督察制度十篇

督察制度篇1

第一条为了加强督促检查，改进工作作风，提高工作效率，强化全局干部职工抓落实的意识、责任和能力，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的财政管理体制，保证国家的路线、方针、政策和局机关重要决策的贯彻落实，使督促检查工作实现制度化、程序化、规范化，特制定本制度。

第二条督察工作必须坚持实事求是与时效性相结合的原则，及时准确的了解和反映实际情况，积极、慎重的研究和提出办理意见。对列入督察范围的事项，要讲求时限、质量和效果，作到事事有着落，，件件有回音。

第三条财政督察工作范围：

一、区政府的重大决策和财政局工作部署的贯彻落实情况；

二、区政府、财政局公文中明确要求落实的事项；

三、区政府会议、局务会、局长办公会决定涉及到本部门的事项；

四、上级财政部门转来的批示件、查办件；

五、财政局领导交办的其它事项。

第四条对上级部门及局领导交办的督察事项，要按照归口管理的原则落实办理责任，并在规定期限内完成各项督察任务；督察事项涉及几个科室的，由局领导决定主办科室，有关科室应按照业务职责范围，积极协作配合。

第五条督察工作程序：

一、对本规定所列督察事项，经局领导审批同意后列入督察范围。

二、凡经局领导审批的督察事项，应按顺序登记编号，并按照督察事项的内容、业务分工和领导人批办意见，填发《督办单》，交有关科室办理。

三、凡需两个以上科室共同办理的事项，应指定主办科室，由主办科室牵头，商同有关科室共同办理，并由主办科室负责起草办结报告。

第六条督察件办结期限：对收到的督办件，要抓紧时间尽快办理。凡注明办理期限的，必须如期办结；未注明办结期限的，应在一个月内报告办理结果；难以按期办结的事项，要及时说明原因并报告工作进展情况。对有特殊要求的事项，按局领导批示要求，并及时报告查办结果。

第七条督办事项的办结报告均以承办科室名义上报局办公室。办结报告应作到事实清楚，结论准确，处理妥当。

第八条工作督办制度

一、责任：财政局各科（室）、所、中心对督办工作责任要落实到人，办结报告要求事实清楚，结论准确。

二、检查：局办公室对上级转办、交办的事项，应建立备查登记簿记载转办、交办、查办情况，及时检查清理，年终全面清查。对于时效性强的督办事项应及时检查办理，情况，确保及时办理。

(三)、通报：局办公室对督办事项的办理进度、质量、效果等情况，应予以定期或不定期通报。表扬先进，督促后进，交流经验，提高督办工作质量和效率。

(四)、反馈：承办部门及个人应及时准确的反馈督办事项的办理情况，对已办结的事项要及时报送办结报告。

督察制度篇2

关键字：检察监督审判独立

，有不少学者撰文认为，我国现行的检察监督制度，对法院民事审判活动监督的力度远远不够，应当加强，认为“‘事后监督’排除了检察机关提讼和在诉讼过程中参加诉讼的可能性，这种封闭性的系统，使法院的审判行为在很大范围内失去制约”。〔1〕民事检察监督权设置的力度不够，是现行民事检察制度立法的第一大结构性缺陷，也是根本性缺陷。〔2〕于是指出，对法院的审判活动要多角度、全方位地实施法律监督。不仅要“事后监督”，还要“事前监督”和“事中监督”。〔3〕为此，还有人认为，检察监督权应当包括：了解审判活动情况的知情权（或发现权）；确认法院审判结果是否合法的确认权；纠正法院裁判错误的纠正权；在发现审判活动违法时，对违法行为的处分权等。〔4〕对这些观点，笔者认为值得商榷，强化检察院对法院审判活动监督权，其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性，从而损害法院审判权的权威性，危及司法公正及正义。

一、现行检察监督制度的理念误区

我国民事诉讼法规定，检察院对法院的民事审判活动进行法律监督，对法院的判决、裁定认为确有错误的，可以提出抗诉，要求法院纠正错误的判决、裁定。民事诉讼法第185条规定了检察院可以提起抗诉的四种情形：1原判决、裁定认定的主要证据不足的；2原判决、裁定适用法律有错误的；3人民法院违反法定程序，可能案件正确判决、裁定的；4审判人员审理该案时有贪污受贿、、枉法裁判行为的。对于这四种情形，一些学者认为均属于错案，其理由是，尽管只有在第二种情形中明确指明“原判决、裁定适用法律确有错误的”，其他三项均没有出现“错误”二字，但是，第1、3、4种情形同样是指确有错误的裁判。证据不足，不能说明或充分说明其论点，经不起检验，因而是违法的、错误的；原判决在违反法定程序的情况下作出，本身就属于错误的适用了法律；审判人员审理该案时贪污受贿、行为直接违反了民事诉讼法第44条的规定，同时也是违反法官法规定的行为。由违法的法官办理的案件，所作出的裁判，当然是错误的。〔5〕检察院提起抗诉，监督法院依法办案，纠正法院的错误裁判，是检察监督的基本理念，这不仅有立法的规定，而且学者们已形成共识。

有错必究是我国多年来奉为社会主义法律优越性的重要体现，也是一项重要的司法原则。其本意是指凡是因认定事实、适用法律或其他原因判决错误的案件，都要予以纠正。这无疑是一项非常理想的司法原则，符合我国追求实质正义的司法传统。但是，随着审判方式改革的进一步深入和，程序正义、诉讼公正以及审判程序的独立价值，越来越受到人们的重视，并且在审判实践中不断得以加强。对于何谓错误的判决、裁定，什么是错案，引起了人们的广泛关注和深刻反思。

“错案”的命题在大众的观念中潜在地隐含着这样一种认识，即一个案件只能有一个唯一正确的裁判，否则就是错误的裁判。但事实并非如此，在许多情况下，不同的法官（同样包括检察官）、不同的法学家以及不同的律师对同一案件的正确裁判的理解显然不会完全一致，这是任何一个有法律实践经验的人都十分清楚的道理。事实上，如果法官审理案件如同小学生做算术题那样，只能得出一个唯一的正确答案，法院的工作也就大大简化了。〔6〕

在众多的案件中，就案件事实认定和法律适用都存在不同程度的模糊性或不确定性，只不过简单案件的不确定性相对弱些，疑难案件则相对强些。在法学界和实务界引起争议的疑难案件往往是在法律的适用和事实的认定上存在较大不确定性的案件。

一般而言，对案件的判断主要有两个标准，一个是事实标准，一个是法律标准。这两个标准都存在不确定性，从而导致了案件的不确定性。以下就这两个方面案件的不确定性来说明检察院基于裁判错误进行抗诉的不合理性。

（一）认定案件事实的不确定性

我们通常所讲的事实是指真实的客观情况，或案件实际发生的本来面目。但是，在审判实务中要查证和认定的案件事实，都是发生在过去，无论是法官还是检察官都没有亲身经历过，因此需要通过一系列的取证、举证、质证和认证的活动来确定。审判案件在很大程度上就是让与事件无关的法官通过对当事人陈述，证人证言以及书证、物证等证据的观察、分析、判断，从而查证案件真实情况的过程。在司法实践中，证人证言是最常见和最重要的一种法定证据，而关于证人证言是否可靠的，则是一个长期争论不休的问题。国外一些法学院曾进行过证人证言可靠性的试验，即在教师授课过程中，一个事先安排好的人突然闯进教室并袭击教师或学生，然后逃离教室。在众多的试验中，学生事后对事件的描述与实际情况总有相当大的出入。〔7〕关于产生这种情况的原因，“事实怀疑论”的主张者弗兰克认为：事实需要通过证人来确定；证人的记忆力是有限的；法官在很大程度上受证人和法官个人因素的影响，因此法律上认定的事实与实际中的事实总有一定的差距。〔8〕

法院裁判所依据的事实是，在现有的证据材料基础上，经过审查认定的事实。认定事实不同于案件客观真实。认定事实是法官依照法定程序，对证据进行审查、判断、分析、推理所得出的具有法律意义的事实论断。认定事实与案件的客观真实在一般情况下有较大的重叠，但二者之间存在着的不一致性仍然是不可否认的。一些当事人可能因举不出证据或证据不充分而败诉，并非因当事人主张的事实不是客观事实，只是其主张的事实缺少足够的证据予以证明。在这样的情况下，法官认定的事实与案件的客观真实就存在着很大的差异，甚至可能完全相反。所以，一些法官认为，在当前的审判方式改革中，随着抗辩制的进一步推行，举证责任制度和证据作用的加强，法院是“审证据”而不是“审事实”。〔9〕

（二）适用法律的不确定性

在社会生活中，大多数人，甚至包括相当数量的法律职业者，往往认为法律是明确的、自成一体的独立体系。只要有确定的事实，就一定能确定应适用的法律，就一定能得出一个正确的裁判。整个法律的运作如同一台加工机器，只要提供一定的加工材料-事实和法律，就一定会生产出确定的产品-裁判。美国大法官霍姆斯以实用主义为指导，指出了法律的不确定性，他强调“法律的生命始终在于经验而从来不是逻辑”，〔10〕宣称真正的法律“不是一般性的抽象规则，也不是固定的逻辑推理，而是社会的实际，一系列的事实。”〔11〕凯尔瑞斯在强调法律的不确定性时虽然过分强调了法律的性、货币性和主观性，但其对法律的不确定性的认识和表述不乏一定的合理性。他认为“先例原则在具体案件中既没有导向作用，司法判决最终仍然是基于法官的价值取向而作出的判断，而这种判断因法官不同而不同，法律不过是另一种形式的政治”。〔12〕美国现实主义法学在分析个人特质对判决的影响后，甚至认为个人的经历、社会环境乃至潜在意识、预感、直觉等决定了其在判决中的倾向性，而这些因素都难以归入“理性思维”的范畴。不可否认的是，某些法律语言不可避免地存在着不确定性，社会生活复杂多变，同时立法技术具有局限性；法官的过程、思想品德、思维方式和潜在的好恶心理等个人因素在不同程度上起作用。此外，政策、习惯、地位、意识形态等社会因素等无时不刻地对法院的裁判施加影响。从一定意义上说，法院处理案件和适用法律的过程是一种复杂的，以法律为框架和主线，综合考虑政策、、文化、心理、社会发展等多种因素的高度技术性的创造性活动。

据以上分析可知，认定事实和适用法律均存在不确定性，正是由于这种不确定性，决定了法官的自由裁量权。法官处理案件时，依据其自身的法律知识和审判实务经验，从良知和正义出发，审慎地判断证据，认定事实，理解并适用法律作出裁判，是法官审判权的本质特征。据此作出何种裁判属于其自由裁量权。因此，不同法官对相同案件甚至同一案件作出不同的裁判结果，并非异常，完全符合诉讼法理。换言之，一个案件完全可能存在多个裁判结果，而这些裁判结果都不是错误的，正确裁判结果并不是唯一的，不能以一个人裁判结果的正确为理由来证明和指责其他裁判结果的不正确。法官严格依照法定程序，以其专业知识和审判经验，从良知和正义出发，善意地认定事实和适用法律，由此所作出的裁判，应推定其必然正确。一位美国大法官说得好：“我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权”。〔13〕检察院基于自身对案件事实的认定或者对适用法律的理解，与法院持有不同看法，坚持主张法院裁判错误，从而提起抗诉（或者其他纠正方式），发动审判监督程序，要求法院纠正错误裁判，有悖于基本的诉讼法理，陷入了一个案件只有一个唯一正确裁判的错误理念。

我国正在建立和发展市场经济体制，在这种体制下必须强调民事主体的意思自治和民事行为自由，减少和弱化国家在民事领域的干预，以便形成平等和自由的市场环境。前苏联及东欧国家在计划经济体制下和在经济领域的高度政府集权的政治气氛中形成的检察院广泛干预民事诉讼的“经验”已不值得吸取。民事诉讼作为保护私法权利的司法形式，具有自身的特殊，对于法院作出的民事裁判，当事人如不认同，法院规定了救济手段和权利，如上诉、申请再审、执行中和解等。对这些权利当事人可以自由处分，任何人均不得随意干预。即使当事人不认同法院作出的裁判，可能因考虑到时间、精力、费用以及其他诉讼成本等因素，而放弃权利。在这样的情况下，检察院如果以“原判决、裁定确有错误”为理由提出抗诉，要求法院纠正错误裁判，无疑是对当事人权利的不当干预。“有错必纠”原本是刑事审判的原则，将其引入民事审判，把民事诉讼和刑事诉讼简单地对比和强求划一，显然是不恰当和错误的。

二、民事检察制度比较与评析

法国新民事诉讼法第421条规定，检察院可作为主要当事人提讼，也可以作为从当事人参加诉讼，其作用是代表社会或公共利益。在德国，根据1950年的德意志联邦共和国民事诉讼法的规定，检察官有权对诸如家庭事件、亲子事件、禁治产事件等案件提讼或者参加诉讼。在日本，检察官有权参与婚姻和收养案件、亲子关系案件、禁治产案件等，检察官有三种权利，即提讼的权利、参与诉讼的权利和上诉权。〔14〕在美国，授权检察院提起相应的民事诉讼，或者支持主管机关和当事人提出的请求。联邦总检察长代表联邦政府进行诉讼；在联邦各司法巡回区服务的联邦检察官，在联邦各区法院代表政府参与诉讼；各州检察长代表州政府参与诉讼；各级检察长有权对涉及到联邦利益的民事案件提讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提讼。在英国，总检察长被认为是公众的人，民事诉讼可以由总检察长提起。〔15〕

苏联十月革命胜利后，根据列宁统一法制的观点和法制原则，建立了不同于资本主义检察机关的社会主义检察机关。第二次世界大战以后建立起来的东欧各国的检察机关，与苏联的检察机关基本相同。

苏联和东欧各国的检察机关，在民事诉讼中享有广泛的职权，可以提讼，并有权参与庭审，进行陈述和发表意见；对民事判决、裁定和决定提出抗诉，并有权终止其执行。

通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》对检察长的权（第4条）、民事审判的监督权（第12条）、检察长的抗诉权（第320条）、检察长调阅卷宗权（第322条），均作了规定。受前苏联民事诉讼立法的影响，我国民事诉讼法规定，检察院是法律监督机关，有权对法院的民事审判活动实施法律监督（第14条）；有权依照审判监督程序提出抗诉（第185条），纠正法院的错误裁判。

从以上各国关于民事检察制度的立法，我们可以发现，尽管德、日、法及英美等西方资本主义国家和前苏联，东欧以及我国民事诉讼法都规定了检察院参与民事诉讼，但是参与民事诉讼的目的和功能有着本质上的差异。西方资本主义国家检察院参与民事诉讼是基于公益原则，作为社会公共利益的代表者提起或参加民事诉讼，在诉讼中处于当事人的地位。资产阶级检察学家认为，检察院应当是“社会秩序的捍卫者”，负有“一切家庭安宁”、“公民安全”的责任，〔16〕决不能以法律监督者的身份对审判进行监督。“人们甚至在名义上都不承认美国检察官是法制或公正审判的保护者，他们只是偶尔出现在普通诉讼中给当事人一些支持”。〔17〕前苏联及东欧国家赋予检察院参与民事诉讼的一项重要功能是实行审判监督，监督法院的民事审判活动，纠正法院的错误裁判，从而维护法律的统一实施，因此，赋予其广泛的监督权。然而，前苏联及东欧国家的做法，却并未达到其预设的目的，不管是在理论上，还是在检察实务中，都存在诸多问题。所以，在前苏联及东欧国家解体以后，各国都抛弃了这一做法。

可见，在是否对法院审判实施监督的问题上，西方资本主义国家和前苏联、东欧及我国的民事检察制度完全不同。究其原因，西方资本主义国家排除检察院对审判权的监督，与其一直重视程序正义，诉讼公正，强调法院审判权独立密切相关。审判权独立，裁判者中立是诉讼公正最基本的要素。审判权独立在本质上要求排除外在的任何干预。前苏联、东欧及我国民事诉讼虽然也规定了审判权独立，但这种审判权的独立是十分脆弱的，与西方资本主义国家的审判权独立不能同日而语。正因为如此，检察院拥有对法院审判活动的监督权，其结果又反过来加剧了审判权独立的弱化。

三、审判权的独立行使排斥外在监督和干预

（一）审判独立的含义

审判独立是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则。它经历了从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程。作为一项宪法原则，它调整着国家司法审判机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系，确认司法审判权的专属性和独立性，是现代法治的基石和法院组织制度的基础；作为一项司法审判活动准则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判真正成为公民维护自身利益的最重要，也是最后一道屏障。可以这样说，没有审判独立，就没有现代意义上的司法审判制度。审判独立的含义，包括两方面：一是基于审判的权力方面的理解，就是“审判权独立”，在国家权力结构中，居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。强调国家权力的分立和分工，审判权只能由法院行使，其它任何机关不得行使。二是从审判的裁判方面来理解，就是“法官独立”。在诉讼中，法官审核证据，认定事实，适用法律，作出裁判，仅依照法律规定，独立自主地进行，不受任何其它国家机关、社会团体的干预和影响。在特定具体事件之审理程序终结或确定以后，就其审理程序是否违法或裁判当否，不允许对法官进行批评、调查或追究责任。〔18〕美国法学家亨利？米斯精辟地指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们就不再是法院了。”〔19〕在我国传统封建专制体制下，司法权与行政权是合二为一的，司法活动只是行政权的组成部分而已。县官就是法官，既是裁判者又是执行者、行政管理者。我国现行宪法及民事诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，具有相对独立的地位。就法官地位而言，法官严守中立。他们虽是代表国家和人民维护宪法和法律的尊严，严格依法审判，但他们在每一具体案件上，超然于原告和被告之上，不偏袒任何一方。

（二）审判独立的内在价值

关于审判独立的内在价值，我们可以从以下几个方面来理解：第一，从政治方面看，审判独立是人类社会从专制政体走向民主政体的历史过程，在国家机关设置及其权力配置时必须坚持的一项重要原则。它是贯彻和实施国家管理活动中的分权原则的必要手段。从权力运行及行使的方式和特点来看，审判独立就能够对其他政府权力的行使形成有效的制约，从而避免集权与专制的再生。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在其著名的《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。……在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切”。〔20〕这段名言精辟地说明了司法独立的必要性和重要意义，尤其是强调司法独立是对公民生命、自由的重大保障。第二，从依法治国方面看，坚持审判独立的结果是使司法权与行政权分立，使得法律由国家权力的附庸变成控制国家权力、国家生活和社会生活重要活动的独立规范体系，为法治社会的建立和发展奠定了坚实的基础，从而使以权力为中心的社会向以尊重、保护广大民众个人自由与权利为依归的法治社会过渡。第三，从司法公正方面看，在现代法治社会中，社会公平和正义是法治国家所追求的理想和目标。在法治国家的架构下，司法是实现法治的重要环节，司法公正便是走向社会正义与公平的桥梁。因此，司法公正是司法的崇高目标，是全部司法活动所要追寻的最高价值取向，审判独立是引导和保障司法公正的途径和手段。从中外各国数百年社会发展正反两方面的经验来看，审判独立不仅是实现司法公正不可缺少的基本条件和手段，而且是实行法治的必要条件。没有审判独立，司法公正就将失去依托，司法公正离不开审判独立。司法公正和审判独立可谓目的和手段的关系，二者之间存在着高度的依存关系，审判独立本身隐含着司法公正这一目标；司法公正的实现必须依赖于审判独立，而审判独立为司法公正的实现提供了前提条件。

（三）审判独立的外在要求

由审判独立的内在价值所决定，其外在表现主要体现在以下几方面：第一，行使审判权的专属性。国家的司法审判权只能由国家的审判机关来行使，其它任何机关均不得行使这项权力。联合国《关于司法机关独立的基本原则》〔21〕（以下简称基本原则）第3条规定：“司法机关应对所有司法性质享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照是否属于其权力范围作出决定”。即法院对所有诉讼案件，无论是民事、行政还是刑事案件均享有管辖权，法院有权依照法律规定确定管辖权的归属，法院代表国家对各种诉讼案件作出法律评价和最终裁决。第二，行使审判权的独立自主性。法官或法官和其他非职业法官组成的审判组织独立行使审判权，不受外界任何机关、团体和个人的干涉。基本原则第2条规定：“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由”。第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉，法院作出的司法裁决也不应加以修改”。即审判机关的审判过程和作出的司法裁决均不应受到不当干预。第三，行使审判权的合法性。审判机关在行使国家审判权时必须服从宪法和法律，也只能服从宪法和法律，这既是审判机关的权利，同时也是审判机关的义务。

通过对审判独立的内在价值和外在要求的，我们可以看到，审判独立除制约和防止政府集权专制以外，它是正义，司法公正的基本前提和重要保障。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的任何干涉，一旦审判独立受到影响或威胁，其结果必然是损害社会正义和司法公正，就将影响这种权力的终局性和权威性。因此，审判独立必然要求排除任何权力，任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正，审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判（要求法院撤销其原判，重新改判）。法院作为国家的审判机关，在国家权力的分配和设置中，能够行使（也只能行使）对诉讼案件的审理和裁决权，即审判权，不能也没有其它权力，这本身已经体现了权力的相互制约。如果审判权在运作过程当中，即在国家权力分工的范围之内行使其应有的权力，仍然受到某种外在权力的制约和监督，无疑是对法院独立行使审判权的不当干预。检察院对法院的监督，尽管没有代替法院作出裁判，但其要求法院修改已经作出的裁判的权力是非常强有力的，对法院审判权的影响是显而易见的。

根据我国民事诉讼法的规定，人民法院对任何一级法院的生效裁判都可以提出抗诉（第185条），而人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，都应当再审（第187条），再审案件均应中止原判决的执行（第183条），这实际上已使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审裁判权形同虚设。因此，曾有一位外商在参加诉讼后发出这样的感叹：中国的最高人民法院实际上不是终审法院，法院没有终审权的国家不可能是法治国家。近年来，一些学者在强调检察院的监督权时，认为检察院的抗诉权，“实质是一种纠正权，只不过一般纠正权纠正的是程序，而抗诉纠正的主要是实体”〔22〕还认为“被监督者（审判机关）对监督者（检察机关）的抗诉是否正确有最终决定权之立法的性是值得推敲的”。〔23〕试图通过检察监督来命令法院修改其裁判，当然是对审判权的干预。审判权和检察监督权本身是一对矛盾，二者相互排斥。督权的存在已经构成对审判权独立行使的影响，过分加强检察监督权，甚至在一定程度上试图取代审判权，必将严重损害审判权的独立行使。审判权独立排斥任何外在权力的干预，仅仅是针对审判权作为一种权力而言的。并不排除对行使审判权的法官行为的监督。在保证和不影响审判权独立的前提下，完全可以对法官的违法、违纪和违反职业道德的行为实施监督和惩戒。

四、检察监督的改造

（一）检察监督的困境及原因

检察院在提起抗诉对法院实行监督过程中，面临诸多困境，时常导致检察院和法院之间的权力冲突。诸如抗诉的范围，是法院作出的所有生效裁判还是仅限于其中的一部分；抗诉案件的审级问题，是“抗审同级”，还是“上抗下审”。〔24〕在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见。其理由是，只有这样才能纠正法院在证据采信，事实论定等方面的错误，充分发挥起监督职能。法院方面则认为，检察人员宣读完毕抗诉以后，其任务即告结束，不能参与庭审质证和法庭辩论。〔25〕因为在民事审判中，原、被告之间是完全平等的，法院居中裁判。法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，检察院参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原、被告之间完全平等的格局，破坏民事诉讼的公正性。也有人认为，检察院也在原、被告之间居其中，不偏不倚，“从而使当事人双方诉讼地位和诉讼权利的平等原则得以维持，使检察院监督权与诉权的关系得以恰当协调”。〔26〕这种设想完全是一种虚幻。在当事人之间居中，而仅仅监督裁判者-法院，似乎有凌驾于法院之上，操控法院之嫌，显然有悖于法院独立审判。就诉讼格局而言，在法院和原、被告之间的等腰三角形构架中，如果再加入一个检察院，是否构成一个平行四边形？实务中将如何操作？其实，检察院抗诉的民事案件，必然有利于一方当事人。检察院抗诉的目的是，认为法院的裁判有错误，要求法院修改裁判，纠正错误。修改裁判的实质是重新配置当事人之间的权利义务关系，这就意味着一方当事人权利减少，而义务增加，另一方当事人则正好相反。权利减少而义务增加的一方当事人，必然会把主张和极力促成这一结果的抗诉人-检察院作为其对立面，尽可能地提出事实依据和法律理由，避免这一结果的出现。即要求保持原来的权利、义务关系，甚至增加其权利。众所周知，在民事诉讼中与一方当事人对立的只能是另一方当事人，因此检察院完全站在了对方当事人的立场上，这就完全违背了民事诉讼的基本-当事人平等抗辩原理。

另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也陷入难以缓解的冲突之中，检察院对维持原裁判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。〔27〕对这种冲突有人认为，不应当最终由法院来裁决。因为在这种情况下，法院已成为冲突的一方，因而主张“解决办法只有一个，就是引入一个中立的裁判。当最高法院驳回最高检察院的意见后，检察机关应当有权提交全国人大常委会裁决，”〔28〕这就完全否定了法院的独立审判权和终局裁决权。由于检察院的多次抗诉，一抗到底，原本是居间裁判的法院却演化成了冲突的一方主体，原、被告之间的私方民事权益争议，却最终变成检察院和法院两家的权力之争。

之所以出现这种窘境，其根本原因是忽视、甚至否认了法院的独立审判权和最终裁决权，被错误的“错案”理念所误导，“有错必纠”绝对化，以及漠视当事人的处分权等所致，前已述及，不再赘述。

所以景汉朝先生指出：“人民检察院的抗诉监督的合理性和必要性确是令人怀疑。”〔29〕也有人因看到抗诉权和审判权的冲突而暴露出来的诸多无法解决的矛盾，提出“废除民事抗诉权是一种明智的抉择”。〔30〕

（二）监督原则

为了使审判机关有效制约其它国家权力的行使以及保障司法公正，审判独立必不可少。为达到在独立审判原则下的公正，各国对法官的任职资格、条件以及选拔程序都规定了严格的条件，而且法官享有优厚的物质待遇和职位保障。从理念上认为，法院是理性的，相信每一位理性的法官都能做到“忠实于基本法，忠实于法律，履行法官职务，用最好的知识与良心，不依当事人的身份和地位去判决，只服从于事实与正义”。〔31〕

独立审判和对审判权的监督本身是一对矛盾，所以在对法官进行监督时，往往会面临两难境地。一方面，法官不能随心所欲地行事。公众有权要求法官公正行事，正确审理和裁判；另一方面，法官的独立性也不应受到侵害。于是，有人认为对法官的监督是荒谬的，是自相矛盾的。〔32〕但正如杰弗逊所言，绝对的权力导致绝对的腐败。对审判权的行使者-法官，如果不受任何约束，难免出现专断与滥用。

从上述审判独立和对审判监督的矛盾关系出发，各国立法、司法、以及界都在积极探索和协调这一矛盾。尽管各国由于体制、司法体制、法官的理性化程度等具体情况不同，做法各异，但有一基本点是共同的，那就是对审判的监督无论如何都不能影响和损害审判独立。德国法官法第26条第1款明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”职务监督权仅仅局限于对法官特定行为方式的批评，以及请求或敦促该法官将来改变行为方式。“监督权不应试图以影响法官审判自由的方式为法官确定一种特定的工作方式”，监督权“所涉及到的只是一种一般性的批评”。〔33〕审判独立是实现审判公正的前提，对审判的监督只能在不损害审判独立的大前提下，对行使审判权的法官的行为进行合理的制约。

（三）监督对象

对审判的监督只能限于法官个人的违法行为、违纪行为以及道德品行等情况，而不能涉及到法官对案件所作出的裁判。对事实的认定，对法律的理解和适用属于法官独立审判权的范畴，不应作为监督对象。如果裁判不被当事人所接受，认为有错误，只能通过当事人提出上诉或申请再审的程序予以救济。如何区分法官的裁判和个人行为（非裁判），往往并不是非常清楚。在德国，为监督法官的个人行为，专门设立了纪律法院，其判断法官行为是否应受到监督，“一个粗略的判断标准是看它是否属于法官行为的核心领域（如果是，则不应受到指责），还是属于其外部领域（这时应受到指责）”。〔34〕

之所以把法官的非裁判，及个人行为作为监督对象，是因为对不属于法官裁判范畴的行为的监督，一般不会损害法官的独立审判权。史蒂文？鲁贝特教授在《司法制约与司法独立》一文中指出：在法官、行为有损尊严、存在偏见或不审而判，、无视法律等情况下，要求其承担责任，很明显几乎不会对其独立性造成任何威胁。但在有些情况下，对法官进行惩戒，可能会危及到审判独立，其中最重要的威胁就是根据法官裁判的对其进行制裁。尤其是法官善意地将法律适用于疑难案件，但作出的裁判具有争议或不合公众口味，甚至错误时，对法官施加制裁或可能施加制裁，必然导致法官变得胆小谨慎，因为担忧和疑虑使得他们宁愿选择安全的方式而不是裁判的正确。〔35〕史蒂文？鲁贝特还指出，如果法官适用残暴的陈规作为裁判基础、根本不管法律或完全无视法律的情况下，即使属于“裁判”，法官也必须接受惩处。因为只有这样才能给予经常错误地适用法律而损害诉讼当事人权利的善意、但无能的法官以惩处。当然，在渎职与仅仅裁判错误之间划一条明晰的界线相当困难。无论如何，对法院审判的监督对象原则上只能限于法官的个人行为，而不能把案件的审理和裁判纳入监督范围之内。审判作为实现社会正义的最后一道防线，法院裁判的终局性、确定性是其最基本的要求。“如果一种争端解决程序总是因同一事项而被反复启动，它是不能成为程序的”。〔36〕对于法院的裁判，如果允许其它国家机关以监督者的身份予以否定，法院裁判的确定性、权威性就将丧失，当事人之间的权利义务关系以及社会生活将一直处于一种不稳定状态，法院和法律在公众心目中的地位和权威也将大为下降。

（四）对审判监督的改造

首先，应当加强法院审判权的独立，这是监督的基本前提，由于种种原因，我国审判权的独立还没有真正到位，，一方面要从体制上、制度上保障法院整体的独立，如改革现行体制，实行法院经费预算独立，革除法院在人、财、物方面对政府机关的依赖关系；另一方面，改革现行的法官管理制度和审判机制，使法院的审判工作真正回复到应然的逻辑起点，实行审判者的独立，法官个体的独立。当然，审判独立的真正实现，还有赖于法官整体素质的全面提高。为此，必须严格规定法官的专业学历、任职资格和条件，严格规定法官的选择和晋升程序。

其次，调整监督对象，改变现行的对错误裁判的监督，将监督对象聚焦于法官的违法、违纪及其他不当行为，把对错误裁判的纠正归于法院自身的上诉、申请再审等救济程序来实现和完成。前面已经论及，对案件事实的认定，法律的适用等案件实体内容的监督，必然损害法官的独立审判权。事实上，民事检察监督多年来的实践已充分表明，对案件裁判的监督，不仅有损于审判权的独立行使，而且，还破坏了法院裁判的终局性和权威性，从而严重的动摇了人民大众对法院诉讼公正的信心。在当事人的心目中，生效的裁判也并没有多高的权威性。从另一方面看，由于一直把监督重心放在裁判上，对法官个人行为的监督不重视，以致于尽管在强调检察监督的力度，法官违法、违纪以及违反职业道德的情况仍然得不到有效的遏制。

最后，在将监督对象集中于法官个人行为以后，把监督与司法惩戒制度结合起来，对违法、违纪及其他违反法官职业道德的不良行为均作为监督和惩戒的对象。目前，法院裁判，国家法律在不少公民心目中没有崇高的权威性，公众对法官缺乏信任感和崇敬感，没有把法官作为公平和正义的象征，其重要原因是一些法官在不同程度上存在着违法、违纪行为，尤其是违反法官职业道德的不良行为，正是由于这些行为破坏了法官的公正形象。以法院的裁判作为监督对象，它不仅会危及法院审判权的独立，同时它还难以达到对法官的违法、违纪及其他不良行为的有效监督。如前所述，由于对案件的裁判存在一定的不确定性，因此，通过对裁判错误的纠正和追究来惩戒法官，难以奏效，不可能达到理想的目的。从另一个角度来看，如果法官存在违法、违纪以及其他不良行为，并非一定导致对诉讼案件的裁判错误。对于这一点已经有不少的事实可以证明，法官因违法犯罪被判刑或因违纪被惩戒，其所裁判的诉讼案件并不一定都被改判。近些年来，全国各地很多法院都相继制定了错案追究责任制，试图对办理错案的法官进行惩戒，但效果甚微，并未达到预期的目的，其原因也在于此。但必须注意的是，对法官个人行为的惩戒，只能根据其违法、违纪及其他违反职业道德的不良行为，法官的裁判属于其独立审判权范畴，不能作为对法官进行惩戒的根据。

〔1〕陈桂明：《民事检察监督之系统定位与理念变迁》，《政法论坛》1997年第1期。

〔2〕邹建章：《论民事检察监督法律关系》，《中国法学》1997年第6期。

〔3〕参见郑传昆等：《论完善检察机关对行政诉讼的法律监督》，《现代法学》1998年第2期；肖建华：《建立民事审判程序内部检察监督机制》，《人民检察》1996年第10期。

〔4〕参见前引〔2〕，邹建章文；莫颂要：《对审判监督制度若干问题的调查及完善意见》，《北京法制报》1995年第6期。

〔5〕李忠方、王开洞主编：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版，第14页。

〔6〕梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第249页以下。

〔7〕转引自前引〔6〕，梁冶平书，第257页。

〔8〕转引自苏力：《法治及其本土资源》，法律出版社1996年版，第258页。

〔9〕同上，第163页。

〔10〕〔11〕刘全德主编：《西律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第211页。

〔12〕转引自王晨光：《法律运行中的不确定性与“错案追究制”的误区》，《法学》1998年第3期。

〔13〕贺卫方：《司法的制度与理念》，中国政法大学出版社1998年版，第262页。

〔14〕〔15〕参见前引〔5〕，李忠方、王开洞主编书，第65页以下。

〔16〕王淑贤主编：《中国检察学》，兰州大学出版社1988年版，第22页。

〔17〕前引〔5〕，李忠方、王开洞主编书，第67页。

〔18〕参见丘联恭：《司法之现代化与程序法》，第45页、第73页。

〔19〕转引自[英]罗杰？科特威尔：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第236页以下。〔20〕孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第156页。

〔21〕1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》，经联合国大会1985年11月29日第40/32号决议和1985年12月13日第40/146号决议核可。

〔22〕〔23〕李桂茂等：《法律监督新探》，《新疆社会》1995年第5期。

〔24〕参见李浩：《民事检察监督若干问题》，载陈光中主编：《司法公正和司法改革》（诉讼法理论与实践〈1998年卷〉）；杨立新：《新中国民事行政检察前瞻》，《河南省政法管理干部学院学报》1999年第2期；汪治平：《民事抗诉若干问题之管见》，《人民司法》1999年第11期。

〔25〕实践中，有的检察人员在法庭调查和法庭辩论时，坚持要发表自己的意见，审判长当庭予以制止。对此，检察人员则声称要对其实行法律监督，检、法两家的冲突可见一斑。

〔26〕蔡彦敏：《从规范到运作-论民事诉讼中检察监督的若干问题》，1999年全国诉讼法年会论文。

〔27〕我国民事诉讼法没有明确规定检察院抗诉的次数，但1995年10月6日最高人民法院在给四川省高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复的形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权和检察院监督权的冲突。

〔28〕前引〔2〕，邹建章文。

〔29〕景汉朝：《再审程序剖析及其完善》，1999年诉讼法年会论文。

〔30〕方加初：《民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路》，《法制论丛》1996年第2期。

〔31〕〔32〕〔33〕宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第24页，第18页，第21页。

督察制度篇3

笔者认为，首先必须了解人民监督员制度是一种来自检察系统外部的，以待定的检察权为监督对象、以民主性和权利性为主要特征的社会监督。

一、人民监督员制度的监督特征

（一）人民监督员制度是对人民检察院自侦案件进行的外部监督。人民监督员制度作为一种监督制度，其监督主体是人民监督员，监督客体是处理自侦案件时的人民检察院。在《规定》中，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐,并征得本人同意,经(检察院)考察后，由(同级)检察院选任。因此，在人民监督员制度中，监督主体和监督客体并非出自同一组织系统，该项监督属于外部监督。

但是人民监督员制度是内部监督还是外部监督，目前还是争议比较大的问题。持内部监督论者认为，目前监督员制度只能理解为检察院内部工作方式的一种改革。

（二）人民监督制度是一种权利监督。权利监督是指人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级别党组织和国家机关及其工作人员进行直接监督，通常又被称之为群众监督。

（三）人民监督员制度是对人民检察院自侦案件进行的事后监督。事后监督是指监督主体对监督客体所进行活动之后的监督。根据目前有关人民监督员制度的规定，在人民监督员实施监督的三类案件中，除了犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件是事后监督之外，拟撤销的案件和拟不的案件都属于事前监督。但对于这种认识还存在众多争议，多数观点认为人民监督员制度是一种事后监督。

二、人民监督制度存在的问题

（一）人民监督员选任方式存在弊端。《规定》中规定,人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐,并征得本人同意,经(检察院)考察后，由(同级)检察院选任。但是现实中,不少地方人民监督员的产生是由检察机关聘任，整个监督的基本程序主要是由检察机关运作，这种监督与检察机关内部的检务监督存在一定的协调问题。由国家权力机关任命的人民检察员,在行使法律监督权过程中,尚有“敢怒不敢言”的状况 ,更何况是由检察院选任且由其发给“补助”的人民监督员,对人民检察院及人民检察官的工作进行监督,则难以使群众由内心信服。

（二）人民监督员的监督属于重点监督,并非全面监督。所谓重点监督是指人民监督员的监督范围仅限于“三类案件”及“五种情形”试行监督,有权提出纠正意见。在许多的检察业务中，人民监督员还属于盲点地带，并不能真正的履行“监督监督者”的权利。此外人民监督员也可以应邀参加职务犯罪侦查案件的执法活动以及刑事案件的侦查监督和公诉业务的监督,如发现违法违纪情况,可以提出监督建议或意见。

（三）人民监督员的监督方式存在缺陷。在某些情况中人民监督员对撤销案件的监督,人民检察院依法决定撤销案件的案件,人民监督员提出监督意见――“该撤销案件有错误”,难道就可以不采纳或采纳后轻率改变？检察长或检察委员会依法作出的决定权威何在？维持原决定,又难免受到非议,实属两难。在有的地方,也会出现人民监督员与检察机关及其工作人员“不协调”的情况,“不协调”主要因素是人民监督员的监督对检察机关的法律监督没有法定效力；当然,也有因对法律及《规定》认知程度的差异。此外检察机关设立人民监督员制度时所侧重考虑的就是如何监督好检察机关处理自侦案件或者说防止检察机关放纵分子，可以说是一种事后监督，是治标而不是治本之法，人民监督员在的监督存在滞后性和手段上的不完全性，因而人民监督员制度在治理腐败的过程中作用有限。

（四）是人民监督员经费保障问题。在上述原因之外，人民监督员的经费保障问题也是制约其自身权利实现的一个重要方面。在《规定》中规定：人民监督员履行职责所支出的交通、食宿、通讯等费用,由人检察院给予补助；对无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间,由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资,按实际工作日给予补助；此外还规定,人民检察院为实施人民监督员制度所需经费,向同级财政申报,纳入财政预算。我们都知道,在全国较多地区,检察工作经费紧张问题普遍存在。因此，把人民监督员开展工作所需经费列入当地财政预算,很难落实。经费无保障,对全面发挥人民监督员作用建立了一道坎。

虽然人民监督员制度存在这样或那样的缺陷，但是我们也应该认识到人民监督员制度所赋予的历史重要性。人民监督员制度有利于提高法律监督水平与办案质量，有利于防止和减少腐败现象的发生，能更好的保障人权，维护社会公平和正义，是构建社会主义和谐社会的需要，特别是检察机关采纳人民监督员的监督意见后改变了一些职务犯罪案件原拟处理决定，获得了良好的社会效果。

三、完善人民监督员制度的举措

（一）广泛宣传人民监督员制度。检察机关要通过新闻媒体宣传人民监督员制度的意义、作用、实际效果，可以在报刊、杂志、电视和网络等媒体介质中公开人民监督员制度“五种情形”内容。也可以对外公布人民监督员的联系方式，使社会各界提高对“五种情形”监督工作的认知程度，动员全社会力量参与监督、实施监督、完善监督。

（二）保障人民监督员对自侦案件的知情权。作为监督主体的人民监督员能否履行好监督职责，发挥好监督作用，其首要条件是对检察权行使的知情。其具体措施是：

1、建立健全相关法律法规。目前的立法现状对人民监督员制度没有一个明确规定，要把人民监督员制度落到实处，首先必须解决人民监督员的法律定位问题，通过立法加以确认，这是解决目前人民监督员制度开展过程中存在问题的有效途径。建议立法机关通过立法，对人民监督员制度作出决定，制定独立的人民监督法，这样既解决了人民监督员的法律地位问题，同时也能更好的维护人民监督员的合法权益。

2、建立案件告知制度。办案人员在第一次讯问时，要书面告知犯罪嫌疑人，在案件办理过程中如有“五种情形”，可以向人民监督员反映以维护其合法权益。侦查员在执行搜查、扣押、冻结时，必须告知在场的犯罪嫌疑人的家属，如有违法搜查、扣押、冻结情形可以向人民监督员反映。

3、建立超期羁押预警制度。检察机关职务犯罪侦查部门、监所检察部门、控告申诉检察部门和纪检监察部门定期向人民监督员通报有关情况。人民监督员可以通过交流、提问，了解对在押的职务犯罪嫌疑人是否有超期羁押情形，有效预防超期羁押现象的发生。

（三）建立健全人民监督员接待制度。通过向社会公开人民监督员的联系电话、通讯地址、设立举报信箱的措施，便于人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉。特别是控告申诉检察部门受理涉及“五种情形”的来信来访要做到专事专科、来访备案等相关配套措施，要动员全社会力量，共同参与监督。

（四）提高人民监督员的监督意识和监督水平。首先，检察机关应组织人民监督员认真学习相关的法律法规，提高其判断行为性质的能力。其次，人民监督员自身要加强法律修养和道德修养，强化责任意识，要敢于监督、善于监督。再次，要加强人民监督员的培训，提高人，他们对“五种情形”的监督能力。

（五）建立责任追究制度。责任追究制度是人民监督员制度工作顺利开展的重要保障。检察机关各相关人员应认真履行“五种情形”监督的程序性义务。

督察制度篇4

关键词：城乡规划；层级监督；政府监管

一、城乡规划督察员制度概述

城乡规划督察员是指由建设部派驻指定城市执行城乡规划督察任务的工作人员，负责对派驻城市经国务院审批的城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划和历史文化名城保护规划的执行情况进行督察。城乡规划督察员督察的主要内容包括：城乡规划审批权限问题；城乡规划管理程序问题；重点建设项目选址定点问题；历史文化名城、古建筑保护和风景名胜区保护问题；群众关心的热点难点问题。城乡规划督察员以组为单位开展工作，若干督察员组成一个督察组，每组负责若干城市的督察。督察工作的工作原则是：以事实为依据、以法律为准绳，到位不越位、监督不包办。城乡规划督察员的主要工作方式是参加派驻城市有关规划的重大会议、查阅相关文件、约谈知情人、赴现场了解情况、接受群众投诉举报等。对督察中发现的问题，城乡规划督察员向当地政府发出《督察建议书》或《督察意见书》。有关城市政府或有关部门对督察意见书提出的问题应限期向城乡规划督察员、住房和城乡建设部反馈整改结果。对不按督察意见书改正或整改不力的，住房和城乡建设部依照法律法规进行严肃处理。

从2006年开始，原建设部正式启动城乡规划督察员制度的试点工作，截止到目前，先后分4批向51个城市派驻了68名城乡规划督察员。城乡规划督察员共发出《督察建议书》、《督察意见书》70余份，约谈地方领导百余次，得到了城市政府的高度重视。一些违规调整规划、占压绿地开发建设、房地产项目违反容积率管理规定等违法行为被纠正，使城乡总体规划的实施得到有效监督，促进了规划领域的依法行政工作。

二、城乡规划督察员制度的比较优势

城乡规划督察员制度作为一种新型规划监督制度，与其他监督制度相比具有明显的优势，能够解决其他监督制度无法解决的问题。

（一）创新了层级监督制度

我国《城乡规划法》设定的层级监督制度主要包括三个方面：一是控制性详细规划的备案制度，城乡规划主管部门组织编制的城市控制性详细规划经本级人民政府批准后报上一级人民政府备案；城乡规划主管部门组织编制的县人民政府所在地镇的控制性详细规划经县人民政府批准后，报上一级人民政府备案。二是对下级城乡规划主管部门不作为的监督，应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级城乡规划主管部门有权责令其出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。三是对违法实施行政许可的监督，城乡规划主管部门违法作出行政许可的，上级城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。但是，由于上级政府在人力物力上的局限性和上下级政府之间存在的信息不对称等客观原因的存在，现有的层级监督制度很难发挥应有的作用，国务院很难监督地方总体规划执行情况，上级建设主管部门也很难监管地方城乡规划部门的具体业务。而城乡规划督察员制度恰恰弥补了现有层级监督制度的缺陷。城乡规划督察员常驻地方，通过列席当地政府有关规划的重大会议、查阅相关文件可以及时发现当地实施城乡规划的隐患和苗头性问题，能够将问题解决在萌芽状态，真正做到了事前监督。城乡规划督察员通过到现场了解情况、接受群众投诉举报，能够及时掌握当地实施城乡规划中的违法行为，并以《督察建议书》或《督察意见书》的方式要求地方整改，真正做到事中监督。因此，城乡规划督察员制度所具备的事前监督和事中监督的优势，与《城乡规划法》所确立的事后监督制度相结合，就实现了对城乡规划实施的事前、事中与事后的全过程监督。

（二）扩大了社会纠纷解决渠道

近年来，随着改革开放的不断深入、经济社会的全面转型和社会利益格局的重新调整，社会纠纷不断增多，也呈上升趋势。2008年各级法院共审结行政诉讼一审案件109085件，其中涉及规划、拆迁等城建方面的案件28672件，占审结案件总数的四分之一多。由此可见，城乡规划领域已经成为社会纠纷的高发领域和社会矛盾的集聚领域。目前，全国每年发生的也在迅速增加：从1993年的8709件增长到2005年的87000件，十年时间上升了近十倍。在城市中，主流参与者往往是保卫居住环境和土地房屋产权的当地居民，而这些事件的直接导火索往往又是当地政府的违法拆迁、破坏文物古迹和其他不合理的城市规划实施活动。如甘肃陇南事件、上海磁悬浮事件、厦门PX事件等，无不与当地政府实施城乡规划中的违法或不当行为密切相关。城乡规划督察员的重要职责之一就是受理当地群众关于城乡规划方面的投诉，解决群众关心的热点、难点问题。在近四年的工作实践中，城乡规划督察员制度有效发挥了预防和解决社会纠纷的作用。如驻西安的城乡规划督察员发现某强势单位擅自在国家重点文物保护单位清真大寺保护范围内进行建设，立即督促市政府在项目初始阶段予以制止，维护了规划的严肃性、权威性，同时也避免了群体性上访事件发生。驻福州的城乡规划督察员平息了群众对三坊七巷街区保护多达120次的上访活动。因此，城乡规划督察员制度为预防和解决城乡规划领域的社会纠纷提供了一条崭新而可行途径。同时，城乡规划督察员制度既是贯彻中央倡导的“健全多元矛盾纠纷解决机制”的崭新尝试，也是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制”的有效形式。

（三）体现了服务型政府理念

自从2004年中央正式提出“建设服务型政府”之后，建设服务型政府已经成为我国行政体制改革的目标模式。而建设服务型政府必须切实转变执法模式和方式，要从过去的压制型执法模式向回应型执法模式转变。回应型执法模式就是以非强制、人性化的执法行为为主要方式，以增进彼此信任和实现社会合作为主要目的，以整合行政机关的权力资源和行政相对人的社会资源为基本内容，以柔性化和人性化为其特点。在具体执法方式上，建设服务型政府要求充分运用指导、引导、劝告、说服、协商、沟通和工作建议制度等执法手段。城乡规划督察员制度做到了监督与服务的结合，寓监督于服务之中。一方面城乡规划督察员代表住房和城乡建设部对派驻城市实施监督，监督当地切实执行好城乡规划，维护规划的严肃性和权威性；另一方面住房和城乡建设部选派的城乡规划督察员都曾在规划领域的领导岗位工作多年，具有丰富的规划管理专业知识和经验，可以有针对性地对当地政府提出改进城乡规划工作的建议。如驻昆明的城乡规划督察员针对该市三任规划局局长先后落马，指出了该局在规划审批程序和容积率的修改方面存在自由裁量权过大等问题，主动陪同昆明规划局赴其他城市学习先进的规划管理经验，进一步完善了规划管理机制。再如驻南京的城乡规划督察员向南京市政府提出了加强南京老城南地区历史文化遗存保护的建议，并与之共同探讨南京历史文化名城保护的工作思路。在城乡规划督察员的积极推动下，南京市规划、房产、国土、水务及各区政府都开始重视城市规划工作。

城乡规划督察员制度充分发挥了柔性执法的作用。城乡规划督察员在开展工作中非常注重沟通技巧，既充分肯定派驻城市在规划管理工作中的成绩和做法，又积极协助地方规划部门探索解决一些规划管理上存在的难点问题，使地方政府切身感到城乡规划督察员对加强和规范规划管理是一种促进和帮助。城乡规划督察员还建立了与各城市政府畅通的沟通渠道，注重加强与城市政府的信息沟通和重大问题的协商。城乡规划督察员制度还设计了灵活多样的监督方式。一是对情节较轻的违法违规行为或对规划实施影响较小的问题，城乡规划督察员起草《督察建议书》送达相关城市人民政府，同时抄送其同级人大常委会、省级城乡规划主管部门，并抄报住房和城乡建设部。二是对情节较重的违法违规行为或对规划实施影响较大的问题，城乡规划督察员以组为单位集体研究起草《督察意见书》并报住房和城乡建设部稽查办。《督察意见书》经住房和城乡建设部稽查办商相关司局并报部领导批准后由督察组向相关城市人民政府发出，抄送其同级人大常委会和省级城乡规划主管部门。《督察意见书》明确要求被督察对象在20个工作日内向督察组反馈意见。三是对于情节严重的违法违规行为或对规划实施造成重大影响的问题，需要住房和城乡建设部直接查处的，督察组及时向部稽查办提交书面报告。

（四）行政成本低

当前，为了加强对地方政府的层级监督，国家各个部委都相继建立了不同形式的层级监督制度。经国务院批准，2006年7月国家土地督察制度建立；从2006年7月开始，原国家环保总局和现环境保护部相继设立华东、华南、西北、西南、东北、华北六个环境保护督查中心。与国土、环保部门设立的层级监督机构相比，城乡规划督察员制度具有行政成本低的优势。根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》规定，设立国家土地总督察1名，兼职副总督察1名，专职副总督察1名；在国土资源部设立国家土地总督察办公室；由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，派驻地方的国家土地督察局为正局级。按照《关于印发〈总局环境保护督查中心组建方案〉的通知》规定，环境保护督查中心为国家环保部门派出的直属事业单位；每个环境保护督查中心的编制为30至40个。因此，为了实施土地督察制度和环境保护督查制度，国家必须负担机构、编制、经费等比较大的行政成本。而相比而言，实施城乡规划督察员制度既不需要设立新的管理机构，也不需要增加编制。住房和城乡建设部已经派出的68名城乡规划督察员全部为从事过规划管理工作的离退休及已退出现职岗位的人员。实施城乡规划督察员制度的行政成本，主要是城乡规划督察员的办公经费和工作津贴。长期以来，在我国行政管理实践中普遍存在一个突出问题：一旦要加强某个方面的工作就要新设一个机构，增加一定的人员编制。这也是我国历次政府机构改革走不出“膨胀-精简-再膨胀-再精简”怪圈的重要原因。其实，增加机构、编制和真正做好监管工作之间没有直接的因果关系。从世界范围内看，政府监管效果比较好的国家如美国、英国等国家政府规模都比较小，而我国尽管拥有世界上规模最大的政府机构和最庞大的公务员队伍，但是政府监管效果却差强人意。在建立和实施层级监督制度过程中，在能够取得同样的政府监管效果的前提下，行政成本越低，方案越可行。城乡规划督察员制度既具有创新层级监督制度、扩大社会纠纷解决渠道、体现服务型政府理念等方面的优势，同时又具有行政成本低的长处，因此是一种优良的制度设计。

参考文献：

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2、王春业.论柔性执法[J].中共中央党校学报,2007(10).

3、王占洲.服务型政府视角下的政府监管原则[J].贵州警官职业学院学报,2009(4).

4、王希,杜宇.我国已向51个城市派驻城乡规划督察员[N].中国信息报,2009-07-01.

5、中国法学会.中国法治建设年度报告（2008年）[N].法制日报,2009-06-03.

督察制度篇5

摘要：民事检察监督是检察权在民事法律监督方面的具体体现。回顾20年的司法实践经验，民事检察监督制度在维护司法公正、预防和减少司法腐败、维护民事诉讼主体的合法权益、保障社会和谐稳定等方面发挥了重要的作用。但是由于立法上规定的过于原则，缺乏可操作性，民事检察监督工作遇到的许多问题和困难日益凸现出来，客观上限制了检察机关的民事检察监督权。

关键词：民事检查监督 民事诉讼 抗诉 冲突

一、民事检察监督的概念

所谓民事检察监督，是指人民检察院代表国家，对人民法院、当事人及其他诉讼参与人在民事活动或处理民事案件中所进行的民事诉讼活动实行法律监督。这种监督是基于法律监督权而产生的，以国家强制力作为后盾，直接作用于民事裁判权。

二、民事检查监督存在的问题

（一）立法上的缺陷

新施行的《民事诉讼法》着重解决的是“申诉难”、“执行难”的问题，虽然也涉及到检察监督的修改,但呼声较高的民事执行检察监督、公益诉讼以及对违反自愿合法原则的民事调解监督、同级监督、检察建议等内容未纳入此次修改之中。这种立法上存在的问题直接影响和制约着民事检察监督的司法实践，具体体现在：

1、监督的方式“事后监督”手段单一，检察监督还存在着空白区域

检察监督的立法本意应该是充分发挥检察机关的法律监督职能，维护国家法律的统一正确实施，而这种单一的监督手段明显与立法本意不符。这既不利于检察机关收集证据，也不利于发现和纠正审判人员的违法行为，不利于切实维护当事人的合法权益，导致全方位的监督无法实现。

2、监督时间滞后，检察机关的抗诉期限没有规定

第一，《民事诉讼法》将检察机关提出抗诉的时间规定为判决、裁定生效以后，从监督的时间上看是“事后监督”。而对于尚未生效的判决、裁定以及未进入诉讼程序的民事行为，即使检察机关发现错误，也只能等待裁判作出并发生法律效力后，才能通过抗诉的方式行使监督权，这无疑导致了法院司法资源的浪费，并使当事人的合法权益不能得到法律的及时保护。

第二，根据我国《民事诉讼法》的规定，当事人申请再审的期限是判决、裁定生效后两年，超过两年不得提起再审，很明显它没有对检察机关的抗诉限定一个期限。于是出现了当事人在判决、裁定生效的两年内没有向法院申请再审，通过检察机关可以获得再审机会的情况。

3、监督范围有限，抗诉标准更加狭窄

《民事诉讼法》将检察机关提出抗诉的范围仅规定为生效的民事判决、裁定，而对于与判决、裁定具有同等效力的民事调解书却未规定可以抗诉。同时，对民事执行程序也未规定可以抗诉。此外，检察机关行使民事检察监督权的范围仅被限定在对民事审判活动进行监督，而在民事实体活动以及民事法律实施的其他方面的监督未予规定。

4、监督力度不足

《民事诉讼法》规定检察机关有对民事审判活动实行法律监督的权力，但缺乏实现监督权的具体手段和程序的保障性规定。同时，《民事诉讼法》虽然规定对检察机关提出抗诉的案件，人民法院应当再审，但这只是应然的规定，毕竟法律监督职能的最终实现要依赖于被监督机关的认可程度。此外，现有法律亦缺乏如何接受检察机关监督和不接受监督的法律后果的规定。这种制度设计上的缺失，导致了实践中监督力度不足、监督效果不佳的局面。

（二）检察院和法院在民事检察监督上存在冲突

1、理论上的检法冲突

从法院的角度来讲，认为民事检察监督违反诉讼的基本法理。因为诉讼中的事实认定和法律适用具有不确定性，而检察机关无视这一客观事实，陷入了一个案件只有一个唯一正确答案的错误理念。其次，法院认为民事检察监督会动摇民事诉讼的平等对抗性，不符合程序公正的要求。再次，法院认为会损害审判独立。审判权独立要求排除任何外在权力的干涉，而检察监督是一种强有力的要求法院修改已经作出的裁判的权力，必然构成对审判独立的损害。①

从检察院的角度来讲，人民法院审判权的运作不能靠其自身的力量达到完善，它和其它国家权力一样需要有效的制约和监督。这种制约和监督作为一种制衡和约束机制，旨在建立科学的诉讼结构，防止和纠正诉讼上的各种偏失和错误，从而实现诉讼公正。②另外，近些年来，检察机关提起抗诉的民事案件，有很多被法院改判或发回重审后改判，这说明法院也认为原审裁判是存在错误的。

2、实践中的检法冲突

我国现行立法对民事检察监督的规定十分概括宽泛，为解决该制度操作性规范欠缺的问题，最高人民检察院相继颁布了一系列的指导性文件，对检察机关开展民事检察监督工作的程序和行为予以规范。与此同时，最高人民法院针对民事检察监督问题也作了数个司法解释，而这些司法解释的目的不是配合监督活动，相反大多数是弱化民事检察监督对法院审判活动的影响，压缩民事检察监督的空间。

司法解释的差异和矛盾，转化到实践中表现为法院系统对民事检察监督采取限制抵抗的态度，给民事检察监督设置重重障碍。为扭转这种受阻的态势，检察机关不断的采取强化诉讼监督的措施予以反攻。审、检机关从各自的认知及部门利益出发进行的实践抗衡，在造成审判权与检察权的高度紧张关系的同时，给当事人留下了检法两家各自为政、相互对立的印象，产生极其不好的社会影响。③

三、结语

在一个法治逐步提高的国家，民事法律纠纷已经成为社会最主要的纠纷，民事法律现象也已经成为社会最主要的法律现象，民事法律审判也成为最主要的纠纷解决方式。在这一背景下，民事检察监督势必会成为最主要的法律监督方式。尽管这种法律监督方式存在某些缺陷和不足，但其存在的价值却是不容否定的。因此，进一步规范和完善我国民事检察监督制度，使检察机关的民事检察监督具有可操作性，将是我国民事立法和实践亟待要解决的问题。

注释：

[1]蔡洁，习丽嫔．论民事检察监督中的检法冲突及检法关系的合理平衡[M]．中国民事诉讼法学六十年专论，2009年卷.

督察制度篇6

关键词：民事诉讼检察监督检法冲突监督方式

1991年我国新民事诉讼法施行，赋予检察机关对民事审判活动进行法律监督的权力。但近几年来，检法冲突问题严重，由此而引起对检察监督制度存与废的学术讨论，并对检察监督制度的完善和改进提出了合理的建议。本文拟对检察监督制度的存在依据、现存问题略陈管见，并对该制度的完善提出个人建议。

一、民事诉讼检察监督制度的历史考察

西方国家检察机关参与民事诉讼的制度是随着资本主义经济的发展而建立和演变的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经历资产阶级革命洗礼的法国。18世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，在资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。这一制度在资本主义的发展经历了两个阶段，即自由资本主义阶段和垄断阶段。

自由资本主义时期，为了资产阶级的经济利益和自由竞争经济秩序的形成，法律赋予当事人充分的私权自由。反映在民事诉讼中则体现为实行民事权利处分自由，因此，检察机关参与民事诉讼自然也限于法律规定的很小的范围。资本主义进入垄断阶段以后，为加强对经济关系的控制，资产阶段要求加强国家职能，在民事诉讼领域，随着民法三大原则的变化，传统的处分原则也受到冲击。检察机关对涉及所谓“集体性利益”或“扩散性利益”的民事案件进行干预。对此英、美及法、日等国家的民事诉讼法均有相关的规定。

如今，西方各国检察官在民事诉讼中的作用普遍不大，远远没有充分利用一些规范性文件正式赋予它的权利，这表明资产阶级的不动摇私法自治根基的理论，限制了国家对经济生活的干预。正如马克思曾经指出的那样“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[2]

在社会主义国家，率先实行检察机关参与民事诉讼制度的是前苏联。1923年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》对检察机关参与民事诉讼作出了规定。社会主义国家检察机关对民事诉讼实行检察监督的理论依据源自列宁的法律监督理论：“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的权力。”[1]

我国法律对民事检察监督制度的认识是随着政治、经济的发展而形成、发展的，其最早可追溯到新民主主义革命时期。但从立法上正式确立检察机关提起民事诉讼的制度则始于1954年《中华人民共和国检察院组织法》。根据该法第4条的规定，地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。此外，最高人民法院1957年9月制定的《民事审判程序（草稿）》第1条也有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提讼的”规定，在这一阶段，我国各级检察机关依照上述法律规定，对民事违法活动进行了积极主动的干预并取得了初步成绩。据统计，1956年黑龙江省检察机关共办理民事诉讼案件80余件。但是随着1957年的“无产阶级”的到来，我国民事检察制度遭受到了毁灭性的打击。后，1978年重建了人民检察院，恢复了检察机关的原有职能。1979年2月2日，最高人民法院在《人民法院审判民事案件程序的规定（施行）》中对人民检察院提起民事诉讼的制度再次予以肯定和确认。但是1979年7月1日第三届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对民事检察制度予以彻底废除。直到1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁布，这一现状才得到一定程度的改变，该法第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”但除此之外，再无一条对民事审判活动进行监督的条文。因此，民事检察监督实际上形同虚设。1991年随着新民事诉讼的颁布，上述局面得到些许改变。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这使检察机关可以通过行使抗诉权对民事审判活动进行法律监督。从检察监督的发展历史可以看出，这一制度的存在有其特定的社会环境，且在我国实际的民事诉讼中是十分必要的。

二、我国民事诉讼检察监督制度存在的依据

民事诉讼法颁布施行以来，理论界及司法界不断有人从不同角度论证检察院参与民事诉讼的必要性，如从检察机关的职能本身的角度，从加强国家干预的角度，从检察机关保护国家、集体和公民利益的角度[2]。但也有学者认为法院审判独立具有重要的内在价值与外在价值，为了保障法院独立审判必须排斥外在监督和干预，而现行民事诉讼检察监督制度已经在一定程度上损害了法院对审判权的独立行使，不利于司法公正与社会正义，从而主张民事诉讼检察监督否定论或有限论[3]。笔者认为，对于检察机关是否有必要对民事审判进行检察监督这一问题不应就某一方面单独论述，任何一项制度的存在都是由其特定的社会环境，和其自身的价值所决定的。民事诉讼中的检察监督制度的存在同样有其实践上与理论上的依据。

（一）诉讼监督的价值

用“监督”来约束“诉讼”是“诉讼监督”的基本目的，就严格的词语涵义来说，诉讼监督，意即对诉讼活动的察看和督促。广义的诉讼监督是指包含一切国家机关、社会组织和公民对各种法律在诉讼活动中的合法性所进行的监督。狭义的诉讼监督仅指专门国家机关—检察机关对诉讼活动合法性所进行的监督。

从社会哲学的层面而论，人类文明社会包蕴着一个十分重要而深刻的逻辑悖论：一方面，社会生活由于自身的缺陷内在地要求政治国家运用其政治权力对社会生活进行必要的管理和控制；另一方面，国家政治权力又具有双面功能，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序，腐蚀社会肌体侵害公民权利的危险。所以，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]因此有人总结：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力如此，司法权力也不例外。若想控制权力的扩张，为权力找一个合理的休止界限，就必须对权力的行使进行监督并建立一套完备的监督机制。

诉讼监督是法律监督的重要组成部分，诉讼监督的价值具体体现为以下几个方面：

第一，诉讼监督是国家法制的调解系统。法律系统投入运行之后，由于受到各种因素的干扰，总是会出现偏离预定轨道的情况，监督机制的主要任务就是控制各种干扰的影响，及时地调节法制环节，消除偏离现象，保证系统向预定的方向和目标前进。诉讼监督是使法制在诉讼阶段得以实现的最有力的保障。

第二，诉讼监督是民主制度的保障机制。民主与法制是密不可分的一对范畴，前者是后者的前提和基础，后者是前者的保障和内容。诉讼监督，作为国家法制体系中的一项重要内容，它与民主制度关系极为密切，监督是人民管理国家事务的重要方式。

第三，诉讼监督是权力制衡的有效手段。在诉讼中，通过权力制衡，通过规范与完善各监督主体的职能，一方面使被被监督者不滥用权力，严格依法办事；另一方面有利于防止司法腐败，保障当事人的合法权益及诉讼公正。

调节国家法制、保障民主制度、约束权利运行，这就是诉讼监督的根本价值之所在。中国要实行民主，厉行法制就离不开诉讼法律监督。检察监督作为法律监督的一种重要形式是为我国法律所确定了的。我国宪法第四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”从而以根本法的形式对人民检察院在国家机构中的性质加以确定。人民检察院组织法，三大诉讼法及全国人大和全国人大常委会的有关决议、决定，最高人民检察院的法律解释等对检察监督的主体、监督对象、内容、方式等作了具体规定，为检察监督活动提供了依据。在民事诉讼中，检察机关通过行使抗诉权对审判机关进行监督，这符合权利的行使需要进行监督的基本法理。我国之所以将检察监督作为一项制度予以肯定，也正是检察监督其本身的价值所使然。

（二）检察监督制度存在的实务中的依据

最近一段时期以来，无论是诉讼理论界还是司法实务部门，探讨关于我国民事诉讼检察监督制度的文章特别多。探讨涉及此制度的设置是否具有合理性这一根本问题的观点主要分两种：一种称为检察监督肯定说；一种称为检察监督否定说。持检察监督否定说的学者认为：对民事诉讼实施检察监督是有悖法理的，应当予以削弱乃至取消。(2)其立法依据是：（1）检察监督制度妨碍了司法独立；（2）检察机关的抗诉监督必然造成监督机关对私权的不当干预，侵害了民事诉讼当事人的处分权，有悖于处分原则；（3）抗诉监督必然造成检察机关站在一方当事人的立场反对另一方当事人的结果。由于检察机关这一公权力的介入破坏了民事诉讼双方当事人的平等地位；（4）诉讼中事实的不确定性和法律的不确定性造成了错案标准的模糊性。被检察机关认为是错案的案件，实际上并不一定是错案。检法之间的分歧仅仅是反映了他们对具有多种可能的处理结果的案件的不同认识和判断；（5）检察机关的抗诉，尤其是对同一案件的多次抗诉，损害了法院的终审权，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率。

笔者认为，上述理由虽然不是全无道理，但以此来否定检察机关的抗诉监督，则是难以成立的。司法独立是实现法治国家的基本条件和法治社会的重要保障，也是我国司法制度改革的目标。然而，司法独立并不是无条件的，它是以理性的法院、清廉的法官，完善的诉讼程序为独立的前提条件的(3)。诚如考夫曼所言“司法独立原则只存在法官们通过他们的模范行为和业务上的自我克制，继续不断地争得它而无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。”(4)我们当前司法独立的前提条件是否完全具备呢？答案似乎是不言自明的。我国正处于社会主义初级阶段，我国社会的法治化还处在起步阶段，在这一时期，尽管国家对法官队伍的建设是相当重视的，但我国法官的整体素质还不能适应社会法治化的要求。少数法官违反职业道德，用审判权寻租，司法不公的现象还时有发生。因此，当前及今后相当长的一段时间内，不仅不能弱化对法院审判活动的监督，而且应当强化这一监督。另外，司法独立排斥的是外在的干预，并不排斥外在的监督。检察机关的监督是我国法律所规定的一种制度化监督，它不仅不会妨碍司法独立，相反，强化监督则是为了促成司法独立前提条件的形成，为了司法公正、正义这一最终目标的早日实现。

检察监督在不同的国家不同的社会形态中以不同的方式存在着，其立足于社会并得以生存和发展的根基就在于权力监督理论，这是检察监督的自身属性所决定了的。在我国司法实践中，检察监督是除权力机关的监督之外的重要法定监督形式，基于上述的论证，我们认为检察机关在民事诉讼中的检察监督在现阶段既不能取消也不能弱化，而应当进一步加强和完善。但由于《中华人民共和国民事诉讼法》对某些问题规定的不够明确，以及由此产生的对这些问题的不同理解和认识，检察机关的监督权与法院的司法权产生了一些摩擦和冲突。

三、检法冲突

（一）关于抗诉监督的范围

《民事诉讼法》第185条将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定，将抗诉的原因规定为原判决、裁定认定事实的主要证据不足等四种情形。这条规定划定的抗诉监督的范围是基于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决、裁定，还是仅限于在某些程序中做出的生效裁判？其二是对裁定的抗诉是基于《民事诉讼法》第140条规定的10条裁定，还是仅仅为这10条裁定中的部分裁定？对这些法律规定的模糊界域，检察机关认为抗诉监督得到范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定。基于这一认识有的检察机关不仅对法院在第一审程序、第二审程序中的生效裁判提出抗诉，而且对法院在执行程序中，破产程序中做出的裁定也提出抗诉。有的检察机关不仅对驳回的裁定提出抗诉，而且对先予执行的裁定也提出抗诉。法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判，且抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。从这一认识出发，法院认为检察机关对执行中的裁定，对先予执行的裁定，对破产程序的裁定的抗诉于法无据，不予受理。有学者认为，这表明法院试图限制、缩小检察机关的抗诉、监督范围[5]。

那么，在检法两家的冲突中，究竟哪一方的认识正确呢？答案显然取决于《民事诉讼法》关于检察监督的规定。我国《民事诉讼法》设定的检察监督是事后监督，因此检察机关既不能通过提讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督。这说明检察机关抗诉受到时间和程序的双重限制。前一重限制表明检察机关不得单独对法院在诉讼过程中对管辖权异议，财产保全，先予执行等提出抗诉，检察机关如果认为这些裁定确有错误，只能等到一审或二审判决生效后，在对判决抗诉时一并提出抗诉。后一重限制实际上意味着只有当错误裁判落入审判监督程序的范围可以适用这一程序再审的，检察机关才能够提出抗诉。检察监督作为一种权力，同样需要对其进行必要的限制，基于审判独立的理念，检察监督的范围也不应太过宽泛。因此，笔者认为法院不受理检察机关对先予执行等裁定提出的抗诉是符合法理且有法律依据的。

实践中确实存在着个别法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序、执行程序中也存在着滥用司法权违法做出裁定的情况。对于这些违法行为进行监督是完全必要的。但并非检察机关抗诉此一种监督形式可以达到监督的效果，我们可以创设一些新的监督形式，以最终达到诉讼公正的目标。

（二）关于案件的再审法院

在民事检察监督问题上检法之间冲突的另一表现是：在检察机关提出抗诉后，上级法院几乎一律以裁定或函转的方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理。实践中的这种做法颇为不妥，严重影响了法律监督的严肃性和权威性。

（1）法院的这种做法不符合诉讼立法的精神。我国《民事诉讼法》之所以没有赋予人民检察院对同级人民检察院生效裁判的抗诉权，其立法意图固然一方面是为了对抗诉的条件把握得更加准确，使抗诉的提出更为慎重，但另一方面，显然也包含了在检察机关提出抗诉的情况下，应由上级法院予以再审的意思。

（2）这种做法既不利于对错误裁判的纠正，也不利于发挥上级法院的审判监督职能。尽管在再审中需另行组成合议庭，但审判人员仍需面对较大的压力，不利于纠正错误审判。

（3）检察机关的职能和地位，决定了上级法院不宜将案件交由下级法院审理。根据宪法和民事诉讼法的规定，人民检察院是国家的专门监督机关，有权对法院的审判活动进行监督。这种监督不只是一种观察，也不只是一种判断和评价，它必须能够保障法律的正确实施。因此，法律监督在很大程度上是一种被用以制约其他国家权力行使的权力。而要使这种监督权真正起到制约作用，具有相应的权威，至少其地位和效力应与被监督的权力是平等的或相对峙的。因此从维护检察机关的权威出发，我们认为既然上级检察机关以就确有错误的生效裁判向上级法院提出抗诉，上级法院就应当受理，而不能以裁定或函转的方式再将案件交给原作出被抗诉裁判的下级法院予以审理。

（三）原抗诉机关对原审法院再审后维持原裁判再次抗诉

检法冲突的第三方面表现是：对下级法院再审后做出的维持原裁判的判决、裁定，上级检察机关（原抗诉机关）再次提出抗诉，人民法院则不予受理。这是最高人民法院于1995年10月6日在对四川省高级人民法院的请示做出批复时所体现出来的：凡是原抗诉机关再次提出抗诉的，无论由同级法院再审还是指令下级人民法院再审，人民法院均不受理。只有在原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉的情况下人民法院才应当受理。检察机关对该批复持有异议，认为它不当地限制了检察机关的抗诉权。因此尽管有了这一批复，在一些地方，原抗诉的检察机关对由原审法院再审后维持原裁判的案件，仍然再次提出抗诉。

最高人民法院的这一批复有其合理之处：维护法院裁判的稳定性和权威性；防止了抗诉再审无限循环的怪圈，避免了司法资源无谓的浪费。但换一个角度分析问题，发现此批复不利于发挥检察机关在民事诉讼中的监督职能。检察机关收到申诉后，一般都会进行严格的审查和慎重的选择，挑选那些符合抗诉条件，有把握抗诉成功的案件进行抗诉。对抗诉后维持原判的案件，检察机关再次抗诉会格外慎重，非有法定理由一般不会轻易地又一次提出抗诉。因此不予受理此类抗诉不利于检察机关监督职能的发挥。如按批复中，由原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉，则会引起了监督者与被监督者级别上严重失衡和增加上级检察机关工作负担，增加监督成本等诸多问题。此冲突的解决可与上一冲突的解决相联系，担心出现抗诉与再审的循环，是建立在上级法院受理对再审裁判的抗诉后依然指令下级法院再审的前提下的。只要由上级法院自己进行再审，就不会出现抗诉与再审的多次循环。因为，根据《民事诉讼法》的规定，对上级法院再审后做出的判决，只有原抗诉机关的上级检察机关才有权提出抗诉。

四、民事诉讼检察监督的方式——民事检察监督之完善

依照检察机关法律监督职能的要求，我们需要对目前的民事检察监督制度予以完善，而其核心就在于构建和完善民事检察监督的方式。在近几年的检察实践中，检察机关创建了一些新的且颇有成效的检察监督方式。

（一）检察意见

检察意见是体现检察效率原则的一种监督方式，是指在发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审予以纠正错误。实践中，当事人向检察机关申诉后，检察机关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是有同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院不是按照检察院启动的审判监督程序再审，而是按照法院启动的审判监督程序进行再审。法院再审结束时，应当将再审结果通知提出检察意见的检察院。再审法院不接受检察意见的，检察院认为自己提出的意见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院决定是否抗诉。

这种做法有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果，是一种较为成功的监督方式。最高人民检察院就检察意见的适用范围在《人民检察院民事行政检察文书样本（试行）》中作出了专门说明：“人民检察院对于符合抗诉条件的案件，若认为建议人民法院自行纠正效果更好的，可以使用此文书，对于判决、裁定确有错误，但不宜抗诉的案件，对于调解、支付令、决定等案件，可以此文书建议人民法院纠正。”在实践中，运用检察意见这种监督方式，应明确以下问题：

（1）提出检察意见的检察院，应当是作出生效判决裁定的法院的同级人民检察院。

（2）同级人民法院接到检察建议后，应当对该案件进行复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的应当通知提出检察意见的人民检察院。

（3）人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼监督审判活动。

（4）再审终结人民法院应当将再审判决书送达提出检察意见的人民检察院。

（二）检察建议

检察建议是对人民法院在民事审判活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在审判活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或改进意见的一种监督方式。这种监督方式不具特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。在实践中，人民法院在接到检察机关的检察建议后应当进行研究，确认检察建议书提出的问题后，应当予以纠正或者在工作中进行改进。纠正或者改进后，法院应当就纠正或改进的情况通知做出检察建议的人民检察院。

（三）特定案件的民事和诉讼参与

在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体，这是检察制度的目的所在。

当一个民事行为侵害了国有资产的合法权益，或者侵害了公共利益和社会利益，造成了国家或公共利益的损害，因不是直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法利益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其权，也常常以与否与他们的自身利益无直接的关系而无人。检察机关行使权就可以以原告身份启动诉讼程序，使人民法院有权对这种案件行使审判权，同时应赋予检察机关对于此类案件的诉讼参与权，这样才能更好地维护国有资产的合法权益，保护社会和公共利益。1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件得到法院判决的支持[6]，且近几年来检察机关在这方面的工作一直未间断过。实践证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的，赋予检察机关提起民事诉讼的职责是必要的。

但是，检察机关的权和民事诉讼参与权毕竟不同于公民和法人的此类权利，不能没有限制。否则，就会因检察机关的过多介入而影响公民自主行使权利，同时也使检察机关参与民事诉讼的效果大打折扣。

检察机关和参与诉讼的民事案件主要应为以下两类：

（1）国有资产流失案件

据国家国有资产管理局分析，国有资产主要是在投资、转让、处分等重大民事活动中流失的。检察机关是国家利益的代表，维护国有资产的合法权益是检察机关义不容辞的责任。对于国有资产流失的案件，检察机关有权以法律监督者的身份向法院提起公诉，并派员参加

诉讼。对于关系重大国有资产的投资、转让、处分等案件，应有权参与到诉讼中，了解有关国有资产的具体情况，为国有资产的保护作好坚强卫士。实践中我们的检察机关已在承担着这样一份职责。1999年3月20日，某县林业局林产品经销公司向该县检察院和国有资产管理局举报，该公司原任经理未经国有资产管理部门批准，擅自处分该公司国有资产，造成部分国有资产流失，严重违反国有资产管理的法律法规。县检察院经查核实，以签订买卖合同的双方当事人为被告，向该县人民法院提讼。法院经审理认为，被告虽原系林产品经销公司经理，但该单位属林业局下属单位，不具有法人地位，且该公司的房地产属国有财产，在没有报请主管局和国有资产管理局审批的情况下擅自处分房地产属无效民事行为。

（2）涉及社会公共利益的民事案件

审判职能具有消极的一面，法院不能积极主动地去解决纠纷，这在技术上就要求有主张权利的诉讼主体去启动诉讼程序以维护合法权益。但实践中对于涉及社会公共利益的事件，尤其是公害事件，其引起的不满程度很高，但因此而形成的诉讼却寥寥无几。针对这种情况，无论是出于技术上的考虑，还是出于确保公共利益不受损害的考虑，都应当设定一个代表公共利益的诉讼主体。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院或参与此类案件的诉讼，监督审判活动，保护社会和公共利益。

参考资料：

1、胡锡庆，叶青等：《诉讼法学专论》，中国法制出版社2000年

2、杨立新：《民事行政诉讼监督与司法公正》，《法学研究》2000年第四期

3、：《检察监督与审判独立》，《法学研究》2000年第四期

4、李浩：《民事再审程序改造论》，《法学研究》2000年第五期

督察制度篇7

作者简介：乌兰，内蒙古自治区人民检察院，助理检察员，研究方向：民商法学、检察学。

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-036-02

法律的生命在于实现，民事执行是民事法律得以实现必不可少的形式和途径，是司法权威和司法公信力确立和展示的纽带。近年来，各地民事执行工作都存在“执行难”、“执行乱”的现象，主要包括怠于执行、执行案外人财产、增加被执行人以及执行人员滥用职权、徇私舞弊等。近些年来，检察机关立足法律监督职能，在民事执行监督这个领域进行了许多有效的尝试和探索。2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合出台文件，在部分省、市、自治区开展民事执行活动法律监督试点，同时对执行检察监督的一些基本问题进行了规范。人民检察院在国家司法体制中的独立地位和在诉讼活动中的特殊职能，决定了它对民事执行监督的针对性和有效性。应当说，作为专门国家法律监督机关的人民检察院对人民法院民事执行活动的监督是最为有效的监督方式。民事执行检察监督是指，人民检察院基于法律监督职责，对人民法院的执行裁定、决定及执行行为进行监督，并依照法定程序要求人民法院对执行活动中的实体和程序瑕疵予以矫正的司法制度。今年8月份修改通过的《民事诉讼法》第235条中规定“人民检察院有权对人民法院的执行活动实行法律监督”，明确赋予了检察机关执行检察权，使得检察机关开展执行检察监督拥有了明确的法律依据。但修改后的《民事诉讼法》仅用一个条文对人民检察院的执行检察监督进行了授权规定，对监督范围、方式、程序、权限等一些具体问题还应进一步论证和细化，使这项工作在司法实践中取得更好的监督效果。

一、民事执行检察监督制度的法理依据

《宪法》第129条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，因此，我国的检察机关是行使国家法律监督权的专门机关，有权监督国家法律的统一正确实施与执行。检察机关对民事执行活动进行法律监督，其实质是人民检察院依法行使宪法所规定的法律监督权在民事执行活动中的体现与落实。

在这次修改之前，《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”在很长一段时间里，理论界和实务界对人民检察院有无执行监督权争议的焦点就集中在该条中“审判活动”的理解上，即“审判活动”是否包含了执行行为。笔者认为，根据刑事诉讼法的相关规定，人民检察院对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、失职渎职等行为拥有立案侦查和提起公诉方面的法律监督权。检察机关在追究民事执行人员的失职或滥用职权行为时，必然要对民事执行活动进行相关审查和监督，对执行活动的检察监督就成为该法的应有之义。可以说，从刑事法律角度来讲，早已赋予了检察机关对民事执行行为的法律监督权。本次民事诉讼法修正案将《民事诉讼法》第14条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事执行活动正式纳入检察监督范围。

之前，民事诉讼检察监督主要集中在民事抗诉再审后的诉后监督领域，主要对法院的裁判结果进行监督。应当说，将检察监督延伸到执行监督领域，对法院的裁判结果执行情况进行监督，是检察工作更好地维护司法公正和司法权威，保障人民群众合法权益，有效化解社会矛盾的必然需求。审判公正是司法公正的主要内容，其基本内涵是要在法院的审判和执行过程和结果中体现公平、平等、正当和正义的精神。豎如果法院执行人员在执行活动中滥用职权、徇私舞弊，或者在执行过程中严重违反法定程序，必然会损害审判公正，进而影响广大人民群众对司法公正的期待和信心。审判程序的结束只是当事人实体权利获得了法律上的确认，权益的真正实现有赖于当事人的自动履行或法院的强制执行。当前，能够自动履行的案件并不多，多数实体权益的实现更依赖于执行程序的保障。豏执行检察监督的专门性、专业性和针对性决定了其成为对法院执行活动最有效的监督途径。

二、明确民事执行检察监督的定位和基本原则

民事执行检察监督的基本对象是人民法院及执行人员在民事执行程序中的活动。检察机关开展执行检察工作，必须准确把握职能定位，坚持检察监督不能代行执行权的基本要求。执行检察监督作为民事检察监督工作的一项延伸和拓展，应当遵循民行检察工作的基本规律和基本原则。

（一）规范监督原则

开展执行检察应树立规范意识。应严格依照法律规定履行执行检察监督职责，监督程序、监督方式及法律文书都要有明确的依据和规范，避免随意性。

（二）居中监督原则

执行检察监督是以公权力监督公权力。人民检察院依法履行执行监督职责，既不代表执行案件当事人，也不代表人民法院；既不能代行执行权，也不能与法院共同执行或协助法院执行。

（三）有限监督原则

执行检察监督应当适度。凡属法院自由裁量权范围的事项，如证据的采信，实体法律问题的决定等，检察机关不得干预。检察机关执行检察启动的时机和采取监督措施的强度都要适当，避免干涉司法独立。

（四）同级监督原则

执行检察应主要实行同级监督，即执行监督的检察机关与执行法院级别相对应，改变现行的抗诉监督的上级监督模式，以简化程序，提高效率。在构建和谐社会过程中，公平和效率成为了法律最为核心的价值。将民事执行案件纳入检察机关的监督范围，并实行同级监督，正契合了当代社会公平和效率相平衡的法律价值观。

三、适度扩大民事执行检察监督范围

根据“两高”会签文件的规定，人民检察院对人民法院民事执行活动监督主要集中在以下五种违法情形：无正当理由超过规定期限未将款物给付申请执行人的；未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的；无正当理由自立案之日起超过两年未采取适当执行措施；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，仍然执行被执行人的其他财产，严重损害当事人的合法权益的；执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

实践中，民事执行监 督案件主要集中在被执行人有财产可供执行，但法院怠于执行或者执行不力的（尚未超过2年）；超标的执行的；违法执行案外人财产的；执行活动违反法定程序等情形。为更好的适应民事执行领域维护公平正义的强烈诉求，有必要适度扩大目前的监督范围。民事执行监督的范围主要应包括人民法院执行民事判决、裁定、决定、调解书、仲裁决定以及公证文书等活动，具体包括执行裁定、执行决定和执行行为。考虑到目前执行检察工作还处在起步阶段，很多具体工作内容还需要逐步探索，笔者建议在目前的五种情形之外，增加对超范围执行；执行案外人财产；执行人员不作为；违法采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施；执行人员徇私舞弊、贪污受贿等几种情形的监督，以适应目前的形势需要。

四、规范民事执行检察监督方式

在监督方式方面，民事执行监督应以检察建议为主，暂缓执行通知书、促成和解、移送犯罪线索等其他方式为辅。

（一）规范使用检察建议

对于执行裁定、决定及具体执行实施行为中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的，检察机关可及时采取检察建议的方式指出法院执行中存在的问题，要求执行法院和执行法官及时纠正。检察建议的运用方法相对比较灵活，可以自由掌握，也便于法院接受。

人民检察院对人民法院的执行违法情形拟发出检察建议的，应当经检察委员会决定并以书面形式向同级人民法院发出。人民法院应在收到检察建议书后一个月内作出处理，并将处理情况、依据和理由以书面形式回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复有异议的，还可报上一级人民检察院向上一级人民法院提出。

（二）暂缓执行通知书

对于执行后可能出现执行回转困难或根本无法实现执行回转的案件，以及案外人遭到错误执行的案件，检察机关根据当事人的申诉，可以向法院发出《暂缓执行通知书》，尽量减少被执行人因裁判错误或执行错误而可能遭受的损失。检察机关的《暂缓执行通知书》一经送达，法院即应暂缓对本案生效裁判的执行。

（三）促成和解

检察人员在审查办理案件的过程中，如发现执行法官在执行过程中，未尽力进行执行和解或当事人双方有和解倾向的情况，可主动联系双方当事人，积极参与并促成双方达成和解，解决实际纠纷矛盾，实现维护社会和谐稳定的目的。

（四）移送犯罪线索

在执行监督工作中应注意收集和发现司法工作人员的职务犯罪案件线索。在监督工作开展过程中，发现涉及执行工作人员涉嫌徇私舞弊、贪污受贿的线索，及时移送相关职能部门。

在办理执行监督案件过程中，人民检察院享有调卷权和调查取证权，即有权调阅或复制人民法院的卷宗、审查案卷材料、调查核实有关情况。检察机关受理执行案件后，认为有必要的，有权向法院调取相关卷宗，法院应当迅速、及时地提供卷宗。检察机关在监督过程中，有权就当事人申请的或自己认为必要的情况展开调查和获取有关证据。检察机关可以采取一些必要的措施，如询问、查询、录音录像、拍照、复印等。有关单位和个人应当积极予以配合。要注意的是，此时检察机关的调查取证权并非没有限制，法院不能依职权调查的，检察机关也不能调查，否则势必打破当事人诉讼地位的平衡。五、加强民事执行检察工作机制建设和规范化建设

民事执行检察工作和其他民事行政检察监督有着一些共同特征，但也有其自身的不同特点。要将这项工作顺利向前推进，必须根据其自身不同特点，有针对性地加强工作机制建设和规范化建设。要建立健全执行监督办案机制和考核考评机制。首先，应制定适应工作需要的办案流程，包括受理、立案、审查、决定监督、发出法律文书、后续跟踪监督等程序和环节都要具体、明晰。其次，要有相对统一的法律文书格式，统计报表和相关工作制度也要健全。再次，要设计、实施一套科学合理、客观公正的民事执行监督工作考核考评体系，考评项目、考评标准及分值都应规范和细化。科学的考核考评体系不仅能够进一步强化上级院对下级院执行监督工作的领导和指导，还能够为下级院指明这项工作的重心和发展方向，起到对工作的引领、促进作用。最后，要进一步规范和完善与人民法院信息沟通交流机制。开展执行监督要特别注重与人民法院的沟通协调，及时协调解决好监督过程中遇到的问题，才能够保证执行检察权在合法、合理、健康的轨道上运行。

注释：

夏黎阳．论民事行政诉讼法律监督制度的完善．人民检察．2011（10）．第13页．

督察制度篇8

一、现行民事执行存在的主要问题

（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：

（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。Www..Com（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。

2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。

3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。

（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

二、检察机关是民事执行最适格的监督主体

著名英国 历史 学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理 政治 名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。

（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。

从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。

从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。

从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定 自然 属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。

从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。

（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。

国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治 规律 的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。

（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。

近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。

三、检察机关对民事执行实施 法律 监督的构想

近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：

（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序,对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。

（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。

（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以推翻原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法执行行为的。

（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。

当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：

1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。

2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。 [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

见最高人民法院法复[1995]5号批复。

督察制度篇9

关键词：民事行政；检察监督；代表模式。

我国民事行政检察监督制度的发展简史

我国检察机关监督民事行政诉讼作为一项法律制度，是近代才开始的。光绪33年（1907年）10月29日，批准了修正的高等以下各级审判厅试办章程第四章规定了各级检察厅通则。

国民政府16年（1927年）公布的各省高等法院检察官办事权限暂行条例，地方法院检察官办事权限暂行条例都规定了法院编制法第90条的内容。1934年4月8日公布的中华苏维埃共和国司法呈现规定："苏维埃法庭为两审终审制，任何案件经过两审后不能再上诉，但是，检察院认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次。"

新中国的民事行政诉讼检察监督制度，建立于20世纪40年代末50年代初。1949年12月经主席批准颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。其第三条规定了检察署的职权：……2、对各级司法机关违法判决提出抗议……5、对与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。其职权由第三处执掌。1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民检察院的民事行政诉讼职责作乐详细的规定。包括检察机关在民事诉讼中的地位、职权以及参与诉讼、调卷、抗诉等等的具体程序。

1951年9月3日，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第三条规定了检察署职权：……三、对各级审判机关之违法或不当裁定提出抗诉；六、代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定了地方各级人民检察院的职权。这部法律第一次明确了人民检察院对人民法院民事审判活动的权和参诉权，但它对人民检察院在行政诉讼中的地位和作用没有进行规定。①

这一时期检察机关在履行法律规定的民事行政检察监督职责中，作出了积极的努力，取得了初步的成绩。同时，人民法院给予了充分的肯定和积极的支持。

最高人民法院还判定了规范性司法解释，对人民检察院如何提讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。这一时期人民检察院行使了以下职权：一是权；二是参诉权；三是上诉程序的抗议权；四是审判监督程序的抗议权。

正当民事行政检察监督制度健康发展的时候，1957年的"反右"斗争将其扼杀了，从此时开始，直到""结束，检察机关的这一项监督业务被迫强制性的中断了，1975年宪法规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上否定了其存在的必要性。

1979年颁布的《人民检察院组织法》中包含了行政诉讼监督的内容。该法第6条规定："人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民利和其他权利的人的法律责任。"1982年通过的《民事诉讼法（试行）》，不仅明确规定了人民检察院对民事审判活动监督，而且可以依规定对审理行政案件的情况进行监督。②但由于当时社会的现实，通过的法案将这部法律草案的总则（包括四个方面的内容：一是检察机关参与民事诉讼的基本原则；二是检察人员的回避问题；三是检察人员在民事诉讼中的诉讼权利和地位；四是对诉讼费用的规定。）和分则中的规定进行了相关的删除，总则中也只保留了一条监督的原则性条款。

1990年制定《行政诉讼法》时，在总则中规定了检察机关对人民法院行政诉讼的监督权的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式。1991年修改《民事诉讼法（试行）》后，在确立的《民事诉讼法》总则中规定了民事审判检察监督的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式和监督程序，从这时起，民事行政检察监督才具有了一定的可操作性，并在实际工作中起到了积极的效果，发挥了诉讼法律监督的作用。

在2007年通过并于2008年4月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》中进一步的完善了检察机关法律监督的规定，将抗诉事由从现行法律规定的4项情形进一步具体化为5项情形，并明确规定接受抗诉的人民法院应当在30日内作出再审的裁定等相关内容。

一、国外的几种民事行政检察监督制度的代表模式

检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，最早可以追溯到资产阶级大革命时期的法国，1806年法国民事诉讼法典对这种制度作了明文规定。以后个资本主义国家相继效仿，普遍建立了检察机关参加民事诉讼的制度。但是由于各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较多地方的不同，所以在西方国家中，检察机关在民事行政诉讼中以国家人、公益人为主要角色，而以原苏联为代表的社会主义国家则除代表国家社会公共利益提讼职能外，还规定了检察机关对民事、行政诉讼的广泛的监督权。因此概括起来，国外主要有四种立法例模式，即法国立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和苏俄立法例模式。其中法国模式和苏俄模式是两种制度下最具代表性的。

1、法国立法例模式

在法国，检察院是国家和社会利益的代表，有权依照《民事诉讼法》第十三编"检察院"一章的规定，作为主要当事人（即原告）的身份提讼，也可以作为从当事人参与诉讼。检查官的身份是从当事人。法国检察机关的民事诉讼职权不仅在《民事诉讼法典》中有规定，更重要的内容在《法国民法典》这部实体法中所规定的。在这部法律中，至少有59个条文对共和国检查官、检察院和检察部门在民事诉讼中的职权作了规定。③法国诉讼理论认为，凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就能起到对以上利益者的维护作用。在行政诉讼活动方面，1799年，在中央成立国家参事院，作为国家之首的咨询机关，同时受理行政案件。1872年赋予国家参事院委任审判权，从此开始取得独立于政府的地位，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，法国废除了部长法官制，即除法律另有规定外，一切行政诉讼可以直接向行政法院。行政诉讼由此更加健全的建立和发展起来。值得一提的是，我国澳门通过的《澳门民事诉讼法典》中也规定了与法国立法例模式相近的内容。

督察制度篇10

>> 论司法审查对抽象行政行为的监督 论行政执法行为的检察监督 行政行为的制度之辩 论行政行为的效力内容 论司法监督在抽象行政行为中的引入 抽象行政行为行政诉讼制度的思考 抽象行政行为监督现状和问题的探析 浅议瑕疵行政行为的监督及补救 略论对抽象行政行为的监督问题 抽象行政行为 非强制行政行为制度化探讨 程序性行政行为及其司法救济 论行政行为的综合意志性 论行业组织内部行政行为可诉性 论柔性行政行为的司法控制 论程序违法之行政行为效力 论抽象行政行为的可诉性 论行政行为违法性连带的司法审查 论行政行为选择的伦理评价 论公共管理中的行政行为 常见问题解答 当前所在位置：l以及《2013年全国法院执行案件情况》，，最后访问日期：2014年10月22日。

（2）根据2009年修正的《俄罗斯联邦检察院组织法》的规定，其执法监督的对象范围广泛，其中就包括俄罗斯联邦领域内联邦各部、公务部门与其他联邦执行权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力执行机关、地方自治机关等及其公职人员;监督的活动不仅包括上述主体遵守联邦宪法与执行法律的状况，还包括上述机关颁布适用的法令合法性的情况。其检察官在履行职责时享有的权限也很明确，包括（1）出示工作证件，可以无阻碍地进入上述机关的办公场所与所属区域，获取上述机关的文件与资料，对与检察院获悉的违法事实信息相关的法律执行情况进行检查;（2）可以要求上述机关领导或其他公职人员提供必要文件、材料、统计报表与其他资料;（3）可以指派专业人员查明存在的问题;（4）根据检察院所获资料与举报材料，可以对上述机关下属或监察机构的稽核活动进行检查;（5）可以传唤公职人员与公民对违法事由予以说明。参见《俄罗斯联邦检察院组织法》，赵路，译.中国刑事法杂志，2010年第5期，第116页。

参考文献：

[1]吴婷婷.我国行政检察监督的制度构想[EB/OL].（2014-03-10）[2014-10-22].