保障体制范文10篇

保障体制范文篇1

他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿元~8000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。

3.涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。

同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。

1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。

1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第8条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第22条则规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。

2005年8月发出《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府及其国土资源厅，力争在当年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制定及公布工作，为接下来“同地同价”的推行奠定基础。

二、现行的农村养老保障模式比较

按照现行的社会保障制度，失地农民因为在户籍上依然属于农村户口，所以并未纳入到城镇居民社会养老保障系统中，直到2006年国务院才颁布了全国性文件《关于转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》，要求各级政府从失地农民的基本生活和长远生计出发必须尽快建立失地农民社会保障制度。“对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水准和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水准不下降的办法和养老保障办法”。而先行较早的沿海地区则已摸索出较为成熟的方法，成为全国效仿的例子。目前各地的失地农民养老保险制度分为两种类型，一种以浙江嘉兴为代表，另一种以浙江义乌为代表。

1.嘉兴模式。在1998年嘉兴市就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法》，核心是“以土地换保障”。失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取养老金。以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，进行统一政策统一办理，实行统一的补偿政策，资金由个人、集体和政府三方负担，设立“安置费”转户。并按年龄阶段对投保标准和享受待遇做出了划分。

首先，土地征用由政府按统一政策统一办理，社会保障和国土两个部门具体承办。国土资源局按征用土地数量和土地上的人口确定失地农民数量，就业局办理失地农民的相关手续并按规定计算每个人需缴纳的养老金，然后国土资源局据此计算土地成本，并向征地部门提出合理的土地价格，最后将征地部门支付的土地价格的一部分作为社保基金纳入社保基金的财政专户，由财政局统一监管。其次，个人承担部分由征地安置补助费抵缴，征地安置补助费划入劳动保障部门设立的“安置费”专户；集体承担部分从土地补偿费中抵支；政府承担部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。并在投保标准和待遇享受方面按不同的年龄阶段进行安置。征地时男满60岁、女满50岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费（2003年为每人3.5万元），次月开始按月领取养老金398元（按当年最低社会养老金标准）。征地时男45～59岁、女35～49岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金。征地时男16～44岁、女16～34岁的，安置方式有两种：自谋职业的，一次性发给自谋职业费，并按其农村劳动年限，一次性缴纳最高15年的养老保险统筹费；自主择业的，按其农村劳动年限，每两年为其缴纳一年养老保险统筹费，最高十五年。未满16岁的农民或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。不难看出是一种典型的政府性模式，运作失地农民养老保险式，有较强的官办性、强制性。

2.义乌模式。义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。

具体实施过程中，政府规定土地补偿费按2∶4∶4的比例分配，村集体留20%，40%用于村民分配，40%由村集体统一用于养老保险。同时，中国人寿保险公司义乌支公司推出“团体年金分红保险”等新险种，规定统一由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿险公司履行给付金义务。本金归村集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付男年满60岁、女年满55岁的失地农民的养老金。

这种模式有自愿性、商业性、继承性等特点，属于商业型失地农民养老保险模式。

3.两种模式的共同点。两种方案都是在“土地换保障”的基本思路下，根据两地的具体情况设计出来的，也已成为全国各地参考的对象，相同的基本思路使两种模式存在以下共同点：（1）两种模式的主体思想都是将失去土地的农民纳入社会保障范畴，而非把现金一次性发放给农民。这是一种可持续的安置方式。（2）都离不开政府的支持。模式从办法制定到资金筹集和管理都由政府负责，并且财政承担“兜底”责任；商业型模式在推广过程中要得到农民的认可，就需要政府的大力支持,并且要使这种模式正常运行,确保农民的利益不受侵害,政府的监督也相当重要。

4.两种模式的区别。（1）资金筹集方式不同。资金筹集方式上,政府型模式的资金由政府强制划拨,征缴较为方便,但实际操作中，农民长期以来都视土地为最后保障，再加上他们自身缺乏保险意识，必然会对政府的这种做法产生抵触情绪，甚至会引起农民群体上访事件；商业型模式由商业保险公司派员到行政村进行宣传等方式劝说农民参保，而农民是否参保是自愿的，这样农民不容易产生抵触情绪，但他们的保险意识不强，认为得保险不如得钱实在，所以收缴难度很大。（2）资金的运营方式不同。资金的运营上，政府型模式筹集的资金主要用于储蓄，风险虽小，但缺乏增值性；商业型模式所筹集的资金交由商业保险公司营运，利用其拥有的专业人才和雄厚的资金实力，有利于资金保值增值。但增值空间有多大，还取决于诸多因素，因此风险较大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式筹集的基金纳入财政专户，专款专用；商业型模式由保险公司管理，体现出市场经济的要求。（4）保障水平不同。从保障水平来看，政府型模式的保障水平虽低却较稳定；商业型模式的保障水平视分红而定，浮动性较大。

三、现行农村养老保障模式存在的问题

1.政府责任缺失。现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失的问题。周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。刘万兆等认为，中国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。

2.养老保险政策缺乏一定的强制性。强制性是社会保障政策的一个重要特征，各地失地农民养老保险大多数采取自愿参加的方式，导致一部分失地农民没有纳入失地农民养老保险体系。史先峰等的调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题做出合理的安排。

3.养老保障水平低，机制尚未完善。保险金给付额固定，未建立起养老金正常的调查和增加机制。史先峰等提到，有22.1%的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在200元~300元，有的地区不到100元，靠这点微薄的养老金要想实现“养老无忧”几乎是不可能的。王莉丽认为，政府型失地农民养老保险没有相关的基金保值和增值机制。政府在收取保险费后主要以银行存款的方式保值。而在现行通胀率下，这意味着购买力的不断下降。

4.失地农民养老保险基金存在空账隐患。王莉丽认为，“各地土地安置补偿费普遍偏低，甚至存在不到位的现象；对于财政专户建立前的被征地农民而言，由于补偿款早已发放，大部分人由于短视和盲目投资，早已将其用于建房或其他投资，而要他们自己交一笔数额不小的保障费，很多人已无力负担”。栾量海等提出，现有的养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。这种保障方式经过十多年运行后遇到新问题，即集体企业改制和产权明晰后，集体补助多有名无实。

5.管理不完善，缺乏长期监督机制。保险费筹集、管理和使用的机构均都设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有基金管理者和基金使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。加之地方劳动保障局又受当地政府管辖，政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。

四、完善中国失地农民养老保险体系的途径

针对以上中国失地农民养老保险存在的主要问题，中国应加快建设完善的失地农民养老保险体系。在体系的构建过程中，我们应充分考虑到以下几点：

1.首先，加大政府投入力度，建立国家失地农民保障基金。政府投入力度不够是失地农民养老保险个人缴费比例过高和养老金水平较低的根本原因。各级政府应竭尽所能，加大投入力度，更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。中央政府可以考虑设立专项失地农民保障基金，补贴失地农民养老保险。其次，地方各级政府应拿出土地征收收益中的一定比例来补贴失地农民养老保险，适当提高承担比，减轻失地农民的负担。同时加大宣传力度，让失地农民切实地了解针对他们的养老保险制度，并知道他们能够享受到何种的优惠政策，调动他们参保的积极性。

打破城乡隔离，设计有效的途径，使失地农民能够轻松地参加城镇养老保险体系。对于“农转工”人员，可按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，可单独为其开辟参加养老保险的渠道，允许一次性补缴保险费，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇。

学术界曾提出过，强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。李长远等认为，应明确基本养老保险制度的核心地位，可采取强制的办法予以实施，征地劳动力在办理农转手续后，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳十五年基本保险费。周蓓蓓等认为，地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例投入社保基金，以解决所有失地农民的养老保障问题，至于拿多大的比例这与当地的经济发展水平和生活指数相关。

保障体制范文篇2

一、国家扩大内需的政策给农村养老保障建设带来的契机

应对金融危机，农村经济和农民生活是不可忽视的一个重要领域。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了扩大内需的主战场在农村，刺激国内消费市场的生力军是农民，因此要借中央财政加大投人的时机，加速全面建立农村养老保障体系，打消农民增加消费需求的后顾之忧。

缺乏养老、医疗、教育等保障，是农民即使有一定的储蓄也不敢轻易用于消费的主要原因。随着农村经济的发展和人们观念的更新，人们的经济行为越来越理性，尤其是在已满足了基本的生活消费之后，人们得在当前消费与未来消费中做出理性的选择。只有人们对未来有一个比较稳定的预期时，消费者才愿意更多的提高即期消费。然而，当前农村社会各项保障制度的严重缺失，加大了人们对未来预期的不确定性，制约了人们提高当前消费的积极性;特别是随着我国教育、医疗体制改革的深人进行，居民在教育、医疗上的支出日益增大。同时为了应付各种天灾人祸，人们不得不压低当前消费，提高储蓄。那么怎样帮助农民增强消费信心，让农民正确认识消费储蓄的关系，树立正确的消费储蓄观呢?很容易得出的结论就是，建立包括农民的医疗保险、贫困救济、农村居民最低生活保障、农村居民养老保险等多项内容的农村养老保障体系，减少农村居民消费支出预期的不确定性，以消除农民消费的后顾之忧，增强消费信心。

总之，无论是提高农民收人，还是建立农村养老保障体系，都是近年来一直困扰经济和社会发展的难题，如果经由治理金融危机使这些问题也能尽快得到解决，那我们收获的就不仅仅是抵御金融危机的胜利，而且还解决了农村的养老保障建设问题，取得双丰收。

二、金融危机大的背景下，建立农村养老保障体系的必要性、紧迫性和艰巨性

随着农村经济体制改革和人口流动的加快，农村集体经济提供的养老保障体系已基本瓦解，传统家庭养老保障的功能和养老资源因家庭的小型化和空巢化正在不断弱化，与此同时，新的社会养老保障制度还未形成，农村居民的养老保障出现了前所未有的困境。对此，我们必须高度重视，研究和采取相应的对策。

(一)农村养老保障，涉及到农民的切身利益，关系到农村社会的稳定，直接影响社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现

随着我国改革开放的深人，城镇老年人的养老水平不断提高，各种养老、医疗、生活、赡养保障制度逐渐完善。然而农村这方面的状况却不容乐观，特别是一些贫困地区老年人的生存状况更是堪忧。因此，关心农村老年人，建立与我国国情相适应的较为健全的农村养老保障体系，有着重要意义。

从社会学角度理解，和谐社会的基础就是社会公平与公正，要构建和谐社会，首先要推进社会公平。正如罗尔斯指出的，一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于社会在不同的阶层中存在的经济及社会条件。因此，建立农村养老保障体系有利于维护老年人的合法权益，实现人文关怀，使全体社会成员能够共同分享经济增长的成果，把社会差别尽可能缩小到最低限度，实现社会公平。

(二)建立农村养老保障体系是应对人口老龄化的迫切要求

人口老龄化是当今世界各国面临的一个共性问题，而我国人口老龄化问题更加严峻。根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。如果这些数量庞大的老年人享受不到相应的社会保障权益，要实现农村小康只能是一句空话。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。正如郑功成教授所言:“尽管国家不能按照城镇职工的办法来建立农村居民的养老保险制度，但若对农村养老问题视而不见，则肯定会酿成巨大的社会风险。因为农村人口老龄化是一个客观的趋势，农村老年人对社会化养老保障的需求是一个客观事实。因此，国家可以重新研究面向农村居民的养老保险应对之策，却不应当停滞农村养老保险事业的发展。”

(三)此次全球性的金融危机，农村和农民也受到了非常直接的冲击和影响

首当其冲的就是农民工失去就业机会，企业对农副产品需求的减少和价格的回落，既影响农民收人，也影响农村稳定。因此应对金融危机，加速推进农村社会保障覆盖面的任务是必要和紧迫的。另外，虽然经过十多年努力，我国在农村社会养老保障制度确立和发展方面取得了一定的成效，但是，仍存在诸多复杂而又函待解决的问题，集中地表现在:首先，从中央到地方对土地保障功能估计过高，建制理念和价值取向较为模糊。在实践中缴费以个人为主，集体可以适当补贴但不做硬性规定;只建立个人账户，不体现互济性;待遇高低仅取决于账户积累水平;忽视了政府直接投人的必要性，更多地体现了农村和农民依靠自身力量进行养老的观念。其次，从满足农村养老保障的需求来看，现行农村养老保障制度有效性很低。对许多参保农民来说，缴费积累水平难以支撑未来的养老需要。个人缴费水平低、多数地区集体和政府补助缺位是根本原因。

值得期待的是，提交十一届全国人大二次会议审议的《社会保险法草案》，受到社会各界的普遍关注，它表明社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。相信随着《社会保险法》的颁布和实施，必将对完善社会保障制度，做到人人有社保，年老、失业、患病、工伤有保障，保障公民共享社会发展成果，促进社会和谐稳定，具有巨大的推动作用。

三、建设农村养老保障体系的对策思考

(一)更新广大农民的消费和投资观念

由于担心社会保障制度、住房制度、医疗制度以及教育制度改革可能增加过重负担，农村居民在日常生活中更多地考虑储蓄，用于社会保障的投资倾向明显偏小。这就要通过大量扎实有效的工作，消除他们陈旧的消费观念，树立与社会主义市场经济相适应的科学消费观，引导农村居民转变消费观念，使广大农民的消费观念由节俭型向适度消费型转变，更加积极主动地增加商业保险等消费支出。

(二)扩大农村养老保障的覆盖面，提高农村养老保障水平

首先，应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是养老保障体系中的最后一道“安全网”，要做到应保尽保。制定时应科学确定保障标准，不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。其次，要逐步建立灵活多样的养老保险制度，养老保险的形式可以多样化，农民参保的缴费方式应有别于城市，同时要注意规范养老保险基金管理，在确保基金安全性的前提下，努力提高基金的保值增值。最后要大力推行新型农村合作医疗制度。

(三)拓宽农村养老保障资金的来源渠道

中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高农村社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入;还可以借鉴福利、体育的经验，发行养老保障，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种发行机构合并，缩小管理成本。

保障体制范文篇3

首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。

其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定

的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“

职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。

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一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。

（三）澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度

在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自主权。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10，000家信托基金（此外还有200，000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。

信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文。凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。

（四）澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管

虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”（Centrelink）。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。

尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trustlaw）、职业年金保证法（SuperannuationGuaranteelaw）、税法（Taxationlaw）及社会保障法（SocialSecuritylaw）一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。

保障体制范文篇4

政法经费保障体制改革是司法体制改革的重要基础，对于促进社会和谐稳定、维护国家长治久安具有十分重要的意义。同时，政法经费保障体制改革又是财政保障方式和管理模式的探索创新，必将有利于深化财政管理改革、推进公共财政建设。

（一）实施政法经费保障体制改革是保证政法机关依法履职的客观需要。

近年来，我省各级不断加大政法经费投入，政法机关经费保障水平不断提高，执法办案条件明显改善。但我们也要看到，当前国际国内形势发生了深刻变化，我国进入了改革发展的攻坚阶段和夺取全面建设小康社会新胜利的关键时期，政法机关应对突发事件、保障公共安全、维护社会和谐稳定所面临的环境更加复杂，承担的任务更为艰巨，现行“分级负担、分级管理”的经费保障体制还存在一些问题需要认真研究解决。比如，总体投入不足与一些领域重复投入并存的问题；“收支两条线”政策执行不到位的问题；部分政法机关经费管理水平不高、装备重复购置、使用效率偏低的问题，等等。这些问题不仅影响了政法机关依法履职，制约了司法能力提高，也影响了部门预算编制的准确性和科学性，亟待通过深化改革加以解决。因此，各级财政部门要从维护改革发展稳定大局的高度，提高对实施政法经费保障体制改革重要性的认识，把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，明确目标，落实责任，加大投入，强化管理，推进建立符合我省实际、管理更加科学、保障更加有力的政法经费保障体制。

（二）实施政法经费保障体制改革是推进公共财政体系建设的客观需要。

党的十七大明确提出了加快完善公共财政体系的目标要求，实施政法经费保障体制改革是完善公共财政体系的重要内容。从投入方向看，公共财政要求加大公共服务领域投入、增强基层政府的公共保障能力。政法机关承担着维护社会稳定、促进社会和谐的重任，是政府提供公共管理和公共服务的重要方面，政法机关正常运转所需经费应当由公共财政予以充分保障。从事权划分看，这次政法经费保障体制改革的核心就是明确各级政府的保障范围和保障责任，对于完善公共财政体系、健全各级财力与事权相匹配的财政体制，具有十分重要的现实意义。从促进公共服务均等化的要求看，政法经费保障体制改革要求通过中央和省级财政转移支付资金的统筹安排，提高县级政法机关经费保障的总体水平，缩小上下之间和区域之间经费保障水平的差距，逐步缩小因经济发展水平和经费保障体制不同而导致的差异化问题，这与完善公共财政体系、推进基本公共服务均等化的目标是完全一致的。因此，各级财政不仅要认真做好经费保障体制改革工作，而且要以改革为契机，善于运用改革经验，加快推进公共财政体系建设步伐。

（三）实施政法经费保障体制改革是深化财政管理改革的客观需要。

当前，我国经济社会管理体制改革逐步深化。为更好地适应财政收支规模不断扩大、保障范围继续拓展、服务对象显著变化的新形势、新要求，努力推进公共财政体系建设，财政部党组作出了推进财政科学化、精细化管理的重要部署，明确要求各级财政部门坚持依法理财、科学理财、民主理财，通过健全完善财政体制、机制和管理制度，进一步提高财政管理绩效，保障财政职能充分发挥。此次政法经费保障体制改革强调在加大经费投入的同时，要更加注重政法经费的使用管理，着力构建科学精细的管理机制。这是非常必要的，符合财政科学化精细化管理要求，也是改革方案的一大亮点。目前政法机关经费困难的问题，有投入不足的原因，也有管理不善的因素。因此，各级财政部门要利用这次改革的有利时机，按照科学化精细化管理的要求，与政法部门共同研究制定切实可行的改革措施，健全管理机制，落实管理责任，努力提升政法经费管理水平。

二、准确把握政法经费保障体制改革的政策要求

实施政法经费保障体制改革是党中央、国务院作出的一项重大战略部署，是加快建设社会主义法治国家的重要举措。中央明确提出，改革的目标是要建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的政法经费保障新体制，实施分项目、分区域、分部门的政法经费分类保障政策。中央财政和省级财政设立政法转移支付资金，重点用于县级政法机关办案（业务）经费和业务装备经费。对市级政法机关办案（业务）经费和业务装备经费予以补助。各级财政部门要准确把握改革的政策要求，全面推进建立“四个机制”。

（一）建立分类保障机制。

建立分类保障机制是此次政法经费保障体制改革的核心，包括分项目、分区域、分部门保障三个层面。

所谓分项目保障，就是将政法经费划分为不同支出项目，明确各类项目的保障主体，落实保障责任。具体来讲，就是人员经费和公用经费中的日常运行公用经费由同级财政予以保障；县级政法机关公用经费中的办案（业务）经费和业务装备经费由中央、省级和同级财政共同负担，对民族县、经济困难县及维稳任务重的县中央和省级加大转移支付力度。考虑我省市级财力普遍较弱的实际，对市级政法部门实行补助方式，即根据地方政法机关业务工作量、财力水平、经费投入状况等综合情况给予补助。实行分项目保障能够有效解决由于保障责任不明晰产生的政法经费投入不足或重复投入等问题，是对传统体制下事权划分的突破，也是对现行分税制财政体制的补充和完善。

所谓分区域保障，就是充分考虑地区之间不同的经济发展水平和财力状况，实行有区别的经费分担政策。在分配中央和省级转移支付资金时，重点向少数民族县、经济困难县及维稳任务重的县倾斜，逐步缩小区域间政法经费保障能力差异。

所谓分部门保障，就是在财政资金分配上，充分体现不同政法机关在工作职责、业务特点、工作量等方面的差异，切实保证政法机关履行职责的实际需要。

（二）建立规范的按标准保障机制。

经费标准是实现政法经费保障规范化的基础。20*年以来，我省组织实施了政法装备三个三年规划，出台了县级公检法司机关公用经费保障政策，有效地改善了基层政法机关工作条件和装备配备。但随着形势的发展变化，现行保障体制中存在的公用经费缺乏正常增长机制、业务装备规划与需求脱节、装备标准制定不合理等问题日益突出。为了促进政法经费保障的制度化、规范化、科学化，有必要建立规范的按标准保障机制，具体包括两个方面：一是按照公用经费保障标准予以保障。重点是将公用经费中的日常运行公用经费和办案（业务）经费划分各自支出范围，进一步明确公用经费中办案（业务）经费支出标准，落实各级财政保障责任。这既是今后政法经费保障的基础，也是考核财政部门保障责任的重要依据。二是按照政法机关业务装备配备标准统一规划、分年实施。针对装备配备和管理中存在的问题，中央将研究制定规范的分部门、分类别的业务装备配备指导标准体系。省财政将会同政法部门，制定全省政法机关业务装备配备实施标准。各级财政部门要按照装备规划，分年逐步实施。同时，要全面实行政法机关业务装备动态管理，依托“全省政法部门装备动态管理信息系统”，促进装备管理科学、有序、高效。

（三）建立“收支脱钩”管理机制。

中央明确要求，实施政法经费保障体制改革必须严格落实“收支两条线”规定，这既是改革的重点，也是改革的难点。中央领导强调，政法部门能否做到“收支脱钩”是衡量改革成功与否的重要标志之一。长期以来，政法部门依法取得的行政性收费、罚没收入与经费支出一直存在“明脱暗挂”的现象。这既有财政部门预算安排不足的原因，也有实施部门认识不到位、征收管理弱化的原因，还有相关法律法规不尽完善的原因。建立政法经费“收支脱钩”管理机制，是政法机关依法履职的重要内容，是一项长期而艰巨的任务。对此，各级财政部门要进一步提高认识，严格按照“收支两条线”规定，研究完善管理制度，逐步建立收支脱钩、全额保障的管理新机制。与此同时，要防止因加强“收支脱钩”管理，出现行政性收费和罚没收入非正常减少的问题。

（四）建立藏区常态维稳经费保障机制。

从历史和现实看，我省藏区一直处于反分裂斗争前沿，长期存在诸多不安定因素，藏区稳定事关全省乃至全国稳定大局。根据中央精神，我省把建立藏区常态维稳经费保障机制作为我省政法经费保障体制改革的重要内容，制定了《四川省藏区常态维稳经费保障办法（试行）》。通过建立藏区常态维稳经费保障机制，不仅使藏区政法经费保障水平及保障能力都得到大幅提高，也是我省实施富民安康工程的又一新的成果，藏区州、县财政要认真履行职责，切实做好经费保障工作，确保我省藏区长治久安。

三、全力确保我省政法经费保障体制改革顺利实施

实施政法经费保障体制改革，财政部门肩负着重要的责任，也承担着繁重的任务。各级财政部门要按照中央和省委、省政府的决策部署，在当地党委、政府的领导下，与相关部门密切配合，充分发挥职能作用，确保改革工作顺利实施。

一是要把保障责任落到实处。本次改革是政法经费保障体制改革中力度最大、范围最广、影响深远的一次重大改革，党中央、国务院和省委、省政府高度关注，基层政法机关十分期盼。各级财政部门要高度重视，把政法经费保障体制改革作为当前工作的重中之重，切实抓紧抓实抓好。要按照改革方案要求，明确任务，落实责任，确保将中央和省级资金及时拨付到基层，确保本级应承担的保障资金落实到位。需要特别强调的是，改革实施后，市、县财政预算安排的经常性政法支出不仅不得比改革前减少，而且要根据政法机关工作需要和财力可能予以增加；要严格按照要求安排使用上级转移支付资金和项目补助资金，不得抵顶本级政府应安排支出；市级财政按现行体制负担的县级政法经费要继续保留。省财政厅将会同省级政法部门建立激励约束机制，制定政法经费绩效考评及奖惩办法，考评结果将作为下一年度政法转移支付资金分配的重要依据。

二是要把管理要求落到实处。为确保政法经费保障体制改革顺利实施，在财政收支矛盾十分突出的情况下，今年中央财政拿出14.83亿元、省级财政安排配套9亿元资金，这是非常不容易的。各级财政不仅要履行筹资责任，还要切实担负起资金管理的职责，确保资金使用规范、安全和高效。一是落实管理责任。要严格执行中央和省上制定出台的各项管理制度，规范资金分配、下达和管理的程序，督促政法机关完善内部财务制度，提高政法经费管理水平。二是加强基础管理。各级政法机关要严格按批复预算、开支范围和经费标准，合理使用资金，加强人员编制、车辆配置管理，优化支出结构；加强财务管理，建立内控机制，厉行节约，控制成本，提高资金使用效益。三是优化装备配置管理。合理配置业务装备，强化装备动态管理，提高装备使用效益。四是加强人员培训。财政部门认真组织开展财政内部和政法部门相关管理人员的培训工作，不断提高人员素质，全面提升管理水平，确保政法经费体制改革措施落实到位。

三是要把监管措施落到实处。按照依法理财、民主理财、科学理财的要求，积极推进政法经费分配管理的公平公正和公开透明，主动接受人大、审计、监察和社会的广泛监督。要会同有关部门加强政法经费使用管理的监督检查，总结推广好的经验，分析研究改革中出现的新情况、新问题，及时采取措施加以解决。对监督检查中发现的挤占、挪用、截留资金等违法违规行为，要坚决予以处理；对因保障责任不落实而影响改革实施的地方，省财政将采取有效措施予以督促。

保障体制范文篇5

为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：

（一）优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道

东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有的生活条件，支持预防性的解决措施。

（二）失业救济制度的改革

在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧增，1993年东欧地区的失业率平均超过了12%，随着社会保障措施的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亚的失业率为13.0%，匈牙利为10.1%，波兰14.0%，斯洛文尼亚13.5%.来势凶犯的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业政策利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。

（三）医疗保险制度的改革

东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保为及其所在单位和国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包，有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人缴纳。社会保险金的缴纳比例是：波兰——雇主和雇员缴纳工资总额的49%；捷克——雇员缴纳工资收入的13.25%，雇主缴纳工资总额的35%；斯洛伐克——雇员缴纳工资收入的11%，雇主支付工资总额的35%；罗马尼亚——雇员缴纳工资收入的3%，雇主支付工资总额的26%；匈牙利——雇员支付工资收入的11.5%，雇主支付工资总额的48.5%.

（四）养老保险制度的改革

东欧国家因经济体制转轨而出现的经济衰退、通货膨胀，使退休者领取的养老金严重贬值，他们的养老金往往连最基本的生活需要也难以满足。在东欧社会化问题日益严重，老龄人口占社会总人口的1/3，且比重不断上升的情况下，养老金制度的改革显得更为重要。在捷克，国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。这种制度不仅可根据经济的发展状况灵活地加以调节，还可缩小养老金之间的差别，满足退休者的基本生活需要。同时还积极鼓励居民参加养老保险，以作为国家养老金的补充。捷克国会于1994年2月通过了新的养老保险法。新法的特点是个人自愿参加，国家予以赞助，养老保险由养老基金组织承办。凡18岁以上在捷克境内常住的捷克籍公民皆有有权参加这项保险，保险的金额自愿决定，但最低限额为100克郎，国家根据投保的金额给予补助，一般为40—120克郎。即投保100克郎，国家补助40克郎，如果超过100克郎则再按一定的比例给予补助。例如投保额在100—199克郎之间，国家的补贴为40克郎再加上超过100克郎部分的32%.500克郎以上的补助金额为120克郎。除此之外，参加者在投保后的头两年，还可额外再得到25%的补助。

通货膨胀是造成养老金贬值的最重要因素，为了确保退休者的利益不受通货膨胀的损害，东欧国家先后根据通货膨胀率对退休金实行补贴。捷克的新养老保险法使价格补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%——7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而从投保中得到的退休金则根据平均工资的增长而提高。

几十年来，我国社会保障制度从无到有，经过不断完善、改造，在保证居民的基本生活条件和社会稳定方面，发挥了重

要作用。但随着经济体制改革的深化和我国人口老龄化的到来，原有的社会保障体制已难以适应经济发展的需求，表现出与东欧国家相类似的缺陷和弊端：

1、覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，保障功能差。目前，我国的各项社会保险主要是在城镇国有和集体企业中实行，区县以下小企业和外商投资企业中的中方职工的社会保险很不健全，私营企业、个体劳动者和广大农村劳动者基本上还没有建立社会保险。这种状况不能对所有劳动者的生活提供保障，也制约了劳动力在各领域间的流动，以及社会保险分散风险功能的发挥。

2、社会保障管理分散，缺乏完整的立法和统一的管理办法，严重影响了社会保障事业的发展。我国现行的社会保障的管理格局是：劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业、工伤、生育、医疗、死亡的政策制定和基金管理；人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定；卫生部门负责机关事业单位的公费医疗；民政部门负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；各级工会负责一部分职工保险福利的事务性管理和服务工作。

3、保险基金来源不统一，使用不规范。社会保险经费的主要来源有：（1）国家财政拨款，实报实销，主要对机关事业单位。（2）企业短期福利待遇，如短期病假、产假工资，在工资总额中列支，医疗费由企业福利基金支出；长期福利待遇，如退休、退职人员待遇支出，从企业营业外收入中列支。虽然社会保险基金规定由国家、集体和个人共同承担，但在实际工作中，由于没有统一的社会保障基金，且规定不明确、标准不一致，使所提款项差异大、资金使用分散、效率低下，不能真正起到社会保障的作用。

要完善我国的社会保障体制，使其适应市场的需求，必须做到：

1、规范社会保障体制，建立统一的社会保障管理机构。首先应将分散在各个部门的社会保障管理机构合并，由国家设立统一的社会保障部门，并在全国各地设立相应的机构，形成一个社会保障网络，统一管理有关事务。其主要职能是进行宏观管理，如拟定法律、法规和重大方针政策，监督实施、规划指导社会保障事业及其改革。其目的在于加强综合规划管理，推进社会保障制度改革，使社会保障事业协调配套，改善政出多门、各自为政的局面；降低管理成本，提高工作效率，减轻企业负担。

保障体制范文篇6

*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。

中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。

在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。

目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。

一、日本社会保障制度的特点与改革

（一）日本社会保障体制的若干特点

从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。

1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度

日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。

从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。

从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”

从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制[来

度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]

2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制

立法机构。

立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。

行政管理机构。

分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。

执行机构。

中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。

审查机构。

日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提起诉讼。

保险基金管理机构。

为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。

特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，

后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。

分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。

监督机构。

日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。

实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。

3．咨询和民间协助制度

咨询制度。

专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。

民间协助制度。

这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。

4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构

在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。

战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]

5．年金保险费的修正积累制

修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。

虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。

（二）日本社会保障制度的问题与改革

1．影响日本社会保障制度的外部因素

现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]

（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效[来

经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。

（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。

（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。

（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。

由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。

2．日本社会保障制度改革的主要趋势

日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下去。

日本社会保障制度改革的基本方向是：

（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。

（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。

在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。

以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。

（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。

日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献。

二、日本社会保障制度对中国的若干启示

1．社会保障的立法问题

立法基础。

社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]

然[来

而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。

立法形态。

中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。

目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。

2．社会保障的决策体制与管理体制

由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。

在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。

3．社会保障的财政结构

在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。

中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。

4．社会保障体系平稳运行问题

社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。

一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财[

政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。

由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。

5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面

日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。

同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]

6．建立多层次的社会保障体系

日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。

中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建立多层次的保障体系的目标，[20]但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。

中日两国在各自社会保障制度改革过程中面临着许多相类似的问题，诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、养老保险基金运营风险加大等等；学术界关于走出社会保障财政危机的方法和途径的探讨亦有趋同之处，诸如推迟退休年龄、减轻政府负担、提高缴费率、降低工资替代率，以及社会保障“费”、“税”之争，现收现付制与基金制孰优孰劣之辩等等。因而，两国在社会保障制度改革方面加强交流和借鉴是十分必要的。但是也应看到，中日两国是在不同的经济和社会条件下对各自的社会保障制度施行调整或改革的，两国在社会保障的制度模式和发展水平方面存在较大的差别，因而某些问题或因素虽然带有共同的表现形式，但是它们的因果关系、结构层次、性质内涵及其对现行制度的影响程度等均表现出较大的差异，从不同的立场或视角考察，可能会得出不同的、甚至是相反的结论。充分把握双方的特殊性，深入分析具体条件和具体问题，才能做出有益的比较和正确的判断。

保障体制范文篇7

总的来说，当前我国农村社会保障体系主要存在着覆盖面小、保障水平低、管理体制不健全等一系列问题。相对于城镇来说，我国农村社会保障的发展严重滞后，需要改进和完善的地方太多，导致目前这一局面的原因很多，比如管理制度不够健全、财政投人不足、法规建设滞后等等，而根本原因只有一个，那就是我国现存的二元经济结构。二元经济结构导致了我国社会保障体系的二元性，使得无论是保障水平、受重视程度还是资金投人等方面，农村的社会保障都落后于城市。所以，要完善我国的农村社会保障体系，就必须有针对性、有侧重点地采取应对措施，而不是一拥而上地全面出击。

一、完善农村社会保障管理体制、增加农村社保财政投入是重要前提

一般来说，健全的管理体制是社会保障制度高效运行的重要保证。在我国城乡社会保障管理体制的建设方面，城镇早已经从多头管理走向了高效率的统一管理，而目前广大农村社会保障的管理体制仍然是典型的多头管理。由于管理彼此相对独立，加上我国目前还没有成立专门的农村社会保障基金监管机构，社保基金的安全性较差，从而导致农村社会保障基金被挪用、挤占乃至贪污的情况时有发生，给我国的农村社会保障事业带来了严重的负面影响。因此，农村社会保障管理体制的不完善，已经成为我国农村社会保障事业发展的一大制度障碍。所以，要完善我国的农村社会保障体系，必要的前提之一就是完善我国的农村社会保障管理体制，改变多头管理的现状。而要完善我国的农村社会保障管理体制，重点又在于加强农村社会保障基金的监管力度，确保每一分钱都用在农村社会保障工作上。要实现这一目标，最好的办法就是建立完善的基金管理制度，并设立专门的农村社会保障基金监管机构，坚决执行收支两条线，严格实行专款专用，严禁挤占挪用，随时接受缴费人、受益人和新闻媒体的监督，最大限度确保农村社保基金的安全。同时，为最大限度确保农村社保基金的保值增值，要尽量争取农村社保基金也能像城市社保基金那样进行多元化投资，进人资本市场，以提高投资的回报率。

要完善农村社会保障体系，增加财政投人显然是另一个重要前提。但是，长期以来，我国城乡社会保障所获取的财政投入有着天壤之别，这可以从每年的城乡人均社会保障支出的数额上清晰地反映出来。有资料显示，从1990年至1998年，我国农村人均社会保障支出从5.1元增长到11.2元，而同期城市的人均社会保障支出则从554元增长到1462元。农村社会保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社会保障支出占GDP的比重却一直稳定在7.3%的水平上，城市人均享受的社会保障费约是农村人均的100倍之多，两者差距之大已超过世界上任何一个国家。很显然，我国目前对于农村社会保障的资金投人与城市相比是严重偏少的，显得很不公平。缺乏来自政府财政的大力投人，以我国目前农村经济的总体发展水平，是很难建立起一个完善的、高水平的农村社会保障体系的。所以，要真正完善农村社会保障体系，相应的财政投人就必须增加。

其实，我国目前对于农村社会保障的财政投人之所以相对明显偏少，有一个关键的原因，那就是地方政府将社会保障的重心放在了城市而非农村。目前，我国开展农村社会保障工作的任务实际上是落在了县、乡两级政府的头上。从我国基层干部的考核制度来看，经济发展、财政收人、招商引资等经济指标一直是对地方领导考核的主要内容，而农村社会保障工作并未被纳人考核的范围。因此，地方政府对农村社会保障工作相对不够重视也就成为一种必然的现实，而这又直接导致了农村社会保障财政投人的相对不足。所以，要解决农村社会保障的财政投人偏少的问题，关键在于地方政府要转变只重视城市社会保障工作而不重视农村社会保障工作的态度。

二、加快农村居民最低生活保障制度建设是突破口

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收人低于最低生活保障标准的农村贫困家庭，以户为单位，实行差额救助的制度。该制度是针对收人难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农村贫困人口的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作层面上来讲，农村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活需要。建立农村最低生活保障制度是对农村贫困人口基本生活的一项根本保证措施，其实质是保障贫困农民的基本生存权。与原有的农村社会救助制度相比，农村最低生活保障制度承担了保障农村困难群众生存所需基本条件的责任，但其保障面更宽，保障效率更高。社会救助是人类历史上最早出现的福利制度安排，也是社会保障最基础的组成部分。世界各个国家自己经济社会发展的过程大都发展出适合自己的社会救助措施，这些措施有的是个人提供的，有的是团体组织实施的，还有的是政府组织实施的，可以说社会救助承担着保障全体公民维持基本生存的重要职责。所以，要完善农村社会保障体系，加快农村居民最低生活保障制度这种新型的农村社会救助制度的建设步伐是重要的突破口。

最低生活保障制度是普遍化的社会救助制度，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段。目前，我国城镇地区已经建立起以最低生活保障为主要内容的救助制度，它基本上取代了传统的城市社会救助、城市“五保”供养、20世纪60年代精减退老职工救助以及其他特殊对象的救助。绝大多数农村地区有必要也有能力尽快建立这项与城镇接轨的社会保障制度。只有建立最低生活保障制度，才能有效地扩大农村社会救助的覆盖面，严格规范各种形式的社会救助项目，不断提高社会救助的整体水平，把社会救助工作引向法制化、规范化和制度化的轨道。现在我国农村的社会救助只有“五保”制度、救灾制度以及近几年刚刚在一些较发达地区开始的农村最低生活保障制度，救助种类较少，象卫生救助、教育扶贫等项目还没有完全建立起来，这直接导致了农村社会救助的覆盖面窄、救助水平低的现状。

在现阶段，中国农村社会保障制度尚处在救助型的发展阶段，以保障基本生活为宗旨的社会救助、“五保”供养和抚恤补助等制度是农村社会保障制度的基础和主干。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民的生活困难问题，只有农村最低生活保障制度才能做到这一点。它是农村社会保障中涉及面最广、也是最后的一道安全网，可以把其他社会保障项目无法保障的各类对象尽收其中，缺少这张网，部分贫困农民的基本生活就无法得到保证，农村社会保障制度也难以健全。因此，尽管农村社会保障的各项制度都很重要，都需要建立起来，但相比较而言，建立农村居民最低生活保障制度是重中之重，是农村社会保障制度的一项基础工程。这项基础工程能否建设好，在很大程度上事关我国农村社会保障事业的成败，地方政府应该把加快农村居民最低生活保障制度的建设作为当前开展各项农村社会保障工作的重要突破口。

三、破除二元经济结构、建立城乡统筹的社会保障体系是根本途径

归根结底，我国现存的城乡二元经济结构是导致现阶段农村社会保障体系存在种种问题、发展滞后的根本原因。二元经济理论最早由美国经济学家刘易斯于1954年在其论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》中提出，该理论认为发展中国家通常存在两大经济部门:一是生产方式落后、生产效率低下的农业经济部门;二是生产工艺先进、劳动效率较高的工业部门。农业分布在乡村，工业主要分布在城市，工农业差距和城乡差距明显，由此就产生了二元经济结构，它实际上是发展中国家由农业社会向工业社会过渡进程中的产物。新中国成立后，出于为工业发展积累资金的需要，以及受苏联模式及当时国际形势的影响，在我国逐渐形成了城乡二元经济结构。因为二元经济结构的存在，长期以来，我国地方政府重城市、轻农村，对农村社会保障工作投人较少，财政支持力度不够，由此造成的直接后果就是:相比较城市而言，我国农村社会保障无论是在制度建设方面还是立法工作方面，都是严重滞后的，至于社会保障的覆盖面和保障水平，农村更是远远无法与城市相提并论。

在向工业倾斜的发展战略下，农民享受不到我国工业化和城市化发展的成果，“三农”问题日益突出，严重影响到农村和整个社会经济的进步、安全与稳定。农民不富，就不能实现共同富裕，农村没有小康，全国就不会有小康。因此，“三农”问题的解决被确立为我党、我国政府工作的重中之重。而“三农”问题从根本上来说由建国以来所实施的优先发展重工业的工业化战略及因其而形成的城乡“二元”结构所造成的，这就从反面证明了国家政策对农业发展的决定性意义。在我国西部地区，工业与农业、城市与农村之间的发展差距表现得尤为明显，很多问题的产生都是因为农村发展的严重滞后造成的。很显然，二元经济结构的存在不仅导致了农村社会保障的严重滞后，也是我国农村经济发展水平长期滞后的根源。所以，破除二元经济结构，建立城乡统筹的社会保障体系是解决当前农村社会保障严重滞后问题的根本途径。长期以来，农业是工业发展的主要源泉，工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后为代价，这造成了中国非均衡发展的城乡关系，形成了鲜明的城乡二元社会结构，这种二元性也存在于社会保障中，通过户籍制度把社会保障与农民严格分开，使农民难以享受城市居民享受的各种福利。同时，越来越多的城市福利需要由财政支付，这对农民而言，一方面无法享受社会保障，另一方面为城市的福利买单，存在穷人对富人进行转移支付，拉大了城乡差距。享受社会保障是农民的基本权力，为广大农民提供社会保障是政府的基本职责，应该从制度上消除社会保障的二元性，在城乡间合理配置社会保障资源。这是实现社会保障制度公平性的必然要求，也是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标。所以，要真正建立起一个完善的、可以确保我国全体城乡居民基本生活的社会保障体系，无论是从现实的角度，还是从历史发展的角度来看，破除二元经济结构，建立城乡统筹的社会保障体系是最好的出路，也只有这样，我国农村社会保障体系严重滞后的问题才能从根本上解决。

要真正实现破除二元经济结构这一目的，需要做的事情非常多，但就目前来说，重点需要做好以下几个方面的事情:首先，通过改革户籍制度，打破城乡壁垒，推动我国劳动力在城乡之间的自由流动，从根本上消除因为现存户籍的不同而导致享受的社会保障待遇有天壤之别的局面。其次，加大地方政府对农村经济的资金投人和政策扶持力度，壮大农村经济，彻底改变重城市、轻农村的局面，因为农村经济壮大了，农村的社会保障水平自然也就会水涨船高。再次，加快小城镇建设，就地消化农村富余劳动力，促进我国的城市化进程，因为随着城市化水平的提高，就意味着会有越来越多现在的农村人口在不久的将来也能享受到目前只有城镇常住居民才能享受到的相对较高的社会保障待遇。

建立城乡统筹的社会保障体系是改变农村社会保障滞后局面，完善农村社会保障体系的根本手段，但在当前总体社会经济发展水平在世界范围内仍属较低水平的我国，这一目标在短时间内不大可能成为现实。事实上，由于城乡差异的客观存在，也很难使农村建立与城镇完全一样的社会保障制度，这是因为:(1)农村人口分布松散，且流动性较强，而城镇人口居住相对集中，且因为拥有较为固定的职业而易于管理，因此农村的制度实施成本高于城镇;(2)农民非货币收人占了很大的比重，而且统计与计算都较为困难，而城镇就业者的收人大部分货币化，计算更容易，并且收人信息更容易掌握，因此城镇就业者缴费更容易，而农村很难实施缴费制;(3)农民大部分是自雇者，没有工作单位为其进行缴费，而在城镇，雇主一般都对雇员承担缴费义务，这使得在农村很难实行与就业相关联的社会保险制度。

由于长期的二元社会结构和由此造成的城乡社会保障差别，不可能在短时期内用城乡一体化的社会保障体系与管理体制代替，目前的二元社会保障现状只能采取渐进式的改革。就全国城市来讲，虽然实行属地管理原则，但是随着城市经济的发展和劳动工资改革等，各城市间的社会保障水平会趋于一致，由此城市的社会保障体系、管理制度和体制也会趋于一体化。但是全国农村经济社会发展差异却很难在短期内消除，特别是西部农村经济社会发展滞后，保障水平低、覆盖面窄。因此，有必要建立区域性农村社会保障体制，即建立与东、中、西部农村经济社会发展相适应的区域性农村社会保障体系与管理体制。要实现全国农村一体化的社会保障，首先是实现区域性农村社会保障体系、保障水平、管理体制的统筹，然后在各区域农村经济社会发展差距逐步缩小的基础上，统筹全国农村社会保障水平、体系与管理体制。在城乡经济社会发展差距缩小的基础上，建立城乡一体化的社会保障制度和管理体制。除此之外，在当前，随着我国经济的发展和城镇化的快速推进，城郊结合部的不少农民失去了土地，但他们又未被城镇社会保障体系所覆盖，妥善解决这个特殊群体的社会保障问题，无疑是完善我国农村社会保障体系的当务之急。

四、结语

保障体制范文篇8

[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制立法机构。立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。行政管理机构。分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。执行机构。中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。审查机构。日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提起诉讼。保险基金管理机构。为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。监督机构。日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。3．咨询和民间协助制度咨询制度。专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。民间协助制度。这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外

，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]5．年金保险费的修正积累制修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。（二）日本社会保障制度的问题与改革1．影响日本社会保障制度的外部因素现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效果。经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。2．日本社会保障制度改革的主要趋势日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下

去。日本社会保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献。二、日本社会保障制度对中国的若干启示1．社会保障的立法问题立法基础。社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。立法形态。中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。2．社会保障的决策体制与管理体制由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某

项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。3．社会保障的财政结构在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。4．社会保障体系平稳运行问题社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济

保障体制范文篇9

【论文摘要】2003年的非典危机暴露出我国公共卫生防御系统存在诸多缺失。弥补公共卫生领域资源配置中存在的“市场失灵”，必须发挥政府的公共经济职能，同时培育良性的市场竞争机制。建立健全公共卫生保障系统是保障我国经济稳定发展、实现全面建设小康社会宏伟目标的必要条件。

2003年的非典危机暴露出我国公共卫生防御系统存在诸多缺失，对我国的公共卫生保障体制进行改革势在必行。公共卫生保障体制改革要达到三个目标：其一，要根据需求（反映收入和健康状况的需求）分配有限的卫生资源，更有效地为整个社会服务；其二，要引入社会效率高的医疗服务保障体系提高卫生医疗服务的质量；其三，建立健全高效运转的公共卫生防疫系统。第一和第三个目标更注重公平性，需要适当的政府干预和充足的财政投入，第二个目标更注重效率，需要通过发挥市场的作用来实现。所以公平与效率的权衡也体现为政府干预与市场机制的补充。

1建立公共财政体制，加大政府对公共卫生保障系统的投入

从1998年起，为应对亚洲金融危机，保障国民经济平稳健康增长，我国实施了积极的财政政策。到2002年的5年间累计已经发行长期建设国债6600亿元，积极的财政政策体现了经济增长优先的目标，对我国国民经济持续健康快速增长起到了重要作用，但相对忽视了公共健康、社会保障、环境保护、缩小收入分配差距等社会经济发展目标。非典疫情的突然出现，不仅使得忽略这些问题的代价在短时间内集中显性化，而且对宏观经济造成了更大损害。这迫使我们重新评估以前的宏观经济增长目标模式，财政政策目标转型也就成为必然。今后的财政职能必须向公共财政转变，更多的关注市场不能有效解决的问题，如公共安全、公共健康、环境保护等。

2通过政策干预纠正公共卫生保障领域中的“市场失灵”

公共卫生保障部门是一个不能简单听凭市场调解的领域。这是因为，第一，医疗保健的需求弹性非常低，价格的高低对需求的影响极小。卫生需求的低弹性和服务的随机性，让市场需求来确定医疗的价格将会使卫生保健的费用很快超出社会和普通人的承受能力。第二，很多疾病的危害范围并不仅仅局限于病人本身，而可能是整个社会。就拿非典事件来说，它造成的危害不仅是患者的生命危协，同时也影响了社会、国家，甚至全球的正常生产和生活秩序，其危害之大，单凭市场调解是远远不够的，必须要由国家和国际组织做出统一部署和安排。第三，医疗服务行业含有专业条件的限制性，一定范围内的垄断性，医生和病人知识的不平衡性及医疗效果的不确定性等特点。第四，在以知识经济为特色的21世纪，国家承诺人人享有基本医疗保健，这不仅可以保护人力资源、改善劳动力整体素质，从而可以进一步提高国家竞争力，增强国家的整体实力。由于公共卫生医疗行业的特殊性，需要通过适当的政策干预来纠正其“市场失灵”，并确保医疗服务利用的社会公平性，以保证社会福利和公平目标的实现。政府介入该领域，实行价格规制，让医疗企业依法经营，可以实现医疗保障普遍供应的社会公平原则，实现政府保护消费者利益、向弱势人群提供保障，加大社会福利的政策目标。

3引入市场竞争机制提高公共卫生服务效率

公共卫生服务领域应由政府来介入这是无可非议的，但如果国家对这一领域进行垄断经营，既会造成一定程度的资源配置失效，同时也会造成该部门的低效率。在公共卫生领域必须引入市场竞争机制。医疗服务领域既可以由国有企业经营，也应该让非国有企业进入。这既可以使有限的卫生资源得到充分利用，又提高了效率。我国的公立医疗机构已经开始了服务收费，这标志着公共卫生部门已经进行了一定程度的商业化改革，但我国的医疗服务市场却缺少充分的竞争，病人面临的选择非常有限，并且医疗机构对公众提供的基本信息缺少规范而且非常不充分。要解决这一问题，就要允许病人选择医院和选择医生，引入不同付费方法以及不同所有制和不同组织形式的医疗机构之间的竞争。在改革付费的方法中，应当加强对医院的成本制约机制。各国医疗保障系统改革的经验表明，成本制约的关键不在于医疗服务的需求方，而在于供给方。如上所述，我国通行的“按服务付费”的付费办法，会产生“供给诱导需求”。这种付费方法与医疗服务机构的药品补偿机制相结合，更成为近年来我国医疗费用快速上涨，在医疗服务费用中药品费用比重不断升高的主要原因。鼓励不同所有制的医疗机构开展竞争，能够提高效率和降低成本。在这些方面，国外有许多成功的经验可供借鉴。

4选择具有中国特色的公共卫生保障模式

由于各个国家的历史、文化传统以及经济和政治体制不同，公共卫生保障系统的建设具有不同的模式，呈现出多样性和变动性。OECD1987年的报告曾把各国公共卫生保障系统模式简要分类为以下三种：一是以英国、意大利、西班牙和新西兰为代表的NHS（NationalHealthService）模式，即国民医疗制度，其最大特征是医疗机构国有国营，医疗费用基本上由政府支付。二是以德国、法国和日本为代表的社会保险制度，又称为陴斯麦模式（BismarckModel），其特征是强制保险，雇佣者和个人共同负担保险金，医疗机构既有公有又有私有。三是以美国为代表的个人保障模式，又称消费者主权模式，其特征是个人和企业负担保险金，医疗机构完全私有。我国实行的是以公有制为基础，多种所有制共同发展的社会主义经济制度，应实行社会统筹保险与国家财政保障相结合的公共卫生保障模式，医疗保险由国家、企业和个人共同负担，卫生防疫系统的建设和疫情的防控主要由政府负担。

5参考文献

1李长明.中国农村卫生发展现状与策略[C].北京：中国卫生发展论谈-中国农村卫生改革与发展国际研讨会,2000-11

保障体制范文篇10

随着最高人民法院第二个五年计划的深入开展，我国人民法院的改革步伐目前逐渐进入“深水区”，人民法院发展取得了阶段性的进步，特别是在“死刑复核制度”、“人民陪审员制度”、“执行难”等问题，更是取得了显著效果，同时制约人民法院发展的保障机制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困难在缠绕着人民法院的健康发展。司法保障问题对于人民法院的发展来说是个一直都是非常关键的事，由于司法体制的问题，目前人民法院特别是基层人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“关系案”、“人情案”其实往往就是来源于这些地方高官，如今天一个电话要求对某某案件审慎，明天一个文件要求对某某案件彻查，特别是有时这些地方领导通过案件承办法官的上级领导来干预，而法院领导为法院的发展又不得不需要地方政府领导们的支持，也就间接影响到了案件的顺利开展，往往使得一件极普通平常的案件复杂化、多样化。另外，地方政府还给予人民法院一些其他一些与职责无关的事情安排，例如，让人民法院抽调人手去执行基层组织的综治工作、计划生育宣传、乃至招商引资等工作，这样不仅大大增加了法官们的工作负担，而且还让人民群众感到不伦不类，对法官职责性质产生怀疑，这对人民法院的健康发展是极为不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能给予过多的束缚，既要让其在宪法的规定下能充分保障执行自身的职责，又能全面的接受我党的正确领导，这样就需要给予司法机关一个完善的政治、经济保障机制，首先，我们先阐述一下法院目前所面临的困难局面。

一、当今社会，我国人民法院所面临的困难情况较多

目前在基层法院，特别是中西部的基层法院都面临着一些相识的困难，在政治待遇上，由于我国目前是按照行政体系的方式来管理司法机关，法官们都依照《公务员法》的方式进行着晋升、评级，并与之相配应各项待遇，而《法官法》的各项福利、待遇问题是乎没能有太多联系，国家也未制定相应的配套法律来解读《法官法》的一些具体措施，也就让一些条文给予法官的政治待遇方面的政策不能落实到位。同时，由于各个地区的差别，给予司法机关的行政职级数额往往较少，一些工作了大半辈子的法官们仍然是副科级职务，而一些庭室负责人也不过正科级，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名额，每年，甚至每几年才有较少职级名额拨给司法机关。在升迁事态缓慢的情况下，一些法官们的信念开始动摇，并产生出消极心理。长此以往，人民法院的事业必然会受到严重的挑战，不利于我国司法机关的健康、积极发展。

经费困难，至新的诉讼收费办法实施后，对人民法院，特别是老、少、边、穷等偏远地区冲击力更大，一些困难的法院难以开展正常的日常活动，对审判、执行工作的开展更是难以维持，地方政府、上级法院拨款有限，以至这些法院目前的处境十分艰难。而经费相对较好的法院又不能按现时的状况，逐年增加相应经费。这些都制约着法院工作的正常开展。

非业务工作事物繁杂，目前有个共识，作为极为专业的业务机关的人民法院，经常接到各级机关、上级法院的这样、那样非业务工作，例如要求人民法院派人下乡长住开展综治工作；要求人民法院抽调人手去执行某某普查工作等等举不胜数。造成法官的精力分散，不能专注于自己的审判事业，另外加之自己并非专业的行政工作人员，处理本行以外的事物也不能得心应手。

编制不足，案多人少的现象突出。现在不光是东部沿海地区法院的案件数额多，连中、西部地区法院的案件数量也在逐年递增，而法院的人员编制往往跟不上激增的案件数。长此以往，法官的压力更加增大。

管理形式模式化、地方化。目前法院的领导体制、人事管理体制和司法资源管理体制都深深地打上了地方的烙印，人、财、物受制于地方已成为导致司法地方化倾向的制度性障碍。“地方法院真正成为地方的法院，而不是国家设在地方的法院，使审判权的行使地方化。”[1]因此，从体制上根除司法地方化对司法的不良影响，就成为司法体制改革的必然选择。审判实践中普遍实行的“层层审批，层层把关”的“审判分离”的行政管理模式必须通过修改相关法律的方式予以改变。首先，在权责的配置上要正确处理好法官的权责统一问题，摆正主审法官与合议庭、庭长、院长以及审委会的关系，明确划分院长、庭长的行政管理职责和审判职责的范围，强化合议庭和主审法官的职责，保障合议庭和主审法官依法独立行使审判权并承担责任。其次，在审判管理方式上，要将审判流程管理规范化，合理配置各个环节的权力，使各个环节的权力具体化、固定化，防止随意性，从而为审判管理权的正确运行打下基础。再次，在上下级法院的关系上也要进行规范，要取消目前上下级法院之间存在的个案请示汇报制度，即明确一个案件在没有结案之前，本案办案人员不能向上一级法院进行案件处理情况内容等方面的汇报，以免上级法院法官产生预断，变相剥夺当事人的上诉权。上下级法院之间只能实行审级监督。明确上级法院只能通过上诉、申诉制度的方式对下一级法院的案件进行监督。

法官素质需进一步提高，由于我国法官制度的建立尚需一个完善的过程，法官的素质参差不齐，因此目前不可能没个法官都是法律方面的权威和专家。“有的学者认为：在法官法颁布之前，我国法官来源主要以调干和复员转业军人为主体，这就造成了法官群体在知识结构上的不合理和理论水平上的参差不齐，这种结构性缺陷表现为：1成人教育培养的多，正规院校培养的少。成人教育培养出来的法官具有三个局限性，即缺乏宽厚的人文素养、缺乏扎实系统的理论功底、未养成以法律的概念去思考问题的习惯。2经验型的人多，知识型的人少；3单一型的人多，复合型的人少。”[2]显然，这也是摆在当前的一个难题。

二、探索我国司法保障改革机制的前行之路

针对所产生的这些实际困难，以及要解决这些困难，我们就不得不分析其产生的原因所在，以及怎样围绕现有的问题实行改革。自恢复司法机关的建制以来，我国一直采取行政、司法一个统一模式管理，这在文化革命结束的初期直至上世纪末都有很好的管理效果，为什么呢？因为那个时期我们国家的战略目标不同，当时国家是百废待新，急需要一个稳定、强健的政治、经济局面支撑，因此，加快经济发展、开放思想是最为紧要的事情，这在从中央到基层都是一个信念，大家鼓足干劲，齐心协力，把我们国家建设成为如今万众瞩目的世界大国。而此时此刻，我们的政治、经济、文化等思想体系也发生了改变，目前国家是以构件和谐社会为主要要件，经济是平稳发展，实现又快又好的前进，并与环境、资源等因素紧密相连，而作为上层建筑之一的司法进程却相对变革缓慢，因为目前司法机关的管理体制没变，也就造成了司法机关总体变革变慢了。因此，现在需要的是理顺机制，在保障司法机关在党的统一领导下，适当放宽对司法机关人、财、物的控制。让司法机关实行大环境不改变，小环境自己调整的政策。

一、建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制。诉讼费实行“收支两条线”后，法院经费保障方面出现了一些新情况和新问题。一些法院特别是老、少、边、穷地区法院办案经费严重不足，执法条件困难，影响了审判工作的正常开展。如何从体制上解决经费保障问题，是全国法院极为关注的问题。必须在全面落实“收支两条线”规定的基础上，探索法院经费实行中央和省两级管理的体制，保障履行审判职能所必需的经费。同时，逐步改善和提高法官的待遇，实行“以俸养廉”。现在有些法院法官的差旅费、医药费不能报销，工资一连数月不能足额发放，中央有关“从优待警”、改善法官待遇的政策不能得到落实，这种状况容易滋生腐败。因此我们不仅要进一步加强法官理想信念、道德素质和职业素质的培养，大力倡导自觉奉献的精神境界，建立健全各项内部监督制约机制，而且要实行“以俸养廉”，保障法官必备的生活、工作条件，使法官的俸薪适当高于普通公众，使法官面对各种利益的诱惑不想贪、不能贪，保证司法的公正。

要厚法官之待遇，隆法官之地位。法官地位低下，薪俸菲薄，既不利于司法主体高尚人格的培养，也不利于在社会环境方面形成充分尊重法官人格的价值层面。

同时，在对待经费管理方面，需要加强经费监督，保障经费有序运行，维护正常的财经秩序，坚决依法行政、依法理财；强化财务监督检查特别是部门预算的分配资金和使用情况的检查监督；严格执行“收支两条线”规定，对收取的各类行政事业收费和罚没收入，保证及时、足额缴入国库，纳入统一标准的财政预算管理。

统一保障标准，保障经费科学运行。按照事权与财权统一的管理体制，实行收支脱钩，全额保障，不准以收代支；突出重点，确保需要，按照综合财政预算口径，公用经费定额保障；科学核定，合理增长，在统一标准的基础上，根据社会经济的发展、司法工作任务的增加和本地财力的提高，科学核定并保持司法行政机关经费的合理增长，确保司法行政机关履行职责的经费需要。

二、在人事改革方面，希望中央进一步增加司法机关的人事编制。一个不争的事实，目前，我国东部沿海地区法院案多人少的矛盾日益突出，随着我国改革开放的成果体现及中、西部大开发战略的深化，中、西部法院的审判工作量也在日益增多，如不解决这个现实问题，怕今后各地法院法官的工作量更加繁重，人民法院的工作更加繁忙。此外，也应延长具有丰富审判经验的老法官的岗位退让时间，以充分发挥这一有利因素，来弥补现阶段审判力量不足的需要。另外，在人事体制上，必须改变地方行政机关管理法院人员编制的做法。要实行由最高法院统一负责，由最高法院根据各地法院所实际承担的司法事务的多少，确定各地法院人员编制的办法。由最高法院统一掌握法官以及法院其他职业的配置、调任、考评、晋升、奖励以及对违法违纪人员的处分权，强化法官保障，同时统一管理法官的培训，从而有效排除地方行政机关可能对司法造成的干涉，确立有效的抗干扰机制。

三、在领导管理模式方面，首先在领导体制上必须改目前的“块块领导”为“条条领导”，即将地方党委对法院的领导改为由上级法院党委对下级法院实行垂直领导。坚持党的领导是我国的一大政治特色和政治优势，改革司法体制也不能脱离党的领导，而必须坚持党的领导。“法院的功能作用主要体现在解决纠纷、配置权力、维护法律统一实施等方面”[3]。法院直接受地方党委的领导，必然使法院的独立审判权受到限制，导致诸如地方保护主义、党委干涉具体案件的审判等弊端。而将目前的地方党委对法院的领导改为法院垂直领导，将能有效克服以上弊端，这样做既符合现行宪法的原则，又坚持了党的领导，且在客观上实践上也是行得通的。“法官及法院制度的专业性是划分传统型法院与现代型法院的重要标准。现代型法院制度之专业性集中表现在如下六个方面：1法官的司法活动具有独特的知识性、技术性，它要求法官具备专门的法律知识、相应的实践经验和独特的判断推理等思考方式；2法官应当具备独特、严格的职业标准；3建立系统的职业培训制度；4建立严格的国家司法考试制度；5职业共同体意识与制度的形成。”[2]

四、在司法资源管理分配体制上，“实行法院的司法经费由中央统管，由中央财政全额保障法院正常的经费来源，彻底实行‘收支两条线’。法院所收取的诉讼费上缴中央财政，法院所用专款源自中央财政。具体地说，每年由最高法院提出全国法院系统业务经费的预算方案，交由全国人大审议后交中央财政执行。最高法院再根据各地具体的情况，逐级下拔给地方各级法院使用。法官的待遇全国统一平衡，办案经费根据各级法院的办案数量统一分配，法院基本建设及装备建设由最高法院统一规划，分步实施。

五、实现法官职业化，努力提升法官的综合素质。法官是行使国家审判权的审判人员，手握生杀予夺、评判是非曲直的权力，负责适用法律定纷止争，实现社会公平与正义，其地位和作用的特殊性，决定了法官除必须具备法律专业知识和职业技能外，还必须具备现代司法理念和职业意识，统而言之即必须是一个高度职业化的群体。为了使法官能尽快成为一个职业群体。首先要改革目前将法官作为普通公务员管理的体制，要根据其特殊的职能作用，形成职业司法管理体制，这主要应包括法官的统一考试、选拔、任用、晋升等方面的制度。其次，要根据法官职业的特点，严把进人关，要确定一个明确、具体、操作性强的硬性进人标准，防止那些没有经过正规法律培训的人进入法官队伍。通过司法职业的准入途径构筑司法职业共同的学识背景和职业意识，为司法职业共同体的形成创造前提条件。再次，要实行法官逐级遴选制，上级法院的法官要从下级法院的优秀法官中选拔，新进法院的人员分配到基层法院工作，根据其素质和政绩层层选拔，建立起良性循环的机制，以确保整个法院系统的法官均具有职业经验的背景。

四、具体而言，改革目标需做到以下三点：

1、保障独立。司法独立是司法的内在本质，是司法活动的一般规律。司法改革的对象——司法有其自身的独立性，一方面体现在改革指向的客体，即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性；另一方面体现在司法系统内部的构成以及运作上。保障这种独立性需建立良好的社会公正评判体系。就宪法而言，第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并对检察权的落实也作了相应的规定。但由于宪法自身所具有的原则性、宣言性与执行中的偏差，使司法独立的状况与宪法的善良初衷大相径庭。要真正实现司法独立，首先意味着司法机关在从事和财政上的自主，这样可通过设置不同于行政区划的司法机关，将司法权与行政权和地方立法权分割开来，达到司法外部体制独立。就内部而言，要扭转司法业务与行政事务交叉、混合甚至冲突的状况，可进行司法机关内部的职能分工，减少审核，给承办案件的法官、检察官更多的自主权，并从体制上减少行政色彩，要整合资源，形成行政管理与司法业务的二元制，从法律上明确司法人员准入、任命、奖惩、待遇及受监督规定等。用法律促进法官、检察官地位独立、身份独立、活动独立。

2、追求效率。司法机关要严格依法办案，要切实做到：“以事实为根据，以法律为准绳”不偏不倚，完整准确地适用法律。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，缩短处理案件周期。树立严格的办案时限观念，并力争从立法上明确违反诉讼时限的责任，以达到实现社会效果、政治效果与法律效果的统一。

3、实现公正。司法公正是司法活动的内在品质和价值追求，是社会、公民对法制的期望和信心，是司法公正的生命和灵魂。追求司法公正是世界各国的共识，更是当今全球化、科学化背景下对执法行为的基本要求。它包括程序公正和实体公正。法治意味着法律的普遍适用和至高无上，意味着法律平等的约束社会一切成员。司法公正关系着民众权益的保障和社会法治观念的形成和强化，所以公正始终是司法的核心目标。

五、牢记“司法为民”这一永恒的司法宗旨不动摇

即使将来国家放宽了对司法机关人、财、物的限制，即使将来法律的各项监督更加完善，即使我们的司法工作人员特别是法官们素质更加高尚，但我们也不要忘记了司法机关的根本，即“司法为民”的宗旨。目前因改革步伐逐步加快，司法机关内部一些人员的思想解放不够开放，与至中央从上而下的政策不能迅速得到落实和体现，这就需要司法工作人员转化观念，牢记党和人民给予司法机关的历史职责，并与新的司法保障改革机制相联系，最终贯彻和落实“司法为民”的根本。失去了这一根本，作为司法工作的我们就等于失去了“一切”。

最后，需作出说明的是，从近几年中国司法改革所进行的情况看，中国并没有设立一个专门负责司法改革的机构，这实在是中国进行司法改革存在的一个大问题。纵观世界各国进行司法制度方面的改革，许多国家都为进行司法改革而设立负责司法改革有关事务的专门机构，而中国却没有。但是，我们应当认识到，司法制度改革是一项系统工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的实际成效，逐步建立有利于现代化、民主化的司法体制，就要对现行司法制度进行总体反思，实行全方位的司法改革，要完成这样的一项工作，没有一个专门性的机构来负责和协调相关部门的关系是很难的。设立专门性机构为司法改革服务，是为了有效地保证司法改革的顺利进行。也正是因为中国没有设立这样的一个机构，对中国应如何进行司法改革也就没有一个统一的安排，在司法制度改革实践中，法院系统、检察院系统各自为战，各搞各的改革，相互之间应如何协调，则不得而知；在司法改革的过程中，各个阶段应当变革和落实哪些制度，由于没有个统一的全盘规划，社会和司法人员也往往不甚明了，由此不可避免地产生司法改革的连续性差以及随意性强的现象，而使得司法改革处于一种茫然无序的状态，影响了司法改革的效果。