国土空间规划设计十篇

国土空间规划设计篇1

2020年注定是不寻常的一年，在举国之力抗击疫情的同时，自己选择迎接新的挑战，决定跳出安逸舒适的工作环境，寻求“国土空间规划”新的挑战，也是希望能在这个过程中有所成长。

1、新目标

回顾自己职业经历，基本是在为北京规划事业贡献着绵薄之力，参与或负责的北京项目类型较为丰富，但却深知北京规划项目的局限性和特殊性，与此同时全国正在如火如荼的开展国土空间规划，这是一个可以拓展专业知识和丰富专业技能的机会，我们这一代规划行业的新生，错过了规划行业的黄金时期，希望自己在新的时代，抓住这个新的机会。

2、新环境

2020年11月加入清水这个大家庭，短短两三个月左右，虽然工作地点在中社科，但切实感受到，这是一个有专业、有激情、有温暖的团队，我希望可以融入这个团队，与大家一起努力。

3、新工作

从传统的城乡规划转变到国土空间规划，还有很多需要适应和学习。在这段时间中，主要参与鸡西市和临沧市国土空间规划项目。

鸡西项目主要负责鸡西市城市体检工作，在自资部新规程要求下，开展体检工作。其中包含指标体系建立、指标收集、体检报告编制和体检图纸绘制等工作，在同事的大力支持下，整体完成较好，按时保质保量完成阶段性工作成果，但体检报告内容仍有提高的余地，下一步工作中继续积极优化调整。

临沧项目参与了部分调研和驻场工作，主要负责部分双评估和市域现状梳理工作。由于项目时间紧迫，主要负责的前期现状梳理工作，相对较为粗犷，下一步工作需要针对市域现状情况，进行系统性整理分析，理清逻辑关系，研判现状问题。

4、新体会

如愿以偿的置身于国土空间规划编制中，在此期间感触颇深，主要体现在对国土空间规划认知和规划行业感受。

在国土空间规划编制过程中，最大的感受用一个词语表达就是“复杂”，由于国土空间规划中包容了多学科和多领域，在工作中就容易折射出规划基础知识的不扎实、规划相关知识面的狭窄等问题。个人观点是虽然不能“面面精通”，但要“面面俱到”，所以在国土空间编制过程中，仍需不断学习，不断提升专业知识，这才是行业中立足之本。

国土空间规划设计篇2

关键词 城市规划 国土资源 空间数据 集成建库 运行机制

1 引言

城市规划与国土资源管理所涉及的空间数据丰富、品种繁多、数据量大，可以说，一个城市最主要、最基础的空间数据来源于城市规划和国土资源管理部门。我国规划国土主管部门一般下设分局、勘测院、规划院、信息中心和土地中心等单位和部门。基础地理数据一般由测绘院生产，规划设计数据由规划院生产，规划国土审批信息产生于局、分局业务管理审批活动中。由于机构设置、行业管理和技术条件的制约，各种空间数据的数字化程度、数据生产和管理模式以及标准化程度不同。如何将这些分布在各个部门的数据进行集成，建立完善的数据更新维护机制，保障数据及时、动态更新，为城市规划和国土资源管理服务，具有十分重要的作用。武汉市规划国土局十分重视信息的数字化、集成和应用，1993年就开始了城市基本比例尺地形图的数字化建库，随后又开始了规划设计成果的数字化，2000年开展了“十大数据库”建设工作，由局信息中心对分布在勘测院、规划院的各种基础地理信息、规划设计信息和各种管理审批图形信息进行数字化和集成建库，同时，将集成建库数据应用于测绘生产、规划设计和管理审批活动中。随着信息化建设的不断深入，这种信息的集成和共享逐步地扩大、深化并取得成效。

2 数据集成的组织与应用模式

规划国土管理部门一般设有信息中心，负责部门信息化建设与管理。规划设计、城市勘测一般由下属的规划设计院、勘测院负责。鉴于这种管理体制以及实际生产和管理的实际，规划国土资源管理空间数据集成的组织与应用模式主要有3种模式。

2.1 集中建库管理，集中更新维护

该模式的主要思路是由数据集成工作由局信息中心负责统一建设和管理，各数据生产部门负责提供原始数据及有关信息，数据集成应用系统从一个系统中读取数据，采用高速进行应用。

这种模式下，局信息中心的工作量较大，适合于信息化和标准化程度不高以及各部门不平衡的城市。

2.2 集中建库管理，分工更新维护

国土空间规划设计篇3

关键词 多规合一；改革；空间管控；规划体系

文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

多规矛盾由来已久

据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。

在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。

由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。

“多规合一”的新探索和成效

上海、广州、厦门：几规合一初见成效

上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。

厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考

城土环合一， “沉淀”的土地用完后怎么办？

把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。

如何应对不同规划的不同弹性？

土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。

不同主管部门的规划主次如何区分？

城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。

多规不协调的根源分析

不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：

国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。

土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。

城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。

环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到， “国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。

其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。

由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。

上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。

变革与创新是“多规合一”的根本出路

树立系统全局思维，建立国家空间规划体系

目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。

各类规划要摆正位置，各司其职

在发展规划方面： 《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。

城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。

土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？

目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。

其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语

当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。

主要

参考文献

[1]徐祥民，从立法目的看我国环境法的进一步完善[J]．晋阳学刊，2014(6)：114-127．

国土空间规划设计篇4

[关键字]　遥感　地理信息系统　全球定位系统　土地规划管理　应用分析

[中图分类号]　P2 [文献码]　B [文章编号]　1000-405X（2012）-11-45-3

土地规划与管理是指相关的行政管理部门根据当地的自然和社会条件、以及国民的经济发展状况等诸多方面，在该地区进行实施的土地资源经营管理的一种综合性措施。目前，国内外的很多业内人士利用数理统计、运筹学以及控制论等方面的知识进行土地规划管理工作。但是，这些分析的对象只是规划内容中的一部分，很难对其空间范围内进行整体把控。其得出的结论缺乏直观与完整性。随着计算机一级空间信息技术的迅速发展与应用，我国在土地规划与管理方面亦取得了重大进展。其中以遥感技术、地理信息系统以及全球定位系统为代表的测绘技术在土地规划管理中被广泛应用，并起到了关键性作用。其中常用的规划软件主要包括：AutoCAD、cass、mapinfo以及Arcgis等等。

1　遥感技术概念及其在土地规划中的应用

1.1　遥感技术

遥感（Remote　sensing）简称为RS，"遥"是对RS涉及的空间上来说的，其针对的目标位置甚至可以是在宇宙空间内，距离系统本身位置相当遥远；"感"指的是信息系统，其中包含了目标信息的获取和传输、加工、整理、分析，最后形成可视化的信息系统；遥感的目标可以是地层、矿产、也可以是地质事件；物体本身对电磁辐射的作用特性，遥感技术利用这样特点，根据不同物体的波谱差异达到辨别目标的目的。遥感的具体类型如下图所示：

1.2　遥感在土地规划中的应用分析

土地监测能够有效的掌握土地资源以及使用状况的现状；对土地使用历史以及趋势进行动态分析；揭示土地利用规律；为政府进行土地规划管理提供依据，并反映出前一阶段的工作效果。其对土地规划工作具有重要意义。动态遥感监测则是土地监测的重要方法之一，下面重点介绍一下其在土地利用动态监测中的应用。

土地利用动态遥感监测是，利用遥感的图像处理以及识别等技术，掌握我国耕地或者建筑用地的变化情况，并且，定期的进行信息更新。通过对这些监测数据的汇总分析，掌握耕地、建筑用地的使用变化情况，从而为政府有关部门制定相应的宏观决策提供客观依据。对于一些涉嫌违法用地的目标或者是地区可以采用频繁的日常监测，及时的对违法行为进行惩处，并对某些突发事件的责任认定提供判断依据。在这方面，随着资源一号02C卫星的成功发射，我国应用遥感技术，已经连续12年实施全国50万以上人口城市的土地利用动态遥感监测；历时三年完成了第二次全国土地调查；连续3年每年实施了全国"一张图"工程；连续7年实施全国163个重点矿集区矿产资源开发多目标遥感调查与监测，从而大大提高了国土资源调查和执法监管工作效率。

2　地理信息系统及其应用

2.1　地理信息系统

地理信息系统，简称GIS，是随着计算机的高速发展而发展起来的信息系统。主要由计算机软硬件设备和地理数据以及用户构建而成的，通过对需要的地理数据进行收集、存储、分析等程序，客观的反映出用户所需要的地理信息。其在土地利用、管理以及监测等方面都有着巨大的作用。

地理信息系统的主要特点有以下三个方面：

（1）可以对空间地理信息进行收集整理、管理分析和输出分析结果等工作。

（2）在计算机系统的支持下对空间地理数据进行管理，并能够将空间图形、图像信息以及属性数据加以集成，从而通过GIS软件模拟出地理信息空间的分析方法，这些如果是人工进行的话，会耗费大量的时间和人力，对数据的分析也存在着一定的滞后性。

（3）由于其系统的大量工作都是有计算机完成的，在对复杂的地理系统进行空间上定位以及过程动态分析上面表现出了迅速、准确、高效等优势。

2　GIS在土地规划中的应用分析

土地的规划利用涉及到很多方面，相应的数据质量高而且多。随着我国社会经济的高速发展，对土地的需求也在逐渐增加，产生了空间数据更新快而多，这为数据的处理工作带来了严重的负担，GIS的加入，为降低土地管理工作量带来的契机，其凭借着自身优势，使得管理工作变得轻松许多。利用GIS建立起土地利用空间的信息系统，可以对土地的整体规划提供详尽的客观资料；利用其分析处理能力，可以对土地的利用现状进行分析并建立相应的数据库，便于日后的工作人员查阅并建立规划和预测模型；可以对已有的规划设计结果进行分析，有利于以后的进一步优化工作。目前，地理信息系统在土地利用规划方面的研究主要有以下几个方面：规划前期土地适宜性评价、土地利用现状变更调查、土地利用规划布局优化、土地利用规划信息系统建设、土地利用规划环境影响评价、土地利用规划动态管理。

3　全球定位系统及其应用

3.1全球定位系统

全球定位系统（Navigation　Satellite　Timing　and　Ranging/Global　Position　System）简称GPS。其具体的含义就是导航卫星测时和测距/全球定位系统。其将卫星和通信技术有机的结合起来，利用导航卫星进行测距和测时等工作。随着技术的不断改进，其应用范围越来越广泛，例如我们常见的汽车导航等等。近些年，GPS在土地规划利用方面的应用也越来越广泛，其优势也逐渐凸显出来。

3.2　GPS在土地规划中的应用分析

GPS在国土资源的实地测量、更新调查、动态监测以及数据管理中，应用十分广泛。与传统的管理方法相比较，其对工作的限制条件少，测站之间无须通视，并可以不间断监测；携带方便，容易操作；测量的精度相当高，并且，成本较低，对经常变化的土地利用数据获取非常适合；其测量的结果呈现的是三维数据，可视性强等等。在国土的测量方面，GPS　RTK实时动态定位技术能够将每一块土地的界址点准确到厘米的精度测量出来，并将GPS获取的数据整理之后录入到成图系统，从而获得精确的地籍图。在国土调查中，我国借助与VRS网络，利用GPS的实时定位，成功实现了无人控制点测绘，大大的缩减了外部作业的工作时间；在国土监督管理方面，传统的测量方面很难对荆棘满山的矿山进行准确测量，利用GPS就可以做到对这些矿产资源的日常监管工作。

4　3S技术在土地规划中的融合运用

如今，3S技术发展前景广阔、速度突飞猛进。地理信息系统（GPS）技术总体上正朝着网络化、开放性、虚拟现实、集成化、空间多维性的方向发展；遥感（RS）技术总体上正朝着数据获取多平台、多传感器、多角度和高空间分辨率、高光谱分辨率、高时相分辨率以及利用多时相影像数据自动发现地表覆盖的变化趋向实时化；随着载波相位差分技术（Rea1TimeKinematiC）简称RTK技术的进展以及多系统兼容和采用先进的抗干扰技术，全球定位系统（GPS）定位精度越来越准确、采集空间数据速度越来越快、操作越来越简捷。3S技术在各自迅速发展的同时，也趋向于相互之间的集成与融合。这三种空间信息技术的快速发展和广泛应用。尤其是在农村的土地规划以及数据库的建设方面。

第二次全国土地调查，作为一项重大的国情国力调查，目的是全面查清目前全国土地利用现状，掌握真实的土地基础数据，满足社会经济发展及国土资源管理的需要。农村土地调查是二次调查的重要任务，其以查清土地利用状况为宗旨，为国土资源日常管理和经济社会发展服务。农村土地调查数据库建设实施要求明确指出以GIS为平台，能满足矢量、栅格和与之关联的属性数据管理，具有输入、编辑、查询、统计、汇总、制图、输出及更新功能。苍穹国土数据处理系统（以下简称苍穹）是北京苍穹公司专门针对第二次全国土地调查土地利用数据库建设开发的，支持各种大型关系数据库，支持多种格式数据的整理、入库及变更工作，具有强大、灵活的数据编辑、拓扑处理、空间分析等多种功能，在全国许多地区被广泛采用。

青河县位于新疆维吾尔自治区东北部，阿尔泰山东南麓，总面积为1.57万km2，是一个典型的农牧结合县。县域内大部分地区为山区、草场及戈壁，农区占全县面积较小，多分布在沿河谷地带。全国第二次土地调查办公室共下发青河县影像240幅，其中1：1万影像177幅，采用2007年6月quickbird数据，影像分辨率为0.61m，覆盖了绝大部分农区；1：50　000影像63幅，采用2006年8月spot-5多光谱数据，影像分辨率10m。其拥有的土地利用数据库是在严格按照第二次全国土地调查有关规定的基础上，利用苍穹软件建立起来的。数据库的建立，为以后科学编制土地利用规划，有效实施土地用途管制，严格落实各项耕地保护措施，确保土地资源节约集约利用提供了根本依据。

5 总结

近年来，随着我国经济建设的高速发展，城市的规模和数量逐年增大，而由此带来了城市规划问题也逐渐的凸显出来，城市为了容纳更多的外来人口，大量的绿地变为了高楼，周边的工地也成为了工业园区，这些表面看起来增添了城市的繁荣，但是，由于在开发的过程中，没能制定出科学、合理的规划设计，城市的格局完全处于混乱状态，这对于城市的可持续发展非常不利。通过对这些问题的分析我们发现，其主要原因就在于相关部门在土地规划管理过程中，对土地的具体信息的掌握情况不能做到准确、及时和系统化，从而无法正确的进行数据整理分析，再加上所使用的技术较为落后，无法在当时的条件下，真正的实现土地调查、分析的准确、及时。测绘技术的高速发展，为实现这一目标带来了契机，在新技术的参与下，目前，我国的土地规划工作在土地动态调查、勘测以及规划设计等方面取得了突破性进展，这为我国的土地规划工作效率和质量的提高提供了强大的动力，并且，在实践中也验证了测绘技术对土地规划管理的重要性。我们有理由相信，随着测绘技术的不断发展，我国的土地规划工作一定会更加的科学、合理，进而促进我们尽快的走向可持续发展道路。

参考文献

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[9]　肖刚，罗高.测绘新技术及其在土地管理中的应用[J].科技信息，2011，13

国土空间规划设计篇5

关键词：城市规划设计；交通系统；一体化设计

前言

城市土地是城市发展的基础也是制约城市发展的一个重要瓶颈，尤其是对于一些城市土地资源较为紧张的城市，做好城市的规划设计是城市发展中首要解决的问题。城市交通是城市的动脉，也是城市最重要的基础设施之一。现今，我国各大城市都面临着沉重的交通压力，做好城市交通建设缓堵保畅已经成为了城市交通运输发展的一个重要方向。但是在城市交通体系的建设过程中城市交通建设项目的需求与城市土地供需紧张的现状两者之间是极为突出的矛盾。为解决这一难题，在城市规划设计过程中应当将城市交通体系纳入到城市规划设计的范围中，通过构建城市土地、交通一体化的规划方式来最大限度地解决提高土地的利用率。

1 城市规划设计中土地利用与交通之间的矛盾分析

城市地块面积的合理规划与民众之间的出行有着紧密的联系。以某一区域为例，其在城市土地规划设计的过程中住宅和办公用地占据了土地面积的近6成，道路交通占地约占27%，这一数值要高于城市规划设计中对于道路占地面积的标准，但是其在道路结构和布局方面规划并不到位，导致规划区域内仅分布着一条主干道且缺乏次干路，对于人员与车辆的分流，从而使得经过这一区域的车辆或是人流都需要经由这一主干道从而导致交通压力巨大。通过卫星地图测算后发现在城市规划设计中对于土地大小划分差距较为悬殊是导致道路交通压力较大的主要原因。此外，在城市规划设计中项目引导规划、忽视规划衔接等城市乱象是导致城市道路交通结构和完整性与城市发展不协调的重要原因之一。在土地规划设计中，片面的强调对于土地的开发利用，而忽视了城市道路网络体系的规划容易在后期造成城市交通题。此外，在城市规划设计中由于并未从全局进行考虑导致城市规划设计区域与其周边区域之间的规划衔接之间存在沟通问题，容易导致城市交通网络存在重大的设计隐患。因此，在城市规划设计应当将土地利用与城市交通协调作为城市规划设计的主线贯穿于整个城市规划设计中。最大限度的在城市中构建起合理、完善的交通网络体系。

2 在城市规划设计中做好土地使用和交通一体化规划的策略

在城市规划设计中包含有总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等几个层面，城市综合交通体系规划是城市规划设计中的一个重要的组成部分，因此在城市规划设计中要注意做好城市道路规划与其他相关规划之间的协调统一的问题。只有做好规划层次的对接才能对下一步规划中所需要的数据类型、数据尺度以及相关性。做好城市交通发展战略与城市规划设计总体战略之间的协调统一是做好城市土地开发利用的重要保证。在城市发展的过程中，城市空间拓展与城市环境之间的矛盾日益突出，在城市规划设计中以最低的消耗与环境污染代价实现城市空间的合理规划利用是其所追求的重要目标。为实现这一目标，在城市道路规划设计中应当加强对于资源和对环境污染的约束。通过道路交通规划和土地使用之间协调发展的方式来减少城市空间的浪费。城市规划设计是对城市在未来十年乃至二十年时间的远期发展规划，因此，在城市规划设计的研究中应当对影响城市线性发展规律的重要影响因素进行分析，从而对城市的发展进行模拟、预测，结合这一预测来制定城市用地和交通的规划。做好城市规划设计中土地与交通一体化规划的关键在于加强土地与交通两者之间的反馈互动。首先，在交通规划设计中需要结合土地开发利用规划来实现最优化设计，通过对土地开发利用的类型和强度所引发的交通需求进行分析，并对有可能造成的拥堵的情况进行分析讨论，从而降低城市局部的可达性，并以这一可达性作为城市土地使用规划的重要参考依据。并对重新分配的土地使用方式再次带入到城市交通构型中分析其可达性，直至达到相对平衡。此外，在土地规划和道路规划中通过对不同交通发展模式对于空间结构支撑及优化进行对比分析，以便对不同交通模式的方案进行评价：即通过交通发展模式及空间结构来对土地使用性质进行优化或是选择适合于城市发展模式的交通建设规划模式。

3 做好对于城市规划设计中土地资源的节约利用

土地尤其是城市土地并不是无限供给的，因此，在城市规划设计中应当注意做好对于城市土地资源的合理使用，避免土地浪费，做好对于城市土地尤其是耕地的保护。做好城市土地资源的合理利用可以通过以下几个途径予以解决：（1）做好城乡统筹规划，现今，在城市的发展过程中城镇化建设进入了一个高速发展期，在这一发展过程中，应当通过做好城乡统筹规划协调城乡统筹发展，不能一味的将城市建设放在第一位，避免在城市建设中出现破坏耕地的行为，合理布局现有的土地资源，提高城市土地的空间利用率。（2）在城市的建设过程中要充分重视各区域土地资源的价值，加强对于土地资源的合理利用，应当积极做好城市中各区域、土地功能的有机协调，完善土地使用功能，使得城市规划设计土地空间利用上发挥出1+1>2的效果。从而使得城市规划设计能够最大限度的完善城市功能，使得城市的发展更为集中和集约。（3）做好对于城市中公用空间的规划开发。城市活动中的公共空间的数量和功能以及城市之间的资源整合情况对于城市规划设计有着极为重要的影响。因此，在城市规划设计中应当做好对于城市公共空间的综合规划设计，最大限度的发挥公共空间在城市发展中的作用，从而使得公共空间能够更好的、更加全面的满足城市发展的需求。通过加强对于城市公共空间的建设在完善城市需求网络的同时还能够对现有资源进行充分的整合利用。尤其是对于一些企事业单位的土地，在城市规划设计中应当通过沟通协调加强对于其的开发利用，从而最大限度的发挥其价值避免浪费。（4）城市交通网络的规划设计是城市规划设计中的重要组成部分。城市规划设计对土地使用性的前景规划，在这一规程中应当对城市交通规划所起的作用引起足够的重视，城市规划设计中对土地开发的强度和性质直接决定着交通的强度和交通的分布形态进而对城市中的交通结构产生深远的影响。因此，应当积极加强城市规划设计与城市交通规划之间的协调统一，将城市规划设计中对于土地建设开发项目的交通需求控制在道路交通设施的承载范围内才能有效的保证两者之间的协调统一发展。（5）交通中对于能源的消耗巨大，尤其是我国大部分的机动车都在城市中运行，在城市规划设计中应当注意通过合理的规划设计，通过用地布局、城市道路网络、交通设施等的优化，从而使得城市中的土地使用和交通网络布局更为协调合理，促进城市的健康、稳定的发展。

4 结束语

城市规划设计是城市发展的重要方向与指引。尤其是近些年来我国城市呈现出爆炸式的增长态势，城市人口激增所导致的城市发展中的不确定性大为增加。以城市交通为例，在城市规划设计中应当注意做好城市规划发展与城市交通建设之间的协调统一。

参考文献

[1]惠英，张玉鑫，杨东援，等.城市规划学刊，2009（5）：101-106.

国土空间规划设计篇6

关键词:城市规划设计;建筑设计;关系

城市规划是对城市空间的分析与设计,也即对人活动的区域空间和各区域空间只的关系的协调。建筑设计是解决室内空间的使用、经济、美观的要求,同时在外部形体上,具有一定时代特性风格的前提下与周围环境、城市历史文脉及城市控制性规划相协调的结果。城市规划是动态地解决和协调各类建筑之间的联系、建筑群的整体形象,以生态的、可持续的观点延续城市的历史,展望城市的未来。建筑是组成城市的重要因素,也是城市的主要象征,在我国自改革开放以来,全国各地掀起了大兴土木的热潮,一大批各种类型的建筑如雨后春笋般破土而出,争奇艳,使城市的景观得到了极大的丰富,城市得到了长足发展。同时使城市规划与建筑设计之间的关系显得尤其重要。

1 城市规划设计与建筑设计的关系

城市规划是一门正逐步完善和发展的综合性学科,是一门在实践中安排城市发展规划与建筑设计、景观设计相对关联的实用性学科,它具有相对独立的基本原理和方法,它主要解决的是城市的面和线问题。建筑设计是在城市规划的前提下,根据建设任务要求和工程技术条件进行全面设想,并根据其功能具体确定建筑物的空间组合形式和详细尺寸,构造及材料做法。它也具有相对独立的基本原理和方法,主要解决的是城市的点和面问题。同时城市规划设计主要是通过建筑设计、景观设计来实现的。

2 正确处理城市规划与建筑设计的关系

2.1 科学对待城市规划设计

城市规划设计是一种设计社会空间和物质空间健康发展进程的社会实践。因此城市规划设计应该包括从策划到维护的所有内容。在城市规划设计的发展过程中,出现了不同的类型。根据阿普尔压德(D•APPLeYard)的观点,城市规划设计内容日趋综合,方法包容性更强,从单纯注重形态的设计发展到综合设计。在城市规划设计中不但要注重城市的功能分区,交通流线,而且还要注重建筑物的体量、尺度、比例、色彩、造型、材料、空间等。必须强调“城市规划设计最基本的特征是将不同的物体(包括建筑物)进行联合,使之成为一个有机整体,设汁者不仅必须考虑物体本身的设计,而且还要考虑一个物体与其他物体之间的关系”。一个城市建设的好坏与城市规划设计水平的高低有着直接关系,因为城市规划设计是城市建设的基础,也是建筑设计的依据。在我国一般一个城市规划设计经批准后,要执行十年以上,在批准城市规划设计时一定要采取科学认真的态度。

2.2 建筑设计服从城市规划设计

美国城市规划师伊•沙里宁曾经说过:“通常做设计是要把它置于一栋房子中;将一栋房子置于周围的环境中;将周围的环境置于一个城市规划中。建筑师在设计单体或群体建筑时,必须考虑建筑的大环境和开发地盘红线内的小环境问题。随着我国经济的飞速发展,建筑设计也得到了长足发展。在建筑创作繁荣的同时,也存在着令人担忧的问题,在快速发展中,建筑师在建筑创作时对人文的关注、对环境的关注显然不够。一味追求“新、奇、特”而不考虑建筑物所处的环境。例如北京的长安街,虽然每栋建筑单体都采用了中国最好的设计院和最优秀的建筑师的作品,而且在建筑造价上也毫不吝啬,就其艺术价值本身而言,仍然是业界人士批判的焦点。究其原因,主要不在于建筑本身造型,而在于对周围环境的忽视,以及强烈的个体表现欲所造成的整体不和谐。再例如希腊的爱琴海上有一座叫伊特拉的小岛,每年都吸引大量的游客,尤其是摄影家和画家,被称为“艺术家之岛”。整座岛上布满了十分简单的希腊式的民居,连警察局、医院、饭店都化整为零,成为民居式建筑尺度。几百年来,岛上的居民始终恪守一个规则:所有建筑均不超过三层,所有外墙均为白色。这种热爱自然、相互协调的观点,已经形成了一种设计理念。可见,在城市规划设计的指导下,注重周围环境的协调,即使是最简单的建筑设计也能取得好的效果。

2.3 城市规划对建筑设计的影响

2.3.1 场地设计

场地设计是为满足一个建设项目的要求,在基地现状条件和相关的法规、规范基础上,组织场地中各组成要素(建筑无、交通系统、室外活动设施、绿化景园设施、工程系统)之间关系的设计活动。 其根本目的是通过设计使场地中各要素,尤其是建筑物(对于室内空间的要求是建设目的中最主要的部分,这使建筑物成为一个项目最主要的内容,建筑是场地设计中的核心内容)与其它要素能形成一个有机的整体。

从工作内容上看:场地设计即是整个建筑设计中除建筑物单体的详细设计外所有的设计活动。这一般包括建筑物、交通设施、绿化景园设施、场地竖向、工程设施等的总体安排以及交通设施(道路、广场、停车场等)、绿化景园设施(绿化、景园小品等)、场地竖向与工程设施(工程管线)的详细设计。

从建设流程来看:实际建设流程中,一般首先是业主确定一个建设项目,并取得了相应的用地,然后再委托建筑师来设计,建筑师是在野猪所提出的设计任务和基地条件的基础上开始工作的。设计者在进行具体的设计前要做细化和完善设计任务的工作。包括详细培植项目的组成内容,并对这些内容的规模、形式等一些有关的问题做出较为明确的规定,同时要与业主协商,以取得一致的意见。

城市规划对场地设计的要求:城市规划对场地设计的要求一是体现在城市总体规划对于城市用地的发展方向和布局结构的控制之上。二也是主要的,体现在控制性详细规划中,控制性详细规划的要求是具体性的,对场地设计有更直接的影响,场地设计对控制性详细规划之中的土地使用和建筑布置等各项细则必须做出恰当的切实反应。这些要求一般包括:“对用地性质和用地范围的控制,对于容积率、建筑覆盖率、绿化覆盖率、建筑高度、建筑后退红线距离等方面的控制,以及对交通入口的方位规定等。它们会对场地设计尤其是布局形态的确定构成决定性影响。

2.3.1.1对用地性质的规划:具体建设项目的选址上,控制性详细规划限定这一项目只能在某一允许区域内选择基地地块;对用地进行开发的场地设计,控制性详细规划限定该地只能做一定性质的使用。

2.3.1.2对用地范围的控制:规划是有建筑红线与道路红线共同完成的。

2.3.1.3对用地强度的控制:是通过容积率、建筑覆盖率、绿化覆盖率等指标来实现的。对容积率、建筑覆盖率最大值及绿化覆盖率最小值来限定,可将基地使用强度控制在一个合适的范畴之内。

2.3.1.4对建筑用地范围的控制:由建筑范围控制线来限定。即基地允许建造建筑物的区域。城规中一般都要求建筑范围控制线从红线退后一定距离。

2.3.1.5规划中对建筑高度、交通出入口的方位、建筑主要朝向、主入口方位等方面的要求,在场地设计中也应同时予以满足。

2.3.2我国控制性详细规划的研究

控制性详细规划作为城市总体规划与修建性详细规划之间中间环节,是城市规划管理的主要依据和和土地有偿使用的前提条件。随着市场经济大潮的冲击,其控制力也受到了严峻的挑战。改革开放后,我国经济高速发展,城市建设加速,同时也出现种种失控现象。我认为其主要原因有两方面:⒈开发商和建设单位一味追求经济利益,不断更改建设用地和增加建设密度。⒉行政领导为了招商引资,强行干预控制性规划。而美国的控制性详细规划是典型的市场经济体制下的产物,规划法规系统比较完善,值得我们借鉴。

美国的区划。美国地方规划管理工作的三种控制手段:区划法、土地细分法、和设计指导原则。 其中,区划法和土地细分法是真正的法规,设计指导原则只是一种引导性的控制手段。 美国的区划以“保护公众的卫生、健康和福利”为出发点,其结果是对土地经济利益的严格控制。区划包括:⒈允许的用途。⒉地段的设计要求(地块的最小面积和面宽、红线退后、容积率等)。⒊建筑设计要求(限高、层数、建筑面积等)。这些区位、用途和开发强度等因素,直接影响着地价,关系到房地产所有者和地方政府的利益所在,因而只能遵循公开的法定程序来决定。即每一个影响地价的重要因素都在控规中得到了明确控制,而没有对视觉美感的直接控制。

我国控规传统做法忽略了经济规律。目前,我国控规典型的做法是由规划师在指定的大街区或几个大街区内,参照甲方提供的容积率(密度),摆房子,即在保留部分现状的前提下,追求空间体量的美学关系和视觉效果。然后以此来分割地块、分配楼板面积、指定建筑红线,以供将来批租土地之用。这种做法常常土地市场经济规律。如,规划师为了追求美的原则,把地块分配的大小不一,建筑规定的高低不一,丧失了统一的标准和公平的原则。还违背了地价运作的经济规律。

我国城市规划的误区。历史上由于种种政治经济因素的影响:我国的规划设计与大型公共建筑项目的设计之间一直难以区分,这种现象造成我国的控规地从美学和视觉效果出发,缺乏对土地经济体制的全面认识。在控规立法上,我觉得应该注意两个原则:⒈对用地的控制要符合土地建设开发的经济规律。⒉一切对地价有重要影响的因素应该在立法中有明确的规定。

求同与求异的原则。在同一区位的相邻地段,美国区划的控制原则是求同,即遵循地价运作的经济规律,在同一区位,保证土地转让(批租)时地价相同,自然要把地块的大小、建筑体量、容积率、红线后退等做一视同仁的规定。这种控制手法在产生和谐的风格、有序的城市肌理、保护街道界面、合理利用土地方面是成功的。

视觉美感的控制。美国的经验:引导性手段。

以美国的城市设计指导原则为例,它控制的是街景透视,关心的是人在以街道为中心的公共空间的心理和视觉体验。城市设计指导原则对一切影响街景透视的因素提出设计要求,包括建筑体量关系,广场之间的围塑关系,街道及建筑界面的尺度关系等。

2.3.3建筑设计之我见

起初,做设计时经常的手法也是从主观的感觉出发,通过形体、体量的造型来首先达到视觉上的审美要求。对于细部则由于时间的限制而来不及仔细推敲了。这在很大程度上就是没有结合环境总体考虑。

2.3.3.1结合环境。从城市区域规划出发设想建筑与大环境的结合:建筑的整体轮廓上,与周围的现有建筑呼应,立面上虚实对比、色彩处理与环境格调相协调,流线上,符合环境的肌理;从人的感觉出发想象建筑局部小环境的处理:通过人的生理和心理的感受塑造空间。

2.3.3.2造型。有自己的风格,整体性强、简单中体现复杂,不变中起变化。这方面我喜欢板材效果,直接、明了、轻佻。

国土空间规划设计篇7

2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。

在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：

一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路

在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。

    二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系

按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。

    三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制

    新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。

四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策

国土空间规划设计篇8

关键词： 城市土地权属； 城市空间； 建筑型制

中图分类号： TU981： DF0-052文献标识码： A文章编号： 1009-055X（2013）02-0073-06

一、 问题的由来

在讨论城市规划、 城市设计， 特别是做城市建筑设计时， 专业技术人员一般所要面对和解决的问题是， 在已给定的城市空间条件下， 如何尽可能地优化方案， 做出既能满足预设功能目标， 又具有美感和时代特征等指标要求的作品来， 以备在其后具体实施的时候使用之。这种纯粹技术性的推进路线， 体现了规划与设计工作高度的专业色彩和特征。然而， 进行城市规划、 城市设计也好， 还是进行更微观、 更具体的城市建筑设计也罢， 其实都必须从城市土地、 城市空间是怎样状态这样一个逻辑元点开始。大陆法系里面“附着于土地之物而属土地”的法谚， [1]彰显了城市土地制度对建筑形制和城市建设格局的先在影响。城市土地、 城市空间的不同供给方式， 从根本上制约着城市规划、 城市设计以及城市建筑所能够实现的样式和程度。

然而， 在我国大规模的城市建设实践中， 城市土地的整理与供给曾一度完全由城市政府来提供保证， 至今仍然如此。如何在不同性质或曰多样化的土地与空间资源供给条件下开展设计和规划创作， 或者说不同性质的土地及空间资源在何等意义上与规划设计具有相关性， 并未成为一个现实感很强的问题直接来临到规划与设计人员的面前。

这种割裂城市规划、 建筑设计与其牢不可破的基地、 台面关系的操作方法， 屏蔽了事情的真相， 似乎城市规划与建筑设计仅是在城市政府圈定问题域内的命题作文或应答， 是一项与法律等社会问题无涉的专业技术性活计。其实， 如果在城市建设与实施上坚持一种实事求是的历时性态度与观点， 而不是像现在这样依然对建设的完整流程做环节截断般的处理和对待， 就能够很自然地发现， 剥离开对城市土地权属的依赖分析， 城市规划和建筑设计是多么偏颇。

随着国家法制建设的完善、 城市化的继续推进， 以及体制改革进入攻坚阶段， 市民社会的权利意识进一步苏醒， 社会利益呈现不断分化， 单位城市空间载体上所凝结、 聚集的社会关系与矛盾的密度一并上升。在此境况下， 城市规划与建筑设计所依托的背景条件和政府支撑资源必将发生重大改变， 多样权属性质的不动产与动产既定条件也将放大城市政府为继续实施城市建设而预先拓清、 整理土地与空间资源的成本。这种阻力与代价将会传导给城市规划和建筑等实际操作领域， 修正原来那种在由城市政府所强力保障的类似白纸一般的地面上进行自由创作的操作方式。未来的规划与设计， 是在限制因素愈益增多的框架下开展的艺术性专业发挥。

鉴于城市规划与建筑设计在尺度大小和抽象程度上的差异， 后者会以具体而微的实施特质而比较明显地体现出城市土地不同权属性质对其的影响。

二、 城市地权属性的意义及其对城市空间格局发展的影响

（一） 城市地权属性的一般意义

从最一般的意义上来说， 土地或城市土地是城市赖以形成、 存在和发展的最基本的物质要素， 至始至终制约着城市化进程和城市空间的形成及发展演变。而在社会、 法律关系的分析框架下， 作为资源的城市土地超越了仅是一类实用的价值物的界定， 又具有内涵丰富、 外延宽泛的社会性质。

由于进入城市的人口等资源要素在物理空间上高度集中、 叠加， 相应结成了不尽的各样社会关系， 其中不少社会关系便映射、 落实到城市土地这一恒定不变的载体上， 形成了特定的社会关系与土地的密切互动， 城市土地相对于乡村土地便带有了更多、 更复杂的社会色彩。就围绕城市土地所产生的各种权益属性的种类来看， 也表现得最为丰富和典型。

从权利主体对客体的控领程度来说， 土地的权属类型虽有所有权、 地上权、 地役权等， 但这个与土地相关的发达的权利体系只有在城市里才充分的表现出来： 各种类的土地权属都以更加动态的方式从根底上影响、 制约着城市具体建设项目的实施， 以及城市空间格局的逐步演化。

（二） 国外城市发展中地权因素对城市格局形成的影响

1. 英国近代城市发展的经验

作为发生工业革命最早的国家， 英国近代城市的发展在全球范围内也是最早、 最具典型性的。因此， 首先来观察英国近代城市发展的路径与城市地权属性的关系。

从17世纪中叶到19世纪中叶的三百年， 英国近代城市逐步发展起来， 一直等到进入现当代阶段才渐趋稳定下来， 并保持一个高水平的城市化率。英国在近代城市发展的时候， 虽然爆发了资产阶级革命， 但革命不够彻底， 封建的因素遗留下来的较多， 其中之一就是土地的贵族地主所有制形式没有受到根本动摇。所以， 在英国近代城市发展的长期历程中， 所需要的土地及空间资源的供给， 都只能仰仗于城市贵族地主。

另外， 由于城市政府缺乏足够的组织动员能力和充分权威， 城市贵族地主于是主导了包括街道、 广场、 市场、 住宅等在内的各项城市建设事业的开发权和进程方向。英国近代城市的发展， 无法摆脱开城市贵族地主的影响， 深深地烙印上了他们的意识和观念。[2]英国城市贵族地主之所以在城市发展中有此种影响力， 凭借的即是其对城市发展所需土地权属的拥有。

2. 当代新兴国家城市建设的实践

当代一些新兴国家或地区的城市发展， 由于不曾像欧美那些成熟型城市经历过一个较长时期的成长阶段， 而是在短时间内快速城市化并展开城市布局的， 所以这些新兴国家的城市格局的形成过程往往具有标本价值， 能够比较鲜明地说明诸如地权等因素对城市发展和形成的意义。

印度、 巴西等国家的一些大城市的边缘， 之所以出现贫民窟， 与城市最亮丽的部分构成截然不同的图景对照， 即与城市特定地段或区域所存在的宽松地权因素相关。譬如， 即将承办2014年世界杯的里约热内卢， 城市山腰处等密布着大量的简陋民居， 成为这座“上帝之城”的另类色彩， 跟允许离开土地、 来到城市的人们在此处的率性建设有关。

越南的胡志明市， 也是一个能够说明地权因素是如何直接影响城市格局形成的较好例证。为了解决城市住房， 政府把一份份的小地块分配给城市家庭， 以便让居民在其上自建住房。此法在一定时期解决了很多人的居住需要， 但也由此不能形成大规模开发建设， 直接影响了胡志明市的城市形象、 建筑型制的形成。[3]

（三）我国城市空间格局对地权属性的依赖

城市土地权属的性质及其变化也直接影响着我国城市发展的历程， 与城市空间特征的形成和建筑型制等有着密切的关系。为了详细说明之， 本部分从我国城市土地的权属性质演进的一般影响、 城中村的形成、 当代不同供地方式（实质上是程度不等的土地权属）对城市格局和特定城市区域的影响等三个方面展开。

1. 地权属性对我国封建城市格局的影响

我国是世界闻名的几个文明古国之一。在数千年的历史长河中， 我国城市不断得到孕育、 成长、 发展、 嬗变， 形成和积累了具有东方神韵的城市格局、 城市体系乃至城市建设方面的技术经验等。我国城市与西方城市有别的诸种特征， 是在奴隶、 封建制的土地制度钳制下逐渐形成的。

在漫长的奴隶与封建时代， 我国土地的所有制形式一直纠缠在国有与私有之间。西周井田制时期， 土地名义上属于周天子， 不存在土地私有的现象， 阡陌等乡野土地和国都、 城邑等城市土地均归国有。后来， 井田制崩溃， 封建制确立， 地主阶级占有土地的制度得以形成。这样， 在城市范围内有不少土地归私人所有的现象便存在、 延续下来。

然而， 由于当时封建社会生活的重心是农村而不在城市， 我国封建时代的城市规模相对有限， 城市核心区域例如皇宫、 衙署、 宗庙等用地属于官地， 其他土地则多为私有属性。尽管如此， 由于封建城市自身发展的动力机制不足， 没有出现普遍性的官地侵入、 逼迫私有土地的事态， 城市私有土地围绕官地等国有土地的态势曾长期保持均衡， 在私有土地的空间内便出现了大量的民居民宅乃至私家园林等。我国封建城市的特定空间格局就是在官地、 私有土地之间长期缓慢对话的过程中形成的。

2. 城中村形成的基础是我国当代城市土地的二元制结构

对于我国当代的城中村， 众多学者和城市相关政府部门都进行了广泛研究和深入探索。围绕城中村， 目前分歧还不小。其中， 一个具体问题是， 怎样认识和看待城中村？是承认城中村存在的某种合理性， 还是继续坚持改造它的基调， 从而让城中村真正与城市统一体的融合， 实现城市形象和功能的对接。

如果搁置所有的价值取向上的争议， 仅仅就城中村形成的基础性条件看， 却不能不承认， 城中村的形成或存在与我国新时期以来， 在快速推进的城市化过程中所出现的土地所有权二元制结构有密切关系。对此， 有学者看到了城域内这种不同的土地权属的“重要性和巨大影响”。[4]

我国当代土地（涵盖城市土地）在所有权层次上， 可分为国有与农村集体所有两大类。具体而言， 就是城市范围内的土地属于国家所有， 其他土地， 如果不属于国家所有， 即是农村集体所有。国有土地与农村集体所有都是公有制。我国当代不承认土地私有。

在新时期快速城市化的过程中， 为了提高行动的效率与效益， 我们曾经绕开原来城市周边村庄实施城市扩张， 遂形成了今天若干村庄被城市建成区包围的城中村现象。由于我国在城乡建设上曾经实行分类管理的模式， 城市和城中村走上了不同的发展路径。国家正式力量可以规范国有土地上的一切建设行为， 却无法有效地对城中村这样的农村集体土地上的建设行为发挥等效的作用， 城中村以村民的自发建设为主。因此， 在我国许多大中城市的主城区， 出现了很多城中村“斑块”， 显得格格不入， 影响着城市完整、 协调格局的形成。

3. 改革开放后我国城市格局的新变化与地权属性

新中国建立后直至改革开放前， 我国城市土地逐步形成了国家所有的单一权属状况。

市场化的改革取向确立并实施后， 城市得到不断的发展， 城市土地的市场交换价值也在长期休眠之后复苏、 实现， 凝聚在城市国有土地之上的社会经济关系不断叠加、 丰富。虽然城市土地在所有权层次上仅有国家这个唯一的主体， 但为了实现多重经济社会目标， 发展出多种国有土地的使用方式， 在国有土地上衍生出更精细的权属种类， 而这些完满程度不等的国有土地使用权， 可以说就是不同性质的土地权属。例如， 有的城市土地使用权是通过无偿拨付获得， 有的是低价协议转让， 有的是走完全市场道路的招、 拍、 挂， 因此， 这些不同的土地使用权的权属性质是不完全一样， 在市场实现时所受到的限制程度不一。这种差异的存在， 直接对城市土地的利用形式、 实现程度， 乃至对城市建设面貌的呈现等都带来了重大影响。

一般而言， 对划拨或低价协议转让得来的城市国有土地的使用， 常常不如对通过市场招、 拍、 挂等方式获得土地的开发利用来得紧凑、 高效。在建设结果上就是， 前类用地的城区不如后类用地汇集区那样密集。相对于后类用地汇集区的纵向发展而言， 前类用地集中的城区表现出水平横向上的扩张， 摊大饼的趋势和压力相伴始终。

这可以深圳城市空间格局的局部特征的形成为例来分析。

（四）深圳个案

深圳是我国当代城市迅速发展最具典型性的代表。从一个小渔村（严格来说是从一个10万人左右的小县城）发展成为一个常住人口1400万左右、 户籍人口200余万的国际化社会主义示范市， 深圳仅仅用了区区30年， 不仅是我国城市发展史上的奇迹， 也是世界城市发展史的奇迹。

虽然深圳现在的城市建设密度、 开发强度在整体上是比较高的， 但在城市内部的不同区域间并不均质、 均衡： 有的城区其土地开发得比较充分， 如罗湖火车站、 东门、 华强北等片区； 有的地方则相对开发建设得弱一些。之所以出现此种现象， 除不同类型的用地规划限制因素之外（如公园、 广场等城市公共空间用地， 政府、 医院、 学校等行政和公益事业单位用地， 决定了只能进行低密度开发建设， 而商业用地和金融、 保险、 咨询等现代服务业用地则应进行高强度开发， 以节约宝贵的土地资源）， 还与深圳在快速城市发展过程中提供土地的具体方式的不同有关。这些不同的供地方式对业主而言， 即是土地权属性质不同： 法律权利的深度及市场化实现的程度有别。城市土地的不同权属性质与城市空间格局风貌的形式、 具体建筑型制等遂产生了紧密的相关性。

1979年和上世纪80年代初， 深圳在全国范围率先对城市土地制度进行改革， 以市场化的形式转让了若干土地， 但同时期深圳还以划拨、 协议低价转让的方式向一些市场主体提供了土地使用权。这些不支付或较少支付对价的开发建设主体， 不仅获取了本应由政府财政掌握的土地收益， 还可能是相对低效地运用这些土地资源的原因之一。这就一定程度上导致了后来在不同性质权属用地上开发、 建设强度的差异。

例如， 深圳曾向位于香港的招商局协议转让蛇口工业区用地， 并为其他开发建设主体划拨高科技工业区、 八卦岭工业区、 南油工业区、 彩电工业区等用地。这些低价协议转让或无偿划拨的土地所在的区域， 如今都已成为深圳建成区的重要组成部分。其中， 像八卦岭工业区因其开发时间早、 又紧邻城市核心区、 具有较好的区位优势、 城市的更新与改建始终不断等实现高密度建设开发外， 其他工业区范围内普遍表现为建设密度低、 各类建筑之间关系疏散、 城市空间呈现出相对漫散的状态， 不如那些通过市场交易方式而取得土地权属地区那样的紧凑合理。为了在内部挖潜的基础上提高土地资源的使用效率， 彩电工业区已于2005年提出了提高城区空间密度和建筑容积率的城区规划变更申请， 南油工业区也于2006年提出了功能转型、 城区改造的谋划。

深圳的例子并不是说在城市土地制度改革的探索上， 曾经出现过什么曲折和不足， 而仅是要证明了不同权属性质的土地对城市空间形成、 城市建筑型制有着不同的影响： 以市场交易方式获得的比较完满的土地使用权会被充分、 最大化地实现， 而以划拨或协议低价转让而得来的土地， 则可能会造成土地空间资源的低效使用， 城市开发的强度会相对要低一些。这也是价值规律发生作用的表现。

三、 城市地权属性直接决定着建筑型制及其实施

城市地权属性对宏观的城市空间格局演化、 城市不同区域特征形成等的影响， 是通过对城市建筑型制及其具体实施而实现的。城市建筑型制指的是建筑的类型或种类、 建筑的风格、 城市空间整体与具体建筑项目的耦合处理、 具体建筑项目所受到牵制因素的多寡， 以及建筑步骤实施的逻辑顺序安排等。城市土地的权属性质有异， 建筑型制就会产生差别。

（一）以园林等特定建筑的实施来看建筑型制与地面的关系

在城市这个特定空间进行建筑设计、 实施， 必须尊重地面状况这个基础条件。建筑与 “地面”的关系在建筑设计中具有重要的意义， 并且还“影响整体的空间效果”。[5]只有在明晰地权属性的前提下， 才能够根据城市土地权属性质的不同状况， 有针对性地进行建筑型制的安排。例如， 从纵向的历时性角度看， 城市土地曾有私有、 以国家所有的形式所呈现的公有之分。在公有与私有这样两种不同性质的地权属性下， 城市建筑型制能够允许的选择幅度范围是大不相同的： 公有土地下建筑型制的选择及其实施受到更多社会外部性的制约， 而私有土地情况下建筑类型的选择及其实施则有较大的自由度。这个可以我国城市园林的嬗变为例来说明。

在我国漫长的封建社会时期， 城市土地除府衙、 痒校、 宗庙、 街道用地等属于官地外， 其他主要是私有土地， 其正式形式表现为发达的城市地契或租佃制度。与这个城市土地权属状况相适应的是， 城市中的富有者、 官僚阶层等为了追求舒适的生活享受， 便建起了私家园林， 成为古代城市空间格局里一种有机构成元素， 例如， 西晋时期洛阳建有金谷园等。而古代园林又以苏州、 扬州园林等处为典型。作为“维扬胜地”之一的“张氏观察所居”即私家园林住宅， 规模宏大， “园广数十亩”。[6]而上海豫园， 在明朝建园初期， 更因其“占地七十余亩， 为当时江南有数的名园”。[7]在当时城市土地私有的背景下， 特权或富有者阶层能够在其住宅或其他地方构建园林， 客观上应对了古代城市缺乏现代公园等公共空间的问题。当然， 在古代城市， 一般民众能够进入的公共空间只有城隍庙或市肆等地方。封建时代的私家园林虽然无法实现广泛的社会共享， 不过也确实改善了当时城市空间结构的单调， 还是有积极意义的。

我国当代城市建设中， 广建了公园、 影剧院等公共空间， 但由于坚持的是城市土地国有原则， 禁止土地私有， 所以， 不仅私家园林作为一种空间建筑类型从此一去不复返了， 而且连包括私人享有地面所有权的别墅这一居住建筑种类、 建筑实体也湮灭了。虽然在某些城市， 也有一些低密度的别墅区， 但由于古今地权的不同， 这些别墅实质上与私有制条件下的别墅建筑居住已有了根本性的改变， 二者不可同日而语。

明清时期， 江浙地方诞生过像计成、 石涛等在内的诸多园林营造专家。他们可能以其专业技能主要为富有阶层从事塑造服务。而在今天， 建筑、 园林专家无论如何不会再有类似的从业机会了， 即使从事职业生涯， 也只能为公共主体服务， 例如政府或单位。同时， 现代城市规模的扩大， 公众参与程度的提高， 现代城市公园也早已超过了原来那种私家园林时代的较小尺度的建造规模。城市土地权属的变化， 对当代建筑型制的不同侧面都产生了影响。

（二）相邻权争议的实质是建筑过程中土地权属的外显

就建筑的具体实施过程来看， 更是与土地权属的性质、 状况有着密切的关系。特定的土地权属因素， 如期限、 方位、 大小等都应该成为在建筑型制逐渐形成与明确过程中必须自觉参酌的方面。只有事先对这些土地权属状态有一个全面、 深刻的认识， 才能够在建筑设计时做到有的放矢、 增强方案的科学性与可行性， 也才能够在实施建筑方案时顺畅地梳理和协调诸种社会关系， 保证在建设实施环节不出现较大波动， 或为诸种纠纷所纷扰。我国近年来在城市建设中所增多的相邻权之争现象， 从反面支持了这一点。

在过去传统的计划经济体制下， 城市规划作为经济社会计划的实施形式之一， 土地分类与建设项目是高度统一的。然而， 市场化的改革之后， 土地用途与建筑用途的分离现象愈益明显。围绕城市土地的纷争也便增多。[8]我国当代城市建设实践中， 惯常出现的问题是相邻权争议， 已经成为对建筑实施及其型制有较大影响的因素。

从法理上来看， 我国城市建设各个主体所使用的土地皆属于国家， 但由于获得土地使用权的方式方法不一， 各类土地使用权参与市场的资格、 能力、 程度不同， 其权属性质亦有别， 这就导致了相关主体对捍卫土地权利的不同激变反应， 或强或弱， 或大或小， 一切又内在地遵循着价值规律。那些在城市建筑实施中位于四邻的相关利益方， 会以土地权属的变相形式提出包括相邻权在内的各种主张与诉求， 以制约具体建筑实施方的行为模式。建筑实施过程中的利益相关方之所以能够提出诸如通风、 采光、 通行、 流水等在内的相邻问题， 凭借的正是自己对比邻他方的土地所享有的土地权属。如果失去这个与建筑实施方毗邻的土地的相应权益， 相邻方就无法提起各种具体的相邻权主张。

建筑实施中的利益相关方提出相邻权的异议， 通常在老城区改造， 或者在建成区进行新建、 添加项目时最容易出现。规划师、 设计师如果考虑到此种情况的存在， 并主动调整、 修改规划或设计方案， 在满足建设项目预定目标功能的前提下协调好显性可见的相邻关系， 则将会有利于建筑方案的实施。在这个过程中， 土地权属的性质也自然对城市建筑形制发生了作用。

（三）土地权属借助城市规划的渠道对建筑实施发生影响

在我国的城市建设中， 城市政府的规划建设部门对建筑型制也具有重大的影响。不过， 这种影响产生的根源既可以理解为政治权威性质――此种理解是当前一种无意识的共识， 但也可认为是城市政府凭借最本源、 最全面的土地权属（即土地所有权）对建筑实施主体施加的影响。

例如， 特定城市区域内所能够允许的开发建设种类或类型、 密度与强度、 建筑物的立面装饰风格等， 都是在先前由规划建设主管部门所审核过的。在建设实践中， 则表现为各项行政许可。这比较明显地揭示了城市政府在具体建筑项目中的政治权威， 似乎是城市政府以政治权威主导了城市建设进程， 牵制了各项建筑型制的实施。

其实， 这里面似乎还有一种更科学地解释城市政府何以能够与需要主导城市成长形态和过程的隐喻。城市政府是各项开发建设用地的真正提供者， 要想获得深浅层次不同的各项土地权属， 就应该与城市政府做一个类似市场的交易： 只有那些能够自觉配合政府的城市发展愿景， 调适自己行为以求与城市政府建设宏观目标相一致的开发建设者， 才能够获得土地权属并进行相应的开发建设。这也就是为什么大约20年前就有专家指出， 无论何种形式的土地权属， 其开发与建设都会受到国家这一权利主体的制约。[9]

应该说， 后一种解释在试图说明城市政府主导当代城市建设、 影响城市建筑型制方面更加具有说服力， 也更加符合市民社会发展的需要。

四、 结语

从分类的角度看， 城市空间整理与疏导、 城市建筑创作与实施等， 是一项技术性的事业， 似乎与城市土地权属这一社会事物没有多少密切的联系， 因此也就出现了城市规划、 建筑设计业界较少关注土地权属的现象， 似乎只要把规划、 设计本身做好即可。其实， 城市空间建设与建筑型制及其实施作为涉及面广泛的当代系统性工程， 不可能不与城市土地权属状况发生关系。

在我国， 受阶段性宪法理念、 制度文化等的影响， 很多情况下， 城市土地的不同权属对建筑形制等的影响并没有直接、 显性地表现出来。各种具体内容差异的土地权属以相邻权这样一种隐晦的形式发挥着对建筑型制选择的作用。纵向来看， 城市土地权属的性质却自始至终在起着影响。

因此， 为了保证规划、 设计方案的顺利实现， 就要求规划、 设计人员在做方案的时候务必参酌土地权属性质这一社会因素， 并把它作为确定技术性变量、 参数之前的先决因子给搞清楚， 然后再进行技术性创作。惟有如此， 才能够还原规划与设计的完整流程， 在具体的业务中， 才会增进工作的有效性， 顺利推进城市建设、 实施具体的建筑项目、 遴选合适可行的建筑方案等。

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国土空间规划设计篇9

关键词 用地状态偏离度；省域土地利用总体规划；实施状况差异

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用总体规划是我国土地管理制度的重要组成部分，也是实施土地用途管制制度的基础。目前，新一轮土地利用总体规划的修编工作已经在全国逐步铺开，如何客观评价上轮土地利用总体规划（规划期为1997-2010年）的实施状况，成为科学合理编制新一轮规划的关键环节。在业已开展的有关上轮规划实施评价研究中，关注点主要集中在地（市）、县（市）单元，评价内容、指标设计多围绕在规划实施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全国尺度和省级尺度的评价研究及方法探索。然而，依照我国有关法律规定，上一行政层次规划对下一层次的规划有调控作用，因此，对各省域上轮规划的实施状况进行比较分析，将有助于从宏观层面上加强对规划实施状况的认识。为此，本文结合上轮土地利用总体规划的调控要求，设计了用地状态偏离度指标，据此评价1997-2004年间各省域土地利用总体规划实施状况的差异，并分析出现差异的原因，为新一轮规划的编制提供参考。

1 上轮全国土地利用总体规划的调控目标简析

上轮规划编制时，我国的土地资源面临保证粮食生产稳定增长和国民经济持续、快速、健康发展的双重挑战，规划确定了以保持耕地为核心的规划目标［5］：①农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年保持在12 801万hm2（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积保持在10 856万hm2（16.28亿亩）以上。林地、牧草地面积增加（见表1）。②在保障重点建设项目和基础设施用地的前提下，建设用地总量得到控制。规划期间（即1997-2010年），新增建设用地不超过340.80万hm2（5 112万亩），其中，占用耕地面积不超过196.67万hm2（2 950万亩）。此外，上轮规划对土地 开发整理复垦、土地生态环境保护也提出相应的要求。根据全国规划有关具体目标，对各个省域规划的编制进行了目标分解和调控

上述目标在全国或各省域的实现，实质上涉及在有限或固定数量的土地资源中，在“保护耕地总量动态平衡”的基本前提下，如何对各类用地规模进行合理配置，亦即土地利用结构的合理优化问题。从这一角度出发，选择规划调控的主要用地类型，分析某一时间点的利用状况与规划设想的可能状态的差异，其结果将是规划实施状况的反映。

2 用地状态偏离度的指标设计与技术处理

2.1 用地状态偏离度的指标设计

用地状态偏离度是指土地利用的现状规模与规划预计规模的偏离程度。本文设定的现状年份为2004年，对应年份的各省域各种类型土地面积作为现状用地规模，而2004年的规划预计实现目标则需要根据规划设计的用地规模变化量进行推算。由于上轮省域规划一直到2001年才全部获得批准，此时已经过了近期目标年，因此，本文采用上轮规划确定的基期年（即1996年）和规划目标年（2010年）之间年均用地规模量来推算2004年的规划预计用地规模。具体计算公式为：

其中：Pi为某地类的用地状态偏离度；Y1i为1996年某地类用地规模；Yti为规划2010年某地类用地规模；Ygi为规划预计2004年某地类用地规模；Yxi为2004年某地类用地实际规模；di为1996-2004年某地类年均变化量。

用地状态偏离度的正负号表示现状用地规模与规划目标的偏离方向，绝对值表示与规划目标的偏离程度。由于上轮规划对于各种地类的调控方向不同，所以正负号所表示的意义也有所不同。譬如，对于耕地而言，规划要求耕地保有量不低于规划目标，因此，偏离度小于0表示耕地保有量没有达到规划要求，偏离度大于0则说明规划目标的落实情况较好；而对于建设用地则恰恰相反，偏离度小于0说明规划目标的落实情况较好，偏离度大于0说明建设用地的增长已经突破了规划目标。

2.2 反映规划实施状况的主要用地类型选择

结合上轮规划严格保护耕地、控制建设用地规模的主旨，用地结构优化的基本落脚点是耕地占补平衡，并且需要从宏观上体现农用地、建设用地、未利用地的用途管制差异。因此，本文选取了耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、未利用地6种用地类型，对比分析2004年各类用地实际用地规模与规划预计目标的偏离程度，进而反映各省域上轮土地利用规划的实施状况。

2.3 数据处理说明2.3.1 用地分类的调整及相关数据处理

2001年，国土资源部颁布了新的土地分类，导致1996年、2004年以及上轮规划目标年数据无法衔接。因此，本文按照上轮规划的土地分类体系对1996年和2004年数据进行了调整主要调整是在“农用地”中增加了“水面"，并将2002年土地分类中的建设用地、未利用地涉及和“水面”有关的用地调整到相应的“水面”中；在“交通用地”中将“农村道路用地”纳入，而非设置在2002年土地分类的“其它农用地”中。 ，以保证数据口径的一致性。

2.3.2 规划预计的2004年用地规模估计

本文涉及的用地数据来源于1996年和2004年的土地变更调查，以及各省域上轮规划目标年（2010年）的用地规模目标。但是，各省域编制上轮规划时所采用的规划基期数据，与1996年的土地利用变更调查数据并不完全一致，特别是城镇用地规模有所调整。因此，本文在估算规划预计的2004年用地规模时，采取以1996年变更调查数据为基数，加上1997-2004年间规划预计净变化量的方式来处理。

3 省域土地利用总体规划的实施状况差异分析

3.1 全国土地利用总体规划的实施总体状况简析

截至2004年底，全国农用地规模低于规划预计目标2.22%，而建设用地、未利用地规模分别超出预计目标3.18%和5.57%。在农用地中，耕地、林地、牧草地和预计目标存在明显的差距，分别相差4.99%、2.23%和1.81%；建设用地则恰恰相反，除水利设施用地外，居民点及工矿用地、交通用地都远大于规划预计目标，分别高出6.93%和4.04%。

上述情况表明，1997-2004年间，农用地尤其是耕地减少、建设用地增长的速度都要大于上轮规划的预期。

3.2 各省域土地利用总体规划的实施状况差异分析

3.2.1 耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈现“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局

在全国31个省域单元中，所有省域的耕地偏离度都小于0，说明无一省域的耕地保有量达到了规划预计目标。其中，有7个省域的状态偏离度低于-10%，偏离程度最多的北京达-31%。

从空间分布看，以黑龙江和云南两省连线（简称“黑滇线”）为界，耕地状态偏离度呈现明显的沿线低、两翼高的“沟谷”状格局（见图1a）。 “黑滇线”沿线省域以及，耕地状态偏离度绝对值相对较小；“黑滇线”以西，自内蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在内的12个省域，是我国耕地偏离度绝对值较高的地带，并且各省域之间相差较大，偏离幅度最高的北京是相对较低的甘肃省的5倍；“黑滇线”以东地区，包括广东、福建、浙江、江苏等11个省域，偏离度介于“黑滇线”沿线和该线以西的省域之间，属于二级高地。此外，北京、天津、上海三大传统直辖市的耕地状态偏离度绝对值要明显大于周边省域。

3.2.2 多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界，西优东劣

从林地的规划实施情况来看，多达20个省域没有达到规划预计目标，其中偏离程度较大的省域主要包括环渤海地区的北京、天津、河北、山东，西南的广西、云南、贵州，以及内蒙古、江西和青海，而黄河中游沿线的河南、山西、陕西和宁夏等省域规划实施相对较好（见图1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、宁夏、浙江四个省域达到规划预计目标。从空间分布上来看，牧草地状态偏离度也呈现以“黑滇线”为界，东高西低的格局，“黑滇线”以西规划实施相对较好，而该边界线以东省域，集中了所有偏离度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏离度的绝对值都高于“黑滇线”以西地区（见图1c）。

3.2.3 居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小

从居民点及工矿用地来看，多达22个省域的用地规模突破相应目标。如图1d所示，居民点及工矿用地状态偏离度的空间分布，明显是由东向西、由沿海向内陆逐渐降低的趋势，并以长江为横轴，呈“T”字型衰减。超出规划预计目标幅度最大的前6个省域全部分布在东部及东南部沿海地区，中部地区的偏离度略低于东部，但长江沿线省域的状态偏离度要明显高于南北两侧其他省域；未超出规划预计目标的主要集中在中国的北部和西部地区，包括东北三省、中部的内蒙古、西北的甘肃、陕西、青海以及西南的、广西。[HJ*4]图1 各省域不同类型用地的状态偏离度分析图

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地区交通用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大

就交通运输用地而言，有14个省域未突破规划预计目标，在空间分布上以北部和中南两大区域为主，主要包括自东北三省向西的北部国界线沿线的内蒙古、甘肃、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、贵州、云南、广东和海南等省域。

超出规划设想的省份，主要包括东部沿海的福建、浙江、上海、江苏、山东、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北纬35°线附近的山西、河南、山西、宁夏、四川、重庆、青海和等省域。中西部地区交通用地的快速增长是上轮规划实施的重要特点，偏离度较大的前5个省域中有3个位于中国西部，平均偏离度高达8.4%（见图1e）。

3.2.5 未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于全国的南北两端

虽然上轮规划将耕地补充列为主要规划目标之一，但作为主要补充来源的未利用地开发，规划实施效果并不理想，全国仅有新疆、上海两地达到预计目标。从未利用地状态偏离度的空间分布看，数值超过20%的省域主要包括南部的广东、广西、云南、贵州、海南，以及北部的北京、天津、内蒙古、山西和山东，基本上集中分布于中国的南北两端（见图1f）。

3.3 省域土地利用总体规划实施的类型分区

在单项指标分析的基础上，利用SPSS软件，以耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通运输用地和未利用地的用地状态偏离度作为变量，运用基于欧式距离的离差平方和法，对31个省域进行空间聚类分析，从而形成依类归并的结果，由此反映出我国上轮规划在全国不同地域的实施情况以及相应类型的主要特点。经过聚类分析，将全国各省域归为4个类型区（见图2）。

（1）第一类型区：包括东北的黑龙江、吉林，东部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重庆、四川、贵州、新疆、甘肃等13个省域，国土总面积占全国的57%，该类区域各类用地指标的状态偏离度相对较低，除未利用地偏离度稍大，其余各类用地的平均偏离度绝对值都在5%以下。需要说明的是浙江、福建、安徽三省域 ，虽然被划入这一类型区，但其居民点及工矿用地的状态偏离度却很高，如果单就这一用地而言，其规划实施效果并不理想，而从本文研究所选六类用地的综合情况来看，规划实施与规划预期较为接近。

（2）第二类型区：包括辽宁、湖北、广西、海南和云南5个省域，国土总面积占全国的10%，其规划实施的共同特点是未利用地开发不足、牧草地与规划预期有差距，但都处在第二梯队。根据上轮规划对1997-2004年间的估计，这些省域应开发未利用地450万hm2，但实际只开发了60万hm2，仅占规划目标的13%，同时也略好于天津、广东（仅实现规划目标的3.6%）；牧草地规划预计增加97.8万hm2，而实际却减少12.1万hm2，状态偏离度在-48.2%～-49.2%之间，但仍要稍好于第四类型区（所有省域牧草地偏离度都小于-60%）。

（3）第三类型区：包括内蒙古、陕西、青海和宁夏4个省域，主要位于中国北部地区，国土总面积占全国的22%，区域内耕地规划实施情况较差，平均状态偏离度达-16%，耕地减少速度远远超出规划设想。按照上轮规划，到2004年末区内4个省域单元耕地保有量应维持在1 489万hm2左右，而实际已经减少到1 278万hm2。

（4）第四类型区：主要位于中国的东部地区，包括广东、江苏、山东、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9个省域，国土总面积占全国的10%，区域内各类用地指标的状态偏离度普遍比较高，建设用地超出规划实施与农用地、未利用地未达到规划设想的现象并存，规划的实施效果和预计目标相差较大。2004年，这些省域居民点及工矿用地合计880万hm2，比1996年增长78万hm2，超出规划设想9.6%。与建设用地的快速增长恰恰相反，耕地和牧草地规模逐渐减小，到2004年已分别降至3 124万hm2和75万hm2，低于规划设想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未达到规划要求。同时，未利用地开发也未达到规划要求，按照上轮规划设想，到2004年末开发未利用地291万hm2，而实际上仅仅完成了40万hm2，不足规划设想的14%。

4 省域土地利用总体规划实施差异的成因分析

分析上轮省域土地利用总体规划的实施状况差异，主要集中在以下方面：

4.1 退耕还林（草）政策的实施导致我国西部和西北部地区耕地大量减少

1998年我国长江、松花江、嫩江特大洪灾后，我国“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复与重建”［6］。1999年退耕还林（草）工作在陕西、甘肃、四川三省率先展开试点，并于2002年在全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动，我国的北部、西部和西北部地区正是这次退耕还林（草）工作的重点地区。

1999-2004年间全国大部分省域耕地减少的主要原因在于退耕还林(草)，而这种影响表现为由东往西逐步增大的趋势。这6年间，“黑滇线”以西的12个省域，由耕地转为林地和牧草地的面积分别为329万hm2和106万hm2，合计达435万hm2，共占该地域同期耕地减少总规模的75.4%，其中青海和宁夏分别高达96.3%和95.8%。

4.2 社会经济的快速发展推动了建设用地的迅速扩张，加大了耕地规模的减少

在上轮规划实施的“九五”和“十五”时期，全国平均经济增长速度分别达到8.3%和9.5%，高出规划设想0.3和2.5个百分点，受社会经济快速发展的影响，建设用地规模也不断增长。据统计，2004年GDP总量排在全国前10位的省份，其1996-2004年居民点及工矿用地增长占全国总增量的60%，而前5位的省份所占比例高达44%。进一步对省域的居民点及工矿用地状态偏离度、偏差量与GDP增量、人均GDP增量、总人口增量分别进行相关分析，发现居民点及工矿用地偏差量与GDP增量之间的相关性最高，偏离度则与人均GDP增量之间具有较高的相关性（见表2），表明经济发展是导致居民点及工矿用地与规划预计目标产生偏差的最主要原因。

与建设用地的快速扩张相对应，社会经济快速发展地区的耕地保有量也在不断减少，这在“黑滇线”以东表现得尤为明显。仅1998-2004年间，这些地区共有30.9%的耕地减少是由于建设占用造成的，高出全国平均水平75%，其中上海市高达73.9%，福建和江苏也分别达到57.2%和47.6%。

4.3 土地开发力度与规划预期差距大，耕地补充规模偏小

按照上轮规划的要求，应通过土地的开发整理复垦，保证耕地总量的动态平衡，然而，在规划实施期间，这项要求并没有完全得到落实，全国未利用地的规划实施偏离度将近6%，土地开发力度不足，仅上海和新疆两地达到了规划要求，其余省域的未利用地开发规模均低于规划目标，耕地补充规模严重不足，在一定程度上造成各省的耕地总量不断下降。

4.4 土地利用年度计划的适时调整也对土地利用规划的实施带来一定的影响

土地利用总体规划的规划期一般为15-20年，虽然在编制规划时，编制者会对未来社会经济的发展变化进行考虑，但由于规划期限长，并且缺乏更具实际指导意义的近期规划，往往导致规划设想与近期内的社会经济发展不能完全衔接。为此，在历年的土地利用年度计划执行中，需要对土地利用规划进行相应的调整，这在一定程度上影响了规划的实施。

对比分析1997-2004年实际下达给各省域的农用地转用指标和规划预计的建设用地新增规模，可以发现，共有23个省域的转用指标低于规划预计增量，其余8个省域则超出了规划设想；在偏离幅度上，仅有5个省域的偏离幅度在10%以内，有一半的省域偏离幅度超过30%。进一步分析历年建设占用耕地指标与规划预计的新增建设占用耕地规模之间的差异，只有6个省域的占用耕地指标没有超出规划设想，其余省域全部突破规划控制目标，土地利用年度计划与土地利用规划之间存在一定的差距。

5 结 语

本文对1997-2004年各省域土地利用总体规划实施状况的差异性进行评价，发现：①耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局。②多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界西优东劣。③居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小。④北部和中南地区交通运输用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大。⑤未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于中国的南北两端。在此基础上，通过对6种用地类型的状态偏离度进行聚类分析，将全国31个省域分为四个类型，从而反映各自规划实施的主要特点。进一步分析表明，退耕还林（草）政策的实施、社会经济的快速发展、未利用地开发力度不足以及土地利用年度计划的适时调整是造成各省域土地利用总体规划实施差异的主要原因。

上述研究提供的启示在于：在中国这样一个区域差异巨大的地域范围内开展土地利用总体规划编制，必须要开展分区研究，针对不同区域的土地利用和社会经济发展特点，因地制宜地制定规划目标和管制措施。而且，要加强土地利用规划体系及其相应技术体系的建设，强调近期规划的编制和执行，密切近远期规划之间以及规划与土地利用年度计划之间的联系，加大规划的执行和监管力度，真正将规划落到实处。

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国土空间规划设计篇10

（一）节约集约利用土地的目标任务。经过四年的努力，要实现三大根本转变：一是在土地利用方式上，实现从粗放利用型向资源节约型根本转变，全社会节约集约用地意识进一步增强，土地利用结构和空间布局进一步优化，建设用地集约利用水平和综合利用效益显著提高，土地闲置浪费和低效利用问题得到有效解决；二是在管理方式上，实现从土地管理部门单一管理向多部门综合协调管理根本转变，使全市节约集约用地工作组织有序、职责明确、部门协调，建立全社会节约集约用地管理机制；三是在实施手段上，实现从事前行政审批向建设用地全程的综合监控转变，充分发挥经济、法律、行政和技术手段对土地节约集约利用的促进作用，把节约集约用地融合到经济发展和结构调整的各项宏观经济活动中。按照《*市土地利用总体规划（20*—2020年）》相关控制指标的要求，至2012年人均占用建设用地控制在153平方米。

（二）充分认识节约集约利用土地的重要性。节约集约利用土地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是解决我市土地供求矛盾的重要举措，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。全市上下要充分认识节约集约利用土地的重要意义，采取更加有力的措施，切实推进节约集约利用土地工作，为全市经济社会又好又快发展作出贡献。

二、加强土地利用规划管理，严格控制新增建设用地总量

（一）加强土地利用总体规划管理。按照“守住耕地红线，节约集约用地”的要求，体现主体功能区规划编制的原则，认真做好新一轮土地利用总体规划的编制工作，确保上级下达的耕地保有量和基本农田面积、标准农田面积不减少，建设用地总规模不突破，耕地占补平衡措施落实。城乡规划、产业发展规划、生态环境功能区规划等规划在用地规模、空间布局、开发时序上要与土地利用总体规划相互衔接。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，进一步合理布局土地利用空间，优化城乡土地利用结构，引导工业向开发区（园区）集中、人口向城镇和中心村集中、住宅向社区集中，充分发挥土地利用的集聚效应。严格土地利用总体规划的实施管理，严肃查处违反土地利用总体规划用地的行为，并依法追究有关人员的责任。

（二）科学编制年度用地计划。根据上级下达的新增建设用地计划和上一年度土地利用实际情况及本年度需求情况，科学制订并认真实施土地利用年度计划。年度新增建设用地指标优先安排用于产业发展、基础设施和下山搬迁等民生用地。不断完善房地产用地、工业用地出让计划管理办法，未纳入土地利用年度计划的建设项目，原则上不予安排用地。

三、加大闲置用地清理力度，着力盘活存量建设用地

（一）加快转而未供土地的供应速度。切实有效利用和消化已农转用未供土地，采取调整项目、盘活指标、加快拆迁等多种方法，有效提高供地率。对已办理农转用征收手续后需改变规划用途的，报经市政府批准调整项目后办理供地手续；对已办理农转用征收手续的土地，前期工作未到位的由所在地乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）负责完成前期工作，及时供地；对已办理农转用征收手续不能实施供地的，按程序上报盘活用地指标。前三年度的已农转用土地供应率不得低于90%、80%和50%。

（二）严格执行闲置土地处置政策。对闲置土地满一年以上未满二年，依法应征收土地闲置费的，一律按出让或划拨土地价款的20%征收，严格按规定标准收取土地使用税；对闲置土地满二年，依法应无偿收回的，坚决无偿收回。对因企业自身原因闲置半年以上一年以下的土地，乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）管理机构和有关单位要各司其责，责令项目土地使用者出具承诺书，督促用地单位在规定的期限内尽快开工建设或寻找新的投资者，引进新的项目，进行调整使用。

（三）加强土地储备管理工作。进一步规范和完善土地收购储备工作，充分发挥土地储备在增强政府对土地一级市场供应中的调控能力。合理确定储备土地规模，优先储备现有未利用建设用地，对因规划调整为经营性用地的，一律统一收购储备，统一公开出让。实行建设用地“净地”出让，出让前处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。合理确定建设用地出让的宗地规模。要严格控制开发周期，每宗土地的开发建设时间原则上不得超过二年，防止土地闲置浪费。

四、加强城市建设用地管理，提高城市土地利用效率

（一）优化城市用地结构。城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。对突破用地规模的，规划部门应会同国土等相关部门进行调整修正。要根据城市功能分区和产业结构调整的要求，编制和实施城市总体规划、控制性详细规划和土地供应计划，降低传统产业用地规模，提高高新技术产业及现代服务业用地比例，提高廉租房、经济适用房用地在住宅用地中的比例，合理配置行政、商服、居住、体育、文化等设施用地，综合发挥社会资源集聚和共享效应。要鼓励建设项目向空中发展，适度提高城市宜建区的土地开发强度，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在符合城乡规划的前提下，要适度提高建筑高度和容积率。

（二）鼓励开发利用地下空间。规划部门要会同人防、国土等部门制定地下空间开发利用专项规划。在符合规划、人防、消防等要求的前提下，地下空间用途和面积等指标明确的经营性用地，要与地面国有建设用地使用权一并纳入公开出让范围。按市场化途径取得地下空间土地使用权的，可以单独办理地下空间土地使用权登记。对行政划拨国有建设用地使用权的人防项目和依法“结建”的人防工程建设项目，以及规划设计条件明确可进行地下设施建设的，可以无偿取得地下空间土地使用权，单独办理登记手续，但不得分割转让。工业企业合理开发利用工业用地的地下空间，不另行收取土地出让金。

五、加强基础设施建设用地管理，控制基础设施建设规模

（一）科学编制基础设施建设规划，优化建设项目用地方案。编制交通、能源、水利等基础设施建设规划，要充分考虑和整合现有及关联基础设施的空间布局，综合服务容量和能力，合理安排新建项目规模，努力提高整体效益。基础设施建设项目的选址和用地规模，结合技术指标、经济指标和用地指标，要充分论证，优化设计方案，并严格执行各类项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田和标准农田。

（二）严格控制基础设施建设项目用地规模。严格按国家标准进行各项市政基础设施、公建项目和生态绿化建设。加强重点基础设施建设项目用地预审，严格执行行业用地标准，其用地总规模原则上不得超过项目用地预审时确定的用地规模。

（三）深入推进土地有偿使用制度改革。严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小划拨方式供地范围。今后除由政府全额投资兴建的交通能源水利等基础设施、城市基础设施、各类社会事业用地外，其余应实行有偿使用。

六、加强工业用地管理，提高工业用地的投入产出率

（一）坚持项目决策咨询制度。根据国家产业政策和环境保护要求，进一步明确产业导向目录。合理设置工业用地公开出让的产业类型、投资强度、环保要求、规划条件等内容，强化土地供应对产业结构调整的促进作用。把好入园项目的质量关、布局关、经营者素质关，加强项目的协调服务，把工业项目决策咨询与项目投资协议签订、土地公开出让、备案核准等工作结合起来，进一步提高项目决策咨询的科学性和操作性。

（二）提高土地集约利用水平。根据新的土地集约利用评价体系，细化项目入园标准，提高园区投资强度和容积率，容积率要求达到1.0以上。根据工业用地双控指标和项目固定资产投资规模，确定项目供地量。对分期建设的项目原则上分期供地。加强对企业内部平面图设计的规范管理，鼓励企业建设多层厂房。

（三）严格执行工业用地出让最低价标准。认真落实国家和省关于工业用地招标拍卖挂牌出让的各项规定，大力推进工业用地市场化配置，严格执行全国、省工业用地出让最低价标准。

（四）建立以土地贡献率为主导的工业用地评价机制。完善工业项目决策咨询与用地预审相结合制度，将工业项目的产业政策、环境保护、投入产出、科技含量、投资强度、节能减排、财政贡献和社会贡献等要求纳入决策咨询内容，作为工业项目出让和批后监管、复核验收的依据。逐步推行工业用地“亩产效益”评价体系，实行工业企业土地利用效率与财政、税收政策相挂钩的综合激励措施。

（五）大力开展企业挖潜节地活动。引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房。鼓励工业生产型企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、安全、消防要求，不改变原用途，经批准在企业原用地范围内新建、改建、扩建工业厂房，提高建筑容积率的，不补缴土地出让金，并减免城市市政基础建设配套费。对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不补缴土地出让金。

七、加强农村建设用地管理，挖掘农村建设用地潜力

（一）科学编制农村集镇、村庄规划。根据土地利用总体规划、区域规划，结合“十村示范，百村整治”工程和社会主义新农村建设，规划部门要加快编制和调整农村集镇、村庄规划，加快“中心村”整治和建设步伐，逐步缩小农村建设用地规模。集镇、村庄建设要充分利用村内原有宅基地、空闲地以及低丘缓坡中的非耕地。严格执行农村“一户一宅”政策，控制农民超用地标准建房，要逐步解决历史遗留的“一户多宅”问题。探索建立农村空闲宅基地退出机制。

（二）切实做好“城中村”改造。按照城乡规划、土地利用总体规划和年度计划的要求，根据“统一规划、适当集中、合理布局、分步实施、配套建设”的原则，结合旧城改造和城乡结合部村庄改造，应当集中建造多层、高层公寓，切实提高土地利用效率。

（三）大力开展土地开发、复垦、整理。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜居则居”的原则，加快制定与土地利用总体规划相统一的低丘缓坡资源综合开发利用规划，科学开发和合理利用低丘缓坡，拓展土地利用空间。结合下山搬迁、地质灾害搬迁避险安置，加大撤并零星自然村的力度，鼓励搬迁居民点的宅基地复垦。

八、强化建设用地批后监管，严格土地执法监察

（一）加强建设项目用地动态监管。进一步完善建设用地项目土地出让合同条款，明确项目开工与竣工期限，控制性详细规划确定的规划条件、投资强度、绿地率以及违约责任等内容。对未按建设用地出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用权证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地使用证书。强化建设用地项目开发利用全过程的跟踪检查，全面推行以土地使用合同或划拨决定书履行情况为主要内容的复核验收制度，对违反约定条款内容的，要追究土地使用者的违约责任，同时限制其参加建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。

（二）严肃惩处土地违法违规行为。严格执行国家土地管理法律、法规和政策，对非法转让、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途等严重土地违法违规行为，依法严肃查处，公开曝光违法用地典型案例。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入信息基础数据库。对未取得合法用地手续的建设项目，各有关部门不得办理项目审批、核准、建设规划许可、施工许可、发放贷款、工商登记、通电、通水、通气等手续，违反规定的，追究相关人员的责任。充分发挥乡镇人民政府、街道办事处在土地管理方面的作用。进一步建立和完善村级土地管理协管员制度，积极探索农民建房用地、农业生产设施用地、乡镇（街道）区域内违法用地委托乡镇人民政府、街道办事处执法监察的机制。

九、加强组织领导与部门配合，形成节约集约用地氛围

（一）加强组织领导。乡镇人民政府、街道办事处和各有关部门要转变用地观念，把节约集约用地摆在十分突出的位置，加强组织领导，切实抓出成效。要层层落实责任制，完善考核奖惩制度，把节约集约用地考核纳入乡镇、街道和有关部门年度考核体系。