规范控制范文10篇

规范控制范文篇1

【关键词】病历书写规范；价值与价值工程；全程质量

一、病历书写规范价值与价值工程体系

什么是价值？价值根植于自然界与社会方面，离不开人类进化与社会认知发展。因此，价值论的诸多争议也源于价值的不同定义。从物理学角度，人们把价值理论建立在自然科学的基础之上，使之具有高度的精确性、客观性和公理性；而从医疗角度上，价值就有所不同了，它涉界于自然与社会两个方面，在不考虑或忽略医疗成本情况下，为医疗提供服务所需的物化与活化劳动构成，形成病历“个性品质”与“行为操守”。即“个性品质”应该表现出简明、真实、完整、系统；而“行为操守”应该是严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或无理抢夺病历资料信息。病历书写规范是价值及其价值转移所形成价值链的过程，实质上也是一种操守、理想、信念、目标、规范、标准属性体现。因此，价值的形成与价值转移是与时俱进的，随着医学发展而价值及价值观发展变化。病历书写规范价值也从这个视野下来阐述其价值论。

1.基础价值———医疗病历书写规范建设与实践发展。第一，病历书写基本规范问世与价值形成阶段。基础价值认为属于自身价位或本体价值的表现。在病历规范视野下，制订、执行病历书写基本规范是《病历书写基本规范》的基础建设、发展与优化过程的自身价值体现。2002年8月16日，原卫生部、中医药局，根据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》和《中华人民共和国护士管理办法》的基本法规的基础上制定了首个《病历书写基本规范（试行）》，开新中国病历书写基本规范文件的先例。表明了我国医疗卫生工作重视病历书写与医疗质量的重要性，也阐明了书写记录的科学标准与技术规范，其内涵分解在基本要求、门（急）诊病历书写要求及内容、住院病历书写要求及内容以及其它的37项条文之中。自9月1日起施行的七年来，已为我国医疗机构病历的科学、规范化书写指明了方向，确定了标准，奠定了医疗质量及其管理价值基础。第二，病历书写基本规范成熟与价值发展阶段。在《病历书写基本规范(试行)》实施的七年中，因医疗卫生技术的发展，对病历书写内涵及有关条文已不适宜当前的需要。于是，2010年2月4日，卫生部组织对各医疗机构的病历书写行为内涵进行扩容与内涵补充，也有取消部分内涵。从规范的内涵条文看，增加了打印病历内容及要求，章节增至5章38条。新的《病历书写基本规范》进一步明确了基本概念主体，是在适应医疗技术发展、医疗质量管理需求的实际需要条件下颁发实施。在法律条文中，更正了举证责任倒置问题；随着数字化医院体系的普及和应用的出现，添加电子病历或计算机打印病历新内涵；强调全面规范病历书写，做到客观、真实、准确、及时、完整、规范。着重强调真实性是病历的第一要义，不存在可以掩饰的真相，病历贵在记录有用可靠的信息，而不是盲目要求细化记录。张红君等人报道“电子病历有存储“患者既往诊疗信息、医嘱管理、检查、检验报告、医疗质量管理与控制等多项功能”的观点。[3]但目前我国司法系统尚不认可电子病历法律地位，医疗事故、纠纷及司法案件所调用病案，仍以纸质归档病历为证。

2.核心价值———维护与保障医疗质量与安全。第一，为诊断和治疗疾病服务。书写好病历是医护人员诊断与治疗疾病不可缺乏的手头操守，是诊治方案的医疗实践性操作文件。良好的病历书写是医护人员必备的基本条件，也是医疗诊治工作基本功，是一项直接验证医护质量与管理工作水平的指标，有效地规范医疗行为操守，做好因病施治、因病论治、合理诊治、合理用药、合理检查，促进医疗质量与医疗效率、效益、效果的效应，维护与完善医疗服务，保障医疗质量与安全的首要任务。第二，为预防与疾病控制服务。以感染性疾病为例，对传染科病历书写要求，应该是在一般科别病历书写基础上的差异化，突出传染病感染过程与转归的特殊之处，即每个传染病都有它特定传染源、传播途径、易感人群，不等的潜伏期、症状与体征的感染性疾病书写要求全面，所有症状均记明开始时间、程度、性质及病程演变过程。每个具有传染性指标的性质、程度都是为预防与疾病控制措施制订的依据。第三，为医学教学、科研服务。病历资料是临床教学、科研的第一手材料。具有简明性、系统性、完整性、真实性的病历来源于临床诊治第一线，是具有临床直观性、生动性的活教材，也是临床科研工作者，从纵向探索临床技术、技能发展，横向临床各科室可比性与经验借鉴的第一手真实、科学的数据信息，具有较强的科学性与临床验证说服力。第四，为医疗质量管理服务。病历书写与医疗管理的哲学基础体现在病历管理本质上，病历书写规范及病历管理制度就是管理本质的直观表现。规范化的病历书写直接为提高医疗服务，提高医疗效益。

3.社会价值———医疗病历的法律与社会责任。病历的社会价值表现在两方面：一方面是一份原始的、具有法律效力的医疗文件，涉及医疗纠纷和诉讼的资料。价值表现是从病历自身本体价值逐渐向核心价值中体现出来，然后再向社会价值转化的一个复杂过程。验证这个过程，首先从病历中的法律风险看，规范、合格病历可供处理医疗纠纷、医疗事故的查证、引证与实证的作用。而相反的不规范的病历记录、书写不及时的病历及其修改、涂改无规则的病历信息，在使用不周全或保管不妥的情况下，均可能性地引发医疗风险或纠纷。这是从医疗与法律角度的简述。另一方面，是价值的社会责任问题，实质上是医疗价值传递到终端所产生社会价值，用恢复社会生产力与优化社会关系来表达。比如说一个失去或轻微失去劳动能力的病人，通过医疗诊治与优质医护服务，病人身体恢复健康，重新进入劳动力市场，也就是说再生性发展社会劳动生产力，并以人力经济基础调整了社会关系。

二、病历书写的全程质量控制系统

1.病历质量控制与执行层单元控制点。从病历质量单元控制点，单元控制应以自我主导控制为主。其监控一词的起源大词典：“监”有督察或监察的意思，“控”有控制、遥控之说。后来被许多人认为是监督与控制的简称。病历质量控制是通过采集病历文件中指标项的数据信息，采用在线信息跟踪，实时显示病历书写记录中的各项起止、剩余、按时完成或超时等多元时间点。即以每份病历为单元，将数据信息与标准时限信息参比，启用选定数理模型、采取百分制评分，得出病历书写过程参数，这样方便医护人员在线控制，形成病历书写基本控制单元。做好、做实病历质量控制，与医护人员综合素质与技术能力有关。因此，提高控制的基本路径是在专业理论与实践能力的基础上，面对容易出现书细心书写外，从五条路径着手：一是通过病历书写短期培训班，了解病历书写基本结构及其重要性，掌握书写基本功，熟悉文字、符号、图案等控制观测点的认知与表达；二是倡导“以老带新”，“传”、“帮”、“带”示范形式运作，现场指导、指正病历规范性书写；三是新上岗医师轮转病案室[7]，让新上岗医师、实习医师常关注病案，学习病历终端管理与质量控制，有助于了解、熟悉病历、病案归档情况；四是定期或不定期组织参观优质病历、病案，树立好病历、好病案“榜样”示范作用；五是开展好病历书写、归档好病案竞赛活动，培养医护人员优质病历意识，增强病历书写与病案归档的责任心与质量意识。

2.病历质量评价与管理层多元控制区。从病历质量评价与结果分析角度看，病历质量控制应是以信息反馈控制为主，它应是建立医院病历质量多元监控，一是以病人为中心，确立以科室医护人员在线控制基础，做好规范化病历书写标准化的归档工作，也是病历病案质量控制的起点；二是以医务职能部门为主体，以医护人员综合量化目标考评为对象，对现存病历或存档病案所进行月评管理中心环节的质量控制；三是院级病历病案质量管理委员会，按季度对临床科室病历内涵质量进行全方位、多角度的审查与评价为主导而建立医院归档病案质量多元化闭环监控，建立制度化视野下常态化、标准化；四是在院级病历病案质量层面上，按照目前我国现行医疗机构病历书写规范要求，结合本省、本院医疗条件与技术力量的实际，做好院级病历质量的顶层设计，确立标准参照系，依照标准实施病历书写、病案归档情况，开展纵向以前年度单位、横向以科室作参比进行病历病案年度总评，对评价结果进行分析，评出优劣，并反馈评价结果信息，拟出整改意见，完成病历、病案质量闭环通路全程控制。

总之，病历书写价值与病历质量控制是一项系统工程。从价值的角度构筑创新工程目标，确认病历的价值在于病历质量与执行临床治疗方案产生医疗质量与效益、效果，其病历价值在执行病历书写规范与管理中体现。当理解病历、病案质量控制是一个多元化控制过程时，这个多元化不外乎涉及到医药护技、管理人员及其相关的资力、能力、年龄、性别四维度；也不外乎涉及病历、病案自身内涵与病历书写、病案管理规范性文件执行的二维度，其实质是它们多个维度上交互作用所产生价值效应。

【参考文献】

[1]王德国.浅论新病历书写基本规范颁布实施的医学伦理学意义[J].中国医学伦理学，2010，23（3）：104-105.

[2]许剑峰，土卉，刘红.浅析2010年版《病历书写基本规范》新增与调整内容[J].临床误诊误治，2010，23（7）：670-680.

[3]张红君，夏慧，韩志武，等.数字化血透中心系统框架的研究与实践[J].中国数字医学，2014，9（12）：105-107.

[4]刘玉莲.病历的核心价值谈病历管理的困境与解决之道[J].卫生经济研究，2015，（1）：55.

规范控制范文篇2

关键词：财务风险；会计的监督；审计监督

1引言

内部控制制度是指组织机构管理组织内部事项，使组织内部结构得到优化，有利于提高财务管理的效率，提高单位财务内部控制效率。随着我国行政事业单位改革的不断深化，行政事业单位的公共服务范围与公共服务职能都发生了重大变化，行政事业单位财务内部控制面临的问题也不断增多，行政事业单位财务内部控制日益不规范。为解决行政事业单位财务内部控制不规范的问题，国家出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，改善公众对行政事业单位财务内部控制的观念，使行政事业单位财务内部控制的规范性得到提高。

2新时期行政事业单位财务内部控制规范性存在的问题

2.1财务会计的监督职能未得到有效发挥。由于受计划经济下管理体制的长期影响，行政事业单位缺乏科学的标准来进行岗位设置，工作流程也不规范，财务部门在进行工作时不遵循相关的规定，加大了行政事业单位的财务风险。行政事业单位常年单一的经营管理模式与稳定的经济来源，没有进行财务内部控制的必要性，进而使得财务内部控制的职能无法得到有效发挥。行政事业单位进行费用报销时，需先由领导进行审批，而后交给财务部门进行审核，加上财务部门与费用发生部门的有效沟通也缺乏，在生产部门发生费用时财务人员并不知情，无法接触到部门预算申请等环节，单位决策重要事项时财务人员无法参与，无法了解业务实施过程和结果。当业务已经完成，生产部门人员到财务进行报账或结算时，财务人员才知晓了经济业务的发生，无法对行政事业单位进行监督。此外，当财务审核发生问题时，如不规范的报销单据、不合规定的处理流程等，财务人员还需协助部门领导掩盖问题，给行政事业单位带来巨大的财务风险。2.2财务内部审计监督职能作用不足。行政事业单位的虽也依照法律规定建立了内部审计部门，但是财务内部审计监督部门形同虚设，未发挥有效作用，流于形式。有些行政事业单位领导也担任内部审计的负责人，由别的部门的工作人员或者人事担任内部审计人员。一方面，这些人员并不熟悉财务会计业务，另一方面，这些人员投入于内部审计工作的时间不足。由于行政事业单位内部控制职能无法充分发挥，行政事业单位财务风险依然存在。

3提高行政事业单位财务内部控制规范性的对策

3.1建立完善的行政事业单位内部财务审计监督机制。行政事业单位需建立规范的行政事业单位内部财务审计监督机制，切实有效发挥内部财务审计监督的作用。首先，行政事业单位应建立内部财务审计监督机构，对单位内部的审计工作进行监督，涉及外部的监督则由专业的注册会计师事务所进行，保障会计内部控制的有效性得到发挥，使行政事业单位内部审计工作更加规范，更加科学。其次，行政事业单位领导应依据本单位的实际情况，建立规范的内部审计评价体系，将审计部门的评价指标科学化，将审计评价标准规范化，保证单位内部财务控制制度有效性得到充分发挥，严格落实本单位的内部控制审计规范，加强对单位财务风险的防范控制，提高内部控制能力。3.2充分发挥行政事业单位财务会计的监督作用。针对我国政治经济日益发展的现状，行政事业单位应建立科学的标准来进行财务部门的岗位设置，规范财务会计部门的工作流程，使财务部门在进行财务工作时严格遵循相关的法律法规。行政事业单位各部门费用应进行预算申请，让财务人员参与决策单位重要事项，及时了解业务实施过程和结果，在财务报销时与生产部门的进行有效沟通，对行政事业单位进行监督。当财务审核发生问题时，财务人员应及时进行监督，保证监督作用的有效性，减少行政事业单位的财务风险。

4结语

提高行政事业单位财务内部控制的规范性，有利于财务部门更好地对行政事业单位的财务状况进行监管，促进行政事业单位各项工作的有序进行，增强行政事业单位的内控意识与风险意识，促进了政府职能的转变，完善了社会主义市场经济体制，促进新时期行政事业单位的稳定持续发展，实现国家对行政事业单位的信息化、科学化、规范化管理，使行政事业单位财务管理能力得到有效提高。

参考文献

［1］王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考［J］.会计之友,2014（6）.

［2］王宝庆,王弘毅.行政事业单位推进内控规范若干问题认识［J］.会计之友,2014（6）.

［3］刘永泽,唐大鹏,关于行政事业单位内部控制的几个问题［J］.会计研究,2013（1）.

［4］白雪迪,张庆龙.行政事业单位内部控制规范：问题与建议［J］.中国内部审计,2013（8）.

规范控制范文篇3

一、我国企业内部控制规范的制定原则

企业内部控制规范的制定是一项社会性、专业性很强的工作，其制定主要依据以下几个原则。

．从实际出发，结合企业实情

内部控制是一种系统的制度安排，制定的时候充分考虑了我国的政治、经济、文化和社会环境，根据我国企业的实际情况，在对以往制度进行改革的同时参考国际相关制度，形成了企业内部控制规范的模本。整体看来，《内部控制基本规范》与我国企业所处的具体环境相适应，与我国的法律法规相协调，力求最大限度地弘扬我国企业经营管理的实践经验。

．突出重点，注重实效

企业的内部控制制度涉及经营管理的各个环节、各个方面，涵盖了企业日常经营的各项业务。因此，内控基本规范在保证企业财务报告完整真实及企业资产安全的基础上，着重对那些影响财务报告真实性、完整性，影响资产安全性的事项和业务进行了规范，引导企业建立健全以财务报告内部控制为核心的内控机制，并对企业建立全面控制体系提出了要求。

．对企业具有引导性

内控基本规范的制定是为企业的业务活动提供一个规范准则，如准则要求企业的记账人员与会计事项的经办人、审批人的职权应当明确，相互分离、相互制约；重大对外投资、资金调度、资产处理和其他重要经济业务事项的决策和执行应设立相互监督、相互制约的机制等，这些准则是企业建立健全内部控制制度的参照标准，其对企业具有引导性，在考虑企业的个性、实际情况和可接受水平，通过一系列可供选择的方案，引导和鼓励企业加强相应的控制。

二、企业内部控制规范的主要内容

．内部控制的目标

内部控制在基本规范中的定义为：“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程”。其目标涵盖五个方面：第一，合理保证企业经营管理合法合规；第二，合理保证企业会计信息的真实完整和企业财务报告的真实可靠；第三，合理保证企业资产安全；第四，提高企业的经营效率和效果；第五，促进企业实现发展战略。

．内部控制的实施体系和要素

建立健全内部控制制度应遵循全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益性等五项基本原则。内部控制的实施体系主要包括三个方面的要求：第一，以法制为推动；第二，以企业实施为主体，规范地落实有关法律法规，制定本企业内部控制制度并组织实施；第三，以政府监管和社会评价为保障。政府有关部门应对企业内部控制的情况进行监督检查，会计师事务所应对企业内控的有效性进行审计，并出具内控审计报告。

基本规范提出了内部控制的五大要素，即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。该五大要素要求企业设立专门的机构负责内部控制的实施，并结合企业的实际情况，及时地进行风险评估。同时，建立内控自我评价制度和内控记录制度对内控的实施情况进行监督。

三、内部控制规范的制度解析

基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的其他大中型企业执行。这个被称为“中国版SOX”的规范，被无数人寄予了期望，未来5年内，基本规范的实施将对中国的上市公司和大型企业的规范化运作带来实质性推动。这是我国继实施与国际接轨的企业会计准则和审计准则之后，在会计审计领域推出的又一与国际接轨的重大改革。这部规范的推出，意味着中国企业内部控制规范体系建设正在向国际标准靠拢。

这套适用于中国企业的内部控制体系，其基本规范借鉴了COSO报告五要素框架和风险管理八要素框架；具体规范以财务报告内部控制为主线，对与企业财务报表项目相关的、可能会对财务报告真实可靠性产生较大影响的经济业务事项以及与财务报表编报相关的业务活动提出具体的控制规范，并对为实现有效的财务报告内部控制的事前、事中和事后制度支持提出控制要求。企业的内部控制应该贯穿于企业经营活动的决策、执行和监督的始终，涵盖企业各种业务和事项。企业每一项经营活动，从工作的效率性及风险的控制性来讲，都应强调过程控制，包括宏观上公司治理结构的确立、机构设置及权责分配、人力资源政策、企业文化等，也包括微观上企业股东会和董事会的决策程序，经理层及员工的执行程序和要求，监事会、内部审计委员会的监督程序，员工奖励计划，以及违反公司内部控制体系的罚则等等。

四、完善企业内部控制规范的建议

按照内控理论，并且结合我国当前企业内部控制中存在的主要问题，完善现代企业内部控制体系可以从以下五个方面入手。

．完善企业的控制环境

任何企业的控制活动都依赖于一定的控制环境中，控制环境的好坏，直接影响到企业内部控制的执行与企业经营目标的实现。控制环境的要素有价值观、控制目标、组织机构、员工能力、激励与诱导机制、人事政策和规章制度等。

企业可以从以下三个方面着手改善内部控制环境：（1）明确内部控制主体和控制目标。实施内部控制的主体是企业，控制目标是为了保证企业财务报表的真实，减少企业资产的流失，只有明确了企业的控制主体及其控制目标，才能实施有效控制。（2）加快现代企业产权制度改革。建立产权明晰、权责清楚、管理科学、政企分开的现代企业制度。（3）引进先进的管理控制方法。例如，制定企业各项管理制度、编制各项计划、业绩与计划考评、调查与纠正偏离期望值的差异等，这些方法对于不同复杂程度和不同规模的企业十分重要。（4）实施积极的人事政策。要培养和引进一批具有高素质的人才队伍，培养全体员工良好的价值观、道德观和控制意识，从而形成一个特定的企业文化氛围。

．进行全面的风险评估

随着高新技术的发展和世界经济一体化的趋势，企业的生存压力越来越大，兼并收购、破产重组、关联方交易时有发生，电子商务、金融衍生产品等使人应接不暇。企业竞争环境的变化使经营风险增大，企业必须设立全面的风险管理机制，以识别企业的风险因素，如资产风险、内外环境风险、经营活动风险、信息系统风险等，并确定各风险因素的重要程度，评估各风险因素得分，防范因风险过大而导致的破产。

．设立良好的控制活动

企业的控制活动应贯穿于企业的各个阶层和各个部门，只有全员参与，才能使内部控制的目标有效落实。内部控制活动涵盖了经营活动的复查、业务活动的批准和授权、保证对资产记录的接触和使用的安全、独立稽核等。企业在制定控制活动时，需要抓住关键控制点。例如，企业的采购循环活动应注意请购单、采购单、订购单等的授权与审批，要注意对采购的单价、数量、质量等的审核。

．加强信息流动和沟通

信息交流和沟通是指向企业内部各级主管部门、企业外的有关部门人员以及其他相关人员要及时提供信息，通过信息交流与沟通，使企业内部员工能够清楚地了解到当前企业的内部控制制度实施情况，明确各部门、各人员所承担的责任，并及时交换员工在执行控制过程中出现的问题及企业经营活动中所需要的信息，以减少由于信息不对称导致的企业经营成本和社会监督成本的提高。

规范控制范文篇4

1、上市公司内部会计控制理论与委托理财

1.1内部会计控制

内部会计控制的概念，最早产生于1958年，美国的会计师协会下属审计程序委员会为了划分注册会计师的审计责任，将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制。主要包括：货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、成本费用、担保等经济业务的会计控制。

1.2委托理财的含义

委托理财是企业的一种经营方式。企业生产经营过程中，当出现闲置的资金时，企业就可以将其委托给专业性的投资机构投资于股票、证券等其他金融工具，用来达到获取上市公司内部会计控制的理财目标。

2、上市公司内部会计控制和委托理财中存在的问题目前，我国许多上市公司存在着风险意识淡薄、内部会计控制不严格、委托理财行为缺乏行之有效的监控、决策程序极不完善的状况。由于公司治理结构不完善，缺乏有效的投资决策程序，导致公司委托理财行为决策草率，上亿元的委托理财经董事长或证券投资部经理大笔一挥就轻易流出。根本原因，就是缺乏有效的会计内部控制。

2.1上市公司的费用支出失控，资产流失严重

一些大企业允许部门经理掌握开支一定比例的业务费用，但没有规定具体的开支范围，致使一些部门经理挥霍浪费；单位在材料采购、财产管理、产品销售等环节监控的力度也不够，再加上经济往来中审查不严格，造成国有资产的大量流失，增加了单位的亏损。

2.2上市公司的保底收益、全权委托缺乏法律保障

上市公司委托理财收益分配方式有三种：保底型、保底加分红型和按比例分红型。在现实中，证券商等受托机构为了吸引投资往往采取保底的做法，规定最低收益率。根据我国《证券法》规定，证券商接受客户的委托时，不得用任何方式对客户的收益作出承诺。所以，收益保底条款不具有法律效力，一旦发生争议，不受法律保护。目前许多委托理财实际上就是一种全权委托行为，委托人将委托资金完全交给投资人进行投资，委托人不干预如何投资，在委托期满后收取一定的收益。许多上市公司为了确保收益的稳定性，常常采用保底型的方式来委托中介机构进行理财，期待获得稳定的收益。上市公司委托理财如果在牛市中，赚钱效益明显，如果遇上操作失误等人为因素，导致资金链断裂，则必然给上市公司和券商带来较大风险，自然也会影响证券市场的稳定性。

2.3委托资金违规入市，极易诱发股市泡沫化

随着市场经济的不断发展，上市公司现阶段面临着更大的环境变化和生存风险，诸如市场的风险、信贷的风险、营运的风险、技术的风险等，以及随着交易类型和工具的变化所面临的兼并收购等。企业应该建立能够辨认、分析和管理的风险机制，并确认其高风险领域，以便加强管理。但是，目前我国上市公司缺乏的就是这种机制，董事会中没有风险评估委员会或者形同虚设，造成领导者随意决策。上市公司委托理财的资金来源渠道有三种：自有资金、银行信贷资金、通过配股和增发新股募集来的资金。国家明文规定，上市公司委托理财用的必须是自有资金，信贷资金和募集资金是不能够进入股市的。但在实际操作中，上市公司往往用的是“闲置资金”，很难分辨资金来源。利用自身信誉的优势，获取了银行信贷资金以后，以“自有资金”形式转向委托理财，其本质就是“洗钱行为”。上市公司募资到位以后，将募集资金用于投资理财，就造成了蓄意违规。使上市公司委托理财的合法性大打了折扣。大量的资金进入股市短期内有可能推动股价上扬，实质上使股市的泡沫成分增加，可能会迷惑一部分投资者进行投资，导致资金的无效率流动，其风险也是不言而喻的。而且，在这种情况下所形成的股价是十分脆弱的，稍有风险都足以使泡沫破灭、股价回落、股民损失巨大。上市公司进行委托理财使资金大量回流到资本市场，加剧了国民经济的泡沫成分，对宏观经济也会产生不利影响。

2.4上市公司的违法违纪现象时有发生

一些上市公司内部会计控制制度不健全。内部会计控制不具有科学性，规章制度对于内部控制的指导仅停留在理论层面，缺少切实可行的操作性和指导性，导致了会计的理解和执行的多样性。缺少财务报告真实的保障机制，财务业务数据分析不具体。有些会计人员违反会计职业道德，不认真履行会计监督职能，致使一些财务主管的领导、业务经办人员利用公司内控不严的漏洞，开虚假发票、非法侵吞企业资金；有的财会人员也参与违法乱纪活动，贪污、挪用公款，更有甚者，为违法违纪人员出谋划策。为企业经营埋下隐患，同时也给投资者和国家造成巨大损失。

3、加强上市公司内部会计控制，规范委托理财业务的措施

上市公司已经成为我国资本市场的主体和社会主义市场经济建设的主要力量，其内部会计行为的优劣直接关系到投资者的切身利益，也影响到债权人、商业伙伴的利益以及相关者的经济利益，甚至危及社会稳定。上市公司规范理财的行为和程序，是全面推进依法理财、依法治财的重要环节。要按照效率与约束兼顾的原则，规范理财的程序，健全上市公司理财行为的约束机制，提高理财透明度，做到阳光理财。

3.1上市公司要健全内部会计控制体系上市公司内部会计控制的环节设置受公司规模的制约。对于上市公司而言，内部职务分工应该十分细致，要有足够的管理人员来从事内部控制工作，建立健全内部会计控制体系。会计控制的主要形式就是会计制度控制。应依据财政部《内部会计控制规范》的具体要求，结合自身实际，完善适合上市公司特点的内部控制制度，实现各级控制主体会计以及经济行为的规范化和有效化，以达到会计控制的目的，约束理财行为。

3.2上市公司要建立多维度的社会综合治理机制，控制违规行为美国安然财务欺诈案爆发之初，人们将焦点放在公司本身的违规操作上面。事实上，导致安然公司破产倒闭的因素，并不只是会计与审计的缺陷，甚至其真正原因还远不是会计与审计的问题；除公司和会计师事务所之外，投资银行、证券分析和资信评级机构、律师事务所，乃至政府监管机构和民间的自律组织都难辞其咎；同时，相关机构如交易所、注册会计师协会也面临着全社会的信任危机。因此，我国政府监管机构的决策者必须认识到，一系列重大财务欺诈事件与行为的发生，其成因是复杂的，是各种因素综合作用的产物。应该高度重视关系到资本市场健康发展的各种基础设施的建设，这是解决信息披露行为失真需要考虑的环境要素。

规范控制范文篇5

关键词：图书馆；书目；数据规范

图书馆馆藏目录是图书馆各项业务工作必不可少的工具，也是揭示馆藏、宣传图书、辅导阅读和读者检索的工具。[1]图书的、检索、统计、管理等系列工作必须依据系统目录来完成。高质量的书目数据库则是图书馆自动化管理系统能否全面投入使用,各个子系统功能能否得以实现的前提和保障,它直接影响到数据的交换和共享,其质量直接关系到整个系统的运行。[2]为了使图书目录的统一和规范。2005年国家图书馆组织专门的修订组修订的《中国文献编目规则》(第二版)由北京图书馆出版社出版。目前联机编目都是依据这一规则对图书进行著录和编目的。

然而，由于各种因素，书目数据的质量会出现这样和那样的问题。如对同一类别图书分类级别不一致、分类标引与主题标引不准确、不规范、同类图书归类不一致、对丛书的分类方式标准不统一、对交叉学科的图书归类不一致、对新学科和交叉科学图书的主题标引不准确；著录标准不统一，著录内容不规范；书目数据著录内容不全，格式不标准、不规范；由于疏忽造成的错录、漏录现象；在图书投入流通后的典藏记录不规范操作。这些不规范直接影响了馆藏图书检索的查全率和查准率，降低了读者服务质量，而且质量不高的书目数据还关系到馆藏文献的收集、整序、组织管理。目前上述的前四个问题都得到了图书馆的重视，而上述的第五个问题却没有得到相当的重视。其实图书典藏数据是图书的档案记录，同样是书目数据的重要组成部分，编目数据再完美，典藏数据不规范，同样影响了馆藏资源的利用。笔者对造成以上问题的原因进行了分析。

一、书目数据不规范的原因

1.编目业务外包可能留下数据隐患。目前，大多图书馆对图书的采购实行了采购招标。由此造成了图书的集中到馆，为了不影响其基本服务工作，充分利用外部企业资源和管理高效率的优势,达到降低图书馆运作成本、节约人力、缩短新书加工周期，也为了缓解图书馆自身编目压力，大多图书馆对图书编目也实施了业务外包。编目外包所利用的基础数据是源自馆外编制过的机读目录数据，外来数据本身就不可能做到十分的标准、规范和精确，加上编目人员水平高低不一，在检索、核对过程中可能出现偏差。外来编目人员对各馆的具体情况不熟悉，在分类级别和类目上没有按馆内的特定规则进行，如多主题书、丛书的归类没有根据学院学科的特点和馆内习惯规定处理，因此造成数据的不统一、不规范。另外，对题名中的外文字母、阿拉伯数字、空格、标点等录入也会因为对CNMARC规则的理解偏差错误著录。在效益就是金钱的商业理念影响下，供应商为了抢时间、节省劳动成本，他们会更重数量而轻视质量，因此，错录、漏录现象也经常出现在文献著录、标引、格式和字段中。

2.领导规范意识不强造成疏忽。在网络化的今天，许多图书馆管理者只把实现本馆各项工作的自动化和提高本馆工作效率作为工作的出发点，甚至片面强调数量，以致在书目数据库建设时，对数据的规范不够重视，对数据项目著录简单化，而没有考虑到主题标引和建立规范档。这样表面上是提高了工作效率，而实际上给数据规范留下了隐患。这种隐患日积月累会造成更大的隐患，重新修改、规范大量的书目数据则要投入更多的人力和物力。

3.编目人员不稳定和培训不力也是造成数据不规范的原因。在目前图书馆专业队伍建设中，管理者往往注重了岗位的轮流，以便使馆员能换位思考和熟悉图书馆各项业务的工作流程和业务技能。但是对于专业技能较强的编目人员，过于频繁地更换人员，又不注重其岗前的培训，使得部分分编人员边学边干，在摸索中工作，一人一种思路，加之对一些规则理解的偏差，自然会造成数据的不规范操作。如著录依据的不统一、不标准；编目格式的不标准，著录简单化、字段、指示符和代码使用不当、误录入问题的存在；文献标引不规范等等。

4.非人为因素。计算机机本身的性能差也会直接影响着图书、数据录入、数据转录等工作的效率和速度,有时由于计算机的原因会在数据制作过程中出现错误。二、书目数据规范的措施

1.加强编目外包质量验收程序。编目业务外包是目前各馆图书编目业务的必然趋势。为了消除数据不规范隐患，图书馆本身应把好质量关。选派有良好敬业精神,工作认真负责,有着丰富的机编经验,熟悉机读目录格式的同志担任专职校验员,对编目人员已编好的每条数据进行认真查对校验,力求正确,严把数据的质量关，通过校验及时发现并改正数据错误。

2.制定规范细则。（1）制定分类标引细则。由于《中国图书分类法》类目的设置总是跟不上新学科的发展，因此有的多主题、交叉学科、新兴学科的图书难以归类，中图法的不断修订也造成部分图书分类类目的不一致。所以各馆应有适合自己的分类标引细则，应结合自身馆藏特点和学院学科结构来制定，让编目人员有章可循。（2）制定主题标引细则。主题标引的主要依据是《中国分类主题词表》，但是如果没有制定主题标引细则，就很难做到标引深度的一致性。（3）制定著录工作细则。这几年，有关机构和部门相继制订、颁布了国家标准《文献著录规则》、《普通图书著录规则》和行业标准《中国机读目录格式》、《中国文献编目规则》等,这些都为书目数据的制作提供了原则及标准。但是著录到底要达到什么样的详简级次，各馆应有各馆的要求。为了使书目数据做到标准化、标引的准确性和一致性，对于同一个馆，应执行同一个标准，以保证相同的问题在不同的人手里得到相同地处理，保证数据的前后一致性。

3.稳定、精选编目工作队伍。编目是技术含量比较高的岗位，而且经验也是非常重要的，因此应保持编目人才队伍的相对稳定,防止因编目人员变动而给书目数据带来人为的质量下降。一个称职的机读编目人员应具备自觉地提高编目质量的意识、认真负责的态度、强烈的事业心和责任感，还应熟悉业务工作流程;掌握图书馆学专业知识;熟悉编目工作的各种标准、规范以及机读目录格式,能准确地对文献进行学科分类和主题标引;具有广博的其它学科知识;懂得计算机、数据库和网络方面的知识,并能熟练操作计算机;具备不断学习新知识的能力等。因此开展灵活多样的业务学习交流活动,提高编目人员的业务素质和质量意识，建设一支高质量的编目人才队伍,是控制书目数据质量的关键因素。

4.对书目典藏数据的规范操作。典藏数据是读者获得馆藏图书资料的重要依据。再规范的前期标引、著录，如果不清楚馆藏状态和馆藏状态不实，则给获得图书资料带来困难。因此，在重视编目数据规范的同时，也应该注重典藏数据的规范。正确输入馆藏地点、流通类型、流通等级，对图书的丢失、破损、调拨、剔旧等变动要严格修改典藏数据。使书刊典藏实际与书目典藏数据完全一致，确保数据的真实可信。

作者单位：湖北黄冈师范学院

参考文献：

规范控制范文篇6

然而，行政裁量又是在一个系统之中运行的，包括的、行政的、资源的等在内的很多因素都有可能对这个过程发生这样或那样的作用和，都很可能会对行政裁量权产生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原则不是绝对的，它必须和行政法上的其他原则和价值观相协调、相平衡。我们也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系统环境之中，去考察各种外在因素到底会对行政裁量产生什么样的拘束效应，是合法的？还是违法的？对这个问题的，实际上是在探讨行政裁量不受拘束原则的具体适用边际问题，是在整个行政法价值体系和结构之中寻求该原则的准确定位问题。这对于我们了解和把握行政裁量的发动，以及各种特殊情境对其制约的合理边际，是很有益处的。

在本文中，我有意挑选了行政政策，行政机关上下级关系以及与其他公共机构之间的相互关系，行政上可供利用的资源状况等特殊情境，来它们会不会对行政裁量产生不适当的拘束？为什么？特别是关注，假如法院在行政审判中发现上述情境构成了对行政裁量的不适当拘束，那么，法院应该采取什么样的对应策略？

一

行政政策作为规范和控制行政裁量行使过程的结构性成分，是连接和沟通宽泛的裁量权和具体个案之间的桥梁，是行政裁量实践离不开的一种要素。它对于贯彻，对于稳定、连贯、准确地实现特定的行政目标来讲，无疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至说，（行政裁量之中）“假如没有一个政策，差不多就可以说成是非理性的”。[2]

但就像一枚铜币具有正反两面一样（acoinwithtwosides），上述对政策的认识只是其中的一个方面。另一个方面，正如为数不少的学者指出的那样，用规则和惯例来约束行政裁量，生搬硬套，某种程度上将使其失去本来的性质。[3]这是因为：

第一，政策尽管是以往经验的、升华和再现，进而在行政裁量权运行结构之中设定相对固定的行为反应机制，但是，任何经验都有局限，都有待发展。如果正在处理之中的个案具有以往经验所未体验过的特殊情况，那么，就会阻却以往经验的同样再现，而要求行政机关必须重新启动判断和估量程序，作出恰当的行为反应，以实现个案的正义。

第二，既然行政裁量从本质上讲，允许有选择的自由，而且，要求去恰当地选择，那么，假如在特定的案件中，相对人具有特殊的、为现行政策所未预见的情形时，也要求行政机关、而且行政机关也应该根据个案不同情况选择恰当的行为方式。所以，行政机关也就不能用僵硬教条的态度，呆板地、不分青红皂白地适用一个政策。正如梯平法官（TippingJ.）指出的，僵硬政策实际上是违背裁量权行使的宗旨的。[4]

第三，换个角度说，行政政策毕竟不是法律规则，它不像法律规则那样必须不折不扣地执行，不像法律规则那样即便需要更改、也必须通过法定的程序。相形之下，行政政策具有更大的灵活性，不管它是作为一般的指南还是特定的规范，在特定的情境之中都有延展和修正的可能性。[5]政策的这种特性本身也从某种程度上说明了僵硬地、一成不变地对待政策本身就是成问题的。

另外，行政政策通常是公共机构之间复杂的影响、考虑和关系的产物。比如，在政策之中作出对上级、立法机关和当地选民的意愿，以及其他政治或行政影响的回应。但是，这种回应应该是有限度的，必须保证行政机关是自己独立地行使法律授予的自由裁量权，而不能屈从于上述机关的压力，特别是不正当压力。[6]这就意味着政策并不见得是百分百正确的，有的时候也存在着谬误。

所以，我们说政策可以成为相关考虑因素，并不是说政策不管在什么情况下都必须考虑。行政机关在行使裁量权的时候，必须深入到个案之中去判断是不是要适用政策？是不是应该作为政策的例外来考虑？或者政策在适用到该案的时候是不是应该进行必要的修正？有的时候恰好我们是要求行政机关必须根据情势变更和公共利益的需要，改变政策，背弃政策。假如行政政策本身就是错误的、有问题的，那么就更不应该适用了。如果在应该放弃政策的约束时，仍然不恰当地、僵硬地固守着政策“阵地”，就会构成对行政裁量的不适当约束。

1、不同的审查路径

作为法院，应该要求行政机关恰当地行使裁量权，而不应该盲目地照搬政策。但是，真正想要对政策进行上述干预，就需要深入到对政策构造是否适当、在适用上是否周延等问题进行裁判。所以，法院在这个问题上究竟能解决到什么程度，实际上与法院对行政政策的审查能力有关。

在英国，因为传统上法院就能够对行政政策进行司法审查，在议会至上的宪政体制中，这是合宪的，不违背英国的分权观念和制度。所以，英国法院可以直接了当地进行上述的审查，并且直接要求行政机关在个案中不得适用特定政策。[7]

但是，在我国却会存在问题。因为行政政策一般表现为行政规范性文件，属于《行政诉讼法》第12条（二）项规定和“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第3条解释的不受理范畴，所以，至少从能不能直接受理针对政策的争讼案件上讲，法院的审查能力受到了限制，不能够采取像英国法院那样的直接受理和裁决方式。

但是，在我看来，并不是说，在我国，因为法院不能受理针对行政政策的案件，就只能就此罢手。丰富多彩的行政审判实践似乎向我们展现出多样化的解决问题的路径，至少是有着这样的先例和可能。

一种是将实际上是行政政策（规范性文件）的争讼转换为具体行政行为来处理。假如说，这多少有点偷梁换柱的味道，那么，个别具有大胆创新意识的法院甚至还突破了上述规定，直接受理了针对行政规范性文件的诉讼案件。

另一种方法就是隐性的审查。尽管在《行政诉讼法》以及最高人民法院有关司法解释当中没有规定对政策妥当性存在疑问的时候法院应该怎么处理，但是，如果发现行政政策的确存在着上述构造上的问题，法院似乎也可以比照《行政诉讼法》第53条第2款规定的报送有权机关审查裁决的程序，将有关政策提交有权机关来裁断。

再有一种方法就是，因为《行政诉讼法》中对法律适用问题，只是规定了“适用”法律、法规，和“参照”规章，但却没有规定行政规范性文件怎么适用。也就是说，行政规范性文件对法院审判究竟具有什么样的约束效力是不清楚的。所以，法院完全可以把有问题的政策搁置一边，置之不理，直接根据法律、法规或规章要求行政机关重新作出行政行为。

假如我们持保守的、严格的法治主义的态度，那么，或许在否定第一种方法的可行性的同时，我们仍然可以接受后两种解决问题的办法，特别是最后一种方法。但不管怎么说，法院对于行政政策问题不能说是束手无策、毫无办法的。

2、法院怎样处理？

假如当事人提出其特殊情况是原先政策没有考虑到的，因而不应该对其适用该政策的时候，作为法院来讲，要深入到政策结构之中去审查其是否妥当性？有没有为尚未预见的特殊情形留有行使裁量权的可能？有的时候是很困难的。从英国法院的经验看，有些审查技术可以帮助法院认定。

一种技术就是从政策的外在形式上看，是不是规定了例外的情况？原则上讲，如果没有例外规定，就说明政策过于僵硬。当然，也不尽然。假如在政策中已经明确表示概无例外必须适用政策，尽管这在现实中也有可能成立，但是，法院也不能轻易就范，而应该撇开这种规定，从政策的总体上来考虑要不要给例外开“绿灯”。[8]

另一种技术就是从统计上看，假如对近些年案件处理结果的统计表明，行政机关从没有做出过例外的处理，那么，也可以帮助法院推断行政机关在适用政策上是不是比较僵硬。[9]当然，在司法审查过程中，假如行政机关缺少现成的统计数据，从诉讼的角度上说，还可以进一步简化成要求行政机关在答辩中说明，以往有没有出现过例外处理的事例？但不管哪种方法，在我看来，其作用只能是提醒法院注意，行政机关在本案的处理上也很可能存在着不适当拘束裁量权的问题，但是，却不能直接证明在本案中肯定存在着这个问题。

如果经过审查，法院确信，当事人的确存在着原来政策所没有考虑到的特殊情况，行政机关却根本没有理睬，那么，法院可以认为，行政机关是僵硬地执行政策，不适当地约束了裁量权的行使，可以判决撤销，要求行政机关重新作出行政行为。

作为法院来讲，可以援用来据以审判的依据和标准实际上是很多的。换句话说，假如行政机关用自我构筑的政策来不适当地约束裁量权的行使，那么，会出现多方面的违法，不但违反了合法性的审查标准（thegroundoflegality），也违反了程序适当性的标准（thegroundofproceduralpropriety）。对于前者，是因为行政机关没有按照法律授予其裁量权的方式行使裁量权，所以，构成违法。对于后者，是因为其固持已见，没有给当事人发表意见、参与程序的机会，所以说，在程序上是不适当的。[10]当然，对裁量权不适当拘束本身，实际上也构成了一种独立的司法审查标准，是对行政裁量的实质性审查标准之一。

二

就像皮尔斯（R.Pierce）指出的那样，立法机关很少将其分配给行政机关的任务之决定和拨款决定之间协调起来。[11]事实上行政机关面临的现实也是，经费、人力等资源短缺始终是挥舞不掉的棘手问题。所以，行政裁量的行使会受到来自资源方面的制约，也是显而易见，无法避免的。那么，法院对于确实是因为资源短缺造成的不作为或迟延作为，应该做出什么样的反应呢？这些反应的恰当性和实效性如何？

1、责令履行判决有效吗？

《行政诉讼法》第54条（三）项规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，（法院）判决其在一定期限内履行。最高人民法院在“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第60条第2款进一步解释道，人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。

根据上述规定，以及从一般的审判经验讲，如果要求行政机关履行作为义务对于原告来讲依然是有意义的，那么，法院应该责令行政机关限期履行。即便是资源短缺导致的不作为，也应该不例外。因为，通常理解上，把这看作是法治主义的归结。既然法律有着上述作为义务的规定，行政机关干吗不执行？怎能不执行？！

当前对行政不作为的有关理论研究都揭示出，缺少法定期限是导致行政机关不作为的主要原因。因此，提出的相应对策就是要在行政程序上明确履行期限。然而，美国的经验表明，对于纯粹是资源欠缺情境下产生的行政机关不作为或迟延作为，在立法上采取明确限定最后实施期限的应对措施，收效甚微。行政机关仍然还会一而再，再而三地违反上述法定期限。[12]据说，在美国，因为资源紧缺，环境保护机关对于清洁空气法（theCleanAirAct）中规定的大量有关时限的要求，大概只遵守了20％还不到。

那么，当当事人因为不满行政机关未遵守有关法定的期限规定而提起诉讼时，法院能不能也采取上述严格的法治主义态度，要求行政机关立刻（限期）履行职责呢？

从上述立法对策的失败，或许也可以从某种程度上征兆着这样的司法对策很可能会遭到同样的命运。当然，也不完全尽然。因为法院面对的是一个个具体的案件，所以，个别性有时也意味着个别问题可能会得到较为妥善的解决。我决不否认，可能在有的案件中，法院作出了限期履行的判决，因为行政机关领导的重视，特别是如果该案已经引起了上级机关、权力机关、当地党委、政协或者社会媒体的关注的话，行政机关仍然可能会严格执行法院的判决，尽管从整体上讲，行政机关资源短缺的问题依然如故，没有丝毫的改观。

但是，像这样的行政审判的效益并不是促进行政机关更加注意遵守法律规定，克服今后不作为。实际上却是迫使行政机关从其认为是重要的任务之中抽回部分资源来处理其认为不太重要的任务，也就是俗话说的“拆东墙，补西墙”。这样资源重新分配的结果，可能对原告是有利的，但是，对于也存在同样问题但没有起诉的那些当事人，以及那些正在等待行政机关作出答复的当事人来说，似乎是不公正的。因为在就这么大的一块“蛋糕”（资源）上，切给这边多了，那边必然就少了。对这边是履行了，对那边却可能是本来可以履行但现在却不能履行了。拿美国学者麦林可（S.Melnick）的话来评价就是，这是极其糟糕的分配行政机关资源的方式。[13]

但问题的关键还不在这，关键是法院采取上述严格的态度，即便对于原告的诉求来说，能否真正达到目的，有的时候仍然还是打着问号。美国另一个案件EnvironmentalDefenseCtr.v.Babbitt就很说明问题。因为资源实在匿乏，尽管地区法院责令被告限期履行法定职责，但是，事实上却仍然得不到执行。原告又因为诉权始终得不到满足，而一而再，再而三地起诉。最后官司打到巡回法院。巡回法院只能采取更加务实的态度，允许被告在合法获得有关拨款之后的合理时间内作出答复。[14]

像上述美国巡回法院的处理方法，实际上在我国最高人民法院的上述司法解释中也能够找到类似的依据，那就是按照“情况特殊难于确定期限的”情况处理，不指定具体的期限。但是，对于原告来讲，因为他对行政机关资源状况的改善与否难以知晓，又很可能因为先前的诉讼行为开罪于行政机关，其结果很可能是，即使行政机关资源状况得到缓解之后仍然拖而不办，法院的上述宣判对于原告只能是“望梅止渴”。当然，我也不否认，实践中行政机关可能会主动去办，或者原告可能会通过一些途径了解到行政机关有能力去办而不办，遂申请法院执行。

但是，上述判决的“望梅止渴”效应仍然可能会变为一种现实。那么，怎么改善这种状况呢？或许美国法院的另一起案件的判决能够给我们一点启示。在OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce案中，法院承认，行政机关总是未遵守情报自由法（theFreedomofInformationAct）规定的决定期限，根源于行政机关资源的限制。恰好情报自由法中有一个授权法院裁断允许行政机关不遵守时限的“例外情况”（exceptionalcircumstances）之规定，法院就有意扩大其适用范围，认为，当行政机关面对着大量涌来的、远远超出议会原先预计的案件，当现有的资源根本不足以保证在法定期限内处理完毕上述案件的时候，就属于“例外情况”。因此，法院结论道，在上述情况下，议会规定的期限实际上是指导性的，而不是强制性的。所以，现在，因资源短缺造成行政机关不遵守法定期限的现象依然故我，对于这方面的控告，法院也只是袖手旁观。[15]这种司法战术实际上是借助立法上的不确定概念，有意地扩大解释，将事实上的不作为装进合法的口袋。

还有一种可以考虑的解决办法，就是英国法院的一种做法，对于直接涉及财政支付的行政不作为，（而且，注意，仅仅只是对这类案件才适用），比如，给付行政中对社会提供的服务项目，如果因为行政机关经费紧缩的原因，必须裁减，那么，法院也可以考虑以合法相关考虑为由，允许行政机关撤销其中部分的服务项目。

在我看来，假如在个案的审理中，行政机关能够证明其不作为的确是因为资源缺乏的缘故，那么，法院是不是可以把这种情况看作是一种政策问题来对待。也就是说，有限的资源究竟怎么分配？对哪些问题（案件）应该优先得到资源支持？哪些可以暂缓？这是行政机关的一种政策，是行政机关按照现阶段各项行政任务的轻重缓急来决定的。尽管这种政策可能不表现为一种成文的规范性文件形式，但是，其实质仍然可以看作是一种政策。假如这样的看法可以成立，那么，法院可以认为这种不成文的资源分配政策是有效的，没有问题的，进而采取一种不干预的态度。

或许，我提出的这种解决办法可能会比上述前两种方法在适用范围上更广些。但是，假如立法对行政机关的职责和期限都规定得十分清楚，那么，从法治主义的角度上讲，也无法用政策来搪塞、抵销法律。这时候，司法上的回旋余地就变得很小，只能够认定是一种不作为，按照责令履行但不规定具体期限来处理。

所有上述这些方案都可以认为是在法院无力改变立法，不愿打乱正在进行之中的行政机关资源分配秩序，却又面临着判决事实上无法执行的困境之下，采取的防御战术。更为重要的是，通过上述解释技术，能够使法院在不违背法治主义要求的前提下，光荣地撤退出来。当然，这是在立法留有发挥司法解释和裁量的合理空间的情况下，法院才有可能在其制度角色上做到这一点，并且不“犯规”。

2、资源短缺能不能作为减免赔偿责任的酌定理由？

最高人民法院在“关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任的批复”（2001年7月22日）中明确指出，“…，（公安机关）不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任”。该批复对于涉及其他行政机关也存在同样情况的赔偿案件的处理，也应该具有同样的指导意义。

假如说，我们接受上述，认为在有的情况下可以将资源（分配）问题当作是相关考虑或者政策问题来处理，并认可其合法性，那么，这时当然不会存在什么赔偿问题。

但是，如果无法通过上述解释技术转化成合法的话，那么，法院也只能判决该行为构成（违法）不作为。假如这种不作为侵害了原告的权益，紧接下来，就会产生赔偿的问题。那么，要不要行政机关承担行政赔偿责任呢？

假如要的话，那么，又意味着在已有资源短缺的基础上，因为额外支付赔偿费用，（尽管赔偿费用是专款专用的），而在总体上使得本来已经捉襟见肘的国家（地方）财政变得更加紧张。

更为重要的是，由于这种不作为根源于资源的不足，与行政机关的主观能动性没有什么关系，所以，就是让行政机关承担行政赔偿责任，对于督促行政机关依法行政之国家赔偿目的的实现，实际上也不会起到什么作用。

而且，既然在前面，法院对于（因资源短缺）造成（违法）不作为的，如果还有继续履行的价值，也只是在责令履行之中不限定具体的期限。这也就意味着，对于不作为持续状态可能会对相对人造成的持续侵害，甚至是损害的继续扩大，保持高度的容忍态度。那么，对于因为资源短缺造成的不作为损害，要求行政机关承担赔偿责任似乎就说不大过去。至少是和上述法院对这种不作为的克制和容忍的精神不和谐，不一贯始终。

但是，另一方面，资源短缺造成的（违法）不作为毕竟是一种不作为，特别是对于没有遵守明确规定的期限、又无法转变成政策或相关考虑来处理的不作为，如果由此造成了相对人的损害，按照《国家赔偿法》第3条（五）、第4条（四）之弹性条款规定，以及上述最高人民法院的司法解释之精神，仍然应构成行政赔偿责任。在权力机关至上的宪政结构之中，法院不可能违背上述法律规定，完全豁免行政机关的责任。而且，假如要求行政机关适当地作出一点姿态，作出一点赔偿，似乎也可以抚慰一下当事人的痛楚，使后者更加容易接受不限期履行义务、甚至是永远不会履行的事实。

因此，权衡考虑上述两方面的利弊，在我看来，似乎可以将资源短缺状况看作是酌定减免情节或理由，由法院根据个案的具体情况，本着公平的原则，裁量处理。

三

行政裁量认为，裁量权只能是由授权法授予其权限的行政机关来行使，而且，还必须是由上述机关独立判断、自由裁量，不受外界不正当因素的干扰、诱导或胁迫等。在此基础上作出的行为选择，才为法院所许可。

这是因为，立法机关之所以将行政裁量权授予这个机关而不是那个机关，就是考虑到这个机关具有专业知识、丰富的行政经验、敏锐的判断力，谙熟行政政策，因而赋予其这么一种能力，对其管辖的特定领域中发生的案件，根据各自的具体情况，特别是法律不可能事先预见到的情况，作出正确的行为选择和判断，从而实现个案的正义。

但是，由于行政体制中上下领导关系，以及行政机关的活动不可能在真空中进行，不可能不考虑到上级机关对特定案件处理的态度，不可能不与其他的公共机构发生这样或那样的联系，（工作上的或者个人情感上的联系），所有这些都有可能对行政裁量的行使产生或多或少的影响。

尤其是现在各级行政机关推行的“错案追究制”、“一票否决制”、“执法责任制”，客观上更是刺激了下级机关要多请示、多汇报，甚至是把整个案件提交给上级机关（或有关处室，甚至是政府或者人大）“把关”，防止出现工作失误，更主要的还是一旦出现失误时，也有地方推卸或减轻责任。我们现在正在推行的有些改革措施，比如，人大的个案监督，行政机关上下级或者业务科室之间的批报程序规定，实际上也从某种程度上助长了，甚至是合法化了这种风气。

我绝对不是说，这样的改革措施不好，上述请示、汇报的做法都是错误的。正像贝克法官（BakerJ.）指出的，独立行使（裁量权），是指不依赖于（其他机构），而不是说，要完全游离在（其他机构）之外，根本也不和谁协商。[16]

但是，如果一味地遵从或者屈从上级指示，或者顺从其他公共机构的压力或影响，在实质问题上完全按照上述机关的意愿来行使行政裁量权，就会构成一种在外在力量驱动下而发生的自我的、不恰当的对裁量权的约束。因为从某种意义上说，这实际上是把对个案的判断权和法律赋予的选择权通通交给了上述机关，因此，也可以看作是不适当委托裁量权的另外一种变形和表现。[17]当然，也可以看成是一种不相关考虑。

如果法院在行政审判中能够查明，上下级之间对案件的处理意见明显存在着分歧，或者下级机关最初实际上已经初步形成了一种意向性的处理意见，但却在上述因素的影响下改变了，那么，法院可以判决撤销该行政裁量决定。在这里，对不相关考虑的审查技术同样也能够适用。甚至，在我看来，假如没有任何法律或者规范性文件规定批报手续，行政机关却主动将案件提交上级裁断，或者请示处理意见，并且，大体上也是按照上级意见来形成行政处理决定的，法院也可以以裁量权不适当拘束为由，判决撤销行政决定。

但是，话又说回来，就像伽利庚（D.J.Galligan）观察到的，要想在行政裁量的适当行使和不适当屈从之间划出清晰的界线是很困难的。[18]

首先，是因为上级指示有的时候是不公开、非正式地作出的，不表露在任何的书面文字之上。同样，其他公共机构的影响也可能会是无形的、潜在的，或者是非正式渠道传递的。所以，要想证实这种不恰当干预的存在，尤其是左右了行政裁量的行使，就变得非常困难。

其次，上级指示或其他公共机构的意愿有的时候并不违背行政机关对本案处理的看法，甚至是强化了行政机关原本存在着的对该案应该如何处理的初步意见。假如只是起到强化的效果，那么，就不能算是行政机关没有独立地行使裁量权。另外，假如，行政机关辩解道，通过请示上级意见，纠正了自己原先的错误看法，那么，你又能说出来什么呢？所以，在有的案件中，你就很难论证行政机关究竟是不情愿地屈从，还是其真实意愿的表现。

再次，由于当前行政组织法的不健全，以及授权法有的时候规定得比较含混，所以，行政机关，特别是上下级之间对具体案件的管辖权有的时候是不清晰的。而且，实践中，还会偶尔出现上级机关将自己管辖的案件移送给下级机关处理的情况。假如是这样，按照上级机关的意见处理，又有何妨？

所有这些，都有可能增加司法识别和判断的难度。所以，一旦出现上述情况，那么，法院可以考虑的选择，就是转换成对行政裁量结果是否极其不合理、不公正的审查。如果是，法院也可以判决撤销。

总之，上述各种情境对行政裁量的拘束效应是现实的，尽管有的像行政政策、上级指示等拘束在有些情况下是合法的、必要的，但是，在很多情况仍然会构成对行政裁量的不适当拘束。

法院在这个问题上的反应却是复杂的，除了要寻找行之有效的审查技术之外，在有的情况下，比如，对于资源短缺造成的行政不作为，法院还不能够采取像“‘不适当拘束’＝‘违法’＝‘撤销’”这样的简单的、通常的反应模式，还必须作出某种必要的妥协和让步。

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*人民公安大学法律系副教授，法学博士

[1]关于对行政自由裁量概念的详细分析，参见，余凌云：“对行政自由裁量概念的再思考”，载于《法制与》2002年第3期。

[2]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[3]Cf.D.J.Galligan，“NatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[4]CitedfromHilaryDelany，JudicialReviewofAdministrativeAction–AComparativeAnalysis，Dublin，RoundHallSweet&Maxwell，2001，p.96.

[5]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[6]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[7]Foradetailedanalysis，Cf.D.J.Galligan.“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[8]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[9]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[10]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，JudicialReviewofAdministrativeAction，London.Sweet&Maxwell，1995，p.505.

[11]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[12]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[13]CitedfromRichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.在美国的另外一个案件OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce中，美国巡回法院也表达了同样的观点，认为，如果法院硬要责令行政机关限期履行，对于行政机关来讲，是不现实的要求。行政机关只能是改变原先在资源分配上的先来后来的处理顺序（first-come，first-serve），变成行政机关认为是紧急的案件，特别是那些当事人已经起诉的案件，就先调动资源处理之，而不顾及其他的案件。巡回法院认为，这样的资源再分配不适宜。RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[14]根据美国濒危物种法（theEndangeredSpeciesAct），内务部（theDepartmentofInterior（DOI））在接到关于某物种如何归类（算还是不算濒危物种）的请示之后一年内，要作出答复。在该案中，DOI收到一个请示，要求其答复加利福利亚红腿蛙算不算濒危动物？但DOI在一年内未置可否。环境保护中心（EnviromentalDefenseCenter）遂提起诉讼，结果DOI同意在1993年11月1日前答复。但却没有履行。中心又起诉，DOI同意1994年2月2日答复。可是，届时仍然未答复。中心第三次起诉。地区法院责令DOI于1995年9月15日之前必须答复。但这个判决被第九巡回法院撤销和修正。在该案中，DOI就是以资源不足为辩解理由的。因为在1994年议会对DOI拨款法增加了一条规定，禁止该机构动用拨款，来对某物种是否为濒危物种作最终的鉴定。而且，在以后制定的有关DOI拨款法之中也都有类似的规定。因此，DOI辩解道，除非它能动用上述拨款，否则不可能在法定期限内作出上述答复。巡回法院认为，这样的辩解是有说服力的。所以，巡回法院修改了地区法院的上述判决。Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[15]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[16]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.101.

规范控制范文篇7

一、内部控制制度与规范的定义

内部控制是指一个单位为了实现其经营管理目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营管理方针的贯彻执行，保证经营管理活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）“第三条：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”通过查阅财政部印发的行政事业单位内部控制规范和企业内部控制基本规范，以及小企业内部控制规范，都未对内部控制规范进行定义。基于财政部印发的内部控制规范相关文件，再加上对内部控制定义理解及各级财政部门和单位实践，本人认为，内部控制规范可以这样来理解，就是单位为履行职能，实现控制目标，对经济活动的风险进行防范和管控的过程而制定规定或标准、实施措施和执行程序。

二、内部控制制度与规范的关系

通过解读制度、规范的概念，可以发现它们的联系和区别。从区别上看，制度体现的是一种办事规程或者行为准则，具有较高的层面，主要体现管理层面；而规范是明文规定或者标准，在行为规范上较制度具有更具体、更详细的特点，体现的是对一项业务如何操作和控制。从两者的联系看，规范和制度是相辅相成的，两者相互吸收，相互完善，共同提升；规范制定的依据主要是法规、制度，规范通过提升和完善，成为大家共同遵守的办事规程或行动准则的制度，甚至法令。比如，为了加强本地区、本级行政事业单位公务接待、差旅费、会议费、培训费等的管理，政府及政府管理部门，制定了公务接待、差旅费、会议费、培训费的管理办法或者制度。而各单位根据政府及政府管理部门制定的管理办法或者制度，结合本单位实际和管理要求，除了要制定相应的管理制度或者实施细则外，还要按照内部控制规范要求，建立起包括公务接待、差旅费、会议费、培训费等的控制依据、范围、目标、费用标准、岗位设置、归口管理、票据控制、审批、控制流程及流程图、风险点及风险等级、控制措施等一系列内容的内部控制规范，以方便本单位管理人员、具体经办人员规范操作。内部控制和内部控制规范又是什么关系。

前文述及财政部印发的行政事业单位内部控制规范、企业内部控制基本规范、小企业内部控制规范三个文件的标题都叫内部控制（基本）规范。如财政部、国家审计署、银监会、证监会、保监会联合印发的《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）“第三条：本规范所称内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”财政部印发的《小企业内部控制规范(试行)》（财会〔2017〕21号）“第三条：本规范所称内部控制，是指由小企业负责人及全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。”三个文件里面只给了内部控制定义，而没有给出内部控制规范相应的定义。本人认为，通过定义内部控制，实际上也就明确了内部控制规范，就是对经济业务活动进行防范和管控而制定规定或标准、实施措施和执行程序。这个，在作为具体指导行政事业单位开展内部控制建设的财政部《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会［2016］11号）可以得到很好的说明，各单位既要建立制度，更要建立规范；同时在的《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《企业内部控制基本规范》、《小企业内部控制规范(试行)》的标题明确的是单位内部控制规范，而不是单位内部控制制度；在财政部针对企业印发的一系列具体规范和应用指引说得更明白了。

由于行政事业单位与企业在经济活动、内部控制主体、推动力量、控制目标、关注重点上存在较大差别，其定义上也有所差异。因此，在对行政事业单位内部控制建设主要从层面上和控制内容区规范的，与企业就有较大差异。控制层面主要考虑单位层面和业务层面两个方面，而控制内容方面主要是与行政事业单位经济业务相关的预算控制、收支控制、资产控制、采购控制、建设项目、合同控制等六个方面。从行政事业单位内部控制的定义可以看出，它是把制定制度纳入了内部控制的定义中，行政事业单位内部控制就包含了制度和规范两层含义。行政事业单位在建立内部控制时，就要按照单位为履行职能，强化管理，实现总体目标要求，通过建立起管理制度和操作规范形成一个内部控制保障体系，对本单位的风险而进行的自我约束和规范。这个保障体系由内部控制环境、风险评估、信息与沟通、监督与评价等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。这个保障体系包括了管理制度和管理规范。显而易见，制度和规范是有区别，而不能混淆。在现实工作中，在平时一般不少材料中，没有严格区分制度和规范，往往用制度代替了包括管理制度、操作规范等一切规范性的东西，因此在人们一般的心目中，制度就代表了一切，这也是我们很多人把规范与制度混为一谈的一个重要原因。

长期以来，我国行政事业单位的管理一直存在盲区，就是国家制定的大部分制度只触及单位，很少管到具体业务，只有财务会计制度管得比较细，却只涉及会计的业务，其他的预算、资产、采购、建设项目等管理都比较粗糙。由于行政事业单位取得的各项资源是政府无偿提供，缺乏管理动力，因此内部管理比较薄弱，且各自为政，制度落实到单位以后，单位内部如何管理，一直都没有得到很好的解决，业务与会计管理脱节，预算同对应的经济业务事项、经济业务事项与会计脱节，不像企业那样受到重视。通过建立“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，健立健全预算管理、经费收支管理、项目建设管理、政府采购管理、资产管理、合同管理等主要经济业务的内部控制规范，有效解决了各单位的制度同标准缺失、弱化、模糊不清以及体系不健全等问题，建立起单位内部各部门的职责权限和按流程办事的规范，为行政事业单位依法提供公共服务和业务运行提供了有效的制度保证。因此，内部控制规范正好解决了上述脱节的问题，弥补了制度的缺陷。

三、行政事业单位内部控制建设完善建议

厘清制度和规范关系，使大家在内部控制建设中少走弯路，加快推进行政事业单位内部控制规范建设，贯彻好落实好党中央《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和提出的加强权力运行的制约和监督机制的要求，加强财务管理，规范单位经济活动，强化党风廉政建设，预防腐败，规避风险，建设好内部控制体系符合财政部的要求。在这里提出以下建议。

一是加强宣传培训，提升行政事业单位内部控制建设的知晓度。现在的培训宣传不再是普及性的、一般的知晓，重要意义的宣传培训；重点应当放在对内部控制理解，体系建设，重要概念，存在的误区等方面。尤其是要对单位领导、财务人员加强培训宣传，让大家对内部控制建设的认识和理解统一到财政部印发的内部控制的定义和党中央去要求上来，而不是片面地理解为只是建立一些制度，或者是拿制度当内控。

二是财政部门加强指导，提升行政事业单位内部控制建设的推进度。当前内部控制规范建设推进较慢的一个重要原因就是财政部门对各单位的指导不够。不少单位，尤其是组织实施的牵头部门及相关人员，对单位如何建，建设的内容，框架体系的构建等感到盲从，不知道从哪里下手。即使建立了，也不符合内部控制规范建设的要求。

三是建立参考指引体系，提升行政事业单位内部控制建设的实用度。虽然从2012年就印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求从2014年1月1日起施行，但很少有单位按照要求进行内部控制建设，一个重要原因是没有可供参考的案例，没有应用指南。因此，建议财政部门应当根据行政事业单位不同行业特点和管理要求，分别建立可供参考借鉴的内部控制规范建设的应用指引体系或者案例，减少大家在认识、理解误区，少走或者不走弯路，加快各单位内部控制建设速度。

四是纳入目标考核体系，提升行政事业单位对内部控制的重视度。由于行政事业单位特别是单位领导是“既得利益者”或者“相关特权阶层”，不想受到约束和监督，缺乏内部控制建设的主观动力，不像企业建立内部控制是为了追求利益的原始动机，而是需要社会公众来推动。单位内控规范建设没有纳入目标考核范畴，不能与目标绩效挂钩，与初成绩较远，造成被各单位忽视现象。因此，把行政事业单位内部控制建设与经济建设、基础设施建设、党风廉政建设、安全生产等目标任务一样纳入各级党委政府对单位及负责人的目标考核，纳入纪委监委党风廉政建设考核，纳入本单位目标考核，纳入单位领导经济责任审计内容范畴，强力推进内部控制建设。

规范控制范文篇8

关键词:行政事业单位;内部控制;规范;对策

所谓行政事业单位内部控制主要是指应用会计与会计相关的工作，对我国行政事业单位的基本情况进行调控与引导，以此用来提高我国行政事业单位的社会效率。所以在新形势下需要积极建立健全行政事业单位内部控制制度，才能真正实现对我国行政事业单位的内部监督，建设廉洁高效人民满意的服务型政府，推动我国行政事业单位得到健康发展。

一、现阶段我国行政事业单位内部控制存在的问题

从整体角度分析我国行政事业单位因经济业务操作比较简单，运转环节比较少，所以在常年工作中已经形成了一套独特的工作流程，其工作理念、工作方式与新形势下社会发展趋势有所不同，导致内部控制与管理要求差距很大，主要表现在以下几点：

(一)缺乏良好的内部环境

众所周知，我国行政事业单位内部控制在实施之前都由内部环境所决定，如果在发展进程中缺乏良好的环境基础，那么则会导致行政事业单位内部控制作用得到制约。另外，从内部环境发展要素分析，由于我国行政事业单位具有一定的特殊性，并非与其它企业一样拥有股权结构与管理组织，从而导致自主管理能力受到局限。换而言之，因诸多行政事业单位内部人员缺乏对内部控制的认识与了解，致使很多内部管理流于形式，领导层不重视、工作人员缺乏约束，长此久往，则会导致行政事业单位运行效率低下。

(二)缺乏完善的内部控制制度

从当前我国行政事业单位内部控制规范体系现状出发，最大的缺陷便是缺乏完善的内部控制制度，虽然部分行政事业单位制定内部控制规范体系，但是并没有依据自身的发展特点与实际情况，导致内部控制制度缺乏科学性与合理性。一般情况下仅仅是在财务会计基础上所形成的规章制度，主要内容是对开支范围以及开支标准、报销程序进行限制，并没有全面针对行政事业单位发展的特点将所有经济活动流程与关键风险点加以反应，从而没有形成完整的内部控制体系。除此之外，即便有部分行政事业单位构建完善的内部控制制度，但因缺乏监督与管理，导致监督权力仅仅停留在经济事项与财务收支之上，并没有对内部控制制度是否健全有效进行考评，这在一定程度上影响了我国行政事业单位内部控制体系的规范性。

(三)内部审计薄弱且缺乏独立性

在行政事业单位内部控制管理中内部审计同样占据了十分重要的地位，内部审计作为单位独立评价的一种活动，对建立控制环境具有推动作用。事业单位内部审计比较薄弱，我国很多事业单位内部审计人员由于受到管理层的约束，或者内部审计人员多为兼任，导致内部审计缺乏独立性，自身的职能作用无法得到有效发挥。

二、实现行政事业单位内部控制措施规范的对策

(一)加强对内部控制环境的建设

在行政事业单位内部控制的有序发展中，其内部环境是基础与保障，只有真正将内部控制环境作为发展的载体，才能从根本上实现内部控制的合理与规范，才能达到内部控制的基本目标。通常情况下我国行政事业单位需要积极构建经济责任制度，使决策层与风险相互关联，并对领导进行职责分配，在相互监督与制约中达到各尽其职的基本目标。与此同时，还要加强对行政事业单位工作人员的管理与培训，其培训内容包括政策性、法制性、技术性，增强行政事业单位人员风险意识和执行能力。

(二)加强完善内部控制制度

1、加强预算控制

在行政事业单位中预算对单位支出的方向以及支出的规模水平有所规定，预算控制是行政事业单位内部控制的重要内容，行政事业单位应当建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的预算管理体系，保证预算控制能够在预算的编制、执行、分析、评价以及决算中充分应用，预算编制的真实性、完整性和财务信息的准确性、及时性。

2、加强收支控制

收支控制与预算控制同属于一个范畴，是行政事业单位内部控制的重要组织内容，也是保证行政事业单位正常开展各项业务的保证。在制定收支控制制度的时候需要从收入是否实现归口管理、支出审核审批、收支核算等角度出发，保证收支控制的完善性。

3、加强资产控制

资产是行政事业单位中最为主要的经济来源，也是保证行政事业单位开展各项活动的基础。制定资产归口管理和使用责任、清查盘点、处置制度，进一步提高资产的使用效能，避免出现资产浪费与流失现象。

4、加强建设项目控制

建设项目向来是违法乱纪的重灾区，需要从项目的概算开始，贯穿审核审批程序、招投标程序、资金使用规范方面、档案管理全过程建立完善可行的控制制度。

5、政府采购控制

根据预算和计划组织政府采购业务，按照规定流程开展政府采购活动，确保政府采购合规合法。

(三)强化内部审计

内部审计是一项独立且客观的评价活动，对提高事业单位内部控制具有十分重要的影响力。内部审计的主要目的便是保证单位内部控制的有效运行，因此，事业单位需要强化内部审计，从根本上保证内部审计机构设置、人员配置的独立性，以此提高内部审计的整体地位。另外，事业单位还要将审计部门的设置高于其它职能部门，保证内部审计的权威性，在运行过程之中需要将内部控制作为其基础，并进行监督与管理，为内部控制的改进提出有效的建议。第三提高审计人员的职业素养，将审计工作的主要职能从查错防弊转移到单位管理上。行政事业单位内部控制建设是非常复杂的工作，需在运行过程中不断完善。主管部门、财政部门、审计机关、纪检监察部门等外部监督起着举足轻重的作用。

作者:钟彩霞 单位:宜兴市农林局

参考文献:

[1]刘莉.对《行政事业单位内部控制规范(试行)》的问题探讨[J].财会研究,2014,05:55-58+69

规范控制范文篇9

一、长安福特公司的固定资产内部控制分析

（一）长安福特公司及其固定资产内部控制流程

长安福特总部坐落在长江上游的经济中心——重庆市，是由中国汽车工业最大的“百年老店”——长安汽车集团和世界领先的福特汽车公司共同出资成立的，双方各拥有50%的股份，专业生产满足中国消费者需求的轿车。该厂拥有世界一流的整车生产线，2005年年产达到15万辆，并已在南京市兴建第二厂区。

长安福特公司的主要管理架构是由合资双方各派代表组成的董事会、执行委员会及各个部门组成。公司的内部控制系统是在借鉴美国福特公司具有100多年历史的内部控制体系基础上建立而成的，具有较高的起点。它的主要内部控制内容包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督这五大要素，并在COSO内部控制整体框架指引下，结合我国国情形成了具有一定特色和较高水准的内部控制系统。

长安福特公司，首先界定了固定资产的范围及内容，其业务流程包括（简要）：

1.固定资产投资项目的决策

2.资产购置流程

3.资产处置流程

4.资产实物台账管理和报废流程

（1）台账的设置和保管要求：专人负责台账登记工作；登记凭证的要求；保管期限等。

（2）台账的登记：包括入库登记、领用登记、报废或转移登记。

（3）期末报告：按季向财务部报送报表。

（4）盘点制度。

（5）资产地点转移：包括部门内部在厂区内移动，部门之间在厂区内移动，转移给其他单位的，买入时直接存放在其他单位的资产等。

（6）资产报废、出售的审批和实物处置：包括不同固定资产报废的程序。

（7）通则。

（8）记录：规定了固定格式。

（9）/修订记录：规定了固定格式。

5.固定资产盘点制度

（1）目的：通过盘点来确定公司固定资产是否安全，促进固定资产账实相符。

（2）使用范围：列入公司固定资产账目的所有资产项目。

（3）参考资料。

（4）职责：包括财务部门、主管部门及使用部门的职责。

（5）程序：包括基础工作、盘点方法和盘点时间、差异处理以及盘盈盘亏的会计处理。

（6）记录：规定了固定格式。

（7）/修订记录：规定了固定格式。

（二）长安福特固定资产的内部控制特点。

1.注重流程管理

从上述的介绍中可以看到，长安福特的固定资产内部控制进行的是流程管理。从固定资产投资项目的决策、购置到固定资产的日常管理、最后处置都有一系列的流程图，相关业务经办人员根据这些流程图执行有关固定资产的业务。不少企业虽然有一整套的管理制度，但是执行起来却不尽人意，很多业务人员经办有关事项时，不遵守企业的规章制度。很多情况下，并不是业务人员有意违反企业的制度，一个重要的原因是企业缺乏可供操作性的流程，指导业务人员处理经济业务。长安福特在这方面做得就比较好，公司采用的是福特公司的管理经验，在流程设计上比较科学合理，有效地指导了业务人员的工作。如长安福特的不少员工就提到，在很多情况下，他们的工作不是来自于领导的命令，而是按程序办事。2.加强固定资产实物台账管理

固定资产的内部控制是全方位的控制，从固定资产投资决策、购置，一直到日常管理和处置，每个环节都很重要。很多企业比较重视固定资产的购置，但固定资产购买回来后，对日常管理却不够重视。长安福特公司设立了完善的固定资产实物台账管理制度，对台账的设置、登记、保管、报告进行了详细的规定，并加以执行。通过对固定资产的台账管理，公司较好地保证了固定资产的完整性和安全性，维护了资产的正常运行。

3.注重固定资产的内部控制自我评价

内部控制的评价，在我国很多企业中一直是一个薄弱环节。一般来说企业都有相应的内部控制制度。但不少企业对如何评价和考核内部控制的运行却缺乏经验和有效的手段。长安福特的内部控制制度中的一个重要组成部分就是内部控制评价。该公司制定了详尽的内部控制审核项目，从固定资产的购置到日常管理的处置，都是企业内部审核小组予以关注的对象。通过内部审核，长安福特有效地监督了内部控制的运行情况，对出现的问题能够及时发现，并予以纠正。二、仪征化纤股份有限公司内部控制分析

（一）仪征化纤股份有限公司及其固定资产内部控制流程

中国石化仪征化纤股份有限公司是中国石油化工股份有限公司的控股子公司，是我国最大的现代化化纤和化纤原料生产基地。仪化股份公司主要从事生产及销售聚酯切片和涤纶纤维业务，并配套生产聚酯主要原料精对苯二甲酸(PTA)，经营范围包括化纤及化工产品的生产及销售，原辅材料的生产、化工化纤及纺织技术开发，自产产品运输及技术服务。

在内部控制方面，2000年中石化进行重组，中石化股份公司成为仪化股份的大股东。随即仪化股份进行了较大规模的财务纪律整改，逐步完善内控机制。公司每年都要组织财务大检查，并且定期聘请中介机构对下属公司的经营状况进行审计。

仪征化纤于2002年12月成功实施ERP，ERP建设的核心问题就是规范管理流程，遵循标准，依照程序，减少例外。在ERP实施的过程中，投入了大量的精力进行流程的规范。财务管理按照内控的要求，严格遵循国家财务法规和中国石化内部会计制度，将ERP的标准流程与企业内部财务管理的实际需求紧密结合，实现了财务的有效监督。

仪征化纤股份有限公司关于固定资产内部控制的业务目标、控制点及业务流程如附表（简要）：

（二）仪征化纤股份有限公司固定资产内部控制的特点

通过对仪征化纤股份有限公司固定资产管理业务流程的分析，可以看出该公司关于固定资产的内部控制有以下特点：

1.围绕经营目标、财务目标、合规目标进行控制

内部控制目标是指导其设计和实施的根本指南。内部控制必须围绕所要实现的目标，才能找到企业管理、经营活动中与最终控制结果相关的因素。企业的控制活动是否有效，主要的衡量标准就是控制活动能否与控制目标保持一致。企业内部控制的目标主要有保证管理政策的有效贯彻和实施以及管理效率和效果，业务活动的合法性和会计信息的真实可靠。企业要想使控制活动能够与控制目标保持一致，内部控制设计就要关注上述问题。

因此，该公司在阐述关于固定资产管理的经营目标、财务目标及合规目标的基础上，提出固定资产管理过程中可能出现的经营风险、财务风险及合规风险，围绕业务目标设计了有关固定资产业务流程步骤与控制点，可以保证关于固定资产会计信息的可靠性、企业财产的安全性和合法性。2.组织结构严密，岗位责任明确，强调授权审批控制

企业经营活动的开展具有很强的层次，权力的归属呈现出“金字塔”的特征。由于精力有限，上级管理者必须进行分权管理，这就产生了授权的问题，企业固定资产相关的业务活动也应该按照一定的审批程序进行。内部控制必须确定授权审批的程序、保证权力的分配与责任界定相配合，既要设计出合理的授权审批控制措施，又要保证授权活动的贯彻实施。

按照授权审批对象的发生频率和范围可以把授权审批活动划分为一般授权和特别授权。一般授权针对的是企业中经常发生、涉及范围较广的日常经济业务，其主要内容包括不同数额业务审批权的归属、授权审批责任的确定以及交易活动的具体审批程序，在实际工作中还会发生在同级别管理者之间，这也属于一般授权。在此案例中，比如，设备管理部门和固定资产使用部门依据有关单据对新增固定资产共同进行验收；固定资产使用部门根据固定资产性能及使用现状提出维护修理计划，由设备管理部门审核，报公司分管副总经理审批后实施；关于固定资产的清查由设备部和资产财务部共同定期组织实施。

特殊授权针对的是企业中发生频率较低，较为重要的非常规活动，例如重大的项目投资决策、债券和股票的发行等等，主要规定了这些活动的决策程序、制衡机制和权责分布。例如，该公司关于固定资产报废的处置，单台原值在5万元以上50万元以下的固定资产由使用单位提出初步鉴定意见，公司鉴定组鉴定，报董事长审批；关于固定资产减值数额需经资产财务部会同设备部审核，报总经理班子、董事会审批，资产财务部根据审批结果及时计提入账。

3.突出闲置固定资产的处置

企业闲置的固定资产是指连续停用1年以上或新购设备因计划变更不用以及技改等更换下线，仍具有使用价值的固定资产。闲置固定资产不仅占用了企业大量的资金，而且对于闲置资产不合理的处置将会造成资产流失，给企业带来较大的损失。因此，在此案例中，该公司对于闲置固定资产的处置从审批同意到妥善保管、到正确核算再到充分有效利用都作了相应的规定，并在此过程中注意各部门的有效制衡。

三、对长安福特公司和仪征化纤股份有限公司固定资产内部控制的评价

长安福特和仪征化纤公司均是国内同类企业中较为成功的企业，关于固定资产的内部控制制度均体现了重视流程

管理，重视IT技术，注意授权审批，强调记录控制等内部控制的关键环节，其中值得借鉴和注意的有：

（一）关于固定资产取得的控制

鉴于固定资产投资本身所具有的投入资金多，影响持续时间长、回收慢、风险多的特点，决定了固定资产投资决策直接影响着企业未来长期效益与发展。因此，企业在进行固定资产投资决策前，应开展投资项目的可行性研究。可行性研究包括宏观与微观两方面的研究，在考虑投资项目满足社会需要程度的前提下，重点研究投资项目的必要性、技术上的可行性以及经济上的合理性等，在经过充分的技术经济论证和方案比较并经审查认定后选择最佳可行方案作为编制计划任务书的依据。也就是企业必须对固定资产的增加进行预算管理。

在这方面，长安福特公司突出了固定资产投资项目的决策，而仪征化纤公司对于固定资产的预算以及以各种取得方式增加的固定资产的验收、入库、保险控制较少涉及，容易盲目购建，造成投资失误，预算失控。

（二）关于固定资产使用成本与费用的控制

固定资产使用过程中的成本和费用主要有固定资产修理成本、固定资产转移成本、固定资产管理成本和无形损耗成本。会计系统对成本和费用的关键控制点就体现在上述成本费用的控制中。正确确认和计量固定资产修理费用，会计和出纳人员要监督修理资金的收付、结余情况进行预算控制；融资或经营租入固定资产的运输费用的核算，计入管理成本或固定资产成本；在企业中转移大型的设备需要雇佣车辆和人员的劳动报酬等。因此，在此过程中，主要是要划分资本性支出和收益性支出的界限，否则就会带来资本化利息计算不正确，资本性支出挤占生产成本或费用等问题。关于这方面的问题，在调研过程中，两公司均表示是严格按照会计制度进行处理的。

（三）良好的企业文化和员工素质是内部控制有效实施的保证

规范控制范文篇10

关键词：价格管理；行政事业单位；内部控制

一、内部控制建设过程中存在问题

1.单位层面存在的问题。（1）管理层缺乏制衡思想。单位的主要管理者及中层干部没有重视内控建设，存在敷衍塞责想法。单位财务长期由一人管理，没有进行不相容岗位分离，甚至重点领域和重点岗位仍由一人担任的情况。（2）内部控制制度手册模板化。为了更好的建设内部控制，县级财政部门请知名大学教授为全县财务人员做专业知识培训，并公布内部控制制度的模版。这也导致单位在制定自身的内控手册时，很少主动思考，照搬照抄，没有结合自身工作实际，就匆匆出台自己内控手册。（3）由内部财务部门进行内部控制审计。单位存在由财务部门承担审计职责的情况，可能由于部门管理者主观因素影响认为审计是财务的一部分，所以便将工作交由财务处理，违反独立性原则。2.业务层面存在的问题。（1）预算管理编制没有结合现实需要，没有为突发事件预留充裕资金；存在虚高估计支出，提高预算额度的情况。（2）在收支业务层面表现为存在部分坐支情况，虽然财务人员现在没有出现问题，但难以保证以后不会出现错误，且印章管理没有分离，财务单位直接管理主要负责人印章，容易发生不合程序的财务事故。（3）在资产管理存在部分漏洞，对于部分固定资产，如笔记本、摄像机等，由于不能随机进行盘点，存在部分职工公物私用，甚至丢失的现象。在合同管理方面，存在未按时与职工签订劳动合同，或者合同缺乏妥善的情况。

二、内部控制建设存在问题的原因

1.对于内部控制重视程度不够，存在认识误区。目前，行政事业单位内部控制制度建设工作仍处于起步阶段，单位负责人往往只重视单位的财务收支及各自业务工作管理，对单位内部控制制度的设计和建设不能投入足够的关注，认为不是单位所有科室的事情，在单位层面缩小了执行的范围。但是，内部控制建设能否有效开展，首要条件是负责人全身心的支持。这种现象不仅存在于管理者管理层，在中层人员及普通职工中也存在部分上述认识。受传统管理模式的影响，甚至认为内部控制制度建设不仅没有必要性，反而是对单位内部资金和人力等资源的一种浪费。2.内部控制组织架构不健全，实施不彻底。价格管理单位内部现有的内设机构职能存在模糊性，单位内部现有工作人员的工作职责划分存在异议，并且在部分关键性业务工作岗位的人员配置应用方面，未能实现按岗位落实责任。虽然物价部门针对业务工作过程中的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产控制、建设项目控制、合同控制等多个方面，已经建立了规范系统的管理控制制度，但是在贯彻执行过程中存在偏差，或者存在根本不执行制度还是按照原来的工作思路工作的情况。3.内部控制的监督力度有待加强。由于内部控制的管理者小组成员就是本单位的在职职工，有的人会碍于情面不能严格地按照内部控制标准对同事进行要求，导致内部控制实施效果大打折扣，所以要就工作论工作，此外，也存在内部控制管理者小组成员本身专业水平不高，以至于不足以检查到他人工作中存在的问题的情况。4.基层物价部门缺乏内控发展土壤。基于县级物价单位，内部控制专业人员较少的现状，为内控控制建设工作的开展造成了较大的阻碍，基层物价单位工作涉及的科目较多，财务人员、管理人员的年龄结构、职业素养等方面层次不齐，行政人员的素养决定了制度执行的生命力，人才队伍建设缓慢为基层物价局推进内控建设造成了巨大阻力。根据有关数据调查，在部分基层单位，员工年龄构成呈现两极化，部分年龄大的工作人员在日常工作中安于现状，没有重视新形势下专业知识的学习，在工作中单凭经验办事。部分新入职的工作人员，对于内部控制的理念学习不到位，不具备专业的内控知识，且管理层对于内控知识的培训工作不重视，导致基层物价部门的内控建设工作受到影响。

三、针对上述问题提出改进建议

1.健全内控制度，提高内部建设意识。首先，在治理层面加强组织管理者，提高对内部控制重要性认识，重点关注单位层面内部环境。物价局管理部门要注重对财务人员、管理人员，加强对相关工作人员的监督与管理，构建科学的内部控制制度体系，做好动态监管工作，及时发现工作中的失误与漏洞，重视物价局内部道德规范建设，构建良好的工作氛围。其次，针对预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序，错误会计核算等经济活动方面，要注重行政单位内部的控制核心，构建科学的内部管理组织形式，各环节工作责权落实到个人，明确对应的管理职能，增强内部控制组织建设。县级物价局作为基层行政单位的重要组成部分，其工作质量直接决定着百姓的生活质量，做好内部建设工作的意义重大，内部控制建设工作不仅要落实国家政策，还要重视当地经济，根据当地经济实际情况、百姓收入等因素进行综合分析，全方面做好内部建设工作。2.强化内控责任，紧抓日常落实。物价单位形成了以科室负责人为直接责任人，分管管理者为第一责任人的责任管理体系，同时仍应加强内部控制制度具体流程的具体负责人，将责任落实到人，而不是具体科室。通过这种方式可以不仅增强管理者阶层责任意识，更增强一般职工在落实内部控制时的责任意识，使得落实内控流程的建设更为稳健全面。财务管理部门作为内控建设工作的重心，要重视规范会计基础管理工作。在强化内控责任工作中，要注重奖罚分明，在进行内部控制建设工作中，要注重对行政人员的激励机制构建，据有关数据分析，在行政单位内部监管机制中加大激励作用，可以在一定程度上提高行政工作人员的工作积极性，提高工作效率。同样对于违法违纪的行政人员，要做好惩罚措施，加强惩罚力度，并在日常工作中做好警示工作，防范于未然。3.执行内控建设，增强审计监督。内部审计是审计人员以组织内部为研究对象，为管理部门决策、管理工作服务的工作，执行内控建设，增强审计监督，有利于我国行政事业单位的内部控制建设进程，高效、全面的审计监督可以发现物价局日常工作中存在的潜在问题与漏洞，为管理者及时解决风险提供帮助，降低物价局行政工作的运作风险，为各环节工作提供有效保障。同样，内部行政控制工作建设中，不仅要发挥物价局内部管理层的监管职能，还要注重内部监督与外部监督相结合的理念，以物价局管理层为核心，内部审计部门与社会中介机构做辅助，确保内外部监督力量的有效结合，致力于监督合力，增强审计监督强度。4.提高职工素质，建设一流队伍。科学的制度需要执行合理，才能真正发挥出制度的生命力，以物价局为例，一支优秀的管理队伍可以正确贯彻国家物价政策方针，科学做好物价调控工作，保持物价的综合平衡性，做好县级物价监督工作，注重管理人员的专业素质。首先，物价局管理人员要严格把控公务员考试环节，考核内容注重专业知识、协调能力、管理能力等综合素质，注重多元性人才的选拔。其次，对于在职员工同样要做好业务培训工作。物价局做好内部控制建设工作，要从公务人员素质的整体专业水平以及工作人员的敬业精神角度出发，进行专业素养的培训。政府的物价相关政策、法律、方针是根据国家宏观调控制定，物价局管理人员要注重管理的科学性，与时俱进性，从而保证内部控制有效实施。最后，对于公务人员的培训核心是对其职业道德、价值观等素养的培养。注重对每位干部职工业务知识培训，尤其是价格业务知识、内控业务流程等方面的知识培训，培养一批专业强，责任意识强的物价队伍。

四、结语

不同基层行政事业单位在进行内部控制建设工作时，要充分结合本单位的特点，以物价局为例，要从贯彻国家物价政策方针，做好物价调控工作，保持物价的综合平衡性，从物价局性质、工作范围、管理结构、内部环境、外部环境等方面出发，完善评价制度，落实内部控制度，加强人才管理队伍建设，重视物价局内部财务会计工作以及预算编制制度，重视内部审计和外部审计的结合，科学、合理地进行内控控制建设工作。

参考文献

1.韩峥.行政事业单位内部控制研究.天津财经大学，2017.

2.田海艳.行政事业单位内部控制的研究.华中科技大学，2016.