的基础上的，这就需要归因于新公共管理理论产生于西方国家。西方国家的公民社会发展较早，自治能力也在多年的发展中获得了极大进步。根据新公共管理的理论设计， 政府虽然还是专门的公共管理机构， 但却不是唯一的机构， 在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来， 专心致力于公共政策的制定及监督执行。

作为对比，我国长期处于一种“强政府，弱社会”的状态，政府涉及社会生活方方面面，社会自治能力较差；同时，传统官僚文化以“在其位，谋其政，不在其位，不谋其政”使得公民的参与度非常低。近些年来， 陆续出现了一大批非政府组织或其它非营利组织，但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的应然职能――自治职能，而成为政府的附庸，带有强烈的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点。

在增强社会自治能力上，非政府组织的发展显得较为迫切，新公共管理理论主张对某些公营部门的私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，政府要扮演好扶持者的角色，通过拓宽资金渠道、提供政策支持、完善监管体制来促进非政府组织的壮大，并由此促进公民社会的发展。此外，还需要非政府组织自身做出努力，提高自省责任感，两者相结合，真正奠定新公共管理理论中国化的基础。

（三）更新人才观，强调人力资源管理

新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性，即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。根据奥斯本和盖伯勒的观点，公共部门的试验已证实了如下的成功：“广泛的职位分类和工资等级，由市场决定的工资，以绩效为依据的工资；根据绩效而不是资历的提升和解雇。”可见，这些私营部门取向的人事改革方案有效改善了公共部门人事制度。

长期以来，我们受传统行政管理观念的影响，对人力资源的关注并没有与它的重要性相匹配，对人员在录用、任期、工资等环节上较程序化，缺少灵活性。再者，就我国目前的情况来看，大多行政人员的知识和技术水平还远远没有达到现代化管理的要求。因此， 需要进一步规范行政人员的考试和录用程序， 吸收优秀人才； 严格晋升和考核制度， 将考核作为晋升的依据； 加强培训， 倡导建立学习型组织， 不断更新与补充行政人员的知识。

〔参 考 文 献〕

〔1〕丁煌.西方行政学说史〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2004：393.

〔2〕陈振明.评西方的“新公共管理”范式〔M〕.北京：中国社会科学，2000，（06）.

〔3〕国家行政学院.西方国家行政改革述评〔M〕.北京：国家行政学院出版社，1998.

〔4〕张康之.论政府的非管理化--关于“新公共管理”的趋势预测〔J〕.教学与研究，2007，（07）.

政府行政管理论文篇6

关键词：行政效率；古典行政学；新公共行政学；政府创新；行政文化

abstract：regarding the administrative efficiency research，the western classical administrative science has passed through a logical process in its historical development and has laid down a good foundation for the administrative efficiency research. in 1970s the new public administrative science presented three new trends in the administrative efficiency research. in terms of western theories，we can discover the problems of china’s administrative efficiency and its dilemma. to enhance the government efficiency，we should make efforts in the following levels：the government system and the mechanism innovation，the public human resource development and the positive administrative cultural reconstruction.

key words：administrative efficiency；classical administrative science；new public administrative science；government innovation；administrative culture

一、古典行政学关于行政效率理论的发展

19世纪下半叶，在企业管理运动的鼓励与影响下，学者们试图借助于科学管理来增进政府的行政效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年，以后又在许多场合，发出了争取提高政府效率的口号。”[1]1887年，威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中，将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。”[2]1自此以后，行政学便围绕着“行政效率问题”展开了不懈的研究。

几乎同时，在西方管理学史上兴起了以泰勒的“科学管理理论”为领导的科学管理运动。泰勒的科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域，而且从某种意义上说，它也促成了西方行政管理学对行政效率问题研究的深入。因此，“正是科学管理运动的兴起，才促成西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰勒的‘科学管理理论’。”[3]泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织，因此，科学管理的本质在于设计合理的职能组织。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政的有效性。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·享·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得成功的人；美国著名行政学家纳德·d·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理，促进了政府工作的改进，提高了行政效率。他认为，“科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上，已作出了非常重要的贡献。从弗雷德里克·泰勒倡导这一开创性工作开始，这一运动已引起了各方面的关注和兴趣，并终于建立了完整的社会改良哲学的原则。”“由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步，已提出了一个问题：在政府中是否可以同样实行这种改进方法?对这个问题无论有什么样的解答，无疑的是：科学管理的成就，已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。”[2]53随着公共行政管理实践的发展与行政学理论研究的深化，人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期，思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理，因此，管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的，究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率，各个理论学派持有不同的观点。

德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论，则把提高行政效率的着眼点放在行政组织内各部门、各成员的协力与合作上，而要处理好组织内的合作问题，其关键在于明确各机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为，行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的，只有当每个环节都承担了特定的职责，实现了相应的功能时，效率才能得到保证。可以说，西方古典行政学理论在思考提高行政效率的问题时，着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上，明显忽略了行政活动中人的要素，而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从20世纪20年代开始，美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组，在著名的霍桑试验中，发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义，由此拉开了行为主义革命的新序幕。

总之，西方行政学家在思考行政管理实践时，尽管其理论思路大相径庭，但最终的宗旨却都落在如何提高行政效率上，特别是在借鉴管理科学的理论与方法上，行政学虽然异彩纷呈，但最终的旨趣却是同一的。比如：以法约尔和孔茨为代表的过程学派；以德鲁克为代表的经验学派；以梅奥为代表的人际关系学派；以巴纳德为代表的社会系统学派；以卡斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以伍德沃德为代表的权变理论学派，等等。其实，万变不离其宗，尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同，但最终的目的都是为了提高管理效率，思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此，管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等，贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等，联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

二、新公共行政学研究政府效率的动向

到了20世纪70年代左右，随着新公共行政学对传统公共行政学的替代，行政学家对行政效率的研究出现了以下三个趋势。

1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系

行政学发展的前期，思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上，他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理，如果组织系统内各要素获得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世纪70年代以后，在西方国家行政改革浪潮的带动下，政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考，即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政效率体现了公共行政活动的意义与功能，它总是指向符合社会价值目标，并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的，尽管政府的效率很高，但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系，给政府的职能进行合理的定位。

2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化

20世纪40年代中期，以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治—行政二分法”理论为基础，行政学把效率摆在突出的地位，认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素，政府计划很少关注所服务的人的实际效果。从二战后到上世纪70年代末，以新公共行政学和政策科学为理论基础，行政学一反过去注重效率的取向，将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显，但仍未动摇效率取向在行政学中的主导地位。到了20世纪80年代，以公共管理学为理论基础，行政学由重视工作过程与投入转向注重结果与产出，强调“顾客”至上，倾听“顾客”意见，建立明确的服务标准，向“顾客”作出承诺，为之提供优质服务，社会效益的价值取向受到空前关注，呈现出效率与效益并驾齐驱的势头[4]。

3.研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化

一般来说，科学研究与科学理论的形成有两个基本的研究模式，即原则研究和问题研究。结合行政效率的研究来看，行政学发展的早期对行政效率的研究大多从原则出发，关注的焦点是提高行政效率的一般原则与途径，由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面，效率研究实际上成为管理的综合研究。像西方行政学家对效率原则的概括就属于这种原则研究方法。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要，这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面，从实践来看，这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能，特别是在公共行政职能多样化和目标多样化的趋势下，这些原则与途径往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施，所以往往成为“绝对正确的废话”。另一方面，行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究，必须面对现实中的各种问题展开，这样行政效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容，比如：针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此，原则研究关注的是行政效率的共性，而问题研究关注的是行政效率的个性，而个性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、当代中国政府行政效率问题与困境

对于我国政府的行政效率，不管是从理论文章的内容来看，还是从各种对行政效率的社会评价来看，都一致地认定“我国政府的行政效率是低下的”，尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持，这是由行政效率认定和研究的困难决定的。不论是学者的结论，还是一般人的结论都还只限于直觉与感性认识的层次上，但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为，对于我国行政效率的认定，实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论，尽管这个判断是直觉和感性的，这个判断标准有两个：

1.以西方公共行政的实际效率作为判据

在改革开放之前，这个判断标准是不存在的，即使存在，也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后，处在同一时间维度中的中国行政效率与西方政府的行政效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓(一开始是投资商人)的视野中。由于西方近性精神的影响，西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征，加之西方一直未断的行政改革都把高效率作为政府的基本追求目标之一，因此，效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较，中国行政效率的低下是显而易见的，于是，追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。

2.以我国其他社会组织尤其是企业的实际效率作为判据

同样，这个标准在改革开放之前也是不存在的，那时，我国整个社会都处在低效运转中。改革开放之后，以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为社会组织尤其是企业生存的关键因素。现在，我们很难想像一个没有效率的企业能够立于不败之地。但是，政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在，即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、官僚主义与效率低下等。因此，政府管理效率与企业管理效率相比还是有很大差距的。

在世界一体化与经济全球化的进程中，由于政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力，而且还会影响政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一个亟待解决的大问题。对此，行政学界应深入对行政效率问题的研究。

改革开放以来，行政效率的问题一直受到我国行政学界的关注，到目前为止，此类研究公开发表的文章数目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表现、成因及其解决对策这三个方面。但仔细研究会发现从理论上很难将行政效率低下的“表现”与“成因”分割开来。因为效率低下的“表现”实际上也是效率低下的“原因”，比如有很多学者把行政效率低下的表现之一概括为“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”，这种概括是没错的。但是又有一些学者会将“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”概括为行政效率低下的成因，这同样也是正确的。从严格的学术研究的角度，我们必须解决这种概念和命题的不确定性，以免引起混乱。因此，从理论上把这一问题说清楚，笔者认为这是行政效率研究的基础。

在本文中，笔者就试图对“表现”与“原因”这对概念作出界定以示区别。第一，行政效率低下的“具体表现”旨在探讨与效率低下具有某种直接联系、甚至可以为一般人所感觉到的影响行政效率的诸因素，它们往往是政府行为本身所表现出来的，与政府行为本身具有密切的联系。第二，行政效率低下的“深层原因”，这实际上是在更进一步寻求“具体表现”后面的原因，这些因素往往不是政府行为本身所能解决的，解决它们常常需要寻求政治与社会力量的支持。比如，行政效率低下的“具体表现”可以是政府机关庞大，职能交叉，机构重叠；而形成“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”的深层原因可能是：理论上对政府职能研究的不足与制度上对政府职能供给的不足。这样，既可以把行政效率低下的“表现”与“原因”区别开来，又可以拓展解决行政效率问题的思路。

行政效率低下的问题在我国政府行为中的表现错综复杂，恐怕政府行为过程中任何一个因素都与其有联系。对此，不同学者概括的思路不尽相同。笔者认为可以将政府过程或政府行为进行适当的分解，然后再选择合适的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社会管理的客观需要，即政府职能的问题；其次，政府的职能必须由一定的组织机构来承担，这就牵涉到政府机构的设置；再次，行政机构是由人来运作的，政府官员是行政机构的主体，这就涉及行政人员；最后，行政主体必须借助于相应的手段和方式来达到社会管理的目的。这样，政府过程就被分解为：政府职能、政府机构、行政人员与行政手段这四个方面，从理想的状态看，一个高效的政府，应该是科学的职能定位、合适的机构设置、精干的人员配备和合理的行政手段这四个方面的有机结合，任何一个环节的不适都会影响其整体效率的提高。而我国政府效率的低下，恐怕在这四个方面都有不同程度的表现，理论研究可以按照这一思路深化下去。另外，就影响我国政府效率的深层原因来看，应该是多方面的，限于篇幅，本文不再详述。

四、提高我国政府行政效率的宏观思路

1.制度保障：政府体制与机制

在行政学史上，行政学专家发现了三条破坏行政效率的定律，知名度首屈一指的当是帕金森定律。中国人民大学齐明山教授则从“熵定律”的角度探讨了行政管理效率递减的规律[6]。不管是帕金森定律还是熵值效应都共同反映了行政效率提高的负效应，体现了行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，这种负效应会最终导致行政行为的低效。因此，要想跨越帕金森定律，避免公共行政的熵值效应，只有“通过改革与创新，不断减少组织内产生的正熵，增加负熵，使组织高效运转。只有这样，才不会产生面对公共行政的熵值效应无能为力的情况，才会认识到行政改革和各种组织变革的必要性和重要性”[6]。

因此，提高我国政府效率，必须从政府体制与运行机制这一层面着手，以寻求提高行政效率的制度保障。①从我国行政改革的实践来看，政府体制改革的实质性内容包括调整行政体系内部纵横向的权力机制以及理顺与建立行政体系与外部环境之间的权力机制。笔者认为，我国政府体制改革遵循的基本价值取向应包括两个内容：一是政府职能的市场化取向，即用市场的力量来改造政府的行政管理模式以促进政府效率的提高。二是政府组织的扁平化取向，即借鉴企业的组织再造理论来改造行政组织的结构以提高政府效率。②自1988年以来，我国行政体制改革的大政方针已基本确定，行政改革对行政效率的追求进入到通过政府机制创新来确保行政体制改革成效的阶段，也就是说，我国政府改革将由宏观体制性改革转变为宏观体制改革与微观机制创新并重的新阶段，在继续加大宏观体制改革的同时，微观层面的运行机制创新正日益被提到议事日程上来。

2.担当主体：政府人力资源开发

当今，我国公共人力资源利用效率低下已成为困扰政府竞争力与政府效率的症结之一。这种低效率从行政个体来看，表现为行政人员工作积极性不高，责任心不强，缺乏自律性；从政府组织来看，表现为组织创新意识不强，缺乏活力，信息流通渠道不畅，反馈机制弱化，行政人员不能很好地贯彻落实上级的决策和计划等。

管理思想发展的历史轨迹揭示了这样一个基本的事实：组织的管理者从强调对物的管理转向对人的管理，是管理领域中一个划时代的进步。告别传统的人事管理，大力发展公共人力资源管理既是时代的需要，也是历史的必然。为适应这一管理潮流，世界各国，特别是西方发达国家的公共人力资源管理正在经历一场变革。在我国，首要的是在政府人事管理中树立“人力资源”与“人力资本”的意识与观念，确立以人为中心的管理思想，把人看作“第一资源”，他们有理想、有情绪、有需要、有性格，期望得到他人的关心、理解和尊重，实现自身价值。

公共人力资源开发的价值对于政府组织来说，它不但可以提高行政人员的素质、改变行政人员的能力与引导行政人员的期望，而且还能满足行政个体适应社会发展、获取职业技能以及自我发展、自身修养等方面的需求。事实上，我国行政管理人力资源总量是世界第一，因此，公共人力资源开发的投入也是最大的。一旦通过开发，提高了行政管理人才的整体素质与职业技能，发挥其潜力与创造力，对于提升我国政府的竞争力及行政效率的意义无疑是巨大的。

3.软件支持：积极的行政文化建设

当代美国公共管理学的著名学者威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量的有意识培养组织文化且将其用于加强管理美国政府的情况，他认为，组织文化将使组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效[7]。鉴此，德鲁克就说：“企业文化：利用它，不要失去它”[8]。可以说，利用组织文化以提升组织的竞争力与效率是现代组织生存与发展的基本思路，政府组织也应如此。

行政文化是指以一定的社会文化为背景，在行政管理活动中形成的，决定或影响行政主体行为的一整套成形或不成形的内外规则的综合体，它作为一种深层次的因素，对行政效率有着特殊的作用。从其性质来看，行政文化有积极与消极之分，只有积极的行政文化对政府组织的发展才具有支持、维护与激励的功能，才有利于政府组织效率的提高；而消极的行政文化对政府组织的发展具有阻碍、延缓与离心的作用，是提高行政效率的负面因素。

目前，我国行政文化正处在传统行政文化与现代行政文化的交替与融合时期，行政人员的现代观念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的历史惯性，传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力，它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。因此，从提高行政效率着眼，需要在建构行政文化上有所创新，也就是说，需要通过文化的创新与整合来改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统。笔者认为，积极的行政文化建设可以考虑三条基本路径：①营造具有压力感的行政组织气候；②培育珍惜时间的行政组织氛围；③建立讲究人际合作的行政组织关系，以这样积极的行政文化建设就可以有效地规避官僚主义与形式主义等消极的行政文化。

参考文献：

[1]哈罗德·孔茨，西里尔·奥唐奈.管理学[m].中国人民大学工业经济系，译.贵阳：贵州人民出版社，1982：58.

[2]彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[m].北京：中共中央党校出版社，1997.

[3]丁煌.西方行政学说史[m].武汉：武汉大学出版社，1999：45.

[4]但洪敏.西方公共行政效率研究的新趋势[j].地方政府管理，2001(9)：15-17.

[5]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[j].中国行政管理，2000(1)：37-40.

[6]齐明山.公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探[j].北京行政学院学报，1999(3)：11-14.

政府行政管理论文篇7

关键字：政府绩效管理；绩效管理问题；绩效管理改进

中图分类号：G648 文献标识码：B 文章编号：1672-1578（2013）10-0004-01

20世纪80年代以来，西方各国将绩效管理引入政府管理之中，取得了一系列成效，形成了较为完整的理论和方法，因此绩效管理成为政府部门进行有效资源配置、提高政府效率的重要手段。我国政府在深化行政管理体制改革的过程中也逐渐注意到了绩效管理的重要性，开始借鉴和引进国外的管理技术、管理机制和工具来提高政府的工作效率，但是由于我国的政府绩效管理尚处在初级阶段，在实践过程中还存在着很多问题，因此对我国政府绩效管理的实践思考具有很大的现实意义。

1.我国政府绩效管理的现状及存在问题

在新公共管理理论和西方发达国家政府改革的影响下，我国顺应世界行政改革的趋势，对政府各个部门机构进行了绩效管理实践。但与西方发达国家比较，我国政府绩效管理还存在很多问题。如何提高我国政府的绩效，是完善社会主义市场经济体制，适应经济全球化发展的根本需要。

1.1 考核指标单一，片面地追求经济指标。我国政府的绩效管理方式以目标责任制为主，经济目标责任为衡量政府工作效率的最主要的标准。通过对经济增长特别是GDP的增长评估，考核地方领导并以此作为他们升迁的依据，这一考核标准对经济增长起了重要作用，但是片面强调经济指标，单纯的追求高增长、高税收，忽视了政府应当提供的公共服务、社会保障和公众利益等，不利于社会的全面发展和长期需要。并且在实际考核中仍然沿用计划经济时代的指标，将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等考核混合。

1.2 立法上的缺陷。绩效管理要求制度化和法治化。但我国政府绩效管理目前在理论和实践上都不成熟，在政府绩效评估与管理这方面还缺乏相应的法律、法规和相关政策作为制度保障，政府绩效管理难以十分全面的在各政府部门展开。使得政府绩效评估反而成了各种检查的借口，导致了不正之风等行为，成为政府的负担。

1.3 评估主体单一。我国政府绩效管理的评估主体多是上级主管部门。上级机关对下级机关进行评估，缺乏社会公众的参与，这种自上而下的评估虽然有利于一定的引导和监督，但在实践过程中却导致了一些地方政府部门的官本位障碍、下级只听从上级指挥而忽视公众的意见，政府政绩做给上级看而非真正为民服务，评估过程缺乏沟通、监督等，从而导致了评估结果失真，难以达到预期的目的，这不仅不利于政府绩效的提升，还损害了政府的形象。

1.4 缺少适合本国的绩效管理方法。我国的绩效管理起步较晚，在管理理论和方法上主要借鉴西方的相关方法和工具，如平衡计分卡、标杆管理法和360度反馈评估法等，借鉴的同时却缺乏对这些方法的改进和与本国实际相结合的实践，导致政府各部门在管理过程中缺乏理论和技术支持。并且由于政府产出难以量化，对其评估的时候多为定性分析，而绩效评估的一个重要标准是必须将绩效指标量化，由此导致政府绩效评估指标难以评估。

2.我国政府绩效管理的改进措施

我国政府绩效管理迫切需要改进，在此过程中需借鉴国外的先进经验，结合我国的国情，探索出一条适合我国政府绩效管理的道路。

2.1 构建科学合理的政府绩效管理体系和评估机制

2.1.1 建立科学合理、切实可行的绩效管理标准。在强调经济指标的基础上，重视社会管理和公共服务职能的标准，具体可涉及社会福利、环境、文化等方面的指标，使绩效管理更具现实性和可行性。

2.1.2 完善绩效管理的评估主体和方法。政府绩效管理要接受社会及公众的监督和评估，这样评估结果不仅更具真实性和可操作性，更能体现政府的责任理念和服务精神。同时，结合我国实际要完善政府绩效管理的评估方法，就要对政府的投入、成本、产出和效果进行考核。在借鉴国外先进方法和技术的同时，结合我国实际改进现有理论，并逐渐创制我国的绩效管理体系。

2.2 树立正确的政府绩效管理理念和完善行政改革。政府绩效管理的根本目标是为公众提供高效的公共服务，因此，政府应当确立正确的管理理念，抛弃传统的"官本位"思想，树立"民本位"的理念，充分关注民众的现实需求。目前，我国行政改革还有待进一步完善，为提高政府绩效管理的效率和效果，应当精简政府机构和人员，使政府职能从繁到简。同时，政府绩效管理的最终结果要以社会公众的满意度为标准，因而在实际管理过程中，因尽其所能的满足公众需要。

2.3 完善政府绩效管理的法律保障和制度支持

2.3.1 完善政府绩效管理的法律保障。结合英美先进绩效管理经验可以发现，英美两国的政府绩效管理中最主要的特点之一是制度化和法制化。因此，我国要完善政府绩效管理就必须制定相应的法律保障制度。从立法上确定政府绩效管理的地位，保证绩效管理的有效实施，提高公共管理水平。

2.3.2 完善政府绩效管理的制度支持。借鉴国外经验，绩效管理应当以结果为本，引入市场竞争机制，通过公共服务社会化，把政府可以放手的领域以合同化等方式推向市场，以此来提高绩效管理的效率性和多元性。同时，设立政府绩效管理的激励制度。

政府绩效管理在我国的实施具有重要作用和意义，它不仅是提高政府行政管理效率的有效手段，还是建设责任政府、保证政府行政有效运行的重要前提。因此我国政府绩效管理要在借鉴国外先进经验的同时结合我国实际创造出一套适合我国的绩效管理的理论和方法。

参考文献：

[1] 章秀英.论我国政府绩效管理存在的问题及对策[J].行政与法.2009（9）

[2] 贾凌民.加强绩效管理 深化政府改革[J].中国行政管理.2009（3）

[3] 冯利民.地方政府绩效管理存在的问题和对策[J].理论研究.2006（3）

政府行政管理论文篇8

1.新公共管理理论的核心思想

新公共管理是以公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论和方法为理论基础建立起来的，新公共管理理论的核心思想体现为：

1.1新公共管理汲取经济学中的理论

一直以来，公共行政学都汇集了管理学、政治学、法学、社会学、经济学等多门学科的思想，而新公共管理则更多地借鉴了经济学的理论。新公共管理的目标是追求3E，即：Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，为了应对传统公共行政强调的统一管理和监控对政府创造力的抑制，从而导致政府管理的形式化和僵化的问题，新公共管理理论引入了市场竞争机制。希望通过强调经济价值的优越性，重新发掘市场与政府的关系，通过市场这只“看不见的手”，提升政府的创造性[4]。

1.2新公共管理对政府职能进行重新定位

面对越来越多的对政府规模庞大，资源浪费严重的质疑，新公共管理反对原有政府管理模式的权利中心主义，主张对政府职能进行重新定位，提倡建立精简而有效的服务型政府。首先，新公共管理认为政府职能“应是掌舵而不是划桨”，政府应通过政策的制定对全局进行总体掌握，而具体的实施则应由各自制机构承担[5]。其次，新公共管理主张适度的分权与授权，赋予管理者有效的管理权威，解除对其过多的控制，以便更好地提升政府的管理效率与效能[6]。再次，新公共管理打破原有层级制的金字塔体系结构，压平组织结构的层级，创建扁平制组织结构。

1.3新公共管理强调顾客导向战略

在传统的政府管理模式中，政府以高高在上的姿态面对公众，公众没有选择的权利，也没有话语权，这极大地打击了公众的积极性。而新公共管理借鉴企业管理的经验，提倡政府对待公众应像企业对待顾客一样，一切制度和决策的制定都以公众的利益和价值取向为出发点。顾客导向战略引导公众参与政府职能活动，不仅提高了公众的积极性，也是政府工作创新的出发点与动力。

1.4新公共管理追求效率和结果

马克斯•韦伯的官僚体制是具有“理性”性质的，精确、迅速、明确、统一性、严格的服从是官僚体制的优点，但随着时代的变化，这些优点已不能适应现代社会的发展。新公共管理所强调的是效率和结果，而忽视过程，重视技术在提高管理效率中的作用，提倡多种方法与手段的并用。新公共管理给予现代管理更多的灵活性，为其营造了更为宽松的环境与氛围，实现管理行为的创新，从而提高管理的效率。

2.新公共管理理论下文档工作审视新公共管理赋予现代管理以效率为中心、技术至上的特点[7]，这决定了现代文档工作具有以下运行特征：

2.1在以追求效率为目的的新公共管理下，文档工作应以电子文件的管理为工作中心

在韦伯的官僚体制中，文件具有上传下达的功能，维系与连接组织各部门之间的运转，体现出工具价值。而追求效率的新公共管理理论催生出的电子文件以其快速、便捷的特性成为现代管理的重要手段之一。据国家档案局的调查结果显示，仅2007年中央和国家机关、中央企业共产生各种类型电子文件近2亿件[8]。此外，新公共管理要求政府改变统治者的角色，提倡塑造服务型政府，由此为电子政府的出现提供了契机，可以说电子政府也是新公共管理的产物。为了提高政府透明度，创建开放型政府，电子政府通过网站提供实时信息，以此来满足公众的政府信息利用需求，通过与公民进行互动，鼓励公民参与政府管理，电子政府的正常运行需要大量电子文件作为支撑。电子文件实现了文档的无纸化管理，大大节约了资源，避免资源的浪费。而借助现代通信网络技术，打破了文件传递与利用的时空限制，改变了过去管理过程复杂、消耗时间长、资源浪费的壁垒。但是，现代管理对电子文件的依赖也衍生出一系列的难题，如电子文件的证据价值受到质疑、电子文件的安全性和稳定性差所引发的管理失效等。如何攻克电子文件所带来的管理上的弊端，给现代文档工作带来巨大挑战。

2.2在重视资源利用的新公共管理下，文档工作应以文档的开发利用为工作重点

政府信息资源是最重要的社会资源，据报告显示，社会信息资源的80%来自于政府信息。政府文档是的体现，文档为各级政府之间、政府各部门之间的交流构建了沟通的桥梁；政府制定的各种法律、法规、政策等决策信息以文件的形式向社会公布；政府作为社会管理部门，为营造开放公平的社会经济环境为社会提供新闻、统计报告、经济预测等服务信息将作为档案被保存下来[9]。对政府文档信息资源进行开发，扩充社会信息资源，为社会各方面的运行提供支持，是新公共管理对文档工作提出的新要求。

2.3在以顾客为导向的新公共管理下，文档工作应以为公众服务为工作理念

在过去，档案局、档案馆等各级档案部门以档案保管为主要工作任务，以服务自身机构为工作目的，档案工作秉持着保密、严格开放程序的工作原则。而在新公共管理下，文档工作的服务对象不仅仅是自身组织机构，而是广大公民；文档工作的主要任务是最大限度的开发文档信息资源、实现文档的充分利用。新公共管理重申了文档工作的社会使命应是以公众的文档利用需求为服务对象，为公众提供所需的档案信息资源。新公共管理下文档工作应实施顾客导向战略。在宏观层面，以服务为理念进行档案部门的组织规划、政策制定、标准的拟定，以服务为宗旨对文档工作进行全局掌控。在微观层面，在将服务理念贯穿于文档工作的所有环节之中，尤其在档案的提供利用中，充分发挥以人为本的思想，将如何满足公众的利用需求作为工作的最终目标。实施顾客导向战略是充分发挥文档管理部门作为社会信息管理者，肩负着服务社会公众这一使命的必然选择。

2.4在整合企业管理思维的新公共管理下，文档工作应重视人力资源管理

目前，在企业管理中普遍使用知识管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知识管理的理念。知识管理的核心思想就是在适当的时机将信息资源提供给需要的人。一方面，为政府决策提供支持；另一方面，有利于公众对政府信息的利用，实现信息资源共享。而在知识管理的三要素：人、信息资源、技术手段中，人处于核心地位。在管理者实施知识管理的过程中，自身拥有大量的隐性知识。知识管理的各项内容都是在人的支配下完成的，离开了人的存在，一切创造性的活动都不可能产生。新公共管理要求在文档工作中重视人力资源管理，充分发挥人在知识管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人员的隐性知识价值。管理人员在实践中所积累的宝贵经验和所掌握的专业技能是宝贵的知识财富；管理人员的创新能力为文档工作提供了源源不断的动力。另一方面，通过绩效评估的方法，提高管理人员工作的工作效率；通过激励政策，培养管理人员的积极性；并通过奖惩制度来规范管理人员的行为，培养其工作责任感。

2.5在追求经济效益的新公共管理下，文档工作应充分挖掘文档信息资源的经济价值

档案馆等社会主要档案管理部门一直是国家事业单位，享受国家资金支持。但是，随着技术的飞速发展，档案数字化进程需要大量资金作为支持，仅仅依靠国家财政拨款已无法满足档案部门的需求。新公共管理的经济理念要求档案部门应改变过去完全依赖政府拨款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文档信息资源的经济价值，发展档案产业。在信息社会，信息资源和石油、煤炭一样，是具有价值的资源。对文档信息进行整合开发，生产信息产品，是文档工作的新项目。例如现在的一些咨询公司，就是通过对信息的搜集和整理，为用户提供信息服务。档案部门在开展经营业务时，除了对自身所掌握的文档信息进行开发外，还应在信息技术的作用下，广泛、全面地搜集网络上的信息。并采用市场营销的理念，充分挖掘文档信息的经济效益，争取在为组织自身发展提供资金保障的同时成为国家财政收入的来源之一。

3.新公共管理理论下文档工作需注意的问题

新公共管理理论尚处在并不成熟的阶段，其内在的缺陷也是不容忽视的。新公共管理理论因其固有的局限性，使其在文档管理中的应用存在着一些缺陷。在运用新公共管理的思想进行文档工作革新时，应注意以下问题：

3.1文档工作的价值定位问题

新公共管理汲取经济学理论，引入市场机制，追求效益的最大化，容易造成组织对利益的盲目追求，而导致社会价值的缺失。我们在对文档工作进行改革时，应采用新公共管理的经济理念，注重文档资源的价值开发，构建营利性机构是对传统经营模式的突破。值得注意的是，文档工作必须始终坚持作为国家文化事业机构的公益性工作性质，始终以为公众服务作为工作理念，把握好经济创收工作占整体工作的比重，避免对文档工作的价值定位产生偏颇。

3.2组织管理问题

新公共管理改变传统组织结构金字塔式，主张的是扁平化与分散化，而对权利的分化与下放在给下层管理人员带来能动性的同时，也容易引起了上下层管理权失衡的问题，例如政府在管理中出现的“政府空心化”就是由此原因产生的。因此，文档管理部门应正确处理权力控制和权利下放的问题，优化组织结构、协调各部门间的沟通，为组织营造良好的管理环境。

3.3技术手段的应用问题

信息经济的发展要求文档工作必须与时俱进，大力引用技术手段，电子文件的产生、电子政府的兴起、办公自动化的普及等都以技术手段作为保障，不可否认，技术手段在现代文档工作中发挥着重要的作用。但是，人们必须清醒地认识到，技术只是以工具的价值出现在文档工作中，起到的是提供文档工作效率的辅助作用。针对目前一些人所提出的技术至上主义，文档工作必须正确处理技术手段在文档工作中的应用，切不可本末倒置。

政府行政管理论文篇9

关键词：治理理论；我国政府改革；启示

中图分类号：F406.17

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)08-0065-02

1　西方治理理论综述

1.1　治理理论的涵义和特征

(1)治理的涵义。治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则。也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。这种定义，既包含政治学和行政学的含义。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，从行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。

(2)治理理论的主要内容及特征。

根据治理的涵义和内容，治理理论具有如下的一些特征；

①治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就可以成为杜会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

②强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。

③治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。

④在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。

(3)治理理论的目标。随着治理理论的发展与实践的深入，人们对治理的目标追求有了不断深入的认识，越来越多的专家学者把善治做为治理的终极目标。

善治，又称有效治理或良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它更强调政府的责任与回应、公民的参与权利以及民主理念的实现。

1.2　治理理论视角下的政府

治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，提出了具有重要意义的新政府理念。

(1)治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”。政府要把社会力量办不好只能由政府管理的事情认真管理起来，并努力管理好。把社会能管理好的事务尽量归还给社会管理。

(2)在政府与公民的关系上，善治理论强调政府与公民的良好合作和公民的积极参与，实现管理的民主化。善治理论认为，治理公共事务是一个上下互动的过程，它通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式实现。

(3)对公共物品提供和生产的区分，是治理理论制度创新最为关键的一环。政府出于政治、法律和道义的责任，须对保证国计民生和社会持久发展的纯公共物品和准公共物品予以提供；同时引入市场竞争机制，修正由政府独家垄断而造成的外来压力缺少、成本控制机制匮乏和服务品质低下的问题，以提高政府公共物品和服务提供的效率。政府提供某类公共物品，并不等于必须由政府来生产此类公共物品，政府可以借助市场和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。政府可通过订立契约、补贴、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生产让渡给社会组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时也降低了政府与公营部门的支出规模，最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。

1.3　治理理论评述

从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，治理理论其最近的渊源就是极端自由主义。极端自由主义在国家与社会关系、国际关系上都持一种强烈的反国家、反政府的态度。从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点政策主张。这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。

2　我国政府管理改革综述

2.1　中国政府管理改革的历程

为了适应新时期经济发展的需要，从1978年起我国发起了声势浩大的体制改革运动，展开了前所未有的治道变革实践，并取得了突出成绩。

(1)1982年――提高政府工作效率，实行千部年轻化。

1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。

(2)1988年――“转变政府职能是机构改革的关键”。

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。

(3)1993年――适应建设社会主义市场经济的需要。

首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。

(4)1998年――消除政企不分的组织基础。

鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广，改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。

(5)2003年――目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。

2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能。改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进

流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

(6)2007年――大部制改革。

2007年的大部制改革主要是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实现职能有机统一的大部制体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。是政府职能改革的深化。

2.2　当代中国政府治理实践及其成果

从改革开放至今，中国在治理的道路上已走过二十多年的历史，取得了令人瞩目的成绩：为治理培养了一个日益壮大的公民社会，准备了法治与德治的文化基础，进行了社会自治和政府改革的伟大实践，开创出一条政府主导型的特色治理之路。主要表现在：

(1)经济市场化和政治民主化的努力，为中国实现善治构筑了良好的社会基础和组织基础。

(2)法治与德治思想的提出，为善治在中国的实现准备了文化基础。治理与善治是当代中国正在努力实现的新型统治模式，要实现这一目标，就必须建立起与之相应的、反映社会经济发展的文化基础。而法治与德治治国方略的提出，正适应了这一需要。

(3)村民自治、社区建设，电子政府是治理与善治思想在中国实验的典型案例，是中国在社会自治和政治透明方面取得的突出性成果。

3　治理理论对我国政府管理改革的启示

治理理论对于解决中国问题究竟其适用性如何，多数学者认为这一理论对中国具有借鉴价值。何增科先生认为，“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”。徐勇教授认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。”并且已有一些学者开始尝试着将治理理论解释和分析中国的实践，尤其是公民社会和村民自治方面。但同时也有学者指出，治理理论在发展中国家仍然存在适用性问题。可以看出，治理理论包含许多值得借鉴的理论资源和政策参考的价值，但是逸决不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用。作为一种并非本土产生的政府和行政理论，治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。借鉴治理理论的有用部分，对我国的政府改革提出如下启示：

(1)改革政府组织，建立强而精的政府。这方面的改革一直来为我国政府所重视，多年来的机构改革、人事制度改革以及行政法制建设等基本上属于这个范畴。

(2)培育社会中介组织，建立国家与社会的合作。除了要理顺政府组织内部的结构与相互关系之外，更为重要的是要处理好政府与社会的关系。我国历来有强政府、弱社会的传统，要改变这种状况，顺利实现计划经济向市场经济转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥第三部门(包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织)在社会管理中发挥的重要作用，是向善治目标转变的必经途径。

(3)重视公民的参与管理积极性，实现管理民主化。公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。我们的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要，发挥他们的积极性，逐步实现管理的民主化。要大力发展和支持政务公开制度建设等行政民主化的实践，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的系统配套制度。

政府行政管理论文篇10

【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【 正 文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①Christopher Hood:《The New Public Management》,《Public Administration》,Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》,New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe,Les Ruhard,Sue:《Improving Public Management》,London:Sega Publication1987.