国有土地管理规定十篇

国有土地管理规定篇1

第二条  国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。

第三条  国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。

对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。

本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

第四条  国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。

被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。

国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。

第五条  企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：

（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；

（二）国有企业改组为股份合作制的；

（三）国有企业租赁经营的；

（四）非国有企业兼并国有企业的。

第六条  国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。

破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

第七条  根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

第八条  企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：

（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；

（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；

（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；

（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。

前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

第九条  处置的土地使用权，应当具备下列条件：

土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。

土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。

第十条  处置土地使用权应当按下列程序办理：

（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。

（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。

企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批；属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。

企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。

（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。

第十一条  处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。

第十二条  土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。

第十三条  国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。

第十四条  对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。

企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。

土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。

第十五条  本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。

第十六条  非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。

第十七条  在本规定实施之前国家土地管理局作出的有关规定以及各地制定的有关企业改革中土地使用权处置管理办法与本规定不一致的，以本规定为准。各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应按本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。

国有土地管理规定篇2

为保证国家建设工程的顺利进行，保护拆迁人和被拆迁人的合法权益，经请示市政府法制办并报市政府主管领导批准，现就国家建设项目用地需拆迁集体土地上的农村房屋的有关规定通知如下：

一、农民户转为居民户的，其自住房屋的拆迁补偿、拆迁安置及补助标准，均按《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》（以下简称《细则》）及市政府京政发〔1991〕56号文关于《北京市城市房屋拆迁补助费标准》的批复的规定执行。

二、不转为居民的农民户，其自住房屋的拆迁可由拆迁人或乡、镇政府统一迁建，也可由被拆迁人自行迁建，还可由拆迁人按《细则》有关规定用公房安置。

实行统一迁建的，迁建的房屋建筑面积和建筑标准超过被拆迁人原房屋建筑面积和标准的部分，由被拆迁人负担。

迁建房屋建筑面积不足原房屋建筑面积的部分，由拆迁人按原房屋重置价格结合成新，对被拆迁房屋所有人进行补偿。

被拆迁人自行迁建的，其原房屋由拆迁人按重置价格进行结算、补偿。

由拆迁人按《细则》规定，用公房安置被拆迁人的，被拆迁人应按房屋管理部门的规定，按期交纳房屋租金及有关费用。

三、拆迁农民出租房屋补偿时，应按照拆迁房屋的重置价格结合成新进行作价，由拆迁人给予补偿。

承租农民房屋的居民户，在本市有城镇居民的常住户口，且拆迁范围以外无正式住房的，由拆迁人按《细则》的有关规定给予适当安置。

四、拆迁农民庭院前后种植的树木和各种经济作物，由拆迁人按有关规定给予补偿。

五、拆迁农民个体工商户用房及因拆迁引起停产、停业的，其经济损失的补偿，参照市政府京政发〔1991〕56号文件第七条的规定办理。

六、拆迁农村集体企事业单位的房屋，其拆迁安置和拆迁补偿，按《细则》的有关规定执行，其停产、停业期间的损失，参照市政府京政发〔1991〕56号文件的有关规定执行。

国有土地管理规定篇3

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？

在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】

目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。

一、土地储备的定义

什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。

还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。

最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）

地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：

1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。

2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。

3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。

4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。

二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱

仍以上述规章为例：

1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。

2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。

3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。

4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。

综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。

那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门

土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？

依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。

有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：

对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。

由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。

政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。

四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体

新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。

在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。

依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。

行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。

五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权

在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。

具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。

既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？

在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。

取得土地使用权是二者的相同点。

不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。

土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。

所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。

出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。

六、对违法土地储备行为的诉讼救济

1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。

被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。

依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于，侵害了被拆迁人的合法利益。

3、政府收回土地的行为是可诉的。

国有土地管理规定篇4

    [关键词] 土地法 体系 指导思想 建议

    土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。

    一、土地法体系的概念

    土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。

    广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。

    从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。

    土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。

    土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。

    现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。

    学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。

    土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。

    二、我国现行的土地法规体系

    土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。

    从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：

    （一）宪法

    宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。

    （二）土地法律

    土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。

    （三）土地行政法规

    土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。

    （四）地方土地法规

    地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。

    （五）土地行政规章

    土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。

    （六）地方土地行政规章

    地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。

    （七）其他土地规范性文件

    其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。

    上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。

    三、完善我国土地法体系的基本指导思想

    目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：

    （一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则

    可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。

    （二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则

    与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。

    目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。

    （三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则

    从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。

    （四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则

    计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。

    解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。

    四、完善我国土地法体系的建议

    为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：

    （一）进一步完善宪法有关土地的规定

    1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。

    （二）制定《土地法》或《土地法典》

    我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。

    因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。

    （）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整

    长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自主权和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。

    （四）健全直接调整土地关系的法规

    土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：

    1.土地行政管理法规

    这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：

    ——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。

国有土地管理规定篇5

【关键词】国土资源；规划管理；任务实施

一、充分认识国土资源规划行政管理的重要性

1.加强国土资源规划行政管理是充分发挥市场机制配置资源基础性作用的前提条件。社会主义市场经济体制的核心，是在政府宏观调控下发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府宏观调控主要靠规划。在市场经济条件下，规划调控和市场调控对资源优化配置具有不可替代的作用，二者相互补充相互配合。对一些发达国家的情况可以看出，社会经济发达程度越高，同样国土资源开发与利用就越需要统筹规划。对于土地资源的开发和利用进行有效宏观调控经济发达的西方国家也十分重视，通过国家对其进行宏观调使市场机制的不足之处得以弥补。

2.加强国土资源规划行政管理是推进依法行政的客观要求。土地利用总体规划和矿产资源总体规划是法律规定的规划。对于国土资源的用途必须进行依法管制，对于矿产资源按照法定的要求进行勘查开发利用。按照法律的规定来行政，当然这就要求土地相关管理人员必须按照国土规划要求办事。法律对国土的合理利用计划、农田基本区域的划分、建设用地的批准与开发、农用土地转建设用地的征用和土地执法的监督检察等，它们实施的依据都是土地利用总体规划。在国务院对《关于全国矿产资源规划的批复》中强调，对于矿产资源必须进行合理的规划，按照法律的规定要求对矿产资源进行审批，对于勘查进行必要的监督，合理开展开采活动，一切都要服从规划的要求与规定，加强规划实施的管理工作。

二、明确国土资源规划行政管理工作的目标和任务

我国国土资源规划行政管理工作的总体目标是：以提高国土资源对经济社会可持续发展的保障能力为根本出发点，建立科学完善的国土资源规划体系；充分有效地发挥规划对国土资源调查评价、勘查、开发利用与保护的管制、调控和协调作用；确立规划在国土资源管理体系中的龙头地位；实现规划管理的科学化、公开化、制度化和信息化，使国土资源规划工作提高到一个新的水平。为了实现上述目标，今后一段时期国土资源规划工作的主要任务包括以下几个方面：

1.建设科学、系统的国土资源规划体系

要以国土资源规划为主线，以土地利用规划和矿产资源规划为基础，充分利用现有法律法规确定的国土资源规划权威地位和工作框架，从法律法规、行政管理和运作机制三个方面下手，构筑我国国土资源规划体系，强化国土资源规划的综合性、战略性、指导性，充分发挥规划的管制和调控作用，为实行经济社会可持续发展、完善社会主义市场经济体制、转变国土资源利用方式和管理方式服务。

2.加快国土资源规划体制的改革与发展

我国的规划体系受行政管理体制的影响，存在着明显的条块分割的痕迹。规划的编制主要由行政管理部门组织指导，实施也主要依靠行政力量。因此，规划性质不够明确，层次不清，各规划自成体系，与其他规划缺乏协调，致使内容重复、职能交叉的现象普遍存在。要改变这种状况，有两种思路：一种是沿用现在的规划体制，依靠行政管理体制的改革和完善来理清规划体系，减少规划的内容重复和职能交叉；另一种是重新建立一个独立于行政管理体系之外的规划体系，各规划由非政府机构(如科研院所)来编制，经一定的审批程序，通过后由各级政府组织实施。当然，无论哪一种改革思路都有赖于完善的规划立法。在条件成熟的情况下，应以法律的形式将各规划的性质、地位、职能以及编制、审批程序确定下来，使我国的规划走上规范化和法制化的轨道。

三、切实做好当前国土资源规划行政管理工作

1.切实抓好新一轮土地利用总体规划修编工作

做好土地规划的修编工作，前期工作不容轻视，对于土地规划修编的基本原则给以明确确立，对土地规划标准加以完善，同时在工作中做好防范措施工作，这些是做好土地规划修编工作的前提条件。特别重要的原因是，做好土地规划修编的前期工作，在参与前期编修工作中不断探寻土地利用的新型模式，合理集约地开展土地利用工作，通过创新的管理模式来确保国土资源的利用满足当前经济社会发展需求，同时，对于土地的供给又满足经济社会可持续发展的需求。开展国土资源的规划与管理工作时，一定要坚持保护耕地的原则，对建设用地进行严格的控制，在对国土资源进行利用时，确保其节约和集约。一定要紧紧围绕修编的基本原则和目标要求开展工作，切实做到落实土地的规划管理，对于国土资源利用的重大问题进行深入探讨，为土地利用总体规划修编工作打下良好的基础。

2.切实加强国土资源规划实施管理，要强化实施手段

对国土资源进行规划的主要目的是实施，要想做好土地规划的实施管理就必须不断完善保障体制。只有保障体制完善才能确保规划实施管理工作的顺利开展。

一是对于国土资源的年度利用计划进行合理的编制与实施。国土资源的利用计划台账管理制度需要不断地加强与完善，对于计划执行情况进行及时的跟踪检查。二是对于建设用地切实做好资格预审工作，对于不满足建设用地预审条件要求的或没有通过预审的建设项目，该工程项目可行性研究报告相关部门不得给以批准，对于农用地转为建设用地申请禁止土地行驶主管部门受理。

四、结语

总之，要想加强国土资源的规划行政管理工作就必须对各个部门进行合理协调，通过各种渠道与手段（比如法律、行政、经济、科技等）进行合理有效的管理，同时，做好国土资源合理利用的宣传与教育，加强国土资源的监督与检察工作，保证规划的顺利实施，落实国土资源规划管理。

参考文献

[1] 付英. 关于国土资源管理中几个关键问题的思考[J]. 中国国土资源经济. 2007(07).

[2] 戚文学,马福. 对理顺民和县乡镇国土资源管理体制的思考和建议[J]. 青海国土经略. 2007(02).

国有土地管理规定篇6

近几年，随着社会的不断发展和经济改革进一步深化，进一步修改完善《土地管理法》的呼声也越来越高。我们认为，要修改完善《土地管理法》，首先必须科学系统地评价《土地管理法》的实施成效，其次要深入分析法律实施中存在的问题及其原因，有针对性地提出法律修改完善的建议。

一部《土地管理法》，一个全新的土地利用时代

土地国策深入人心，依法用地意识不断增强。1982年，国务院《村镇建房用地管理条例》规定：我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1986年6月颁布的《土地管理法》秉承了这项基本国策的基本精神，耕地保护成为贯穿该法的一条主线。1998年修订《土地管理法》，首次从法律上明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。《土地管理法》实施20多年以来，这项基本国策已经深入人心，各级政府对土地管理的重视程度大大提高，依法、依规、十分珍惜和合理利用土地的意识不断增强。

配套法规日益完善，执行监督全面启动。《土地管理法》实施以来，配套法规建设取得长足进展。国土资源部先后制定了30多部部门规章，各省(区、市)也先后制定了土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部。2007年3月《物权法》将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。目前，适应经济社会科学发展，适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。

同时，全国人大、国务院和地方各级人大、政府高度重视《土地管理法》的执行监督工作。全国人大分别在2000年和2004年，进行了两次《土地管理法》执法检查。2006年国土资源部、监察部开展了查处土地违法案件的专项行动。2007年9月，国土资源部组织开展了全国土地执法百日行动，集中力量对一大批土地违法进行了严厉查处。地方人大、政府也针对《土地管理法》实施和执法监督开展了一系列工作。执法监督工作有力保证了《土地管理法》的全面实施，土地违法行为得到初步遏制。

严格实施用途管制制度，规划地位初步确立。《土地管理法》所确立的土地管理新方式的核心，是按照土地利用总体规划管地、用地，实行严格的用途管制制度。土地利用总体规划从宣言式的软约束变成了依法行政的硬约束，土地利用总体规划的编制和实施第一次受到了真正重视。土地利用总体规划的控制作用进一步发挥，《全国土地利用总体规划纲要》和各级土地利用总体规划相继批准实施，国务院还针对规划实施中的问题作出明确规定，从严规划修改，分类下达计划，进一步发挥规划对新增建设用地的控制作用。土地审批制度不断改革，进一步严格农用地转用和土地征收的审批程序，调整城市建设用地审批方式。进一步明确耕地保护责任，要求地方主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

节约集约初显成效。一是各省(自治区、直辖市)具体规定了建设占用耕地“占一补一”的补偿标准，中央征收新增建设用地有偿使用费的30％，建设用地增量受到了经济手段的有力制约；二是在建设用地盲目外延扩张受到控制之后，内涵挖潜、存量盘活取得巨大成绩，2004年以来，建设用地供应中存量用地比例始终保持在50％以上；三是补充耕地的重点放在了土地整理上，开发整理和土地复垦力度不断加大。“十五”期间，全国土地整理补充耕地2140万亩，大于建设占用和灾毁耕地的总和，耕地数量快速减少的势头初步得以遏制。

积极参与宏观调控，有力保障经济发展。根据中央要求，国土资源管理部门积极运用土地政策参与宏观调控。建立用地政策与产业政策的联动机制，1999年和2006年，国土资源部与国家发展改革委先后两次联合《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，促进了产业结构的调整。加强建设项目用地预审管理，制定工程建设项目建设用地定额标准，颁布全国工业用地出让最低价。完善土地税费制度，新增建设用地使用费加倍收取并按实际用地面积征收，提高城镇国有土地使用税标准，土地出让收支金额纳入地方基金预算管理。严把建设用地供应闸门，实行“有保有压”的土地供应政策，控制建设用地释放的总量和速度，调整建设用地的结构，单位土地供应面积和城镇固定资产投资额增加量的GDP增加量明显提高。

土地市场建设取得新的进展。随着招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度建立和不断完善，工业用地和经营性用地全部纳入招拍挂形式供地范围。据统计，2006年招标拍卖挂牌出让土地面积占出让总面积的28.6％，出让价款占出让总价款的71.6％。同时，土地收购储备制度全面实施，土地市场动态监测制度开始建立，节约集约用地机制初步形成。

遗憾，需要多角度分析

《土地管理法》实施过程中也出现了一些遗憾和问题，这些问题也是当前土地管理中的热点和难点。产生这些问题的原因是多方面的，既有经济社会发展的新要求，也有体制机制的固有障碍。

《土地管理法》执行力度不够，有关制度没有全面落实。在土地利用总体规划方面，由于上一轮规划修编时间短、科学论证不足等原因，导致规划的空间管制作用没有真正发挥。一是违反规划用地大量发生。有的地方擅自突破规划设立开发区和城市新区，建设宽马路、大广场等。二是规划调整频繁，随意性强。三是土地利用总体规划对城市规划等其他专项规划制约不够。由于城市规划等与土地利用总体规划编制周期的不一致，导致土地利用总体规划很难制约城市规模的扩展。

在耕地保护方面，问题主要在于，一是各地方追求多上建设项目，多占地，都要求政策上应有所倾斜。东部地区认为经济基础好，产出高，要继续发展；中西部地区认为起步晚，要加快发展，不愿意主动承担保护耕地的责任。二是农业

结构调整、生态退耕在一定程度上影响了耕地保护目标的实现。据统计，1996年～2005年，耕地减少总量为17621.6万亩，其中农业结构调整减少耕地3529.4万亩，生态退耕减少耕地10294.1万亩，两者总量达耕地减少总量的78.4％。三是补充耕地质量难以保证。有些地方只简单实现“数量”平衡，新补充耕地质量难以达到要求。

土地违法案件屡有发生。一是土地违法量大面广，地方政府往往成为违法主体，导致土地执法难，处理事难，处理人更难。二是土地执法手段尚需进一步强化，土地行政主管部门无强制执行权，导致执行难；违反规划一律拆除，在实践中很难执行。

在审批程序和征地补偿安置方面也存在一些问题。一是审批程序繁杂，环节较多，审批周期过长，不利于提高效率，客观上造成了部分建设项目未批先用。二是征地过程中，基础设施等项目征地与商业开发征地补偿标准在实践中差别较大，客观上造成了被征地农民心理上的不平衡。三是拖欠、截留、挪用征地补偿安置费用的情况还时有发生，征地争议裁决制度没有真正落实。

经济社会发展的新变化，要求《土地管理法》进行补充和完善。以国务院28号文件、31号文件为代表的一系列规范性文件对《土地管理法》作出了必要的补充和完善，其中许多制度较为完善，需要上升为法律制度。例如，征地补偿安置方面，28号文实际已提高了补偿标准，明确了“生活水平不降低，长远生计有保障”的补偿原则；31号文件规定要提高新增建设用地土地有偿使用费标准，并按实际面积收取，提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准；规划实施管理方面，28号文件要求严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理，加强土地利用计划管理等。

《物权法》和其他法律规定中一些新的内容有待于在《土地管理法》中得以落实和衔接。一是《物权法》规定了不动产统一登记、住宅用地自动续期、建设用地使用权分层设立、工业用地及经营性用地招拍挂等内容，需要在《土地管理法》中进一步落实。二是《农村土地承包法》等法律与土地管理相关的一些新规定，要求《土地管理法》与之衔接。

土地管理实践中已经客观存在的现象，需要得到法律支撑。一是土地督察制度，国家土地督察制度已经实施，但对于督察的职能、权限等仍有待于在法律层面上作出规定。二是集体建设用地流转客观存在，需要在法律层面进一步明确。

成因源于多个方面

体制机制中的消极因素仍未消除。管理土地是各级政府的重要职能，因此，不可避免地与政府其他职能产生冲突与摩擦。牺牲耕地、牺牲环境片面追求GDP的政绩观普遍存在，一些地方政府盲目地把土地有偿使用收入作为地方经济的增长点和财政支柱。在现行财税体制下，县乡两级财政供养人员多而财政收入少，使得一些地方政府在不断增长的财政压力下片面追求土地出让收入。

由于上述原因，导致地方政府很难正确处理保护耕地与经济发展的关系，从而以各种形式变相规避规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，越权批地、未批先用、随意改变土地规划用途等现象时有发生，因此，现行的发展机制和政绩考核标准已经成为《土地管理法》无法真正贯彻落实的内在原因。

社会转型中诸多矛盾在土地问题上集中体现，客观上放大了土地问题。当前我国社会正处于工业化、城镇化的快速转型时期。由于土地问题的特殊性，使转型时期的诸多社会矛盾集中体现于土地问题上。如征地问题和征地补偿安置问题，实质是社会分享改革发展成果和农村基层组织建设问题；规划实施问题，实质是国民经济科学布局与空间分布问题；土地产权问题实质是所有制问题，更关系到城乡统筹规划、协调发展问题；土地收益问题，则属于改革税制、转移支付等财政税收范畴。但现在都成了土地问题。而我国社会转型期的漫长性，也就决定了土地问题的产生和解决也要经历一个漫长的时期。

经济社会快速发展，土地管理面临新形势新变化。1998年以来我国经济快速增长，特别是2003年以来GDP连续保持两位数增长，我国经济正处于建国以来最好的发展阶段，对土地管理和供应提出了新的要求，而经济增长方式尚未真正转变，仍是外延型、粗放型增长，客观上导致了建设用地需求的大量增加，这决定了土地管理将长期面临复杂的局面。

建议：理论与立法同行

对土地管理深层次问题进行系统研究，为《土地管理法》修改奠定理论基础。土地制度事关经济社会发展全局，关系社会和谐稳定，土地管理也面临诸多热点、难点问题，只有从理论层面上系统研究这些问题，法律制度层面上的规范才有依据。如怎样进一步强化规划的管控作用；如何建立耕地保护的新机制；如何强化地方政府耕地保护责任；如何进一步完善土地产权制度；如何拓展建设用地的新空间；如何建立和完善征地争议裁决制度等，都是需要深入研究和尽快解决的问题。

加强法律执行的监督，确保土地管理制度的严肃性。首先，严格执行《土地管理法》确立的各项制度。各级政府和国土资源管理部门应当不折不扣地执行《土地管理法》的各项规定，依法查处各种违法行为，真正落实耕地保护和土地执法的责任。特别是要根据《土地管理法》的立法精神，研究解决新问题、新情况。

其次，进一步加强《土地管理法》执行的监督。充分利用新闻媒体、社会舆论等途径，加强对《土地管理法》实施的监督，促进各级政府和国土资源管理部门依法履行土地管理职责。通过加强与纪检监察、组织人事部门等的配合，改革完善干部考核机制，建立完善的部门沟通与工作联动机制。

第三，定期开展法律制度执行情况评价。通过定期开展土地法律制度实施评价，客观分析土地管理法律制度执行的成效和不足，分析法律制度在执行中存在的不足及其原因，提出加大法律制度执行力度的具体措施和进一步修改完善法律的建议。

国有土地管理规定篇7

关键词： 国土资源违法举报； 行政程序； 依法处理

2016年xxx等3人以某自治区国土资源厅不作为为由，对该厅提起了行政诉讼，称其于2015年向被告自治区国土资源厅提交查处申请，请求国土资源部门对某市某区某煤矿非法占地、非法采矿及涉及的村委会非法转让倒卖土地行为进行查处。国土资源厅收到申请后，于2015年9月将案件以书面形式转送xxx市国土资源局，要求按照《条例》有关规定处理，市国土资源局将此件转送xxx区国土资源分局。2015年10月，区国土资源局作出《关于对xxx等人反映xxx非法占地、采矿、毁林行为的答复》，认定xxx不存在非法占地采矿行为，并将答复送达申请人。申请人对国土资源厅对该申请的处理不服，提起行政诉讼，请求：（1）依法确认申请人要求国土资源厅对xxx市xxx煤矿非法占地、采矿、毁林行为进行检查的申请不予履行监察、查处法定职责行政不作为行为违法；（2）依法判令被告继续履行对xxx市xxx区xxx煤矿非法占地、采矿、毁林行为进行检查、查处的法定职责。

一审法院认为，行政机关的法定职责是法律、行政法规规定的行政机关应当行使的职权，法律、行政法规未授权的职权，行政机关无权实施。依据国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源部门管辖，”土地违法监察适用属地管辖。被告依据《条例》的相关规定，将原告的申请转送xxx国土资源局查办，履行了对下级监督职责。因此，原告被告不作为理由不能成立，对原告的诉讼请求应予以驳回。申请人不服提出上诉称，原审认定事实不清，被上诉人负有法定的土地监察职责。上诉人收到土地违法查处申请后，错误地适用《条例》定性为事项，严重违反法定程序。上诉人根据《土地监察暂行规定》，要求被上诉人直接履行土地监察职责，一审法院对此未予查明和认定，请求二审法院公正判决。国土资源厅辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人收到申请后经审查，应由属地管辖机关管辖，且属地机关做出了书面的答复，被上诉人不存在不作为情形，已经履行了法定职责。

二审法院认为，自治区国土资源厅收到申请人查处申请后，将案件转市国土资源局要求其进行处理，市国土资源局将此件转交国土分局，国土分局作出了答复，国土资源厅将案件转交下级土地管理部门查处，并且监督下级土地管理部门作出了答复决定，符合法律规定，不构成行政不作为，驳回了上诉。

本案争议的焦点在于，国土资源厅认为其将申请人的查处申请转送下级国土资源部门，要求按照《条例》有关规定处理符合《国土资源行政处罚办法》等有关规定，依法履行了行政职责。而申请人认为其申请系根据《土地监察暂行规定》要求国土资源厅直接履行土地监察的法定职责，而国土资源厅却错误地将其申请适用《条例》定性为事项，严重违反了法定程序，构成了行政不作为。虽然法院判决支持了国土资源厅的理由，但案件中反映出来的程序问题，也就是行政程序和程序问题，值得深入解析。

1. 国土资源部门应积极行使，履行行政职责

按照一般的理解，行政职权是指行政主体依法所享有的对某个领域或某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政职责的内容主要表现为两方面：

1. 完成行政工作中法定任务的义务，以实现行政职能和公共利益。具体包括①执行法律的义务②行使法定权利的义务。法律规定，在一定条件下，行政主体必须行使相应权力，才能使得法律规范对特定社会关系的调整得以具体实现。③履行特定法定职责的义务。

2. 遵守法律而不违规的义务。具体包括：符合法定权限、范围而不越权，符合法定职权目的与动机而不；遵守法定程序而不违反。履行行政职责，行使行政权力的方式和结果就是作出具体行政行为。

具体行政行为是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应行政相对人申请所实施的对公民、法人或其他组织的权力义务产生实际影响的行为，包括作为与不作为。作出具体行政行为是履行行政职责的主要方式。

国土资源部门具有广泛的行政权力与行政职责。在本案中，申请人要求国土资源部门履行的行政权力和职责是行政检查和行政处罚。

《土地管理法》第66条规定“县级以上人民政府土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第71条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”。这些规定表明，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对土地违法行为进行查处的权力与职责。按照《矿产资源法》第四十条的规定，违法采矿由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限办理。这些规定表明，县级以上国土资源主管部门有对违法采矿进行查处的权力和职责。

国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部T管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第七条规定：“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的； （二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”

综合以上法律和规章对查处国土资源违法行为的规定可以看出，县级国土资源部门对一般的土地、矿产资源违法案件具有管辖权，包括省级在内的上级国土资源部门对下级国土资源部门具有管辖权的案件均具有管辖权，但可将除法律规定以外的自己管辖的案件交由下级国土资源部门管辖。

2. 行使行政权力应遵守行政程序

行政程序是指国家行政机关在行使行政权，实施行政管理和服务活动过程中所遵循的步骤、方式、顺序、时限以及当事人参与行政活动的空间与时间表现形式。它是行政法律关系主体进行行政行为时应遵守的一定程序，是确保行政行为合法、正确、公正地运行，提高行政效率，保障相对人合法权益，增进相对人对行政机关信赖的一种制度。

行政法律实施过程就是行政程序与行政实体统一的过程。行政相对人只有通过法定的行政程序，才能使他应享有的合法权利变成他真实享有的权益；行政权力也只有通过法定行政程序，才能行使到每个公民、法人身上。

行政机关履行行政职责，作出具体行政行为必须遵守行政程序。

《xxx自治区行政执法案卷示范文本》规定了行政处罚的一般程序。在立案审核环节规定，不符合立案条件的退回，符合立案条件的立案。文本中有《举报案件登记表》，设置了举报人、被举报人等栏目。

国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定：

（1）举报发现。通过12336举报电话、举报案件、网络举报等发现的国土资源违法线索。

（2）违法线索处置。对于违法线索，应当填写《违法线索登记表》，认为需要对违法线索进行检查的，应及时安排人员进行检查。

（3）核查结果处置。核查结束后，检查人员应当提交检查报告，提出立案或不立案的建议。

（4）作出处理决定。对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，予以撤案。

以上规定清晰地规定了举报违法案件的处理程序和处理方式等。

《云南省行政处罚程序规范》第十一条第二款规定，对实名举报、投诉涉嫌违法行为不立案或撤销立案的，应当书面告知举报人、投诉人，说明理由并记录送达情况。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定“对于不立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”

虽然国土资源部有关规定未规定是否作出不立案决定并告知举报人，但从云南省、国家工商总局等地方级行业的规定看，作出不予立案并告知当事人是通行做法。而且，从行政机关依法行政、合理行政，保障相对人权益看，无论按照行政程序的公开原则，还是参与原则，行政相对人享有获得通知权，国土资源部门应当作出不立案决定并告知举报人。

3.

《条例》第十四条规定了事项的范围，第二条规定“对依法应当通过投诉、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该款规定了不属于事项的投诉请求的范围。按照第十四条第一款，第二十二条、第三十二条的规定，对依照法定职责应由行政机关处理决定的事项，行政机关应在法定期限内做出处理意见，并送达人。人对处理意见不服的可向原办理行政机关的上一级行政机关复查，对复查意见不服的，可向作出复查意见的行政机关的上一级机关申请复核，由其作出复核意见。复核意见为处理事项的终结意见。除了作出处理意见外，办理事项的行政机关还可通过化解方式，即由人作出诉求已化解，不再承诺、签订协议等方式解决。

按照《国土资源部国土资源规定》第二十二条规定，国土资源部门对依照法定职责属于国土资源部门职权范围内的事项，如属于下级国土资源部门职权范围内的事项制作《国土资源事项转送书》，直接送由管辖权的下级国土资源部门。

本案中，国土资源厅按照《条例》将举报事项转送市国土资源局，要求按《条例》有关规定处理。市国土资源局又转区国土资源分局，区国土分局作出了答复，认定被举报人不存在非法占地和采矿行为。举报人未申请复查和复核，区国土分局答复意见为终结性处理意见。

4. 结论

本案中，国土资源厅和国土资源分局按照程序对举报人的查处申请进行了处理，由区国土资源分局做出了认定不存在违法行为的处理意见，如果按照查处违法的有关程序规定，则应作出不予立案退回申请的决定，到底哪种方式是正确的？

显然关键在于国土资源厅和国土资源分局对查处申请的处理应作出具体行政行为，履行行政职责，还是作出处理行为。如属于前者则应适用行政程序作出行政决定，对其处理不服的应当提起行政复议或行政诉讼；如属于后者则应适用程序，对其解决决定不服的，应提出复查复核。

按照前文有关规定，国土资源部门负有登记举报事项，调查核实违法举报信息，根据违法事实是否存在等要素分别作出立案决定或不立案退回申请决定的行政职责。履行这些职责的方式就是按照法定程序行使行政权力作出立案或不立案退回决定的具体行政行为。国土资源部门作出退回申请不立案的决定或作出立案决定是积极的行政行为；不予回复申请是不履行行政职责所作出的消极行政行为。

《行政复议法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请”，第六条第九项规定“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可依照本法申请行政复议，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”。《行政诉讼法》第二条，第十二条第六项规定类似情形可提讼。

本案中，国土资源厅混淆了行政行为和行为的区别及其应分别适用的行政法律程序和程序，导致国土资源部门错误地对违法举报适用程序进行了处理，未依法作出具体行政行为，构成了不作为。举报人的行为是请求国土资源部门查处其认为存在的违法行为，目的是为了保护自己的财产权益，举报人如对不立案退回申请不服，显然可以使用前述《行政复议法和》、《行政诉讼法》的规定提起行政复议或行政诉讼，而且，如果国土资源部门对举报人的请求置之不理、拒不回复，举报人显然可以以国土资源部门不作为提起行政复议或行政诉讼，保护自己的合法权益。

因此，不论从处理举报问题的法定行政程序、还是对行政程序的法定救济途径看，对举报人的查处申请应适用行政程序，作出行政行为。

《条例》第十四条第二款明确规定，对依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁等法定途径解决的投诉请求不适用程序，也就不是行为。

本案中，举报人的请求属于投诉，而对这类投诉又有前文所述法定行政程序，行政复议程序、行政诉讼程序。因此，对其处理不应适用程序，该行为不是行为。

国土资源部门按程序转送、处理举报人的请求，是以程序替代法定行政程序，已致其合法权益得不到行政途径，行政复议途径和行政诉讼途径的救济，只能通过途径救济，实际构成了行政不作为，法院判决也是错误的。

综上，区别举报国土资源违法的请求属于事项还是履行行政职责申请，关键在于对其处理是否有法定行政程序以及作出的处理结果是否可能侵害举报人的合法权益而可以提起行政复议和行政诉讼，如是则应适用履行行政职责的行政程序，反之则应适用程序。

国有土地管理规定篇8

第二条  本市行政区域内国有土地使用权出让（含转让划拨付和出让土地使用行为的监督管理适用本办法。

第三条  市、县（市）国土管理部门按照出让土地审批权限，负责对出让土地的交接、出让金的支付和土地使用行为实施监督管理。

市辖区国土管理部门配合市国土管理部门对本行政区域内出让土地的交接、出让金的支付和土地使用行为实行跟踪管理。

市国土管理部门有权对全市出让土地的交接、出让金的支付和土地使用行为进行监督检查。

第四条  国有土地使用权出让合同双方必须严格按照国家法律法规的规定和合同的约定交接土地、支付出让金和依法使用土地。

合同双方交接土地时应一道实地验明出让土地的界址、面积等，交签订交地备忘录。

第五条  国有土地使用权出让合同一方未按合同约定交接土地或支付出让金和使用土地的，合同另一方有权依法解除合同。

出让合同解除后，应按出让土地审批权限向所在地县级以上人民政府国土管理部门备案，并抄送同级规划部门。

第六条  受让方应按合同约定的土地用途和建设规模使用土地。受让方改变土地用途和扩大建设规模的，应取得出让方的同意，报经市、县人民政府城市规划行政主管部门批准，并在规划行政主管部门批准后30日内，持批准文件向出让方请求对出让合同的相关条款进行修订或重新签订出让合同，调整土地使用权出让金。土地使用权出让金的调整按以下规定办理：

（一）受让方在规定的时限内向出让方请求修订或重新签订出让合同的，出让金按初始合同签订时政府公布的地价标准计算；

（二）受让方未在规定期限内向出让方请求修订或重新签订出让合同，经国土管理部门查出的，出让金按改变后的土地用途或扩大后的建设规模，以查出时政府公布的地价标准计算，查出时的地价标准低于初始合同签订时的地价标准，按初始合同签订时的地价标准执行。国土管理部门并可根据有关法律法规予以处罚，情节严重的，报经县级以上人民政府批准，依法收回土地使用权。

第七条  未经出让方同意和规划行政主管部门批准，受让方擅自改变土地用途和扩大建设规模的，除按本办法第六条规定补交出让金外，国土管理部门有权责令限期纠正，并可根据国家有关法律法规给予警告、罚款的处罚，直至依法收回土地使用权。

第八条  受让方应按土地使用权出让合同约定的动工开发期限进行开发建设。未按期开发建设超过合同约定期限一年未满两年的，按《城市房地产管理法》第二十五条的规定应缴纳合同约定出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工建设的，可依法收回土地使用权，但因不可抗力或政府行为造成动工开发迟延的除外。

第九条  受让方未按合同约定支付全部土地使用权出让金，未取得土地使用权证书，或未完成开发投资总额的25％以上（属成片开发未形成建设用地条件，属自行负责拆迁安置未拆除地上原有建筑物和未落实安置方案）的，不得转让土地使用权。

第十条  受让方转让按合同约定取得的土地使用权，原土地使用权出让合同所载明的权利、义务随之转移。

自行负责拆迁安置的，转让土地使用权时，必须签订拆安置责任转移协议，并报经拆迁行政管理部门审查确认后，方可申请办理相关手续。

第十一条  受让方将其受让的土地使用权与他人合资全作开发并共同享有土地使用权和房屋所有权的，应签订合资合作开发协议，并自协议签订后30日内将合资合作开发事项书面告知出让方。

合资合作双方应在合资合作开发协议签订后30日内向原出让的国土管理部门登记备案。

第十二条  出让方应按合同约定参怀出让土地开发项目的竣工验收，经验收合格达到合同约定条件的，由受让方向国土管理部门申请换领《国有土地使用权证书》。

第十三条  履行出让合同发生争议时，当事人应及时协商解决，协商不成的，当事人可向促裁机构促裁，也可直接向人民法院起诉。

合同当事人违反本办法的规定，无正当理由拒不接受国土管理部门依照国家有关法律法规给予的处罚，又不申请复议或提请诉讼的，国土管理部门可依法向人民法院申请强制执行。

第十四条  国土管理人员在实施监督管理过程中，玩忽职守滥用职权、循私舞弊、收受贿赂的，由所在单位、上级机关或有权机关给予行政处分，情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

国有土地管理规定篇9

与土地管理法律不衔接。现行土地管理法律对使用土地、土地登记等方面都作了明确规定。土地调查是查清土地资源和利用状况的基础和必要手段，海域使用权证书换发国有土地使用权证书如果没有经过土地调查，就无法准确确定填海形成土地的面积和四至范围。填海后形成的土地就是现有土地的一部分，需要在土地利用总体规划中确定其地类，需要明确其用途。利用填海形成的土地用于非农业建设如何纳入土地利用年度计划统筹安排，需要慎重。建设项目可行性研究论证时，需要土地主管部门审查，提出建设项目用地预审报告；供地方案经批准后，需要市，县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，使用国有土地的，需要签订国有土地有偿使用合同或由土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书等等。这些问题没有解决，法定程序没有履行，决定了海域使用权证书难以直接换发国有土地使用权证书，说明了海域使用管理法律法规与土地管理法律法规存在明显的脱节。更何况，海域使用权证书与国有土地使用权证书的取得要件，取得方式明显不同，《海域使用证》与《国有土地使用证》证书本身载明的事项有很大的差异性，这也决定了两证无法简单换发。

与《物权法》没有衔接。《物权法》第137条规定：工业，商业，旅游，娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标，拍卖等公开竞价的方式出让。填海造地主要是为了将土地用于工业、房地产开发等项目，依法应当以招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权，如果将海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书，实际上绕开了国有土地使用权出让的有关规定，土地使用权的取得方式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起基础性作用，而且也明显违反了不动产物权取得原则，引致土地管理的混乱，对原海域使用权人合法权益的保护也十分不利，如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑物就缺乏依据了。

与《城乡规划法》没有衔接。城乡规划法第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。在签订国有土地使用权出让合同后，才能领取用地规划许可证。第39条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。

签订国有土地使用权出让合同是国有土地使用权出让、取得用地规划许可证的必经程序，是以出让方式取得国有土地使用权的前提，根据城乡规划法规定，没有明确规划条件是不能签订国有土地使用权出让合同，不能出让国有土地使用权的。不能取得国有土地使用权也就是不能取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第32条第2款直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易程序，既没有规定取得国有土地使用权的方式，也没有规定取得国有土地使用权证书应有的要件和程序，与城乡规划法的规定完全割裂，省略、模糊了取得国有土地使用权证书依法应当具备的要件和必经的程序，造成人们对相关法律条文的理解存在差异，同时还使换发证书工作处于被动状态。

在海域使用权证书换发国有土地使用权证书问题上，除了要明确换发要件、程序和适用的法律法规外，还要梳理一些看法，澄清一些认识：

依法管理不是附加条件。有人认为，海域使用管理法第32条第2款规定非常明确，依法应当直接换发，如果附加各种前提条件，不仅违反海域使用管理法，也违反《行政许可法》关于行政许可设定的原则，属于增设行政许可行为。

应当看到，按照土地、规划等法律操作，并非附加条件，而是日常管理的需要。之所以出现问题，实质是海域使用管理法第32条第2款的规定没有保持好与其他法律之间的相互衔接，导致实际工作中相关事项无法操作。从上面相关法律的规定看就可以知道，海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书不仅不符合土地管理法律、物权法、城乡规划法的规定，在实际工作中也无法实施。

新增加的土地也要依法办理。有人认为，填海形成的土地不是天生的，也不是通过征收农民集体所有土地成为国有土地的，这种土地是新增加的，是新出现的问题，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式进行调整。我们认为。通过填海造地，已经使海域改变了自然属性，成为土地的组成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法规来调整。

国有土地管理规定篇10

  新《土地管理法实施条例》诸多亮点值得关注：

亮点一：严格控制耕地转为非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。为此，新的《土地管理法实施条例》专门增加规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。从而进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

亮点二：明确耕地保护的责任主体是省级人民政府

加强耕地保护，必须首先明确耕地保护的责任主体。新的《土地管理法实施条例》在总结多年来党中央、国务院关于强化耕地保护责任主体制度实施经验的基础上，首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，规定：省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块。国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

亮点三：建立耕地保护补偿制度

为贯彻落实党中央、国务院关于加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度的要求，新的《土地管理法实施条例》在总结全国部分地方实施耕地保护补偿制度成功经验的基础上，对建立耕地保护补偿制度做出明确规定：国家建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。

亮点四：细化土地征收程序

新的《土地管理法实施条例》以维护被征地农民合法权益为核心，对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了细化规定。主要包括：（1）土地征收预公告，启动土地征收。市、县人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益，需要启动土地征收的，土地征收预公告，开展土地现状调查和社会稳定风险评估；（2）组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证；（3）签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明；（4）申请土地征收审批；（5）土地征收经依法批准后土地征收公告，公布土地征收范围和征收时间，对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定；（6）实施土地征收。

亮点五 明确集体经营性建设用地入市交易规则

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。同时，明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求，规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求，编制出让、出租方案，报市、县人民政府。集体经营性建设用地出让、出租应当签订书面合同，并对合同应当包括的内容进行了明确的规定。对通过出让方式取得的集体经营性建设用地再转让的，也应当签订书面合同，并通知土地所有权人。

亮点六 保障农村村民的宅基地权益

新的《土地管理法实施条例》将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新的《土地管理法实施条例》专门作出四禁止规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

亮点七 持续优化建设用地审批流程

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案的基础上，持续优化建设用地审批流程，深化“放管服”改革：一是合并预审和选址意见书，规定：建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目预审与选址意见书；二是减少审批层级，规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删去原来“逐级”上报审批的规定；三是简化建设用地报批材料，将现行的“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并调整，按照“批什么就审什么”的要求，整合为农用地转用方案和土地征收申请，并明确了有批准权的人民政府对农用地转用方案和土地征收申请审查的要点；四是明确国务院和省级人民政府在土地征收审批中，主要是对土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益确需征收土地情形以及是否符合法定程序进行审查；五是将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方人民政府负责。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准土地征收后，对于个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施，以体现权责对等，进一步压实了市县人民政府征地补偿安置的主体责任。

亮点八 构建国土空间规划管理制度

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央作出的重大决策部署。新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

亮点九 完善临时用地管理

临时用地是指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地。针对实践中存在的临时用地的期限过于单一、临时用地土地复垦责任不落实等情形，新的《土地管理法实施条例》对临时用地管理作出创新规定，明确临时用地应当尽量不占或者少占耕地。临时用地的期限一般不超过二年。建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年，法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态。

亮点十 为土地督察权的行使划定边界

自2004年国务院28号文首次提出建立国家土地督察制度以来，土地督察机构从无到有，在实践中探索，在探索中前进，在监督地方政府依法管地用地、严格保护耕地等方面发挥了重要作用。在《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度的基础上，新的《土地管理法实施条例》进一步为土地督察权的行使划定边界，确保土地督察在法治轨道上运行：一是明确国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察；二是明确了土地督察的六大核心内容：（1）耕地保护情况；（2）土地节约集约利用情况；（3）国土空间规划编制和实施情况；（4）国家有关土地管理重大决策落实情况；（5）土地管理法律法规执行情况；（6）其他土地利用和土地管理情况。三是明确国家自然资源督察机构行使土地督察权的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

亮点十一 挂牌出让有了法律地位

挂牌出让方式是在多年的土地管理实践中探索出的具有强大生命力的市场化配置建设用地使用权的出让方式。2002年原国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了挂牌出让国有土地使用权的内涵和程序。实践中，挂牌方式成为国有建设用地使用权出让的主要方式，显示出强大的生命力。这次新的《土地管理法实施条例》首次从行政法规层面确立了挂牌出让方式的法律地位，规定：除依法可以采取双方协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。