公共管理原则十篇

公共管理原则篇1

摘要：行革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。

关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政

1新公共管理理论

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

3公共服务理论

从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

4启示

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

公共管理原则篇2

[关键词]本科阶段；公共管理学课程；公共管理学教材；选用原则

[作者简介]徐莺，广西大学公共管理学院副教授，博士，广西南宁530004

[中图分类号]G64；G423.3 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728（2013）02―0144―03

在通常情况下，有关大学教材使用的争议并不像学术研究那样锱铢必较，这一点也与中小学教材使用的情形截然不同。原因在于，大学教师在其从事的教学领域内基本上都学有专长，其中部分已经具有博士学位甚至高级职称，他们无疑具有建构专业课程教学体系的能力和编写教材的实力或潜力。对于教者而言，大学教材在多数情况下只是教学参考材料而已。而且，大学考试的方式与内容，在多数情况下任课教师可以自行决定，这使得教材的重要性与权威性大大降低。在学习者方面，情形则大有不同。对于那些才走进专业门槛的大学生而言，如果守着一本教材听讲与自习，他们会觉得有规可循，特别是对期末考试复习感到踏实。综合这两个方面看，大学教材的使用实际上是教与学相互妥协的结果。本科阶段公共管理学课程之所以选用特定教材，也没有例外，主要是为了方便学生。跟那些已经成熟的专业课程相比，公共管理是新兴学科，市面上出现的多种公共管理学教材，在结构内容的安排上各有千秋，有些甚至在基本原理、学术依据和编写观念上大相径庭。如何有针对性地选择教材，以帮助本科阶段的学生完成学习任务，这就成为公共管理学课程教学过程中不可回避的问题。我国在20世纪90年代后期才将公共管理列为一级学科，而教材建设工作紧接着在21世纪全面展开，据笔者统计，至今市面上已经出现各种公共管理学教材30余种。多种教材并行，开课单位就必须根据自身的实际情况选用。大学本科阶段公共管理学教材的选用一般有如下基本方式：上级管理（权威）部门建议；院、系和教研室讨论决定；任课教师自行指定；或者是上述方式相互结合。选用公共管理学教材既是教学和学术论证过程，在一定程度上也是各方权力和利益博弈的过程，并直接关系到教学质量的高低，必须遵循一定的原则。

一、尊重教学惯例的原则

公共管理虽然是新兴学科，但在我国大学里也已经有10余年的开课历史。任何一个设有公共管理专业的院系，在此前都已经使用过至少一种公共管理学教材。由于公共管理学教材编写在我国方兴未艾，在争夺发行量和发挥学术影响力的诱惑下，换教材是一种经常性的强劲呼声。所以在选用公共管理学教材时，首先要考虑的问题通常是：旧的（通常是前一两年使用的）公共管理学教材是否应该更换？我们认为，经过合乎教学程序的调查后，如果学生和教师对旧的公共管理学教材满意，教学效果较好，应坚持选用；如果旧教材需要改进，应将所发现的问题汇总提交给相关出版社和编写者并敦促修订改版，仓促更换教材并非良策。当然，旧教材也不是不可以更换，但无论是个人还是教学单位提出，都必须基于充分的教学根据和学术理由。这一原则主要为了强化教材选用的教学主导方向和学术主导方向，而防止行政权力或金钱利益成为公共管理学教材选用的主导力量。

二、有策略地从众的原则

有策略地从众原则即是根据所在高校本科教学的实际情况，积极利用公共管理学教材选用的既有经验。公共管理学的主要教材有如下几本：（1）黎民主编的《公共管理学》（高等学校公共管理类主要课程教材）；（2）苏保忠、张正河主编的《公共管理学》（适用于公共管理专业的专科生、本科生）；（3）曹现强、王佃利主编的《公共管理学概论》（可作为公共管理学科各专业及MPA教育的教材）；（4）丁美东主编的《公共管理学》（可供高等学校公共管理类专业使用）；（5）汪大海主编的《公共管理学》（新世纪高等学校教材）；（6）倪星、付景涛主编的《公共管理学》（21世纪高等院校公共管理系列教材）。

以上文所列教材为限，假设广西大学公共管理学院选择2012―2013学年公共管理学教材，则笔者认为应当选用黎本《公共管理学》。理由如下：黎本《公共管理学》是“普通高等教育‘十五’部级规划教材”，为教育部推荐教材，不少具有公共管理专业研究生招生资格的“211”高校一直在使用，在近10年的教学实践中反映也较好，比较切合广西大学的公共管理学科的发展现状。苏、张本《公共管理学》有为专科学校服务导向，不符合广西大学建设研究型大学的目标。曹、王本《公共管理学概论》以服务山东高校为目标，地域色彩太强。丁本《公共管理学》属于高等学校经济与工商管理系列教材，相对于公共管理专业课程而言，教材形象不够专业。汪本《公共管理学》推荐读物部分相对于一、二年级的本科教学而言，显得大而无当。倪、付本《公共管理学》发行时间短，其针对不同学校、不同类别学生的教学适应性尚有待于验证。

三、自编教材适度优先选用的原则

长期以来，在教学界有一种流行看法，不提倡一般高校使用自编教材。对于传统文史哲等人文学科和其他较早成熟的社会科学（如“政治经济学”、“教育学”、“心理学”等）而言，经典教材往往已经形成，这种观点是有道理的，但对于公共管理学科而言，则失之片面。公共管理是新兴学科，我国高等教育全日制本科阶段使用的公共管理学教材编写情况整体而言不能令人满意，存在着较大的竞争空间。而我国高校公共管理专业的持续发展，不仅要依靠学术竞争，也要依靠教学竞争，而本校教师编写公共管理学教材的能力与影响力，集中展现了专业教师科研与教学的综合实力，是为本校公共管理学科谋求教学和科研竞争优势的关键因素之一。一般地说，有公共管理硕士点（如广西大学公共管理学院）的教学科研单位，就应该鼓励本院教师编写公共管理学教材并考虑优先选用于本科教学实践。应该澄清的是，所谓的公共管理学教材自编，包括完全由本校教师编写和本校教师参与部分编写的情况。完全由本校教师编写，主要包括两种情形：集体合作编写，个体教师独立撰写。而参与部分编写，也主要分为两种情形：担任主编（副主编），作为一般编者。针对上述四种情形的自编教材，优先选用可相应地区分为以下四个层级：集体合作类著作体现了本校公共管理学科的集体智慧，应努力创造条件选用以示尊重；本校教师担任主编（副主编）的这类著作体现了本校公共管理学科在科研教学方面的外在影响力，应尽量选用；本校教师作为一般编者类著作体现本校公共管理学科个别成员的教学科研实力和专业活动能力，在质量接近的若干备选教材中，应考虑优先选用；个体教师独立撰写类著作虽然体现本校公共管理学科个别成员的较强教学科研实力，但个体编写教材容易附带学术偏见，因此在是否将其选用为通行教材的问题上，反而要慎重。

四、多种公共管理学教材辅助的原则

上文所述选用的教材，在学生方面大致可以理解成是需要购买和上课随身携带的公共管理类专业教程，可以“只此一本”；在教师方面则是备课所用的基本教程，必须同时参考其他同类教材备课。笔者觉得，选用参考教材要达到交叉互补、方便定位的目标。兹结合笔者近几年备课所参考的书籍略加说明。笔者近几年参考的书籍如下：（1）黎民主编的《公共管理学》；（2）陈振明主编的“公共管理与政策分析丛书”之《公共管理学》；（3）严新明主编的“劳动与保障系列教材”之《公共管理学》；（4）欧文・E・休斯“公共行政与公共管理译丛”之《公共管理学》；（5）黄健荣“当代公共管理精品教程系列”之《公共管理学》；（6）张康之“21世纪通识教育系列教材”之《公共管理学》。

笔者讲授公共管理学课程，选用的是黎民主编的《公共管理学》，原因如上所述。选用其他五种主要参考教材，理由如下：陈本《公共管理学》特别适合于作为MPA学生教材和公务员培训的教学用书，与一般本科教材反差大、对比性强；笔者参与编写了严本《公共管理学》其中的第三章、第五章，对全书编写宗旨、流程与细节有深人了解；欧文・E・休斯的《公共管理学导论》在西方已经出到第三版，“既可以作为学习与了解公共管理科学的基础性、入门性读物，也可作为研究公共管理的重要参考资料”。黄本《公共管理学》适用于研究生教学，笔者攻读博士学位时，曾听过主编黄健荣开设的相关课程，对该教材的特点认识比较到位。张本《公共管理学》是公共选修课教材，服务于本科阶段所有院系的学生。在备课过程中，笔者通过对上述参考教材的研读对比认识到，作为“211”高校具有公共管理硕士授予权的单位，其本科阶段“公共管理学”课程的教学，应该达到应有的水准。

五、教材评价机制保障选用质量的原则

这里所说的教材选用质量，主要不是指所选公共管理教材学术质量（知识水平）状况，而是指所选用的公共管理教材能够满足所在院校公共管理专业教学需要的程度，即是否适合学生学，是否适合教师教，是否适合所在教学单位的学术层次和社会影响，是否适合所在大学的校园文化。我国高校在教学质量保障方面，通常比较重视课堂教学评价机制的完善，而忽视教材评价机制的建立。由于教材质量全程监控的意识欠缺，教材选用质量的论证和评价环节缺失，结果往往是教材一经选定，发到学生手中即告万事大吉。就笔者所了解的情况，我国大陆高校“公共管理学”教材的选用，就多半缺乏后续效果调查，而使教材选用状况整体而言难尽人意。那么，选用一本公共管理学教材，怎样才算严谨呢？根据笔者的教学经验，大致要经过以下步骤：首先，由任课教师（1人或多人）提出1―3种备选教材，并出具书面意见详细说明选用根据，上报系或教研室。接着，系或教研室经过讨论，由负责人出具选用建议，送交院学术委员会和教学委员会讨论。然后学院教学部门根据院学术委员会和教学委员会的讨论结果，将选用教材的结果告知任课教师、相关学生和教材管理部门。教材付诸教学实践后，一方面大学教务处组织专家（督导）组深入听课，考察教材的课堂适应性；另一方面教务处相关职能机构制作“教材使用情况调查表”，详细全面地搜集并分析听课学生反馈的信息。教务处方面据此得出对前一学年公共管理学教材选用的整体评价，并反馈给开设该课程的院系，以决定下一学年是否续用前一学年的教材。

六、结语

在大学本科阶段课程教学过程中，教材选用是一个重要但经常被忽视的环节。随着本科阶段全外文教学课堂的推广，公共管理学教材的选用问题将越发显得突出。本文主要针对国内大学本科阶段公共管理学课程教学的现状提出了教材选用的一些基本原则，希望引起大家的关注。

[参考文献]

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[9]（澳）欧文・E・休斯，公共管理学导论[M]，彭和平，等，译，北京：中国人民大学出版社，2007.

公共管理原则篇3

随着当代中国经济的发展，改革的深入与和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视。与此同时，公共管理中的人格化现象日益凸显，其带来的负面影响严重降低了公共管理的质量与效能，给人民、政府和社会带来较大危害，需要采取有效措施进行防治。

一、公共管理中的人格化现象

公共管理中的人格化现象是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情一身份”关系为隐性规则，建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致理性规则失效的现象。公共管理中的人本文由收集整理格化现象具有明显的非理性、不确定性、无序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠组织或国家为基础，个人的服从对象是个人拥有的特定职务；入职分离，个人只是某一特定职位的责任人，个人手中的权力只是公共权力在其身上的一种体现。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某个特定的人为基础，即个人的服从对象是拥有特定职务的个人人、职不分，职位的公共权力被异化为个人的私权，用来为个人、谋取私利。

在人格化的公共管理模式中，官员的任免和升迁是由统治者个人的意志决定的，官员为了获得和维持手中的权力，会竭尽全力地效忠和讨好统治者，由此形成对统治者的人身依附关系，沦为统治者的统治工具。公共权力在行使过程中，时常受到血缘、地缘和人情关系的影响，导致法规制度的执行因人而异。因此，公共管理就会呈现出非理性和不稳定性，主要表现为理性规则的缺失和理性规则的失效。目前，人格化现象在我国公共管理中普遍存在。例如，国家以惠民为目的的保障性住房政策，执行下来却被披露存在大量以权谋私现象，很多保障性住房被一些官员或者官员的亲戚和朋友非法占有；看病就医等公民理应享有的权利，却因为没有“熟人”操办也许很难实现；购买紧俏商品、分房、申领中意车牌、违章处罚等，甚至在法律执行过程中都存在着因人而异的不公平现象。

二、公共管理中人格化现象的负面影响

（一）独断专行

由于人格化的公共管理实行集权化的领导和专制化的决策，独断专行的情况变得非常普遍。一方面，官员的角色身份是统治者进行统治的工具，无条件地依附于统治者，是他们获得和保存权力的前提条件。另一方面，官员的权限难以受到限制，官员占有职位和实际的行政管理资源为自己和统治者谋取利益。

（二）管理随意

由于缺乏理性规则和有效制约，人格化的公共管理中充满了随意性和不稳定性。机构设置存在随意性，人员使用存在主观性，规则稀缺；职责一权利一义务关系不明确；公共管理中血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行驶的方向，致使法律、规则因人而异；小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个^、主义、本位主义泛滥。

（三）法制缺位

由于相关法律法规不健全，法律执行过程中统治者将个人意志凌驾于法律之上，加之特殊主义取向使得法律法规的执行结果因人而异，人格化公共管理中的不公现象突出，法制严重缺位。

（四）效率低下

由于官员的任免是依靠人情关系，并不考虑实际能力的，因此官员普遍缺乏行政管理知识和技能，加上小团体主义盛行，官员为了一己私利各自为政，导致资源浪费和管理效率低下。

（五）腐败滋生

权力的高度集中，使官员手中垄断着大量的公共资源，加上法律监管和道德约束的双重缺失，导致公权被私用，腐败滋生。

三、公共管理中人格化现象负面影响的防治措施

鉴于上述负面影响已经严重妨害我国社会主义现代化建设和国家民族的发展，探讨如何防治公共管理中的人格化现象的负面影响就有着重大的现实意义。可以从以下六个方面考虑相应的防治措施。

（一）培育公共理性精神

要防治公共管理人格化现象导致的公共管理的随

意性和不稳定性，实现由人格化向非人格化转化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神体现在民主、法治、规范、高效、普遍主义、实事求是和轻人情重契约的价值取向上，具体表现为公共管理制度的规范化，公共管理行为的专业化和中立化，以及官员任免和升迁的功绩主义原则等。

（二）构建市场化公共管理模式

传统的政府单中心治理模式已经难以适应当今复杂多变的环境，它还为公共管理的人格化提供了体制土壤。因此，需要在契约精神的基础上，构建由政府、社会、企业、公民组成的多中心的市场化公共管理模式，在原有治理手段的基础上借助包括私域治理工具在内的各种手段，以应对各种公共难题，增强公共管理的合法性和科学性，从而达到有效防治公共管理中人格化现象负面影响的效果。

（三）完善公共管理组织结构

新公共管理学理论所提供的组织理论，对于完善我国公共管理组织结构有一定启发：由金字塔结构向扁平结构转化，由权力中心主义向服务中心主义转化，由集权向分权转化。按照任务目标原则，专业分工与协作原则，指导统一原则，有效管理幅度原则，责权利相结合的原则，集权与分权相结合的原则，稳定性和适应性相结合的原则，精简机构的原则等组织结构设计原则，努力理顺各公共管理组织的组织结构和各岗位职责，合理分工，明确职责。

（四）加强民主法制建设

必须坚定人民是国家的真正主人的信念，坚决把人民利益摆在第一位，坚持全心全意为人民服务的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公职人员应该正确认识和摆正自己的位置，真正成为人民谋福利、为人民服务的社会公仆。强调依法行政，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。通过建立健全法律法规，以立法的形式明确各级公共管理组织和各级工作人员的责权利，制定各项日常工作制度和行为规范，大大降低公共管理中的随意性。通过完善人员编制法、行政程序法等控制机构膨胀，解决公共管理中程序缺失的问题。

（五）建立健全监督机制

当前社会监督存在的知情权难以保障，监督主体缺乏应有的权威，监督主体意识淡漠，监督机制不足等问题，影响了社会监督的威力与效能。实现权利系统对行政权力系统的合理约束，保证权力在阳光下运行，推行政务公开是前提，建设新型文化、培育民主意识是基础，完善社会监督机制、实现社会监督制度化是关键。可通过完善政务公开、群众投诉和各种行政监督措施，进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制和司法救济制度，确保对行政权力运作的有效制约，从而真正实现全面的监督与监管。

公共管理原则篇4

    内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。

    关键词:公共行政 公共管理 流派

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政

    公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。

公共管理原则篇5

关键词：公共行政 公共管理 流派

流派归类与公共管理理论的历史沿革

（一）公共管理原则导向的流派

White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；Max Weber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

（四）公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。 　（五）公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。

20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：

（一）政治与行政

公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。

（二）公共与私人

在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。

（三）效率与公平

效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。

参考文献

1.[法]H.法约尔著.周安华等译.工业管理与一般管理[M].中国社会科学出版社，1990

2.Luther Gulick and L.Urwick(eds.). Papers on the Science of Administration[M]. New York:Columbia University Press，Institute of Public Administration，1937

3.[德]马克斯韦伯著.林荣远译.经济与社会（上、下卷）[M].商务印书馆， 1997

4.谭功荣著.西方公共行政学思想与流派[M].北京大学出版社，2008

5.[美]赫伯特西蒙著.管理行为-管理组织决策过程的研究[M].北京经济学院出版社，1988

6.[美]塔尔科特帕森斯著.社会行动的结构[M].张明德等译.译林出版社， 2003

7.[美]徐中奇.行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发[J].江西行政学院学报，1999（4）

8.[美]F.W.里格斯著.行政生态学[M]. 金耀基译.台湾商务印书馆，1967

公共管理原则篇6

   本文通过对全球化背景的分析，结合当前国际上的一系列事件，对建立一个国际公共事务管理的国际治理机制进行探索，重点分析全球化背景下的国际公共事务主体的合法性问题。本文提出，国际公共事务的管理是当前国际政治、经济和文化发展的必然趋势，到底谁有权对国际公共问题进行治理，谁对公共事务有其管理权和决策权，以及谁在最后执行国际公共事务决策，这就是必然国际公共事务管理主体的合法性问题。本文认为，国际公共事务管理主体的合法性在于以主权国家为基础的公共事务管理权力让度，而该权力的存在，目的是为国际社会公共问题的解决提供“公共产品”。另外，国际公共事务主体的合法性理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。本文还通过对国际公共事务管理主体中主权国家、国际政府组织及其它非政府国际公共管理组织的合法性进行剖析，对全球化背景下建立国际社会公共事务管理、治理机制的可能性与前景做出分析，并深入探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，即国际公共管理主体的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到来自强权政治、霸权主义等方面的挑战。完整意义上国际公共事务管理主体有效运作的还需要漫长建设道路。

   [关键词] 全球化 国际公共事务管理 合法性 全球治理

   作者简介：

   王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。

   李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。

   一、全球化与国际公共问题的治理

   全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。

   在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家主权，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。

   在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指主权国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。

   国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。

   国际公共管理的基础建立在全球化之上。 全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及主权又与主权无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁主权国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。

   国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。

   二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础

   在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。

   实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？

   1、合法性及其讨论

   “合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。

   “合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范 ，或规范系统。 它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。 国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认） 、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。

   从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。 合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的主权权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。” 国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。主权权力的基本职能是为主权属下所有成员提供公共产品。 国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。

   2、国际公共管理主体的合法性基础

   全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像主权国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民主权力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。

   从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家主权民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是主权国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：

   第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。

   人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等主权原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是主权平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的主权是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等主权的前提下，主权国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家主权权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。

   联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于主权国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。

   第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。

   这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。

   第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。

   除了创始契约所规定的主权国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。 国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。 对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。

   第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。

   21世纪国际公共管理的共识是国际治理，其主题是和平与发展，国际公共管理的目标是人类的共同幸福，其管理法则是确立国际公共管理秩序，这些都是国际公共事务处理的基本精神与原则，国际公共管理主体就是依照这些理念而建立起来的（至少很多这类组织是以这些名义作为其主旨的），在国际关系中，以和平、正义、民主、文明、发展等人类命运息息相关的全球共识为基础的活动，一般都能够获得合法性。如绿色和平组织，因其对人类环境的关注而获得了对世界环境的一定的公共管理权限。全球共识是所有国际公共管理主体获得合法性的思想基础。否则的话，这种国际公共管理主体必定是违背国际社会的意愿，为世界公民所反对的。

公共管理原则篇7

摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。

政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

一、帕累托准则

本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。

帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。

能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。

配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。

综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

二、补偿原则

资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。

1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断

激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。

四、时间一致性准则

时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。

基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

五、最大化最小值准则

上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。

公共管理原则篇8

【关键词】公共管理人格化现象负面影响防治

【中图分类号】G【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2012）10C-f1163-02

随着当代中国经济的发展，改革的深入与和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视。与此同时，公共管理中的人格化现象日益凸显，其带来的负面影响严重降低了公共管理的质量与效能，给人民、政府和社会带来较大危害，需要采取有效措施进行防治。

一、公共管理中的人格化现象

公共管理中的人格化现象是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情一身份”关系为隐性规则，建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致理性规则失效的现象。公共管理中的人格化现象具有明显的非理性、不确定性、无序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠组织或国家为基础，个人的服从对象是个人拥有的特定职务；入职分离，个人只是某一特定职位的责任人，个人手中的权力只是公共权力在其身上的一种体现。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某个特定的人为基础，即个人的服从对象是拥有特定职务的个人人、职不分，职位的公共权力被异化为个人的私权，用来为个人、谋取私利。

在人格化的公共管理模式中，官员的任免和升迁是由统治者个人的意志决定的，官员为了获得和维持手中的权力，会竭尽全力地效忠和讨好统治者，由此形成对统治者的人身依附关系，沦为统治者的统治工具。公共权力在行使过程中，时常受到血缘、地缘和人情关系的影响，导致法规制度的执行因人而异。因此，公共管理就会呈现出非理性和不稳定性，主要表现为理性规则的缺失和理性规则的失效。目前，人格化现象在我国公共管理中普遍存在。例如，国家以惠民为目的的保障性住房政策，执行下来却被披露存在大量现象，很多保障性住房被一些官员或者官员的亲戚和朋友非法占有；看病就医等公民理应享有的权利，却因为没有“熟人”操办也许很难实现；购买紧俏商品、分房、申领中意车牌、违章处罚等，甚至在法律执行过程中都存在着因人而异的不公平现象。

二、公共管理中人格化现象的负面影响

（一）独断专行

由于人格化的公共管理实行集权化的领导和专制化的决策，独断专行的情况变得非常普遍。一方面，官员的角色身份是统治者进行统治的工具，无条件地依附于统治者，是他们获得和保存权力的前提条件。另一方面，官员的权限难以受到限制，官员占有职位和实际的行政管理资源为自己和统治者谋取利益。

（二）管理随意

由于缺乏理性规则和有效制约，人格化的公共管理中充满了随意性和不稳定性。机构设置存在随意性，人员使用存在主观性，规则稀缺；职责一权利一义务关系不明确；公共管理中血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行驶的方向，致使法律、规则因人而异；小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个^、主义、本位主义泛滥。

（三）法制缺位

由于相关法律法规不健全，法律执行过程中统治者将个人意志凌驾于法律之上，加之特殊主义取向使得法律法规的执行结果因人而异，人格化公共管理中的不公现象突出，法制严重缺位。

（四）效率低下

由于官员的任免是依靠人情关系，并不考虑实际能力的，因此官员普遍缺乏行政管理知识和技能，加上小团体主义盛行，官员为了一己私利各自为政，导致资源浪费和管理效率低下。

（五）腐败滋生

权力的高度集中，使官员手中垄断着大量的公共资源，加上法律监管和道德约束的双重缺失，导致公权被私用，腐败滋生。

三、公共管理中人格化现象负面影响的防治措施

鉴于上述负面影响已经严重妨害我国社会主义现代化建设和国家民族的发展，探讨如何防治公共管理中的人格化现象的负面影响就有着重大的现实意义。可以从以下六个方面考虑相应的防治措施。

（一）培育公共理性精神

要防治公共管理人格化现象导致的公共管理的随意性和不稳定性，实现由人格化向非人格化转化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神体现在民主、法治、规范、高效、普遍主义、实事求是和轻人情重契约的价值取向上，具体表现为公共管理制度的规范化，公共管理行为的专业化和中立化，以及官员任免和升迁的功绩主义原则等。

（二）构建市场化公共管理模式

传统的政府单中心治理模式已经难以适应当今复杂多变的环境，它还为公共管理的人格化提供了体制土壤。因此，需要在契约精神的基础上，构建由政府、社会、企业、公民组成的多中心的市场化公共管理模式，在原有治理手段的基础上借助包括私域治理工具在内的各种手段，以应对各种公共难题，增强公共管理的合法性和科学性，从而达到有效防治公共管理中人格化现象负面影响的效果。

（三）完善公共管理组织结构

新公共管理学理论所提供的组织理论，对于完善我国公共管理组织结构有一定启发：由金字塔结构向扁平结构转化，由权力中心主义向服务中心主义转化，由集权向分权转化。按照任务目标原则，专业分工与协作原则，指导统一原则，有效管理幅度原则，责权利相结合的原则，集权与分权相结合的原则，稳定性和适应性相结合的原则，精简机构的原则等组织结构设计原则，努力理顺各公共管理组织的组织结构和各岗位职责，合理分工，明确职责。

（四）加强民主法制建设

必须坚定人民是国家的真正主人的信念，坚决把人民利益摆在第一位，坚持全心全意为人民服务的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公职人员应该正确认识和摆正自己的位置，真正成为人民谋福利、为人民服务的社会公仆。强调依法行政，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。通过建立健全法律法规，以立法的形式明确各级公共管理组织和各级工作人员的责权利，制定各项日常工作制度和行为规范，大大降低公共管理中的随意性。通过完善人员编制法、行政程序法等控制机构膨胀，解决公共管理中程序缺失的问题。

（五）建立健全监督机制

当前社会监督存在的知情权难以保障，监督主体缺乏应有的权威，监督主体意识淡漠，监督机制不足等问题，影响了社会监督的威力与效能。实现权利系统对行政权力系统的合理约束，保证权力在阳光下运行，推行政务公开是前提，建设新型文化、培育民主意识是基础，完善社会监督机制、实现社会监督制度化是关键。可通过完善政务公开、群众投诉和各种行政监督措施，进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制和司法救济制度，确保对行政权力运作的有效制约，从而真正实现全面的监督与监管。

（六）推进道德建设

公共管理原则篇9

关键词：政府管理创新激励相容性时间一致性

政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

一、帕累托准则

本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。

帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。

能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。

配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。

综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

二、补偿原则

资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。

1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。

3．西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为，判断政府管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即：假设政府管理有两种状态，分别是A和B。假如政府管理由A到B，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，政府管理实施改革，由状态B改革到状态A，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由A到B的改革，才是社会福利水平增进的改革，凼才是政府管理的真正创新。

三激励相容性准则

无论从政府管理的体制和过程上说，还是从政府管理的相关机制上说，公共管理领域都充满授权或委托活动，如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包，等等。在委托——关系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息，或委托人对人的私人信息一无所知，那么，不仅合约无法有效执行，而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制，并使这种最有效率的机制能够被真实地执行，是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上，政府管理改革的过程，就是合约或机制的重新设计过程。

现代委托——理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。

激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。

四、时间一致性准则

时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。

基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

五、最大化最小值准则

上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。

公共管理原则篇10

摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。

政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。

一、帕累托准则

本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。

帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。

能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。

配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。

综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。

二、补偿原则

资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。

1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。

希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。

3．西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为，判断政府管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即：假设政府管理有两种状态，分别是A和B。假如政府管理由A到B，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，政府管理实施改革，由状态B改革到状态A，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由A到B的改革，才是社会福利水平增进的改革，凼才是政府管理的真正创新。

三激励相容性准则

无论从政府管理的体制和过程上说，还是从政府管理的相关机制上说，公共管理领域都充满授权或委托活动，如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包，等等。在委托——关系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息，或委托人对人的私人信息一无所知，那么，不仅合约无法有效执行，而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制，并使这种最有效率的机制能够被真实地执行，是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上，政府管理改革的过程，就是合约或机制的重新设计过程。

现代委托——理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。

激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。

激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。

四、时间一致性准则

时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。

基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

五、最大化最小值准则

上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。