危机管理与公共关系十篇

危机管理与公共关系篇1

关键词：危机管理；政府；媒体； 良性联动

中图分类号：G726 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0275-02

在我国，经过SARS危机后，政府危机管理成为理论界研究的热点，其中包括新闻媒体在危机管理中作用和政府媒体管理的研究，但更多的是个案和文献的研究。其内容大多是新闻媒体在危机管理中的作用，或是政府对媒体的管理，而对政府与媒体相互关系的研究较少。然而，现实中，因政府与媒体关系处理不当，造成危机无法及时妥善处理，甚至加剧危机的现象时有发生。因此，研究政府与媒体的关系对于应对危机事件有着重要的理论和实践意义。

一、公共危机管理视角下政府与媒体关系概述

（一）公共危机管理的内涵

公共危机管理是公共管理的一个重要领域，它是公共管理机构在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估和恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，保证人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康的发展。

（二）媒体有助于政府化解公共危机

媒体对公共危机的报道贯穿于危机发生的各个阶段，一方面，公共危机发生时，公众可以通过媒体的报道得以知晓；另一方面，随着公共危机获知范围和公共空间的扩大，公共舆论会对政府造成更大的压力。因此，在危机发生的各个阶段，媒体的积极配合将有助于政府化解公共危机，具体表现如图1所示。

1.危机潜伏期，新闻媒体（尤其是网络媒体）由于海量的信息使其对社会问题有特殊的敏感性，他们可以发现危害社会的征兆，并及时向政府传递潜在危机信息。政府通过对媒体提供信息的分析，识别危机，尽可能地把潜在危机消除在萌芽状态。

2.危机爆发期，媒体作为政府的稳压器，要迅速做出反应，与政府密切沟通，及时危机信息，推动社会舆论共识的形成。同时，把政府的应对措施、相关政策等及时向公众，取得社会的支持；把危机状态及公众心态及时反馈给政府，帮助政府科学决策。在此过程中，媒体也在无形中监督了政府危机管理的行为。

3.社会秩序恢复期，危机已得到有效控制，媒体在后续报道中对危机事件的前因后果进行全面的分析。这不但为政府提供了绩效评估的依据，还促使政府改进此类危机处理的方法。媒体还可以采用合理的方式安抚受害公众的情绪，降低社会震荡程度，并且政府可以通过媒体的正面宣传，重塑形象。

（三）政府对媒体的态度影响媒体的发展乃至危机的解决

在公共危机管理中，政府的不同态度会对媒体的行为产生不同的影响。在危机发生后，政府迅速启动危机应急机制，主动与媒体沟通，及时公开信息，充分考虑媒体的职业特征，积极帮助媒体遵循新闻传播规律，满足媒体获取新闻的需求。这样，媒体会积极主动地配合政府的工作，及时、客观地传递信息，促使危机的化解。

相反地，在危机发生后，政府封锁消息，拒绝媒体采访，对抗与媒体沟通，甚至与媒体发生冲突，这不仅违背了新闻传播规律，影响了媒体发展，而且会激发媒体的猜疑，引发谣言，导致信息失真，阻碍政府与公众的有效沟通，影响政府公信力，使危机不断蔓延。

二、政府与媒体在危机沟通中存在的问题

（一）缺乏正确的媒体公关意识

由于受到传统观念的影响，某些政府官员对危机事件的公开存在误解。一方面，认为其不利于政府良好形象的树立，可能引发社会不稳定因素，在危机发生后，政府立即封锁信息，阻止媒体介入。这种掩盖事实真相，压制舆论的做法往往会适得其反。另一方面，在危机潜伏期，主观上不愿意沟通，或对沟通不重视，导致沟通不畅。在信息时代，政府官员有失偏颇的媒体公关意识，不仅加深危机的影响和扩散，而且会损坏政府的形象，扰乱社会秩序。例如，在郴州嘉禾、桂阳血铅事件的报道已经铺天盖地的情况下，当地政府仍拒绝记者采访，封锁消息，损害了政府形象，使公众对其公信力产生严重怀疑。

（二）信息沟通机制不健全

目前，我国政府系统内部信息传递渠道单一，以上下级纵向沟通为主，出现危机后，下级政府不能擅自行动，要经上级领导商议后才决定。在这种模式下，政府不会在第一时间与媒体进行沟通，相反限制媒体介入的现象时有发生，从而延误了信息公开的黄金时间，导致负面报道迅速扩散，使危机越发严重。在信息由下级向上级传递中，出于地方利益与保护自己官位、权力等自利性考虑，信息出现不对称与扭曲，很难及时准确地将信息传递给媒体，加重了危机处理的难度。

（三）对危机信息的处置过于谨慎或过于仓促

在危机发生后，某些地方政府要等到危机事件比较完整地呈现发展轮廓再报道。在公众急需要知道事件状况时，出现了信息真空状态，迫使公众从其他渠道获取信息。官方权威信息的“缺位”，主流媒体就会失语，客观上为传闻、谣言的传播提供了空间，反而给群众留下害怕公布事实真相的负面印象，加剧了公众的恐慌。但是，政府也不能太迫于形势的压力而在没有调查清楚的情况下仓促地下结论。例如，晋宁县的“躲猫猫事件”，该地方公安局没有深入调查而向媒体做出回应，导致这一事件爆发。

（四）媒体责任意识的缺乏

某些媒体由于缺乏危机意识，在危机发生初期往往难以遏制抢新闻的心态，忽视了新闻传播的基本伦理规范，甚至置科学于不顾，急于制造独家新闻，在客观上使矛盾激化，在危机处理中形成障碍。

三、公共危机管理中构建政府与媒体良性联动机制的举措

（一）树立正确的媒体公关意识，全面提高应对媒体能力

善待媒体。重视媒体在危机管理中的作用，敢于接受媒体的监督；对媒体提供的信息、反映的意见要加以重视，认真解决；媒体作为公众表达意愿的平台，要相信媒体，让媒体多说话。危机事件中的信息支离破碎，出错在所难免，而且出错再纠错的过程必然接近真相，要理解媒体。

善用媒体。一旦危机事件发生，要牢固树立“第一时间”观念，在第一时间信息，不求全，只求快，把握舆论引导的主导权。对危机事件的跟踪报道实事求是地做出回应，努力将负面影响转换为正面效应。还要充分利用网络平台与网民进行沟通，引导他们广泛而有序的参与，主动征询或回应网络民意。高明的政府要善于将政府的意志有效渗透到媒体中，按照新闻规律、媒体立场去操作，最终在政府、媒体、公众之间形成话语趋同性。

（二）构建政府、媒体间信息共享的联动机制

在网络时代，信息传播速度快、空间大，危机信息的有效传递能促进危机事件的化解。因此，我们要清除危机信息沟通障碍，构建一个比较理想的信息传播方式“双向对称模式”（如图2所示），促进危机信息在政府、媒体、公众之间的有效传递。

该模式表明：在危机事件发生时，媒体通过网络、新闻热线，从公众获得信息，及时与政府部门沟通并得到政府部门的支持；与此同时，政府部门要主动联系媒体或通过网站向社会权威信息，引导社会舆论；公众通过向媒体通报舆情，提出要求和建议。政府再通过媒体、网络获得舆情反馈，并及时回应公众，使公众获得自己所关注的信息，避免了公众恐慌心理。这样，政府、媒体、公众间就建立了良好的信息沟通渠道，通过信息传播的互动，建立良好信任关系，为政府处置危机事件赢得了时间和主动权，有效地防止了危机的蔓延。

（三）完善信息公开机制，使新闻从非常态走向常态

一方面，规范信息公开的内容、时间和程序。完善新闻发言人制度，设置新闻发言人，围绕危机事件，组织、策划新闻会，第一时间公布权威信息，快报事实，慎报原因，抢占舆论的制高点。信息必须根据有利于事件处置的原则，精心策划、组织，并且把一些经验制度化、规范化，注重实效。

另一方面，充分发挥互联网、手机等新闻媒体的作用，扩大网络直播的影响，提高新闻的对外传播效果，引导和影响网络舆论。“十二五”期间对危机传播建设进行规划，建立城市危机管理论坛，设立专门人员与市民在线交流沟通；在主流门户网站和新闻网站系列专题；利用新媒体渗透率高的特点，规定深化风险文化的教育模式等。因此，要不断创新管理手段，研究在新媒体条件下，运用媒体和管理媒体的手段及方式，不断地总结经验，努力打造常态的网络沟通机制。

（四）增强媒体责任意识，加强对媒体的监督

在危机管理过程中，媒体的价值取向应与社会公众的利益相一致，要保持高度的责任感和职业道德，按照新闻传播的自身规律介入政府的危机管理，及时客观的报道事实，正确引导舆论，维护社会稳定。

政府在充分运用媒体，最大限度地给予媒体自由空间的同时有必要加强对媒体的监督，确保重要的危机信息得以准确的传达，对那些盲目制造新闻热点，恶意炒作，给社会造成不利影响的媒体，依法进行惩处。例如，“9.11”事件后，基于对事件本身的强烈关注和稳定社会安抚民众的责任，素有新闻自由之称的美国媒体对以“自由设限”换取国家与生命安全的普遍心理表示认可并支持。

结语

综上所述，在公共危机管理中，只要政府与媒体把化解危机和维护公众的利益放在首位，政府就能树立正确的媒体公关意识，主动与媒体沟通，发挥其在危机管理中的积极作用；媒体就能增强责任意识，及时与政府沟通，客观、准确地传递信息。从而，建立起政府与媒体的良性互动关系，共同合作，有效化解危机，维护社会稳定，推动和谐社会的构建。

参考文献：

[1] 罗伯特・希斯.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.

[2] 雷晓康，席恒.突发事件的危机管理[M].西安：陕西人民出版社，2006.

[3] 徐守仁.危机管理中政府与新闻媒体的关系研究[D].电子科技大学，2009.

危机管理与公共关系篇2

关键词：公共关系危机；问题；管理策略

一、公共关系危机的表现形式及其特征

（一）公共关系危机的表现形式

公共关系危机有的是一般性危机，也可以称作公共关系纠纷，常见的像员工行为与组织管理制度的冲突、组织服务态度不好与消费者公众之间的矛盾纠纷等；但是，如果是产品或组织的信誉危机、重大生产失误、突发性的商业危机等，则是组织所面临的必须及时妥善处理的真正公共关系危机。

有些公共关系危机是发生在组织内部，波及的范围不太广，直接破坏组织的凝聚力；相对而言，有些公共关系危机则发生在组织外部，涉及公众广泛。不可控因素较多，处理起来也相对比较困难。

也有一些公共关系危机是由于组织主体的某种行为引起的危机称为人为公共关系危机，具有可预见和可控两方面的特点，也就是说，如果平时采取相应的措施，在一定程度上是可以控制的，损失也是可以避免的或者可以降低的；而那些不是由组织的行为直接引起的危机则属于非人为公关危机，最典型的诱因当属自然灾难，这种危机容易得到组织内外部公众的同情、理解与支持。

此外，公共关系危机还有显在危机和内隐危机之分。如果矛盾冲突已经十分明显，爆发只是个时间问题，或组织公共关系状态已经异常，声誉已经遭到破坏，甚至这种状态还有进一步蔓延恶化的趋势，则为显在危机；内隐危机指潜伏性危机，这种危机与显在危机相比，不仅不太容易被觉察，而且对组织形象的损伤也更加严重。

（二）公共关系危机的特征

1.突发性。突如其来的危机事件的发生总是让人感觉始料未及，危机什么时候发生，会带来多少损失，影响程度有多大以及具体态势往往都是组织意想不到的。

2.聚焦性。公共关系危机往往会成为社会舆论P注的焦点和热点，在当今这个互联网时代，有关危机信息的传播速度飞快，辐射面相当广，使组织危机情境迅速公开化，导致发生危机事件的组织瞬间就会裸地暴露在社会公众面前，成为媒体关注的焦点，成为家喻户晓的评论对象，成为舆论的众矢之的。

3.破坏性。由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，所以危机事件一旦发生，就会对组织产生极大冲击力，不仅会造成组织经济上的损失，更主要的是对组织形象和声誉造成极大的负面影响，有时候甚至影响组织的生存和发展，使组织公共关系状态陷入十分困难的局面。

4.必然性。表面上看公关危机具有偶然性，但是客观地说，任何看似偶然发生的危机，其实都有其深层次的原因，如果深入研究不难发现绝大多数的危机往往都有其必然性。“组织发生危机如同死亡和税收一样，是不可避免的”，因此，任何组织都有可能陷入公关危机。

5.紧迫性。危机是具有极大破坏性的，对组织来说，危机一旦爆发，犹如星星之火，其破坏性的能量就会迅速释放，没有缓冲的余地，转眼成燎原之势，所以说公共关系危机具有紧迫性。

因此，面对危机如果组织能够准确识别公共关系危机管理中存在的问题，对公共关系危机事件采取得当的措施，使组织化险为夷，转危为安，形成新的发展机遇也不是不可能的。

二、公关危机管理中出现的问题

（一）公关危机管理意识淡薄，缺乏预警管理机制

越来越多的组织在日益成长壮大的同时，也在关注组织形象建设和维护，但在危机管理方面仍然没有正确的公共关系理念，对社会利益、社会责任的认识仍停留在口头上，在组织利益与社会利益相矛盾时，首先想到的是如何维护组织自身利益，居安思危的管理意识薄弱，这成为组织发展中的一块短板，制约组织的管理水平，一旦出现危机，这块短板就有可能成为组织发展的致命因素，甚至导致更大的危机蔓延。

同时存在危机管理机制不健全的问题。即便有些组织内部设立了应对公关危机的专门机构，但是缺乏对从业人员的系统培训和规范管理，导致公关危机爆发以后，只能临时抱佛脚，拿不出切实可行的处理措施来化解危机的不利影响；只有健全预警管理机制，果断采取既有序又有效的处理措施，才是有效化解公关危机的关键，否则稍有不慎便会加剧公关危机的危害。

（二）渠道不畅，媒体关系处理不到位

公共关系主客体信息的双向交流沟通是由通畅的传播渠道实现的，而组织在利用媒体传播方面恰恰存在着较为突出的问题，普遍存在缺少与媒体建立和谐关系的意识，缺乏深层次的沟通合作。公关危机一旦爆发，组织会成为社会舆论和公众议论的焦点，有时组织还比较消极地应对媒体的报道，更有甚者封锁消息，这样一来，公众就没有办法及时得知自己所关心的信息，公共关系主体与客体之间就等于失去了联系，在信息传播渠道不畅的情况下，公众就会通过想像和猜测来满足自己的好奇和关切，媒体也会被迫从其他非正式渠道来获得有关的信息，所以，切断或阻塞传播渠道的后果往往就是为公关危机的成功处理设置更加巨大的阻碍，大大降低了有效化解公关危机的比率。

（三）漠视公众的反应，缺乏责任心

公关危机发生以后，组织在处理公关危机的时候，往往是先考虑自身利益，把自身利益放在危机处理的第一位，而漠视公众的利益，不愿主动向公众进行解释说明、也不能真诚求得公众谅解，来缓和对立情绪，这必然会使公众产生受到岐视的感觉，这种极度缺乏责任心，采取逃避缄默不愿承担应有的责任和应尽的义务的做法，是公众所不愿意看到的，从而激化了矛盾，使组织成为公众的对立目标，陷入更大的公关危机中，不仅遭受到主要公众的谴责，还受到媒体公众和社会各界的抵制和抨击。

因此，只有树立危机意识，完善公共关系预警，疏通公共关系传播渠道，真诚对待公众，勇于承担责任，才是应对公关危机的根本所在。

三、公共关系危机管理的原则和对策

（一）公共关系危机管理原则

1.预见性原则

预见性原则是指组织在危机没有发生之前就对各个领域和环节进行事先预测和分析，提早发现危机可能发生的苗头，并制定全面、可行的危机预案和计划，将危机消灭在萌芽之中；遵循危机预测原则还体现为危机事件发展前期管理者准确判断危机发展态势、影响程度和社会公众的反应，很好地把握潜在危机的态势，能够避免危机的进一步扩大。

2.及时性原则

公共关系危机管理过程中首要原则就应该是及时性原则。好事不出门，坏事行千里，所以组织面对任何危机都应该在最短的时间快速反应，如果在相当长的时间内对危机反应非常淡漠，不能诚恳主动与公众进行沟通，只会错过危机公关处理中最重要的黄金时机，拖延时间的后果只会让公众对组织失去信任，所以说公共关系危机管理工作中赢得了时间就等于赢得了形象。

3.真诚性原则

真诚指“三诚”，即诚意、诚恳、诚实。如果做到了这“三诚”，则一切问题都可迎刃而解。公共关系危机的聚焦性特点决定了危机事件发生时组织的一言一行备受公众关注，回避隐瞒封锁危机的鸵鸟政策是公共关系管理的大忌。只有如实说明情况，深刻认识组织的不足，真诚向公众道歉，愿意接收舆论的监督，“精诚所至，金石为开”，用真诚打动公众，才能缓解矛盾，赢得公众理解，才能成功矫正在公众心目中留下的不良形象。

（二）公共关系危机管理的策略

1.树立危机意识，建立危机管理预警系统

组织不仅应当树立防患于未然、居安思危的意识，还应该建立危机管理预警系统。第一，信息预警。信息预警是危机防范的前提。在环境变化、危机酝酿过程中，往往会有征兆，如果能敏锐地捕捉反馈到信息，才能提前进行预防，积极采取有针对性的措施。第二，组织预警，即设立一个应付危机的专门的常设机构，以便及时处理危机或是将危机消灭在萌芽之中，只有专门的拥有训练有素的专业人员的公共关系危机管理部门，才能在最短的时间里拿出最有效的方案来解决危机。第三，制度预警，即制定一系列防范危机的规章制度，做到有备无患。

2.尊重公众，勇于承担社会责任

公共关系危机的后果必然是会殃及公众利益，公众有不满情绪也是正常的，组织应予以充分的关注和理解。组织一方面要正视面对公众指责和媒体质疑同时要承担起相应的责任，真诚地向公众致以歉意，尊重顾客的意愿，平息公众的怨怒情绪，尽可能最大限度地满足公众，以示组织的诚意，从而取得公众的谅解，从根本上避免危机的进一步扩大；其次，可以开展喜闻乐见的、亲和力强的、沟通直接有效的联谊会、座谈会、参观展览等社会型公共关系专题活动，了解内外公众的需求和愿望，尽力解决，也让公众更加深入了解组织，从而认同组织；此外，还可以通过为社区服务、环保、赞助等公益活动，展现组织的社会责任感，转变公众对组织的不良看法，在公众心目中重塑形象，赢得舆论的广泛理解和支持，提升组织的美誉度。

3.畅通传播渠道，确保实现双向对称的公共关系良性传播

公共关系传播的突出特点是双向对称沟通，充分运用公共关系主体与客体之间双向的信息交流反馈沟通的方式，赢取公众的理解、信任、支持与合作。公共关系危机管理过程中相互间需要交换的信息量非常巨大；此时只有把组织的真实情况、组织“以公众利益为第一”的诚意输出给公众，同时搜集反馈了解公众的需求和期望，才能获取公众和社会的理解与支持，才能理顺与公众之间的关系，才能降低危机对组织的形象损失。因此，公关危机管理应该畅通各种传播渠道，尤其应充分运用新闻媒体公众的有效传播。

危机管理与公共关系篇3

关键词：公共关系；公共关系危机；危机管理

一、问题的提出

随着现代社会分工日益细分化，社会机构之间的联系越来越紧密，处于复杂多变的社会环境中，企业难免与社会公众产生各种矛盾、冲突，进而演化为公共关系危机，在传媒发达的今天，企业公共关系危机可能在很短的时间内迅速广泛扩散。面对公关危机，一些企业成功地化危为机，一些企业在危机中遭遇损失，甚至遭受灭顶之灾。不同的企业在对待公关危机时采取的不同的态度和处理方法所产生的截然不同的结果，让我们清醒地认识到，企业要持续生存并获得发展，必须进行科学的公共关系危机管理。

从另一角度，危机具有双重属性，危机具有损害性的同时，还有正向性，危机之中往往孕育着转机。表面上，公共关系危机具有突如其来的偶然性，在不经意的情况下出现，甚至突然爆发。事实上，组织出现公共关系危机，无论是主观的，还是客观的，还是两者都有的原因，都是企业公共关系疏于警觉的结果。即使是非常偶然的人为因素和意外的自然灾害，也有其暗含的内在规律，而这种规律不论周期多长，都具有反复出现的多现性。把握规律和公共关系危机处理要点，做好公共关系危机管理，能够将危机中的压力转化为动力，驱使企业因势利导谋求技术、市场、管理和组织制度等方面的创新，提高风险免疫力，主动地、有意识地化危机为契机，恢复组织信誉，扩大企业的知名度和美誉度。优秀的组织越是在危机的时刻，越能显示出它的综合实力和整体素质，必要将危机公关意识及危机管理提升到企业战略高度予以重视。

二、企业公共关系危机管理

法国管理学家费尧认为：“管理不是一个点，而是一条线，是相互联系的运动过程。”危机管理也是如此，公共关系危机管理是处理危机事件过程中的公共关系管理，是企业为了解决自身陷入的危机，挽回不良事件给公众造成的影响和带来的损失，在出现公关危机状态时，采取的一系列具有预防、扭转、挽救作用的策略和措施，它的过程是消除企业危机因素的系列活动。从阶段上，公共关系危机管理分为事前防范、事中控制和事后恢复。

（一）企业公共关系危机的预警

企业公共关系危机的预防是事前防范，通过公关危机意识和公关危机的预警机制实现公共关系危机预防，帮助将危机扼杀于摇篮。

1、树立危机意识和公关意识。这里所说的“危机意识”是特指如何创造一个能让企业克服困难、不扰的良好舆论环境的危机公关思维意识。没有危机意识，单纯的硬性危机防预体系是无力的，超前、无形、全面的危机意识才是企业公共关系危机防范中最坚固的防线，其内容包括以下几个方面。（1）声誉和形象意识。把信誉和形象视作企业的无形资产、无形财富，把树立和维护良好的组织形象作为企业危机公关目标，这是企业可持续发展的源泉。（2）传播意识。主动利用一切传播机会和传播媒介影响公众、引导公众和争取公众，引导新闻媒体对企业正面宣传，形成有利于企业发展的良好舆论环境。（3）诚信意识。市场经济不是智力游戏，比谁比谁更聪明，它需要的是信任与合作，任何的欺诈行为都会对诚信社会造成伤害。诚信是企业拥有良好公关危机意识的重要体现。面对危机，企业要开诚布公地说明事情原委，采取诚意的态度接受批评，淡化矛盾、转化危机。

2、建立公关危机预警系统。公共关系危机预防着眼于未雨绸缪、策划应变，必要建立危机预警系统，及时捕捉企业危机征兆。首先，组建公关小组。只有做好组织上的准备，才能有备无患的应对公关危机。危机管理小组强调企业内各个关键环节都有人参与，在危机爆发初找出问题所在，避免拖拉、推诿，以便掌握主动。最重要的是，在危机管理小组中指定企业公共关系危机的新闻发言人，在危机来临时刻，企业内部很容易陷入混乱的信息交杂状态，不利于形成有效的危机传播，因而形成统一的对外传播声音是形势要求的必然结果。新闻发言人专门负责与外界沟通，尤其是新闻媒体，及时、准确、口径一致地按照企业的对外宣传的需要把公关信息出去，形成有效的对沟通渠道。其次，建立科学的预报系统。在日常加强危机自查情况下，对危机持一种正确积极的态度，对出现的前兆危机要进行客观及时地评估，对各种潜在的危机形态进行分类，对各种危机情况进行全面、清晰的预测，制定预防危机的方针、对策，为预警危机制定策略和步骤，监督方针和步骤的正确实施，避免危机转化直至造成毁灭性后果。再次，健全和调查制度。在日常工作中促进沟通和社会公众加强交流，建立相互信赖关系，避免公共关系危机对外宣传的无序、混乱，以及由此可能产生的公众猜疑，便于企业驾御危机公关信息的传播，经住各种突发事件考验。最后，制定危机管理方案或危机处理预案。为处理每一项潜在的危机制定具体的战略和战术，确定可能受到危机影响的公众，对全面工作做指导和咨询，对企业存在的危险情况制定涉及全公司的危机防范措施。

（二）企业公共关系危机的处理

公共关系危机预防，只能使危机爆发次数或程度减到最低值，而无法杜绝危机。对于企业，危机的恶化很大原因是由于传播媒介的推波助澜，因此，危机发生之后，企业必须表明自己的立场，并通过积极的沟通，引导舆论，稳定人心，重构企业与公众之间的信任关系。

1、处理原则。处理危机时的原则，有管理专业人士提出了“5S”，即速度第一（SPEED）、系统运行（SYSTEM）、承担责任（SHOULDER）、真诚沟通（SINCERITY）和权威证实（STANDARD）5个原则，公共关系危机处理中5个原则同样适用，根据公共关系危机特点，其处理原则可以归纳为以下方面。（1）临危不乱。潜伏性和意外性是公共关系危机的重要特点，面对突如其来的危机，企业应临危不乱。乱则无法看清危机实质，更无法有效地进行整体公关，只有抓住危机实质，分析危机产生的原因，才能迅速做出判断，并制定出相应的危机公关方案。（2）快速反应。危机发生后，企业必须采取果断的应急措施，澄清事实、化解误解或敌意，控制事态，并及时与新闻界联系，企业的快速反应能最大可能地消除公众对危机的各种猜测和疑虑，防止连锁反应。（3）与新闻媒体合作。企业危机之所以出现失控的局面，主要是对危机出现了“信息真空”，在信息技术高度发达的现代社会中，媒体对信息传播具有加速、放大和扭曲效应，危机事件中不免有些毫无根据的猜测，混淆是非，扰乱人心。企业应及时与新闻媒体联系，确保危机消息来源的统一，将事件真相、处理进展传达给公众，杜绝谣言、流言，稳定公众情绪，争取社会舆论的支持。（4）控制影响。公共关系危机要在尽量早的阶段消除影响，创造妥善处理危机的良好氛围，减少曝光，平息冲突，及早消除不利影响。

2、处理程序。发生突发事件或重大事故时，企业公共关系便处于危机状态之中，企业要面对强大的公众舆论压力和危机四伏的社会关系，沉着冷静，循序渐进的处理是中心工作。（1）发现危机。危机是事物运动、发展、变化的结果，发现它才能在企业能力所及的范围内扼制并扭转。发现危机是指在日常的公关工作中，通过事物的现象和长期工作经验，对公共关系危机及时察觉和判断，它包括隐性状态下的发现和显性状态下的发现。隐性状态下公共关系危机情形下，公关工作还处在表面正常的状态，但是隐患已经在某些因素和环节中存在。例如，企业内部门关系、上下级关系不和；或者是企业内部管理混乱，效益低；或者是出现了企业和公众之间不协调；或者是企业与政府、同行产生了摩擦等，当一些细小的环节或因素上出现问题时，企业应该敏感而及时的发现。这种发现问题的能力需要学习和长期经验的积累，它不仅是理论学习的结果，也是社会经验，工作经验的体现；显性状态下公关危机相对于隐性状态比较容易被发现，它是既成事实的危机，而且多是影响较大的突发性危机，以重大的损失为标志，容易为企业所重视，但是对于重大显性危机的危害程度的认识和判断却需要丰富的公关经验，对危机的判断关系到危机处理决策、手段及处理措施的实施。（2）识别危机。对危机的识别很关键，如果对危机的形势识别不准确，就无法制定出相应有效的措施。公共关系危机的识别，通常从三个方面着手：查明事件的性质与危害程度；查明事件的起因和后果及影响；查明事件牵涉的公众对象和在社会中产生的直接和间接的影响力。查明事实和影响，考察这种危险情况是否真正影响企业的最终目的，所鉴别出的潜在危机其真实性如何，企业现有的行为能否阻止或遏制危机的产生，所制定的方针政策是否经得住公众考验，企业是否具备危机管理所需资源，公众对企业行动是否能接受，不采取行动的结果将会怎样等。（3）处理危机。面对危机企业应尽可能掌握主动权，避免被动，处理中，“沟通”是贯穿所有重要环节的核心，充分、恰当的沟通才能使危机得到控制。常见公共关系危机有两种情形：报道失实和谣言传播，它们是公共关系危机处理的核心。第一，报道失实的处理。报道失实是指新闻媒介报道的情况与事实本身不符致使企业形象受损，处理要点为：迅速搜集新闻媒介失实报道的信息内容，核准其失实程度；立即据实向发表失实报道的新闻单位提出更正要求；尽全力找到失实报道的记者、编辑及制作者，诚恳地提出更正要求；如失实报道的新闻单位和个人拒不认错，可通过上级主管部门出面处理，借其他新闻单位发表文章或广告，把真实情况公诸于众；如失实报道情节特别严重，造成不良后果，可诉诸法律，依法维护组织声誉。第二，谣言传播的处理。谣言传播指不正确事实的非正式渠道传播，它是对事实的蓄意渲染、夸大、歪曲，或是无中生有，损害组织形象和信誉，处理要点为：对谣言追根溯源，揪出谣言制造者；邀请本领域、本行业的权威人士、有关领导、新闻记者及其他有关公众来，以澄清事实，妥善辟谣；必要时组织新闻会，就有关问题向新闻界做出说明，公开事实真相，倘若属于不正当竞争而发生的恶性中伤事件，则应诉诸法律解决。

（三）公共关系危机总结

危机总结是整个企业公共关系的最后环节，当公共关系危机处理后，需要总结公共关系处理方法，方法的合理性和有效性，找到处理危机的规律，总结经验和教训，对企业新的公关危机预防提供参考。企业危机总结内容包括：

第一，对工作全面评价。包括对企业危机预警系统的组织和工作内容、危机应变计划、危机决策和处理等各方面的评价。

第二，对危机发生的原因、预防与处理等措施的总结。研究危机产生的原因；研究在危机处理过程中公众受到的不良影响是不是降到最低；在危机公关的实施过程中，给社会造成的损害是不是最少；在危机事件发生后所进行的处理过程中，企业是不是以最小的代价，保住了企业在经济方面最大的利益；在危机公关的处理完成后，企业在公众心目中的形象受到的损害是不是最小，或者是否已经以最大的努力在公众中建立起企业的新形象，以最大可能恢复了企业美誉度和公众对其的信任。

第三，对危机管理中的问题综合归类，防止类似事件的再度发生，为企业今后公共关系危机管理提供经验和方法上的借鉴。

三、结束语

“智者千虑，必有一失”，任何企业的成长、发展都不可能一帆风顺，企业要尽一切努力避免自身陷入危机，一旦遭遇危机，就要接受它，重视危机的存在，客观认识到危机的危害性，做好公共关系危机管理。危机管理是对企业危机事件公关能力的重大考验，有效的危机管理是推动企业发展的助推器，通过公共关系危机管理使对企业的降到最低限度，危机管理的重要价值还在于发掘危机中蕴涵的“商机”，帮助企业在危机事件中发现机遇，化危机事件为企业转机的机会。

参考文献：

1、唐燕凌,姜国刚.公共关系学[M].清华大学出版社,2007.

2、郑砚农.公共关系与危机管理[J].数字财富, 2004(10).

危机管理与公共关系篇4

关键词：公民参与；社会资本；公共危机管理

中图分类号：D035.29　文献标识码：A　文章编号：1003-1502(2012)01-0042-06

一、问题提出和概念梳理

(一)问题的提出：实践与理论的双重要求

进入21世纪后，人类面临的公共危机突发性更强、破坏性更大、发生频率更高、化解更难，传统意义上以政府为主导的公共危机管理面临极大的挑战，政府处理公共危机失败的现象频发。研究者开始注重公民在公共危机管理中的作用，并且取得了丰富的研究成果。目前关于公民参与公共危机管理的研究多是总结性质的，而利用相关理论进行专题论述比较少。实践和理论研究的需求是本文写作的出发点。考虑到公民参与和公共危机管理自身的特点，本文采用社会资本理论作为研究视角。社会资本理论是20世纪90年代兴起的一种理论，探究的是社会变迁的动因和社会发展的基本要素，强调的是社会自主活动的重要性，与公民参与有着高度的关联。社会资本的这种理论关怀为本文分析提供了着力点。

(二)相关概念的梳理

1　公共危机管理：多元主体与系统管理

关于公共危机管理的定义比较多，吴兴军认为，公共危机管理是政府及其他公共组织在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。笔者比较赞同这个观点。这一定义既承认了公共危机管理主体的多样性，又承认了公共危机管理的系统性和复杂性。系统管理学派认为系统可根据研究问题的需要分为目标和价值子系统、技术子系统、社会心理子系统、结构子系统和管理子系统，该分类方法同样适用于公共危机管理系统：化解危机和为社会提供公共产品是其目标和价值子系统；相关技术和设备是其技术子系统；管理主体的行为动机和角色等是其社会心理子系统；管理体制、预警机制、应急机制、管理原则和程序等构成了体制结构子系统；各种管理机构如预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构构成了公共危机管理的管理子系统。

2　公民参与(Cifizen Participation)：历史演变与现实考量

在公共管理研究领域，关于公民参与的阐述有三对不同的倾向：“工具具理性”与“价值理性”、“效率取向”与“公平取向”、“主导地位”与“从属地位”。发展到现在公民参与追求的是民主价值，强调的是主导地位，寻求的是效率和公正的平衡。进入现代社会后，不同范式下公民参与的涵义并不存在严格的区分，只是在核心特征上有所倾向。遵循理论与现实相符合的原则，本文是基于新公共管理的视角讨论公民参与的。通过对不同观点的整理，我们认为公民参与是指公民(个体和组织)基于公民责任和公共利益，通过一定的方式和途径，与政府等多元公共管理主体合作管理社会公共事务，供给公共产品和服务的活动与过程。

3　社会资本(Social Capital)理论概述：内涵、属性和要素

社会资本理论的代表人物主要有五位：布尔迪厄，他认为社会资本是一个社会或群体所具有的现实的或潜在的资源集合体，主要由确定社会或群体成员身份的关系网络所构成；科尔曼认为社会资本存在于不同行为者之间的相互关系结构中，表现为人与人的关系；帕特南认为社会资本是普通公民参与网络，以及体现在这种约定中互惠和信任的规范，是一种公共财产；林南认为社会资本是嵌入到社会结构中的资源；福山认为社会资本是一种有助于两个或更多的个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。社会资本的基本属性表现为：(1)隐形资产；(2)准公共物品性质；(3)自我强化性；(4)外部性。社会资本的正外部性能够降低交易成本，有助于解决信息不对称的问题；能增强社会心理的稳定，强化社会成员的身份和认同，使组织资源得到共享；规范和网络能使公民比较容易解决集体问题，提高个体决策的理性；信任能使社会平稳运转。社会资本的负外部性主要是指排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制成员的个人自由和危险。社会资本由信任、规范和关系网络三个要素构成，林南曾将社会资本划分为个人和团体两个层面。

二、公民参与公共危机管理的价值：社会资本语境下的解释

对公民参与之于公共危机管理的价值，笔者认为应当从社会资本―公民参与和公民参与―公共危机管理两个层面出发。理清社会资本对公民参与的作用机制、公民参与对公共危机管理的作用机制，才能真正了解这三者之间的关系。

(一)社会资本之于公民参与的价值

公民参与是在政府和市场双重失败下寻找到的第三条道路；社会资本是为了突破国家和社会二元对立的解释模式；双方都寻找到了国家和市场的“中间地带”――公民社会，这是公民参与和社会资本的自然情结。帕特南从政治学的角度分析了公民政治参与和社会资本之间的逻辑关联性：一是社会资本是民主进步的决定性因素；二是社会资本来源于公民参与网络。社会资本对新公共管理视角下的公民参与同样具有解释力――合法性和有效性的解释。

合法性是政治学的一个概念，其要义在于“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”，也就是信任。信任是合法性的必要不充分条件，能够为公民参与带来合法性。社会资本理论为我们提供了这样一种观点：信任存在于社会关系网络中，是一种无形资产，具有准公共物品的性质，不被某人和某个组织所特有。一定社区内，任何组织和个人只要得到了社会关系网络的信任，就拥有了管理该范围公共事务的合法性。当然这种合法性也是相对的，会随着社会资本的发展而发生变化。公民参与有效性问题一直为人们所诟病，社会资本特有的功能提供了解决思路，这可以从个体和团体进行分析。个体层面的社会资本主要是指人际关系和成员资格。公民拥有的人际关系网络越广泛，越容易达成信任与合作；政治生活中的成员资格是指公民权利，这是公民参与的前提；个体的资本还能提高公民参与的知识储备和抗压能力。团体层面的社会资本主要包括信任、规范和网络。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的传递速度、促使互惠行为的实现，公民参与中的信任表现为政府、NGO和个体公民等社会成员之间的信任；社会规范为公民提供了参与规则，社会规范是指正式的规定和非正式的习俗，这能保证公民参与的有序性；社会网络是组织之外的各种联系，构成了公民参与的机制，“水平结构”的网络有利于传递社会信任，容易使公民参与发挥出正效应(见图1)。

(二)公民参与之于公共危机管理的价值

公民参与公共危机管理的相关论述比较多，多数将其作为政府管理的补充，是体制外变量。按照社会资本理论的观点，公民自组织的网络是产生社会资本的重要因素，不是社会管理的补充，而是社会管理的有机组成。研究公民参与应当摆脱“功利主义”的观点，着重分析其作用机制。按照对公共危机管理的认识，我们借助系统管理模型对其进行分析。

目标和价值子系统上：公共危机管理的价值是保证公共利益的实现，目标是有效地解决公共危机。公共利益是各种社会利益的有机整合，公民参与使最广泛的利益得到了表达，在这样一个过程中，公民参与增强了公共危机管理维护公共利益的价值取向；社会拥有广阔的资源，完善的公民合作网络能够调集最广泛的社会资源，提高公共危机管理的效率。技术子系统上：随着公共危机管理日益复杂，单一的管理主体不能满足其日益增长的技术和设备要求，公民参与能够提高技术和设备的供给效率和适应性。心理子系统上：在角色定位上，公民不再是被动的接受者，而是主动的管理者和责任的承担者，公民和政府及社会成员之间是一种水平关系；在影响力上，公民参与使得社会的信任增加，消除了不必要的恐慌，社会心理得以稳定。体制结构子系统上：社会成员之间不是垂直的关系而是一种平行的关系，是相互影响和相互作用的关系，能促进公共危机协同治理的实现；公民参与嵌入到公共危机管理的各个环节中，可以全方位提高危机管理的能力；公民的自救行动缓解了公共危机管理的财政压力；公民参与使得信息沟通机制更加顺畅，降低了管理成本和风险。公民参与也使得管理原则发生了转变――封闭处理转为公开处理，以政府为核心转为以公民为核心。公民参与给管理子系统带来的转变主要是使管理主体多元化，全方位地影响到预警预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构。当然一次成功的危机处理也能增强社会成员之间的互信和共识，促进公民自组织网络的发育(见图2)。

(三)结论：起到基础和中介作用的社会资本通过对这两对关系的分析，我们得到这样一种循环：社会资本能够解释公民参与的合法性，同时又能够促进公民有效地参与，有效的公民参与能够提高公共危机管理的效果；成功的公共危机管理能够提高公民参与的能力和有效性，有效的公民参与又能够增加社会资本的存量。在这样一组关系当中，不管是公民参与对公共危机管理的影响，还是公共危机管理对公民参与的影响，都是通过消耗和增加社会资本发生的。

三、公民参与公共危机管理的困境：社会资本缺失和负外部性下的分析

虽然公民参与对公共危机管理有很高的价值，但现实中往往达不到理论上的效果：公民的危机意识和危机应对能力较弱；行动能力和社会影响力较弱；缺乏制度化和组织化保证；增加了管理成本等。公民参与公共危机管理的困境表现为外在困境(外部因素的制约)和内在困境(内在价值的困境)。这两方面的困境主要反映在社会资本的缺失和社会资本的负外部性上。

(一)社会资本缺失对公民参与有效性的制约

社会资本存量小的社会被称为“碎片化社会”，碎片化社会中个体主义泛滥、组织化程度低、社会壁垒广泛存在。在公共危机管理中，社会资本的缺失降低了公民参与的积极性和处理公共危机的能力，导致了公民参与的低效。公共危机管理不同于其他管理，对信任的要求特别高，信任的缺乏使社会成员之间难以达成互惠行动，容易造成集体行动的困境，导致公共危机的扩散以及次生灾害的发生。公共危机管理是一个系统管理，需要社会的协同努力，社会资本的缺失使得社会自组织化程度降低，限制了公民参与作用的发挥。公民参与公共危机管理需要一定的规范和制度来保证和约束，规范的缺失容易导致无序的参与，从而增加公共危机管理的难度。

(二)社会资本负外部性对公民参与价值的质疑

在社会资本丰富的社会，公民参与同样面临自身价值的困境，正如奥斯特罗姆所说：“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”社会资本带给公民参与价值的困境体现在以下三个方面：公民参与存在着作用半径，作用半径是指系统的有效服务范围，主要表现为地域半径、种族半径、组织半径和阶层半径，作用半径的存在使得公共利益难以得到保证，也缩小了利益受众的范围，容易产生“多数人暴政”；公民参与存在着合法性危机和风险，信任并不能充分证明参与的合法性，而且当一个组织的目标与社会利益相悖时，往往会成为公共危机的制造者；公民参与使社会存在碎片化的危险，奥斯本曾指出，随着公民参与的扩大，“我们今天的大众社会被分割成成千上万的碎片，呼声越来越来自于单一的利益集团”。公民在参与公共危机管理时也很难避开这些价值困境：公民参与的作用半径使得小团体行为时常发生，公共危机发生时，存在矛盾的团体相互之间往往采取漠视甚至是落井下石的做法，容易引发持久深层的公共危机，这在种族社会里特别明显；公民参与公共危机管理具有道德风险，特别是在自然灾害发生时，社会资本丰富的团体往往会选择牺牲其他群体的利益来维护自身的利益，这使得社会资本的负外部性扩大；公民参与要求社会各阶层的利益得到反映，公民参与使得公共危机管理系统更加复杂，增加了保证公共利益的难度，这会使公共危机管理陷入公平和效率的争执当中；的团体往往借助自身丰富的社会资本，利用合法的公民参与渠道，制造或扩大公共危机以达到自己的利益要求，这给如何规范公民参与增加了困难。

四、公民参与公共危机管理的路径选择：社会资本投资与自我完善下的思考

社会资本的缺失和负外部性严重制约了公民有效参与公共危机管理，因此必须要改善公民参与中的社会资本，主要通过社会资本的投资和自我完善来完成。

(一)社会资本的投资：方式、方向和途径

任何资本都需要投资才能发挥作用，社会资本也是如此，通过社会资本的公共投资可以实现更有效的服务。社会资本的重复使用使得社会资本存量增加。林南指出，社会资本利用得越多，价值就越大。因此重复使用是社会资本的投资方式。社会资本的投资的方向应是促进“帕累托最优”的实现；促进社会资本增长的活动和政策都构成了其投资路径，因此社会资本投资的途径具有多样性。

(二)社会资本的自我完善：重复博弈和社会裂痕

自我完善是社会资本发展过程中的自发行为。对社会资本负外部性的规避是通过重复博弈和社会裂痕作用来完成的。重复博弈是一种动态博弈，它能使交易成本接近于零，导致“强均衡”状态的发生，在这种情况下任何参与者都不能通过单方面改变它们的决策来获益，也就能限制社会资本负外部性的发生。社会的结构性壁垒是社会资本负外部效应产生的根本原因，雷和泰勒提出了这样一种思想：社会中存在纵横交错的裂痕，这会解决将社会资本散布到群体之外的问题，通过相互交叠的成员身份的存在，从不同组织内部的互动获得信任就有可能扩展到整个社会。这其实就是社会资本自我完善的过程。

(三)完善公民参与公共危机管理的路径选择

危机管理与公共关系篇5

关键词：公共危机 公共危机管理 研究综述

随着全球经济的发展，各类灾难所导致的损失与日俱增。20世纪90年代以来，各种公共危机事件的发生频率呈明显上升趋势，其频发度和危害性亦呈明显上升趋势。"9.11"事件及2003年我国“非典”的发生及近期发生的一系列公共危机事件，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。正是在这一背景下，公共危机管理成为全球政府及学者们关注的焦点。

1.对危机、公共危机、公共危机管理及相关概念的界定

1.1有关危机和公共危机的界定：

关于“危机”，作为一个复杂的概念，源自于希腊的一个用于描述濒临死亡的医学术语。维基百科中解释“危机”是有危险又有机会的时刻，目前国内有不少学者也将危机称为“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”等等。而对于什么是危机，国内学界大多是借用国外学者对“危机”的定义。

美国学者罗森塔尔和皮恩伯格认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件[1]。格林认为危机是指事态已发展到无法控制的程度，而危机管理的任务就是尽可能地控制事态，在危机事件中把损失控制在一定范围内，在事态失控后要争取重新控制住。塞伯斯定义危机为妨碍一个组织运行层面的职能和目标达到一致的可接受能力，它的生长力或继续生存的能力或者有一个不利的个人因素影响，如它的雇员、客户或组成部分所意想的任何活动或任何活动的失败。

近年来，国内一些学者也提出了自己的界定。如高世屹指出，突发事件是人们对出乎意料事件的总称[2]。薛澜等认为危机通常是指在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚[3]。马建珍指出危机是指社会遭遇严重天灾、疫情或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭到严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[4]。李泽洲认为突发性公共事件就是在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[5]。武则给予危机概念以乐观的阐释，认为危机就是危险和机会，每一次危机既是失败的根源，也是孕育成功的种子[6]。许文惠、张成福认为危机是由一组迅速展开的事件组成的，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险[7]。胡百精等则认为应当将危机定义为一种状态，而非一个或多个事件。这是对危机和危机管理实践的学理关照，是基于实践的认识论综合[8]。胡鞍钢从突发事件对政权稳定和社会意识形态产生冲击的角度来考虑事件的性质，并得出两个重要的论断：一是认为危机有“良性”和“恶性”之分。对于良性危机，处理得当可以化危险为机遇。二是出现危机是常态的，没有危机是不正常的。从危机管理的角度看，危机出现的这种不确定性、连续性是我们需要经常面对的[9]。

对于公共危机，虽然我们经常可以看到很多的文章都是以此为题目的，但是真正对其做出界定的只有少数学者。李燕凌等认为，公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险的事件[10]。张小明则认为是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观或行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策的事件[11]。王晓成认为，公共危机是指由于内部或者外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险情况和紧张状态[12]。

1.2 对于危机管理、公共危机管理的界定：

国外公共危机管理研究主要有三个方面：①以企业为视域的公共危机管理研究。②以国家为视域的公共危机管理研究。③全球公共危机管理研究。这三个方面的的危机管理往往是紧密相连的。

以企业为视域的公共危机管理研究主要有：美国学者史蒂芬・安德尔在其研究成果《企业危机管理》一书中，对企业危机管理的环境、危机管理预警方法、危机决策方法和未来危机管理技术等进行了分析，重点研究了危机预测和决策的特点，并提出了一些较为新颖的方法，还将这些方面做了时间上的对比，具有重要的理论意义与实用价值。美国学者史蒂文・芬克指出，危机管理是有计划地挪去组织的风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。并将危机分为四个阶段：征兆期、发作期、延续期、痊愈期。美国危机管理大师罗伯特・希斯提出危机管理4R模式，即缩减力、预备力、反应力、恢复力四个危机管理阶段[13]。诺曼・奥古斯丁认为，每一次危机本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子[14]。危机管理专家米特罗夫提出危机管理的五阶段模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习阶段。

以国家为视域的公共危机管理研究主要有：英国危机管理专家迈克尔・雷吉斯特等认为，在今天复杂的环境中，组织必须对飘忽不定的公共价值观、不断提升的社会期待以及无处不在的新闻媒体加以深刻理解，做出迅速反应，并对危机处理过程的每个环节作了分析[15]。劳伦斯・巴顿将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保危机不再发生[16]。

全球公共危机管理研究主要有：德国著名学者乌尔里希・贝克认为，人类面临着威胁其生存的、由社会制造的风险。我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度，尤其是风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益[17]。

关于什么是危机管理，在借鉴国外学者观点的基础上，国内的学者也提出了自己的见解。张成福指出，所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段才去一系列的控制行动，以期有效地采取预防、处理和消弭危机[18]。何志武等认为，危机管理就是对没有预料到的且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理[19]。杨冠琼认为，危机管理就是政府组织有关力量在监测、预警、干预或控制以及消减危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施[20]。

与此相关的还有公共危机管理。吴兴军认为，公共危机管理是公共管理的一个重要领域，它是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人[21]。杜宝贵等指出，区别于常态下的公共管理，人们把处理突发性公共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理[22]。张小明认为，公共危机管理是对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非政府公共部门，也包括企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涵盖在内[23]。马建珍指出，政府危机管理就是在危机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制协调、经验总结的系统过程[24]。黄训美指出，政府的危机管理是危机发生前的有效预防和危机发生后的积极救治[25]。这些概念，从不同的角度反映了公共部门危机管理的特性，但学者们对此很少做区别对待。

2.关于公共危机的类型和特性

2.1公共危机的类型：

不同的分类标准，形成不同类型的公共危机。在借鉴国外学者研究的基础上，我国一些学者也尝试着进行了分类，除了分类的角度有所不同，并没有太大的分歧。胡宁生将危机分为两种基本类型：一是结构良好的危机；二是结构不良的危机[26]。沈致远等人基于金融危机的历史经验同时结合数学金融学的研究，认为突发性事件有两种类型：一是“能量积累型”，例如地震、火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来。如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然奔溃；二是“放大型”，如企业倒闭引起一系列债主相继破产、美国长期资本管理基金事件及一国危机引起的“级联放大”效应造成亚洲金融危机等[27]。薛澜等从危机产生的原因上对危机类型做了归纳，将危机类型分为：自然灾害型，利益失衡型，权力异化型，意识冲突型，国际关系型等五种[28]。黄训美从产生的原因看，危机的类型主要有三种：一是自然力产生的天灾；二是人为造成的人祸，包括全局性的或局部性的社会冲突；三是以自然灾害表现出来的人为危机等[29]。陈炜将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大刑事案件、公共关系危机（舆情突发、网络炒作）[30]。杨冠琼按照危机涉及的区域将危机分为区域危机、国家危机乃至全球危机；依据危机发生的领域将危机分为政治危机、经济危机、民族危机和宗教危机等[31]。

2.2公共危机的特性：

我国学者在对各类公共危机进行分析的基础上，对危机的特性也做了归纳。目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性，政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。马建珍认为危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征[32]。张成福指出危机具有威胁性、不确定性、事件的有限性与危机的双重效果性，认为危机会带来各种损失，但危机可以促进制度的革新与环境的变革[33]。李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征[34]。薛澜等对转型期我国危机形态的特点做了具体分析，将它们归纳为五个方面：危机事件涉及的领域多元化；危机事件呈高频次、大规模；危机事件的组织性、暴力性和危害性加强；危机波动方式多元、震动频度增大；危机事件的国际化程度加大[35]。之所以对公共危机进行类型划分，主要目的都是为了更好地为危机管理服务，以最大限度地减少危害损失，防止人类悲剧的发生。

3.关于公共危机管理体系的构建

危机管理管理体系的构建问题是我国学者讨论比较集中的研究领域之一。学者们从不同的视角提出对危机管理体系的构建，反应了他们关于危机应对与管理的策略与见解，但是仁者见仁，归结起来，主要有以下四种种观点：

3.1“制度论”

即从制度的视角看危机管理，这是目前占主导地位的一种观点。“制度论”认为我国近年发生的危机事件以及政府应对危机的不得力，很大程度上在于国内相关的应对机制不够健全、相应的法制保障不够完备。李燕凌等对农村公共危机产生的原因进行了分析，并有针对性地提出了相关政策措施[36]。林毅夫明确提出，完善危机管理体系关键是建立体制化机制[37]。

3.2“经验论”

“经验论”主张学习西方发达国家的经验和教训，以促进我国危机管理体制的建立。薛澜等分析了美国公共卫生突发事件应对体系，总结出国外相关危机管理体系的一些特征，以期对我国的机制结构产生有益的影响[38]。王德迅也分析了美国、日本等国家的危机管理体系及其运作模式，为我国的危机管理提供了诸多的启示[39]。

3.3“公共关系论”

“公共关系论”认为在危机应对时，应当合理运用公共关系学的原理、方法。在实践中，公关的一些原则、方法、方式、策略在危机管理中得到了广泛应用。徐刚认为危机管理的公共策略是提升政府和社会危机管理能力的重要方面[40]。

3.4“全面整合论”

“全面整合论”认为，由于公共危机事件的复杂性和多变性，某一种机制、模式或策略很难单独解决全部问题，必须整合各种资源和力量，建立一个全面整合危机管理体系来不断提升危机管理能力。这种理论以张成福为代表，即要把危机管理的策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展的战略之中[41]。

4.关于我国公共危机管理研究的成果与不足

由于我国正处于社会的转型期，同时也是危机事件的高发期，这些事件的发生促进了国内关于公共危机管理研究的发展，综合前边所讲的关于公共危机管理的理论知识及学者们关于实践的研究，可以看出我国公共危机管理取得很大的成果，主要表现在：1.针对危机管理的研究机构不断涌现；2.界定了学科研究对象，学科体系不断完善；3.大量的学术成果问世，我国出版了大量优秀的学术专著。

综合分析这些研究成果，可以发现我国学者对公共危机管理问题的研究重点还是关于其理论的研究，其不足之处还有很多，主要表现在：1.实证性研究不够。目前我国学界对公共危机管理的研究主要还是学究式的，仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段，而立足于国内公共危机管理的调查研究还是不多。2.跨学科研究不够。3.研究领域与范围偏狭。目前我国对公共危机管理的研究，主要以政府危机管理为核心，城市危机为主要研究对象，而对于农村尤其是广大民族地区危机管理的研究还远远不够。

参考文献：

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[22]杜宝贵、张韬：《正确认识公共危机管理中的几个关系》[J]，《东北大学学报》（社会科学版），2003年第5期。

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[26]胡宁生：《中国政府形象战略》[M]，中共中央党校出版社，1999版，第1173-1177页。

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[30]陈炜：《公共危机管理机制建设的现实思考》[J]，《公安学刊》，2007年第10期。

[37]林毅夫：《完善危机管理体系关键是建立体制化机制》[J]，《领导决策信息》，2003年第20期。

[38]薛澜、朱琴：《危机管理的国际借鉴：以美国突发公共卫生事件应对体系为例》[J]，《中国行政管理》，2003年第8期。

[39]王德迅：《日本危机管理研究》[J]，《世界经济与政治》，2004年第4期。

[40]徐刚、黄训美：《政府危机管理中的公共关系问题研究》[J]，《中国行政管理》，2004年第5期。

危机管理与公共关系篇6

关键词：公共危机管理体制；公共危机管理机制；法治化

一、公共危机管理体制与机制的相关概念、特点

公共危机管理体制是指以政府为主体的公共部门在处理公共危机过程中的组织机构设置、管理权限划分、人员配置等方面的体系、制度、方法、形式的总称。而公共危机管理机制是指通过公共危机管理制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能，主要包括公共危机预警机制、公共危机决策机制、公共危机资源配置与保障机制、公共危机新闻机制、公共危机善后管理与评估机制。公共危机的特点：诱发公共危机的因素日益增加、危机信息的传播速度愈发迅速、危机导致的破坏性波及的范围更加广泛、危机的种类日益繁多、危机发展趋势与后果的预测性难度日益加大等。

二、公共危机管理体制与机制法治化的主要内容

（一）公共危机管理体制法治化

在公共危机管理制度法治化方面，公共危机管理的一系列制度、规定应该以国家法律宪法为依据，赋予这些制度、规定在公共危机管理活动中以至高无上的权威而非一种摆设，当然这种权威不能与宪法相抵触。在公共危机管理组织机构设置法治化方面，为了提高公共危机管理效率和效能，精简机构、减少层级、进一步推进大部制等思想是法律有关组织机构设置的主要理念。在公共危机管理权力分配法治化方面，一方面通过详尽的、完备的法律来明确界定从事公共危机管理活动的所有人员的权力与义务；另一方面，应建立一套法律明确规定哪些职权的获取适合采取选举制、哪些职权的获取适合任命、哪些职权的获取适合世袭等。

（二）公共危机管理机制法治化

危机预警系统是危机处理的关键之一，像人体的系统一样，每当病毒入侵肌体时，预警系统首先向大脑中枢系统发出信号，并通过大脑中枢系统的指挥，组织、调动力量进行抵御，预警系统的关键在于反应的迅速与信息的准确。决策机制是指有关决策流程和方式的制度化或潜制度化的组合方式。决策机制通常是决策体制的具体表现形式之一，受决策体制的制约，又为决策体制服务。法律还要规定参与决策制定者所要承担的责任，同时要赋予他们一定的权力，这样在其履行监控决策实施职责过程中，对于发现的问题能够在其权限范围内及时进行调整决策方案，使得决策目标尽可能的实现。各种资源的生产、分配与共享，以及各种资源的有效配置和使用，直接影响着政府和社会的危机管理能力。

三、公共危机管理体制与机制法治化过程中存在的问题

（1）在组织机构设置方面，我国目前已经建立了一些公共危机管理机构，但是缺少常设性机构，大多都是临时性机构，部门条块分割、协调不足，目前我国缺少国家层面的常设性的危机管理综合协调部门。这些机构的部门领导大多由相关行政部门首长兼任。

（2）在权力分配方面，虽然各级应急部门的垂直应急管理体制较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。我国目前大多是临时性机构，加上历久以来的官本位思想，使得走在危机管理活动一线的人员形成了逆来顺受的性格，不求有功但求无过，完全听任上级的知识行事，缺乏自主意识，同时，上级领导官本位观念浓厚，不愿意放权，在很多公共危机面前采取独断的家长式的方法，甚至是拍脑袋决策。

（3）在人员配置方面，由于公共危机管理机构的临时性，聚集到一起的人员之前互相并不了解，主要负责各自要管理的内容，比如有些人只知道怎样才能有效的预防，但是在危机真正爆发之后就手足无措了，不知道如何才能帮上忙，可能别的人员如负责紧急应对危机的人就会抱怨前者危机预防不到位，抱怨其提供信息不全面等，这样就会在危机还没有解决之前，组织内部就已经一团糟。

四、加快推进和完善公共危机管理体制与机制法治化的建议

（1）建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。考虑到中国的具体情况，国家有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。考虑到公共危机的多样性与复杂性，赢明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责，这样便于形成统一领导、分工协调的危机管理体制。

（2）制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系。目前，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权，我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。设计法规、规章的过程中要尽可能的与实际相联系，要具有可操作性和前瞻性。

（3）以法律、法规、规章的形式赋予公共危机管理人员的各项权力与职责，明确各项职权的范围、法律效力，权力与职责相对应，有什么样的权力就应该担任什么程度的责任。要求权力的行使要以法律为依据，在一定程度上可以M行自由裁量，但是这种自由是有限的自由，是在法律框架下的自由。

参考文献：

[1]郭晓来.对现代危机管理的几点思考.北京，2003.

[2]彭宗超.我国危机决策机制的转型特点与未来选择分析.北京，2005.

[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择.北京，2003.

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危机管理与公共关系篇7

【关键词】公共卫生管理；卫生管理体系；处置对策

1.前言

公共卫生管理离不开社会公众一起努力，这样才会使环境卫生、医生诊治及防控疾病、提高重视程度及控制疾病流行等方面得到明显改善。政府针对各类突发状况，采取有效措施实施管理职能，对人们健康进行保护，从而实现对疾病的有效防控。公共卫生管理与科技水平及社会公众配合具有比较密切的关系，构建比较健全的公共卫生管理体系，对于提高公共卫生管理水平具有十分重要的作用。

2.公共卫生管理现状

随着不断深入的社会经济体制改革，我国公共卫生事业得到快速发展。政府部门十分重视公共卫生管理，逐步完善传统公共卫生管理模式，构建符合我国国情的公共卫生管理体系，实现科学规范地公共卫生管理。因公共卫生管理目前还较为薄弱，特别是农村具有交叉的卫生条件，相对于城市还存在较大差距。基于政府的大力支持，不断增加对公共卫生事业的投入，但还是难以改善农村公共医疗卫生现状，农民看病难、医药贵等现象难以有效解决。只有不断缩小城乡差距，才能使城乡居民享有基本公共卫生医疗服务，进而实现公共卫生事业的健康发展。

3.公共卫生管理中存在的问题

3.1 危机公关应对措施不足

危机公关一般是指企业等为减少或避免因危机导致的损失，有组织有计划的制定与实施管理职能与处置措施。危机公关基于公关理论及原则的指导下，在突发性危机事件中应用公关策略及应对措施。公共卫生管理部门目前还没有建立危机公关，难以改善突发性危机事件导致的危机局面，因此在发生危机时降低发生率难度较大。针对公共卫生管理现状，企业比较缺乏危机公关，导致实施危机公关应对措施具有一定的难度。

3.2 危机管理机制不够完善

危机管理目标是组织自身及外部环境，关键在于突发性危机事件的应对，明显降低危机可能引起的损害。借助于可能或即将发生的危机开展分析预测，与公共卫生具体情况相结合，制定较为完善的措施。公共卫生管理体制相对落后，职能不清晰，存在多头管理等客观现象，若引起危机，化解难度较大，将损害公共卫生信誉。因政府投入资金不足及医疗卫生事业逐步向市场化方向发展，卫生医疗费用大部分向城市倾斜，而城市中的卫生医疗费用主要用于大医院，导致农村地区卫生医疗费用极度缺乏。

3.3 应急预警系统不完善

公共卫生管理系统中，城乡区域的大部分都没有建立预警系统。因人们缺乏危机意识，遇到突发状况时难以利用预警系统将有效信息进行传递，因而无法面对各种危机情况。而缺乏充分的资源储备与支援准备，对于公共卫生事业发展将产生重要影响，因此改善公共卫生管理现状需要国家需要投入必要的资金支持。

3.4 医疗资源不足

医疗改革受市场化趋势发展的影响是未来的趋势，医疗卫生经费主要向城市分配是在一定时期内客观存在的，导致农村区域缺乏医疗经费、医药少、就医难等实际情况。引起公共卫生资源相对过剩与不足并存的现实情况，主要表现在公共卫生资源在发达地区闲置，在不发达地区普遍不足。

3.5 公共卫生管理人员综合素质不高

公共卫生管理系统中目前尚未得到社会公众的重视，人才断层状况客观存在。而公共卫生管理人员缺乏对公共卫生管理的广泛认识，无法适应客观发展的要求。因公共卫生管理人员综合素质普遍不高，对于公共卫生事业的长期发展十分不利。

3.6 公共卫生管理体系不够完善

随着不断深入的市场经济体制改革，医疗卫生事业也向市场化方向发展。一些发达及发展中国家，医疗卫生经费大部分还是需要政府承担，公共卫生管理体系的不完善，对于公共卫生管理部门应对突发性危机事件十分不利。

4.公共卫生管理的处置对策

4.1 构建完善的公共卫生危机公关体系

危机发生客观存在且难以避免的，因此需要做好充分准备。建立适宜于公共卫生管理的危机公关体系，便于对突发性危机进行处置。应提高对危机公关的重视，根据危机公关原则妥善解决危机事件，进而促进公共卫生管理事业的有序发展。

4.2 构建完善的公共卫生管理与宏观调控体系

应前移企业卫生职能重心，将医疗置于有效预防中，对各部分职能进行明确。将重点向构建完善的公共卫生管理与宏观调控体系上转移，对于目前公共卫生管理职能混乱现状的改善具有重要作用。

4.3 构建畅通的公共卫生信息通道

在公共卫生管理与突发危机应对中，信息传递具有十分重要的作用，所以，构建畅通的公共卫生管理信息通道，能够明显提高工作人员信息处理能力。因公开信息可提高公众信任，避免发生随意性及不负责任行为。在人员素质提高、硬件设施配备及政府人员意识提高等方面，构建畅通的信息通道具有重要作用。

4.4 构建完善的农村医疗体制

农村医疗卫生保障是国家公共卫生保障的重要组成部分，在不断发展的公共卫生事业中，应将农村卫生改革作为重要突破口，不断规范农村公共卫生建设。结合农村卫生优势，构建完善的农村医疗保障体系及医疗防疫网，从政策与法律层面上保证农民可获得基本医疗服务。

4.5 构建高素质公共卫生管理队伍

因公共卫生管理队伍缺少高素质人才，在一定程度上制约了公共卫生管理水平的提高。所以应结合专业与技术发展的客观需要进行调整，合理配置公共卫生管理队伍。加强培训以提高专业人员的整体素质，进而在突发危机时可及时进行应对。

4.6 构建公共卫生管理及服务体系

国家作为公共卫生管理主体，离不开社会各阶层的参与，社会、民众及政府等方面的力量对于构建良好的社会氛围具有重要作用。因我国公共卫生管理相对比较薄弱，应构建完善的公共卫生管理体系，改善现有卫生管理体制，进而实现科学规范的公共卫生体制，这对于提高公众健康安全，改善我国公共卫生管理现状具有十分积极的意义。

危机管理与公共关系篇8

关键词：公共危机 政府职能 社会矛盾

1.前言

当前世界正处于经济一体化以及政治多极化的时代大背景之下，随着我国全面建设小康社会步伐的日益推进，传统与非传统安全威胁因素相互交织，国家发展过程中出现风险及危机的可能性不断增强，再加之自然灾难的影响，公共危机管理受到越来越多的关注，在此形势下进一步强化政府职能，加大危机管理力度，不管是对应对各种风险及危机，还是对维护国家安全和稳定，均具有重大意义。

2.理论概述

（1）公共危机。所谓危机，简单而言，就是危险和机遇。按照控制论主张，危机就是社会偏离正常发展轨迹的一种失控状态；依据系统论观点，危机指的是社会系统无序程度达到一定程度，从而给社会秩序造成极大负面影响。

（2）公共危机管理。所谓公共危机管理就是为确保公共安全、维护公共利益，以政府为主的应对网络针对各种潜在的或者现实存在的公共危机事件，依照其发展阶段而开展相应的有组织、有规划、持续性管理及控制措施，从而达到有效及时预防、应对及消除危机的目的。

公共危机管理阶段存在不同划分方式，比较具有代表性的有三分法、四阶段模型以及五阶段分法。三分法主要着眼于危机管理的宏观角度，将其分为危机前、危机及危机后，其中每个阶段又可以划分为不同的子阶段；四阶段模型又存在不同的见解，典型的有：缓慢、预防、反应以及恢复；减少、预备、反应以及恢复；五阶段分法主张将危机管理分为信号侦测、探测及预防、损害控制、恢复、学习。

3.中国政府公共危机管理存在的不足

中国各级政府虽经过数次公共危机考验，在开展公共危机管理过程中总结出不少经验，然而，往届政府并未借助科学理论，站在危机管理高度去开展危机管理。通常都是出新问题之后，临时组织一个班子就事论事。尽管这种做法可以达到解决眼前问题的目的，但需要付出较高的成本。笔者结合近些年来的公共危机，总结出管理过程中政府职能不足之处。

3.1缺乏公共危机意识

当前，在公共危机管理过程中存在的一大突出问题就是政府机关相关工作人员、公共事务管理人员以及广大社会民众缺乏危机管理意识，对公共危机管理中的政府职能的认识有待深入。及时转变观念是促进政府危机管理机制尽快建立并完善的重要先决条件，我国缺乏公共危机管理宏观机制，认识不够是导致这一问题最主要的原因。

3.2对公共危机基本特征的认识有待深入

公共危机有效处理的一项重要条件就是对突发危机及其可能导致的负面影响有全面而准确的认识。SARS事件就带给我们深刻的教训。最初爆发与广东佛山的SARS，迅速蔓延至广州，此时已处于爆发阶段，但由于对其认识不够，并没有意识到此次事件已经属于危机范畴，进而导致准备工作不够，在应对危机过程中不知所措。同时由于缺乏危机预处理机制，导致危机爆发阶段信息不畅通，诸如呼吸机以及防护服等必要物质严重供应不足，医护人员得不到有效保护。

3.3公共危机管理机制有待完善

在国外，国民经济动员及社会危机管理均作是一门独立专业，欧美国家的军事专家及国防经济专家从国防经济学入手对危机预警系统进行深入研究。还以SARS事件为例，政府在应对危机的过程中暴露出一系列问题，例如：系统性战略及规划缺失，未制定系统的教育、训练及组织机制，整合及协调机制缺失等等。很显然，国防动员或者国民经济动员只是为战争服务的观念已不符合当前形势，要从当前实际出发，积极转变观念，勇敢应对危机挑战。

3.4相应的法制规范不健全

当前，我国在公共危机管理方面尚未制定出一套符合我国当前现实国情、行之有效的应对程序，政府在处理危机的过程中的相关行为也没有法律法规依据和保障。

4.完善公共危机管理政府职能的对策

4.1构建危机管理预警机制

为及时发现危机征兆，政府部门要建立并完善公共危机管理预警机制。尽早发现公共危机征兆，有利于把握最佳时机，从而占据危机管理的主动权，有效避免危机影响扩大。公共危机管理预警机制时完善的危机处理系统中不可或缺的重要组成部分，其主要负责对相关信息进行收集、分析和处理，以便及时发现潜在性威胁因素，抓住危机中隐藏的机遇，从而占据危机管理的主动性地位。开展危机管理的重点之一就是预防，因为在公共危机管理过程之中，预防所需成本最小，操作也最为简便。客观而言，规范而有效的公共危机管理预警机制有助于危机因素的及时发现、树立危机观念、及时把握危机征兆中的机遇，制定出科学而严谨的危机应对计划。

民众参与是民众表达民意的有效途径，并最终使这种民意表达在政府施政中得到表达。政府危机管理预警工作的有效开展，一项重要内容就是树立危机观念，强化危机意识。在社会稳定期，民众普遍缺乏危机意识，针对这一现实情况，可以开展危机模拟，发现公共危机预警系统中存在的不足，及时予以完善，这对于各级政府及广大民众危机观念的树立具有一定意义。

4.2建立并完善公共危机快速反应机制

对于政府部门而言，在公共危机发生之后，作出的反应越及时，其所处的地位也就越有利，需要调用一切可以调用的政府资源参与到公共危机应对中来，确保社会秩序的尽快恢复。政府在公共危机管理过程中，一些强制性干预措施是必不可少的，从一定意义上讲，这也是政府权威性的反映。当发生公共危机的情况下，亢奋及保守是决策者常出现的两种非理性状态，由于受到一系列阻力的影响，决策的风险性也大大提高，所以，借助政治权威性，施行一些必要的强制性干预措施实属必要。但需要注意的是，这种强制性干预需要在最高级别政府的统一组织、指挥及协调下，各级政府共同参与。

4.3建立危机处理权威机构及机制

各级政府对于公共危机管理均负有不可推卸的责任，因此有必要对政府职能及公共危机应对予以有效整合，将危机管理职能作为各级政府日常管理工作的一部分。

从我国实际出发，借鉴别国经验教训，建立中央政府危机管理领导、指挥及协调机构十分必要，该机构主要职责就是在对公共危机进行全面客观分析的基础上，制定出相应的应对战略及计划，对危机信息及风险作出客观评估，并动员广大民众积极参与，调动一切力量，统一指挥危机应对战役。鉴于危机具有多样性，因此，要明确各级政府在危机管理中所承担的具体责任，建立起统一领导、分工明确的公共危机管理机制。

4.4关注信息交流，树立政府公信力

在公共危机面前，其不确定性造成的影响远远超出危机事件自身，其在很大程度上威胁则会社会的政策运作以及广大民众的生命、财产安全，社会公众将会对其产生一定的恐惧感。对于普通民众而言，通常难以客观而全面的认识公共危机，大部分会将主要责任归结到政府相关部门，迫切需要在第一时间获取最为真实、准确的信息，这正因如此，在公共危机发生时，确保信息交流和沟通的顺畅性具有重要意义。SARS实践中，政府及时向公众通报事件处理进展及相关信息，这场危机战役充分证实了及时向公众信息的效果，帮助政府树立公信力。

4.5 健全法制，确保公共危机管理法制化

当前，我国已经出台专门针对公共危机的法律法规，但宪法中也并未明确规定政府公共危机管理权限，并且尚未制定出完整的危机状态管理法。为实现政府管理公共危机的法制化及规范化，确保在公共危机管理过程中切实做到有法可依，需要进一步强化该领域的立法力度。首先，需要，在宪法中要对公共危机状态做出明确界定，并明确规定公共危机管理过程中政府职能；其次，结合我国当前实际，适时制定危机状态管理法，明确规定公共危机状态的确认标准、宣布、政府机关及相关组织的职责权限；最后，还要从现实需求出发，制定与之相应的配套法规。

4.6积极动员民众广泛参与

从一定意义上讲，公共危机所导致的最大负面影响就是破坏正常的社会秩序，同时给社会公众心理造成极大阴影，因此，确保社会秩序的稳定性、维持社会运动轨迹具有重要意义。第一，政府要努力维持公众生活正常状态，从而将公共危机对民众心理造成的伤害降低到最低；第二，通过政府公关，强化与公众的交流，保持政府与公众的联系，争取民众对政府机关在处理公共危机过程中相关举措的理解和支持，政府要通过公关向民众呈现出良好的形象，帮助民众树立起战胜危机的信念和决心；最后，媒体是向公众进行信息传输的重要途径，政府部门要充分利用媒体的作用，消除存在于民众中的不安因素。政府部门要对公共危机应对过程中广大民众所发挥的重要作用要有充分的认识，积极动员民众积极参与到公共危机处理中来，营造全民参与、共度难关的局面。

5.结语

综上所述，针对公共危机事件，当局政府需要建立并完善公共危机预警机制、公共危机管理系统以及公共安全事件应急处理机制，对政府流程进行改进和再造，建立政府部门行动统一协调机构，确保政府部门及相关领导在公共危机出现之后可以及时作出准确决策，并指导危机管理的有序开展。政府机关各部门要注意密切配合，鼎力合作，接受公共危机的考验，并在处理公共危机的过程中注意及时总结经验教训，将公共危机对社会及公众造成的伤害控制在最低限度，为民众的生命、财产安全及社会的稳定提供有力保障。

参考文献：

[1]李臣.建国以来我国灾害性公共危机管理的考察与反思.广西师范大学，2010，04

[2]郑梦颖.“非典型肺炎”与“5.12汶川地震”的政府公共危机管理比较研究.重庆大学，2010，04

[3]黄新伟.转型期公共危机管理中的政府责任研究.中南大学，2005，06

危机管理与公共关系篇9

摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

危机管理与公共关系篇10

关键词：公共危机　信息管理　危机信息　危机管理

中图分类号：　D630.8　文献标识码：　A　文章编号：　1003-6938（2012）06－0081-10

公共危机信息管理（Public　Crisis　Information　Management，　PCIM）是公共危机管理与信息管理交叉而成的一个新的学科前沿领域，主要研究公共危机管理中的信息问题和信息管理问题。由于信息渗透于公共危机管理的各方面和全过程，是公共危机管理体系的基础和核心，因此，PCIM的研究对促进公共危机管理的理论完善和实践发展具有基础性意义。从目前研究现状来看，国内外PCIM研究成果众多且增长迅速，但总体来看研究显得比较分散，问题域（problem　domain）设置比较随意，使公共危机管理研究的深入在信息维度上存在明显的不足和缺陷。

为了从总体上认识和把握公共危机信息管理，本文提出了PCIM的EPFMS理论分析框架，认为PCIM领域有以下5个核心问题域或研究范畴，即PCIM要素论（Element）、PCIM过程论（Process）、PCIM功能论（Function）、PCIM方法论（Methodology）和PCIM系统论（System），每个问题域或研究范畴都有其核心科学问题和研究侧重点，它们共同构成PCIM的EPFMS理论分析框架（见表1）。

1　PCIM要素论

要素论主要研究PCIM的构成要素以及要素之间的关系，通过揭示各要素的基本内涵和理论问题，分析常态和危机状态下各要素之间的联系方式和作用机制，建立关于PCIM结构要素的基本认识和知识。

从广义的角度，可把PCIM的构成要素概括为主体要素（包括政府、媒介、公众、企业、NGO等）、客体要素（信息）及环境要素（政策法规、经济、技术、文化等）（见图1）。

PCIM主体要素有政府、媒介、公众、企业、NGO等。根据公共治理理论，有效的公共危机管理应该是政府、企业组织、NGO、公众等多元主体共同参与的过程。他们是公共危机管理的利益相关者（Stakeholders），在危机管理过程中有不同的地位、作用、利益需求以及表达渠道与方式，需要探寻不同主体间的信息协调机制，尤其是不同主体信息平台的良性互动和不同主体间良性信息关系的构建等问题。根据公共危机中利益相关者的相关度、影响力和紧急性三个属性，可以将利益相关者划分为三类，即核[图1　公共危机信息管理的构成要素]　[环境

（教育、人文）][环境

（法律、政策）][媒体][环境

（技术）][环境

（经济）][公众][政府][信息][][接受][反馈][使用][使用][传播]　[企业][NGO]

心的利益相关者、边缘的利益相关者和潜在的利益相关者。一般来说，政府、受害的社会组织和公众、危机诱发者是核心的利益相关者，媒体、NGO、公共服务部门是边缘的利益相关者，危机旁观者是潜在的利益相关者［1］。N.　Bharosa从社区（宏观）、组织（中观）、个人（微观）三个层面分析了灾害响应过程中影响信息共享和协作的因素，发现救灾工作者更愿意获取对他们有用的信息而不是向其他人提供信息。要实现信息共享，理解每一个人及其他组织的工作过程和信息系统的性能是非常重要的，并据此提出了对信息系统设计者及政策制定者的六条建议［2］。

信息是PCIM的客体要素，是PCIM要素论研究的核心内容。危机信息的概念有广义和狭义之分，狭义的危机信息是危机潜伏、爆发、持续、解决等一系列过程中与危机管理相关的各种信息，广义的危机信息除了信息要素之外，还包括危机管理过程中与信息相关的人员、技术、设备、资金等，即危机信息资源［3］。信息要素的研究首先需要分析公共危机的信息需求，研究危机信息及其传播特点；其次对相关信息进行分类分级，建立信息目录体系，按目录层级和轻重缓急收集和分析信息；再次从信息主体和客体间的相互作用研究信息的传递、共享和使用问题，主要围绕信息机构如何组织信息资源、政府机构如何信息、媒介组织如何传播信息、社会公众如何接受和选择信息这几条主线展开。

环境要素是PCIM主体要素和客体要素之间相互作用的通道和桥梁，主要包括与PCIM相关的政策法规、产业经济条件、信息技术、减灾防灾文化等。环境要素是PCIM的支持要素和保障要素，良好的环境是PCIM主客体有效作用、信息顺畅传递和发挥作用的有力保障。

PCIM要素论要研究的主要内容有：（1）PCIM构成要素及其相关理论问题；（2）PCIM主体间的信息关系及相互作用问题，如政府和媒体、政府和公众、媒体和公众、政府和企业、政府和NGO等之间的信息传递与信息沟通；（3）PCIM主体、客体与环境之间的相互作用及信息关系问题，如信息流程、信息共享、信息反馈、信息架构（Information　Architecture）以及信息伦理、信息政策、信息成本控制等。

2　PCIM过程论

美国危机和紧急情况管理手册（Handbook　of　Crisis　and　Emergency　Management）提出了公共危机管理的四阶段模型，即减除（Mitigation）、预防（Preparedness）、反应（Response）和恢复（Recovery）［4］。“减除”是指减少影响人类生命、财产的自然或人力危险要素，如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规等；“准备”是指发展应对各种突发事件的能力，如制订应急计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等；“响应”是指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急计划、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等；“恢复”既指按照最低运行标准将重要生存支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。PCIM过程论就是从公共危机管理的四个阶段出发，研究每一阶段的信息保障和信息管理问题（见图2）。

从管理学的PDCA（计划、执行、检查、纠正）活动角度看，PCIM不仅仅是在公共危机的全流程管理中提供有效的信息，它应以“决策和执行”为轴心，在危机信息管理活动中不断重复PDCA管理功能，不断改进，形成螺旋式的公共危机信息管理循环。公共危机管理的每个阶段都有PDCA循环，后一阶段的PDCA循环以前一阶段为基础，是对前一阶段的修正和改进。例如，响应阶段的PDCA以准备阶段的PDCA为前提和基础。

公共危机管理的四个阶段都涉及信息的收集、处理、存储、传播和使用，但各个阶段的信息管理内容是有所侧重和不同的。“减除”阶段主要内容有：风险信息收集、风险地图绘制、危机预测、风险评估等；“准备”阶段主要内容有：信息监测、信息分析、预案研发、预警系统等；“响应”阶段内容有：信息公开、信息传播、信息资源配置、决策信息支持等；“恢复”阶段主要内容有：灾害评估、危机善后、灾后重建等。

从公共危机管理的发展趋势来看，其重心已从灾后应对转向灾前准备，进而转向风险管理，即由被动响应变为主动防御，由主动防御变为风险消除。与此相对应，PCIM的研究重点也将逐步转向风险信息管理和灾前信息准备，信息备灾将作为一个重要概念提出并逐步上升为PCIM的一个重大研究领域。

3　PCIM功能论

功能论主要研究PCIM在公共危机管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用机理与方式。一方面，这些最基本、最普遍的功能可以概括各种具体的PCIM的工作目标，另一方面，这些最基本、最普遍的功能又是相互不能替代和兼容的，它们表征了PCIM的基本价值和作用。

在经典文献中，阿利森和泽利科在《决策的本质——解析古巴导弹危机》（Essence　of　Decision：　Explaining　the　Cuban　Missile　Crisis）中阐述了危机与决策的关系以及决策模式，将危机管理看成是决策论的一个分支加以研究，强调了信息在危机决策中的作用。米特洛夫和皮尔森在其著作《危机管理》（Crisis　Management）中指出，搜集、分析和传播信息是危机管理的直接任务［5］。奥托·莱尔宾格尔在《危机主管：直面风险与不确定性》一文中，从信息角度分析了危机管理者的职能和素质［6］。罗纳德·伯克和卡里·库珀在《持续性危机沟通：规划、管理和响应》一书中分析了危机管理中的信息需求问题，提出了持续性的危机管理方法，探讨了信号寻求、危机预防、危机准备、危机识别、危机遏阻、危机恢复等相关问题［7］。

通过归纳、比较、综合各种不同层次、不同类型的公共危机信息管理所提出的工作任务，结合公共危机管理对PCIM工作的需求，将PCIM的功能划分为基础功能和核心功能两大部分。基础功能包括对危机信息的收集、处理（组织）、存储、传播和使用；核心功能包括利用危机信息进行预测、预警、决策、执行（指挥、调度）和评估。基础功能是一般信息管理所共有的功能，核心功能是在基础功能的基础上，PCIM支持公共危机管理的最基本、最普遍的功能。PCIM的基础功能和核心功能都贯穿于整个公共危机管理活动中，基础功能是前提和基础，核心功能是本质和中心；任何一个核心功能的实现都离不开基础功能，同样基础功能要想体现其价值和作用，又要通过核心功能来实现（见图3）。

[图3　公共危机信息管理功能论]

3.1　PCIM基础功能

（1）信息收集：实时、准确、全面地监测和收集与公共危机相关的各种数据和信息，强调对危机征兆信息的捕捉，重视遥感、遥测、GIS、GPS等信息技术的使用以及信息的实时动态更新。随着社交媒体的兴起，社交媒体正成为公共危机信息监测与收集的重要渠道［8］。

（2）信息处理：对危机信息进行选择、组织和加工整理，是把无序的信息流转化为有序信息流和支持危机决策的知识。在当前大数据环境下，对海量实时危机信息流的处理和挖掘分析在技术上已成为可能，正成为社会计算（Social　Computing）、计算社会科学（Computational　Social　Science）、商务智能（Business　Intelligence）等学科的研究热点［9］。

（3）信息存储：是将已加工处理的危机信息存储到介质中，以方便公共危机利益相关者使用和传播。云存储和云计算是海量实时危机信息存储的一个基本趋势。

（4）信息传播：将经过处理的危机信息提供给用户，以满足用户信息需求的过程。信息公开是PCIM的一个核心原则。新媒体在危机信息传播中的作用日益受到关注［10-12］的同时，公共危机中虚假信息和伪信息的传播问题也成为研究热点［13-14］。

（5）信息使用：利益相关者利用信息或信息服务进行公共危机管理的过程。信息使用是PCIM的目的和归宿，是PCIM基础功能和核心功能联系的桥梁和纽带。

信息收集、信息处理、信息存储、信息传播和信息使用构成信息的生命周期（Information　Life　Cycle），是一个不断循环往复的过程。

3.2　PCIM核心功能

（1）预测与预警：贯穿于危机生命周期全过程。在危机爆发前需要对其进行监测和预测，找到潜在的危机并尽可能的消除。在危机发生伊始，要对所发生的危机做出恰当的预警，引导和指挥公众应对危机。在危机爆发后，也需要根据危机的不断变化和特有性征调整计划和方案，达到以少量代价解决危机的目的。危机预控职能是有效避免危机的关键职能，主要处于危机爆发前的潜伏期、生成期和高潮期中。利用无线传感网络、空间视频系统及人工智能（移动机器人）等可以有效地收集地理数据和环境状态数据［15-18］，并通过预测模型得出哪些地区会受到威胁，及时做出预警。利用从急救中心及突发事件举报中心获得的数据，可以分析危机事件发生的频率及时空分布［19-20］。

（2）决策：支持危机决策是PCIM的核心功能，危机信息的收集、组织、分析、解读均以决策目标为中心。贾尼斯在《决策与危机管理中的领导》（Crucial　Decision：　Leadership　in　Policymaking　and　Crisis　Management）一书中，在总结各类决策模式的基础上，提出了危机决策流程的约束模型和四大步骤，阐述了信息搜集在问题确认、信息资源利用、分析和方案形成以及评估和选择中的作用［21］。Roberto　G.aldunate等人研究并提出了一种分布式协同决策模型，主要用于大规模减灾中的决策制定［22］。De　Maio等研究了一种基于语义网络来协调异质数据和柔性计算的方法，用来处理不确定性因素和模拟植入在应急计划中的因果推理，来支持应急决策和资源调度［23］。GIS可通过获取数据、存储数据、处理数据、分析数据以及可视化数据，为危机管理者提供了决策支持［24］。除决策系统设计之外，决策信息的传达及决策中领导绩效的测量也受到了关注［25-26］。

决策功能贯穿于整个危机管理活动中，事前的决策主要是以常规决策和程序化决策为主，决策的问题一般都具有良好的结构，可以广泛征求意见，充分发扬和体现民主决策。协商民主（Deliberative　Democracy）、基于地理信息的协商（GeoDeliberation）等作为重要研究主题，在公共危机管理领域正引起广泛的关注［27-28］。危机一旦发生，危机的决策目标就会随着危机事态的演变而变化，人们需要不断地做出调整和修正，危机决策变为非程序化决策。这时决策的第一目标是控制危机的蔓延和事态的进一步恶化，决策者通常以经验和灵感决策为主，由于情况紧急，往往将权威决策者的决定作为最后的决策结果。

决策过程中要解决的主要信息问题有：①准确定义危机决策问题；②针对可能出现的各种危机情境，应用专家知识和经验编制危机应急预案和应对计划；③根据出现的异常问题，判别危机情境，借助于DSS、知识库、预案仿真等技术得到处理危机的初步方案。

（3）执行。高效的执行是危机决策发挥作用的有利保证。执行阶段主要的问题有人员设备和其他资源的调度，灾害现场的实时反馈，突况的灵活应对等。在执行的过程中协作是至关重要的，大规模的危机事件响应是一个综合协作的过程，需要相邻区域的多部门主动参与和有效协作［29］。对公众参与来说，开放地理信息系统（volunteered　geographic　information）［30］、移动地理信息系统［31］等是有效工具，一方面会提供重要的信息交互，另一方面也会提高应急处置的效率。

（4）评估。不仅指对危机后的评价，还包括对危机前的风险评估以及危机中“可减缓性”、“可挽救性”与“可恢复性”的评价，其中尤其要注重危机前的风险评价，因为它具有“可消除性”［32］。美国联邦应急管理署（FEMA）了一系列与风险有关的文件，其中包括风险地图、评估和规划（RiskMAP）的项目管理、战略、技术服务和用户数据服务等［33］。日本学者Ana　Maria　Cruz　和Norio　Okada研究了城市由自然灾害引发的技术灾难（Natech）［34］，并提出了针对此类灾难进行风险评估的一套方法论。德国的备灾评估项目中建立了比较成熟的备灾指标和框架，可进行多种与灾难相关的评估［35］（Center　for　Hazards　Research　and　Policy　Development　University　of　Louisville，2006）。在火山、地震、泥石流、海啸等自然灾害风险评估与灾害影响评估中，交互式绘图信息系统、地理空间信息技术、遥感遥测等技术得到了广泛应用［36-39］。

4　PCIM方法论

著名学者拉普拉斯说过：认识研究方法比发明、发现本身更重要。如果我们把发明和发现比喻为“黄金”，那么研究方法就是“炼金术”［49］。方法论是对方法的理论说明与逻辑抽象，是具体的、个别的方法的体系化与理论化，因此相对于方法而言，方法论具有理论性、系统性和统一性等特征。

信息管理方法研究在危机管理领域虽然取得了一定的发展，但还没有形成系统的成果。公共危机信息管理有其自身的特点，所运用的方法要侧重于应用性与可操作性，必须与实际情况相适应，这就决定了PCIM的方法体系与传统的信息管理方法有所不同。

对PCIM方法体系的建构来说，一方面，方法是实现PCIM各项具体工作目标或任务的工具，因此，方法的结构应该从总体上保证PCIM各种功能的实现，即符合功能—结构的对应原则。另一方面，由于PCIM方法的来源是多方面的，方法的类别和数量是众多的，方法的性质是多元的，固此，应构建一个尽可能全面的、有机的方法框架，既明确反映各种具体方法的“位置”、反映方法之间的联系和区别，又是可以扩充和发展的，可为新方法的并入提供余地。

根据公共危机管理的四阶段模型，从支持公共危机管理流程的主要功能出发，建构了与主要功能相对应的PCIM方法体系（见图4）［41］。

PCIM方法体系由需求分析方法、信息采集方法、危机预测方法、危机监测方法、环境分析方法、深度研究方法、应急决断方法、执行控制方法和综合评价方法9大类方法构成，每一类方法又包括各种具体方法，本文只列举了部分常用或重要方法。

公共危机发生之前是信息管理的准备阶段，所需要做的是需求分析、信息采集与危机预测。需求分析方法保证了需求分析阶段所划定的信息需求范围的合理性，信息采集方法保证了所采集信息的质量与数量，而危机预测方法则直接关系到危机预报的准确性。

公共危机过程中的信息管理过程就是危机决策的过程，对应于危机决策的5个步骤，信息管理也执行危机监测、环境分析、深度研究、应急决断与执行控制5个功能。这个过程直接关系到公共危机管理的效果，对各类方法的应用也最为广泛。

公共危机后信息管理的作用是对危机管理的效果进行评价并进行及时反馈，此时的方法也主要是各类评价方法。

5　PCIM系统论

PCIM系统论主要研究支持公共危机管理的各种应用信息系统、信息架构和信息技术。美国纽约大学商学院劳顿教授认为：信息系统不只是一个技术系统，而且还是一个管理系统和组织系统，是一个社会系统。危机管理信息系统是基于不同层次、不同功能和技术的多维整合（见图5）［42］。

从技术维的角度，各种公共危机管理应用信息系统和信息平台的建设需要广泛采用各种信息技术。除计算机硬件、软件、存储技术、通讯和网络技术等最基本的技术之外，还需要利用遥感技术（RS）、GPS技术和分布式数据库技术，有效地集成分散的信息资源；采用网格技术、GMS（Geo-code　Mapping　System）技术、数据仓库（DM）等，建立完整、动态的危机管理综合数据库；采用GIS技术、信息可视化技术、XML技术和决策模型，建立相互关联的决策支持子系统；采用地理空间信息技术，建立协作式危机管理系统［43-44］；采用网络舆情监测技术，实现对网络群体性突发事件危机信息传播动态的实时监测［45］；采用仿真技术，实现对危机事件的发生、演化机理分析，加深人们对危机治理的理解和认知［46-47］。

在经典文献中，1984年，沙特朗（R.　L.　Chartrand）等人在名为《用于应急管理的信息技术》（Information　Technology　for　Emergency　Management：Report）的研究报告中，着重研究了应急通信系统、与自然灾害有关的信息存储与检索系统，以及其它信息技术在减灾和危机管理等方面的应用问题［48］。科林（Nick　Collin）讨论了危机信息管理中对信息和技术管理重构的重要性［49］。1999年，美国国家研究理事会（National　Research　Council，　NRC）编著的《用于危机管理的信息技术研究》（Information　Technology　Research　for　Crisis　Management）详细介绍了各种可用于危机管理的信息技术的特点、作用等，并强调要通过信息技术的运用来应对各种危机［50］。在危机管理实践中，全球著名的ESI公司开发了基于Web的应急信息管理系统——Web　EOC系统，已得到了广泛利用，可以使组织在没有建立紧急事件处理中心的情况下也能很好地预防和应对危机［51］。

从层次维的角度，地方危机管理信息系统支持地方政府的公共危机管理，各应用信息系统一般由政府专门部门建设，一般系统可操作性强，但可集成、可扩展性差。国家危机管理信息系统支持国家层面的公共危机管理，是地方危机管理信息系统的集成，建设中主要解决不同系统间的数据融合、共享和扩展问题。全球战略与区域应对信息管理系统支持国际层面的公共危机管理，在“全球风险社会”背景下，是支持跨国危机管理和全球危机管理的信息基础设施。在上述三个层次的危机信息系统中，国家危机管理信息系统居于核心地位。以美国国家突发事件管理系统（National　Incident　Management　System，　NIMS）为例，美国国土安全部成立后，NIMS将美国已有的最佳经验整合为一个统一的适用于各级政府和职能部门应对各种灾难的国家突发事件管理方案，使联邦、州、各级地方府与私人团体能够有效、高效、协调一致地对国内突发事件作出准备、反应以及从突发事件中恢复［52］。在实用系统层面，Sahana作为一个开放的灾害管理信息系统，能有效地促进政府、公众、企业及非政府组织之间的协作，协作主体可以跨越组织界限共享数据，共同响应灾害［53］。

从功能维的角度，公共危机管理信息系统按照功能可以划分为安全信息采集系统、动态数据监测系统、危机预测预警系统、应急预案系统、应急演练系统、应急仿真系统、应急决策系统、应急指挥系统、应急资源配置与调度系统、环境污染评测系统、灾害综合理赔系统、财产损害评估系统、医疗救助系统等。这些应用信息系统通过统一的应急信息平台进行集成，支持公共危机管理各项功能的实现。

6　结语

EPFMS分析框架是在公共危机管理与信息管理双重视域的交叉结合中基于问题域及其关系建构起来的PCIM研究框架，说明PCIM既有其背景学科——公共危机管理与信息管理——的知识支撑，又有其不同于背景学科的独特的知识元素和学科气质。

EPFMS分析框架的PCIM要素论主要研究PCIM的构成要素以及要素之间的关系，建立关于PCIM结构要素的基本认识和知识；PCIM过程论基于公共危机管理的典型生命周期过程，研究每一阶段的信息保障和信息管理问题；PCIM功能论主要研究PCIM在公共危机管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用机理与方式；PCIM方法论研究PCIM的方法来源、方法原理、方法应用以及方法体系的建构问题；PCIM系统论主要研究支持公共危机管理的各种应用信息系统、信息架构和信息技术。每个研究范畴都有其核心科学问题和研究侧重点，它们共同构成公共危机信息管理的EPFMS理论分析框架。为了便于对EPFMS分析框架有更加明确的认识，将其主要研究内容以及未来研究方向等总结如下表（见表2）。

[EPFMS

框架＼&研究

时间＼&研究的

成熟度＼&研究的核心问题＼&未来发展

方向＼&要素论＼&稍晚＼&不成熟＼&公共危机信息管理的主体、客体、环境，以及主体和客体间的信息传递、作用机制等。＼&由要素内容转向要素关系研究＼&过程论＼&较早＼&欠成熟＼&以决策为轴心研究公共危机信息的螺旋式周期管理＼&由灾害应对转向信息备灾和风险管理＼&功能论＼&较早＼&较成熟＼&以决策功能为核心研究公共危机信息收集、处理、存储、传播和使用中的问题，支持危机预测预警、决策、评估。＼&智能化决策，突发事件的动态仿真与计算实验＼&方法论＼&稍晚＼&不成熟＼&危机信息的收集方法、组织方法、决策方法、评估方法以及改进＼&新方法的引入，独有方法的建构＼&系统论＼&早＼&较成熟＼&支持信息系统建设的关键技术，如GIS、网格技术、卫星遥感、可视化技术等。不同信息系统的集成和融合问题，如数据共享、数据兼容＼&综合危机信息管理系统＼&][表2　EPFMS的主要研究内容和方向]

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