公共管理学的研究范式十篇

公共管理学的研究范式篇1

［关键词］范式；公共管理；学科认同

1997年，教育部修订研究生和本科生学科专业目录时，把行政管理专业从政治学一级学科分离出来，成立了公共管理一级学科，并将行政管理、教育经济及管理、土地资源管理、社会保障、社会医学与公共卫生事业管理设为公共管理学的五个二级学科，至此在中国公共管理学作为一门独立学科的身份和地位才得以确立。这一学科设置的变化适应了当时我国经济体制转型、政府职能转变等社会改革引起的在管理主体、管理理念和管理方式方面的变化要求。随后，为了培养在公共组织特别是政府机构中从事公共事务管理或公共服务的高层次、应用型、复合型和专业化的公共管理者和公共领导者，1999年国务院学位委员会正式批准在中国高校开始试点推行公共管理专业硕士（MPA）教育，并于2001年2月联合教育部与人事部共同成立了全国公共管理硕士（MPA）专业学位教育指导委员会。伴随着2001年3月中国第一批MPA学生的入学，中国公共管理学科的建设和教育进入到了一个快速发展阶段。经历了十几年的发展期，公共管理学已经成为了现代中国社会科学及管理科学发展最快的学科领域之一。目前全国设立公共管理学院的高等教育院校达200多所，MPA试办院校由首批的24所发展到目前的223所，分布在全国30个省份和地区。在中国公共管理学的学科快速发展的近20年间，经过学界和政界的共同努力，特别是伴随着公共管理专业学位教育和公共管理学术学位教育的蓬勃发展，公共管理作为一个独立学科的地位得以确立，学科的社会影响也在逐步增强。然而，在公共管理学科快速发展的同时可以清晰地感受到公共管理学科仍存在诸多深层次问题没有得到有效解决，造成这些问题的本质原因是公共管理范式尚未得到公共管理领域学者的认同，公共管理的学科认同、学术认同和学者认同尚未确立，并成为制约公共管理学科进一步发展的主要瓶颈。特别是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略以后，如何提高中国公共管理体系和管理能力的现代化将成为摆在中国公共管理学者面前的一项重大课题，尤其需要公共管理学科高度重视和积极回应。因此，从学科范式的角度来分析当前中国公共管理学科所面临的危机并寻求突破学科危机、实现学科质的发展的科学路径，具有重要的理论和现实意义。

一、范式的内涵

范式一词首次出现在托马斯•库恩1962年出版的《科学革命的结构》一书中，被用来揭示科学发展和科学革命的结构。在托马斯•库恩看来，范式是“某一成熟的科学共同体在某段时间内所认可的问题领域、解决标准和研究方法的本源”［1］。其本质内容包含了三个方面：一是科学共同体信念（BeliefofScientificCommunity），即该领域的科学成就可以使本领域的研究者成为坚定的学术拥护者，他们接受过相似的学术教育和专业训练，通过对同样技术的仔细钻研和本领域学术团体的充分交流而获得了相同的教益和成长；二是学科基质，其是由被公共管理领域科学共同体所普遍接受的学科基础性的理论、概念和观点等基质元素组成，这些基质元素为公共管理学科领域的科学实践活动和科学研究活动提供理论基础和实践导向；三是研究方法，它是公共管理学者在攻治本领域理论和实践问题时所采用的工具。研究方法的独特性和适用性亦是判断一个学科成熟与否的标尺。［2］因此，范式就是科学共同体信念、学科基质和方法三者的有机统一。衡量一个研究领域独立和成熟的标志即是是否出现了一个能够指导本领域中常规科学活动的范式。

二、基于范式的视角反思中国公共管理学科的身份危机

基于“范式”的视角反思中国公共管理学的发展时可以发现，中国公共管理的学科范式尚未形成，整合公共管理学科知识体系主体性分析框架的缺乏以及公共管理研究方法发展滞后使得公共管理学科领域的科学共同体信念缺失，该学科面临学者认同、学术认同和学科认同的危机，再加上公共管理教育实践的差异性以及公共管理研究机构内在建制的严重滞后，这些问题将成为制约中国公共管理学科实现规范发展的主要瓶颈。

（一）公共管理知识体系缺乏整合学科的主体性分析框架

一个学科的成熟应当以拥有能够以一以贯之的逻辑体系和独特的话语体系回答本学科领域的基本问题的基础理论知识体系为标志。［3］自西方公共管理学创立以来，几乎一直伴随着学科的身份危机或认同危机，究其原因很大程度上是因为公共管理的学科知识体系“大杂烩”色彩浓厚，缺乏统一的逻辑体系和公认的知识范例。回顾国外公共管理学科的知识体系发展历程可以看到，公共管理学科的理论知识生产过程经历了从传统公共行政学、新公共行政学再到公共管理学的发展过程。而在不同的学科发展时期，公共管理的理论知识生产过程都吸纳了众多其他学科的知识精粹，其中作为其母学科之一的管理学、政治学、经济学的理论知识均在公共管理学的学科发展史上发挥着重大的基础性和支撑性作用。虽然公共管理学的知识体系蕴含了众多其他学科的知识养分，并且其他学科的理论推演也为公共管理学的发展提供了新的理论支撑、研究视角、分析方法和思维框架，但同时也造成了公共管理学科知识体系缺乏专有的理论资源和公认的理论、观点和概念，尚未形成整合整个学科的主体性分析框架。再加上近年来中国公共管理学的研究也不得不紧跟实践加速变化的“步伐”，研究的主题和范围不断扩大。在这一过程中，为了满足公共管理实践的要求，越来越多的其他学科门类的知识被引入到公共管理学科的研究和教学当中，包括政治学、管理学、法学经济学、社会学、心理学等等。然而，公共管理实践的加速变化，使公共管理学科的研究和教学显得有些“穷于应付”，各种其他学科的知识和方法被“借来急用”，但真正属于公共管理学科的知识体系却始终没有建立起来，并屡屡陷入学科身份定位的危机。造成这种尴尬局面的本质原因是由于公共管理学科缺乏严谨的逻辑体系和研究范例，从而导致了整合学科的主导型分析框架的缺失。

（二）公共管理学的研究方法发展滞后

具有科学的研究方法体系是一个学科成熟的重要标志，也是体现学科差别的标志。［4］公共管理研究方法发展的滞后性是造成公共管理学知识和应用同其他主流学科存在显著差距的主要原因。由于公共管理学受到政治学和早年行政学、行政管理学研究方法的影响，大多学者多以规范研究来分析和解析公共管理领域的现实问题，定性分析、案例研究主宰公共管理研究方法的半壁江山。然而很多所谓的“规范研究”名不副实，规范研究是研究者在对他人研究成果充分尊重的基础之上对自己提出的理论和观点采用科学的定性研究方法加以严谨的论证的过程。然而公共管理的研究实践中，这些定性研究和案例研究并没有采用规范研究的资料收集方法，社会学研究所秉承的扎根理论和田野调查以及规范研究常用的深度访谈、参与观察以及实际的从事公共管理领域现实问题的跟踪调查等理论和方法运用极少，并且由于公共管理学科基础政治化色彩的浓厚，使得很多知识内容仅仅囿于对政策和行政经验的二次解释，大量的研究仅仅囿于理论和文献资料的演绎推理和归纳总结，因此使得公共管理新知识的真伪和科学性受到学术界的质疑，也使得学者开始倡导采用实证研究来增加公共管理研究方法的多样化。值得欣慰的是，吕方等人通过对2001－2013年间发表于《管理世界》、《管理科学学报》、《中国管理科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》、《公共行政评论》、《国家行政学院学报》和《中共中央党校学报》上的4659篇和公共管理相关的论文进行统计分析发现239％（1118篇）的论文采用了实证研究方法［5］，这一数据可以映射出公共管理学界已经开始给予实证研究持续的关注和重视。尽管如此，公共管理研究方法的滞后性问题仍然存在。公共管理研究方法重定性研究而轻量化研究、重文献推演而轻事实经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向依然是公共管理学规范发展的阻拌。

（三）公共管理学科学共同体信念缺失，学者认同尚未建立

科学共同体信念是建立一种或多种已有的科学成就可以吸引和聚集本领域的研究者，使他们成为坚定的学科拥护者和支持者之上的。这些坚定的拥护者和支持者要通过专业化、系统化的学习本学科的理论知识、潜心钻研本学科的关键技术并常态化的进行学术交流才可以形成“理论上和方法上的信念”，这种信念是本学科领域现实问题得到科学解释的“框框”，否则该科学领域的研究就会受到科学性和合理性的质疑。然而遗憾的是，到目前为止，由于公共管理的知识体系缺乏整合学科的主导性分析框架导致了我国公共管理领域的学者仍然囿于对公共管理内涵的界定之中，尚未形成对公共管理内涵和公共管理研究范畴的统一认知，而公共管理研究范围的无边界造成了公共管理领域新知识的泛化，公共管理问题研究方法发展的滞后使得公共管理领域命题证实证伪的随意性，再加上当前公共管理教育实践的制度安排缺乏统一性，课程设置和院系设置均以各个高校自身的学科背景和机构设置惯例为主导，造成了公共管理学科新人知识体系的杂乱，因此当前公共管理学者对公共管理学难以形成统一的科学信念。甚至有学者认为“公共管理范式”兴起的观点是不能成立的。［4］因此，公共管理学者认同的异化也将导致公共管理科学共同体信念的缺失。

（四）公共管理学科的教育实践缺乏统一的评价标准

公共管理学的教育实践是旨在通过统一的公共管理知识生产制度安排和教育实践来培养具有多种学科背景的公共管理人才，以便在面对纷繁复杂的公共管理领域的理论问题和实践问题时可以从多角度入手来分析和解决相关问题。虽然公共管理学呈现出跨学科的特性，但这绝不意味着公共管理学科教育的制度安排是政治学、管理学、社会学等其他学科的简单加总。但现实的情况是由于我国目前公共管理教育在本科阶段大部分院校是以二级学科进行招生和教育，而公共管理二级学科所涉及的五个学科原分属于不同的学科体系中，所以学科知识内容跨度大，学科教育实践要求也不尽相同，学科优良与否的评价标准也相差较大，因此，不同院校会根据自身学术背景的不同来进行公共管理学科教育实践的安排，开设的课程体系缺乏系统性（只是各种学科简单知识的物理叠加）、招聘的教师学术背景不同、对学生的学科背景要求也不同，教育质量高低的评价标准更是差距甚远。虽然我国公共管理专业的研究生有按照一级学科进行招生和教育的，但是由于招生院校学术氛围和学院机构设计的不同以及行政管理专业等公共管理二级学科研究生教育实践的存在使得上述的教育实践差异化的问题仍然存在。这将直接导致公共管理学科的教育实践缺乏统一的评价标准，教育主管部门难以以统一的标准去衡量不同院校公共管理专业教育质量的好坏，企事业单位也难以对公共管理专业的人才质量的良莠进行明确的界定，从而造成了当今社会对公共管理学科认识的泛化以及对公共管理学科人才能力的质疑。

（五）公共管理学科研究机构的内在建制严重滞后

目前公共管理学科研究机构的社会建制已经取得了初步成效，一些研究机构、学会相继得以建立。这些公共管理领域的研究机构不仅致力于政府治理领域问题的研究，并且在公共政策、公共经济、环境政策、城市管理等领域为中国政府、社会团体和企业提供了专业化、权威性的研究咨询服务。虽然公共管理学的组织体系在不断加强，研究机构和研究队伍在不断扩充。但是，其中众多的研究机构是源于制度的推动和为了获取国家的行政许可而建立的，其学科本身的内部建制则相对落后。例如，为申办MPA项目许多学校相继成立了公共管理学院、政府管理学院、公共政策与管理学院、政治（学）与公共管理学院、政治与公共事务学院、国际关系与公共事务学院、哲学与公共管理学院、社会与公共管理学院、人文与公共管理学院、公共管理与法学院、法学与公共管理学院、教育与公共管理学院、财税与公共管理学院、财政与公共管理学院、法律政治与公共管理学院、MPA学院等十六类学科组合式学院。学院建制仍然按照传统学科系所设置，其运行机制以管理为主，交叉性、灵活性、研究性不足。而内部建制应该是公共管理研究机构的核心，重点应关注该学科的认知规范和知识体系构成的合法性和合理性，但是目前的局面是很少有学者和研究机构去关注上述问题。这意味着公共管理跨学科研究机构的内在建制和观念建制还有很长的路要走。

三、公共管理学科发展的路径选择

细观公共管理学科特性可以发现，公共管理学科是以实现公共价值为学科价值导向，其基础理论知识体系具有跨学科特性，学科教育内容又必须体现出专业化和应用性的特点，学科研究方法体系倡导多元化的综合集成方法论。因此，基于上述中国公共管理学科的这几大特征来理清公共管理的学科边界和科学内涵，进而落实和优化公共管理专业本科生和研究生的教育培养方案，推动公共管理学术团体社会建制的实质性发展，是当前公共管理学科建设和发展的主要抓手和有效路径。

（一）理清公共管理学科边界，构建本土化的公共管理学科主导性分析框架

构建中国本土化的公共管理学科主导性分析框架是必要的。这需要每个公共管理学者必须以科学的公共管理方法为指导，培养规范的、共通的和良好的学术思维习惯和科学哲学素养，以整体性世界观和方法论为指导，采用综合集成式的研究方法，深刻洞悉和考察中国公共管理领域理论和现实问题之间的或然性、相对性、多元性逻辑联系，从而构建出真正能反映中国公共管理领域问题实质的、真正能指导中国公共政策设计和公共管理实践的一般性本土化公共管理理论体系。而当下公共管理学者应将研究的关注点集中于政府治理的合法性和合理性、公共政策制定的科学性和有效性以及公共管理主体治理能力和治理体系的现代化上。据此，研究范畴将涉及宏观层面———政府顶层制度和公共政策的设计和制定、中观层面———公共管理主体社会治理的公共性和效率性的兼顾以及微观层面———公共管理主体治理能力现代化水平的提升。在确定了公共管理学科的研究对象、研究范畴之后，中国公共管理本土化的学科边界和主导分析框架基本确立，公共管理学界可以以此为框架为核心，在深刻理解公共管理目标的基础上建立统一牢固的学科知识核心体系，为公共管理学科的规范发展奠定科学的理论基础。

（二）明确公共管理学科的研究方法，构建独特的方法论

针对公共管理学研究方法发展滞后的问题，学界应该加强公共管理方法论的探讨，明确公共管理独特的研究方法并引入多样化的研究方法和技术。长期以来公共管理学界一直以规范研究方法为研究的利器，然而伴随着中国行政体制改革的不断深入推进、中国改革发展过程中所暴露出来的问题和矛盾以及由此引发的公众社会需求的多样化使得公共管理领域的问题日益复杂化、动态化。规范研究在面对纷繁复杂的公共管理现实问题时会显得力不从心，当然不能片面的否认规范研究方法的优势，但以大数据事实为基础依据、以科学化的数量模型为载体来研究纷繁复杂的公共管理现实问题，并严格遵循科学方法的论证体系来检验假设更加符合公共管理新知识生产模式的要求，也确实可以提高公共管理理论指导公共管理实践的能力。例如近年来公共管理学者对公共危机、公民参与、网络治理、风险评估等问题展开的实证研究就实实在在的为政府和相关部门解决现实问题提供了切实可行、具有实效的思路和方案。为此公共管理学的研究方法应该以规范研究和实证研究相结合、定性和定量相结合的综合集成法：采用规范研究并结合政治学、社会学等学科的分析框架和规则来对公共治理问题的产生和解决提供理论依据和背景分析，并通过归纳法和演绎法来进行伦理推导和价值论证［6］；同时利用实证研究找到公共治理现实问题的案例资料和数据资料，结合统计学、经济学等学科的科学实证分析方法来佐证研究假设，为公共管理领域问题从经验实践研究上升到科学理论建构提供合理化的事实依据和科学化的探索途径。

（三）统一公共管理学教育实践的制度安排，构建公共管理学科教育实践的评价体系

在按照上述的实践界定清晰公共管理学科的研究框架后，规范公共管理学科发展重点要做的就是统一公共管理学科的教育实践的制度安排，以便为评价公共管理学科的教育质量和公共管理专业人才的能力建立科学有效的评价体系。统一公共管理学科教育实践的制度安排首先强化教指委的行业指导作用，对公共管理学科院系设置基准要求进行的统一和整合。同时其他本科和研究生教育主管部门也应出台具有强制性和指导性的规章来统一公共管理学核心课程体系设置和教学实践安排。作为跨学科的公共管理学，学科的发展和教育实践不排斥拥有不同强势学科和学术背景的学校来开设公共管理专业，但是各个高校公共管理学院的称谓、院系设置和课程体系应保持基本一致，唯有实现形式上的统一，才能为公共管理五大二级学科的学术交流和教育实践建立有效平台，公共管理的话语体系才有了统一的口径，强烈的学科认同感才可以建立。其次，在实现了公共管理学科院系设置和课程体系的统一之后，应加强公共管理专业人才综合能力建设，增强公共管理研究和教学领域的实践性和针对性。公共管理学就是要培养科学化、专业化从事公共管理的人才。这就需要公共管理领域的研究和教学应重视实践性和针对性，以消除人们对公共管理人才“缺乏实践能力和创新能力”的刻板印象。最后，统一公共管理学科教育实践的制度安排最终的落脚点应该放在构建公共管理学科教育实践的评价体系上，以此来统一评价全国公共管理专业教育质量和公共管理专业新人的能力素质。

（四）推动公共管理学科研究机构的内在建制，促进学科组织体系发展的良性化

公共管理的学科危机也源于公共管理学科研究机构的社会认同的缺失。因此，要摆脱该危机就必须加强公共管理研究机构外在建制和内在建制的重塑，增强其合法性和社会认可度。首先，要强化研究机构、学术团体的建设，推动跨学科公共管理学科的社会建制。其次，应加紧构建专业化的跨学科公共管理研究中心，通过专业化的研究明确公共管理学科知识体系的构成和扩展，同时要从科学化、系统化和专业化的角度为公共管理学科教育实践制度安排的优化提供新的思路。最后，公共管理学科的学术机构应更多地发挥跨学科研究中心的职能，通过充分发挥研究中心的优势以扩大本学科社会认可度。

作者:张再生 白彬 单位:天津大学

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公共管理学的研究范式篇2

关键词：公共管理研究;技术设计;范式;方法论

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0016-09

一、导 论

从20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理研究的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论。第一波以西蒙（Herbert Simon）为代表的实证主义和以德怀特・沃尔多（Dwight Waldo）为代表的规范主义之间的争论为焦点。两者就公共管理的本体论、认识论和方法论等方面展开了旷日持久的争论。这场争论，加之学者们对公共行政的学术地位、研究范围、主题等方面认识的分歧，引发了公共行政学的“身份危机”^[1]和“思想危机”^[2]。第二波以批判主义和实证主义之间的争论为焦点。1979年罗伯特・丹哈特（Robert Denhardt）针对西蒙的理性实证方法，将批判方法论引入公共组织的研究中，引发了实证方法论和后实证方法论之间的争论^[3]。第三波以倡导方法论的整合为主要特征。1986年杰・怀特（Jay White）提出后经验论哲学用以整合公共管理研究的实证、诠释与批判三种取向^[4]。斯托林斯（R.A.Stallings）则认为成功的研究应该整合经验主义传统的量化研究与现象学传统的质性研究^[5]。中国台湾学者江明修^[6]、颜良恭^[7]等人则使用科学哲学的“范式”理论探讨了公共管理的多元方法论及其整合问题。

上述争论使得公共管理研究似乎走向了繁荣，但在公共管理方法论的争论中，学者们辩论的主线是实证主义和非实证主义（规范、诠释和批判）的对立和融合：实证主义者将公共管理现象看做是“自然的”，非实证主义者将公共管理现象看做是“人文的”。事实上，公共管理并非单纯的“自然”存在，亦非单纯的“人文”存在，而是介于自然和人文之间的“人工物”。虽然将公共管理作为“人工物”的思想从公共管理学诞生之初就得到了很好的体现，这一思想亦在西蒙那里得到了较为系统的论证，西蒙认为：“人工物具有以下特征：人工物是经由人综合而成的（虽然并不总是、或通常不是周密计划的产物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具备被模仿自然物的某一方面或许多方面的本质特征。人工物可以通过功能、目标、适应性三方面来表征。在讨论人工物，尤其是设计人工物时，人们经常不仅着眼于描述性，也着眼于规范性。”[8]（p.103）但是在公共管理学的方法论的论争史上，人们一直陷于“自然”和“人文”的对立，没有在公共管理作为“人工物”的基础上，形成清晰而完整的公共管理技术设计研究范式。基于这一考虑，本文旨在解释公共管理研究的技术设计范式“缺位”的原因，阐明该范式的方法论基础，说明该范式的基本议题，厘清其基本逻辑。

大部分的公共管理研究（包括学术、咨询和实务问题的解决三种形态）本质是在进行技术设计活动，即为了实现既定目标，以科学原理为基础，通过政策、制度、体制、机制和治理工具的设计，实现特定的目标，解决公共管理的实践问题。凡是寻求合理手段实现特定目标的思想、程序、知识和技艺都属于技术的范畴。“设计”则是产生技术知识的核心环节。正如西蒙所言：“关于自然事物的知识的教授是科学学科的任务：自然事物的存在状态怎样，它们是如何发生作用的。关于人工物的知识的教授是工程学院的任务：如何制造具备人们想望性质的人工物，如何设计。工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成想望情形为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司制订新销售计划或为国家制订社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心，是将专业（Profession）与科学区分开的主要标志。工程学院像建筑学院、商学院、教育学院、法学院、医学院一样，主要关心设计过程。”[8]（p.103）

1968年托马斯・库恩（Thomas S.Kuhn）在《科学革命的结构》一书中提出了“范式”的概念。英国学者玛格丽特・玛斯特曼（Margaret Masterman）对库恩的范式作了系统的考察，他将库恩使用的21种不同含义的范式进行了概括，总结了范式的三重含义。一是作为一种信念、一种形而上学思辨，它是哲学范式或元范式;二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式;三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像，它是人工范式或构造范式。在库恩看来，范式不是客观世界的知识，是科学共同体用来解决科学研究中的各种难题的工具。“范式”是一个比“理论”和“理论框架”含义更复杂、广泛和多样的概念，范式除了理论框架的含义外，还包括科学共同体的信仰、解题规则、实验手段、成功的示例等含义^[9]。

本文所说的公共管理研究的技术设计范式意指：将公共管理活动看做“人工物”的构造活动，并据此形成的公共管理研究方法论、学术传统和解题（研究）逻辑。换言之，公共管理研究的技术设计范式是哲学和方法论基础（哲学范式）、学术传统和主要议题（社会学范式）、开展研究的基本逻辑（构造范式）三个层面的统一。

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公共管理学的研究范式篇3

西方公共行政学理论发展概述

19世纪末20世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了工业化、城市化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济社会公共事务活动变得越来越重要，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列社会公共事务问题。为了加强对经济社会公共事务的管理，缓和、解决各种社会问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预经济社会公共事务，推行社会福利计划，增进全民福利，政府成为一种所谓的“全能政府”。尤其是随着市场机制的失灵，西方国家原有的政府管理方式已经越来越不能适应时代的要求，迫切需要有一门专门的行政学，即公共行政学来指导政府管理经济社会公共事务的活动，创建健康的社会公共生活，维护社会公共利益。

公共行政学的基本理论方式是由威尔逊和马克思・韦伯等人奠定的。现代美国行政学家威尔逊在其著作

《行政学研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。在他看来，公共行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好这些恰当的事情。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺扬弃了政治学上的立法、司法和行政的三分法，对威尔逊提出的政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥，确立了公共行政学的理论前提。他认为，“政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。”后来，美国行政学家怀特进一步强调，“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。”从此，人们便把政府管理经济社会公共事务作为一个科学的事实研究领域，开始了更加专门地集中研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的管理行政范式。所谓公共行政学就是指专门研究现代政府管理经济社会公共事务的科学。所谓范式就是指一定的科学共同体所共有的信念、观念和方法的模式和框架。范式的作用在于对科学研究的定向和规范。马克思・韦伯通过对官僚制理论的建构，把威尔逊等人所创立的行政管理原则变成了可以实施的制度性方案。在他看来，随着传统社会结构的解体，新兴工业化进程的加快，各种社会组织的发展，最关键的问题应是使组织合理化，管理合理化，从而为新的资本主义政府管理方式提供所需的效率，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。为此，他详细分析了官僚组织的功能、结构和管理方法，揭示了行政组织的许多重要特征和管理原则，探索了公共行政的科学化、技术化出路。例如，关于专业分工、职责、权限、层级节制、考试录用、人际关系的非人格化、工作报酬等。他把政府管理问题和效率问题紧紧结合在一起，主张政府管理的实质就是最大限度地追求效率。这些行政观念和原则构成了公共行政学的基本理论内涵，反映了前期共公行政学的理论研究成果。

随着公共行政学研究的深入发展，前期公共行政学的缺陷越来越凸显出来。人们发现政治与行政、事实与价值并非是决然分开的，效率原则的过分推崇遮蔽了公共行政的社会公平价值。因此，公共行政学者开始强调应把社会公平作为公共行政所追求的目标，倡导一种社会性效率，即效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来。例如，西蒙通过引入行为主义研究方法和决策概念对以往的公共行政学所主张的政府管理经济社会公共事务原则进行了批评和改革。他认为行政行为中也必然包含某些决策活动，有决策就很难避免决策者的价值观念。他试图确立一种以决策过程为核心的新公共行政学理论。受其影响，行政学研究的焦点由对制度、结构等静态层面的研究转变为对决策过程的动态研究。也有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。一种以行政决策为主导的公共行政学研究逐渐成为西方行政学的一个重要潮流。

总之，公共行政学开始更多关注价值观、伦理等问题，逐渐走向了既独立于政治学又独立于管理学的新公共行政学。由于新公共行政学并没有从根本上改变前期公共行政学的理论方式，只是在理论论域方面作一些拓展和调整，因而我们将之称为后期公共行政学。后期公共行政学以公平为核心，以好的管理为目标，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织结构形成。后期公共行政学的出现既是公共行政学自身发展的逻辑后果，也是20世纪60年代西方社会公共行政改革在公共行政学研究上的一种回应。如果说前期公共行政学是一种官僚行政理论，那后期就是一种民主行政理论。无论是官僚行政理论，还是民主行政理论，都还属于管理行政范式。

政府职能转变与公共行政学研究转向分析

到了20世纪70年代，英美等西方各国政府对经济社会公共事务的过度干涉引发了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大、效率低下。人们称之为“政府失灵”。广大民众对政府丧失了信心，现实对既有的公共行政学理论构成了挑战。新自由主义乘机兴起，强调“经济自由”，反对政府对经济社会事务进行干预。人们要求限制政府干预的呼声逐渐增强。于是，从20世纪80年代起，西方兴起了一场政府改革运动。这场改革运动表现为：重新调整政府与社会、市场的关系，优化政府职能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部门内部管理体制，实行分权管理，实施顾客导向，建立扁平状的政府组织机构体系，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。政府要尽可能地实现社会自我管理，把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会非政府组织，并引入竞争机制，实施政府部门业务合同出租制；政府努力寻求经济社会公共事务的市场调节和政府干预的最佳结合点。由此来看，政府的基本职能转变为公共政策的制定和监督执行。这场政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理社会化，最终将走向公共服务化，公民参与制度化、经常化，个别领域乃至志愿化，将公共管理变成一种公共服务，使提供公共服务成为公共行政的本质之所在。

公共管理学的研究范式篇4

【关键词】公共管理 行政管理 区别 关系

随着社会主义市场经济的飞速发展，就需要更为全面精准的管理，那么，思考公共管理学与行政管理学的关系就显得尤为重要了。提高管理水平迫在眉睫。一直以来，中外学者们对于公共管理学与行政管理之间的区别联系都有各自的看法，什么是公共管理？为何公共管理与行政管理能引发许多学者的激烈讨论？理清楚二者之间的关系是当下很重要并且必要的事情。本文就以公共管理学的基本概念为立足点，围绕公共管理的主体、对象、方式、目的来对公共管理与行政管理的关系展开具体分析。

一、公共管理的相关问题

（一）公共管理的基本概念

公共管理就是公共组织以实现公共利益为目的，通过公共权力来管理公共事务以及公共部门内部的事务。

（二）公共管理的主体

政府和其他公共管理主体被视为公共管理的两大主体。一般来说，其他公共管理主体意指的是一些以实现公共利益为职能的非营利组织或者第三部门。

（三）公共管理的对象

1.公共资源。其包括了公共设施、产品、公共信息资源、自然资源、人力资源。

2.公共项目。公共管理的任务之一就是要把政策照进现实，就是通过各种各样的公共项目来实现这一过程。

3.社会问题。这里的社会问题并不是指所有的社会问题，而是在公共管理范围内的部分社会问题。诸如市政、公共卫生、交通、能源等问题。

（四）公共管理的方式

根据管理方式与方法的双重性原则，公共管理的方式分为实质方法和技术方法。实质方法包括法律手段、政策手段、思想政治手段，其体现了社会各阶段特定的生产关系。技术方法是紧跟社会不断发展而发展的，它与社会生产关系并无紧密联系。

（五）公共管理的目标

公共管理的目标即为社会成员实现共享的资源和条件，包括了有形的物品，诸如公共设施。也包括了医疗、教育等无形的产品和服务。

二、公共管理与行政管理的相同点

公共管理的研究对象与行政管理的研究对象是有交叉重叠部分的，即两者都要以政府组织管理问题为研究探讨的对象。无论是公共管理还是行政管理都要把如何高效利用资源来提供更优质服务或者是创造更多的公共产品列为需要重点解决的问题。因为有同样的任务，所以在管理方式上会有一定的通用。

三、公共管理与行政管理的差异点

（一）概念差异

公共管理学研究的不仅是政府组织管理的公共部门所出现的规律性问题和解决措施。公共管理学所研究的对象还包括了准公共部门，即第三部门所出现的规律性问题和解决措施。可知，公共管理学的范围要比行政管理学的范围大，也可以狭义地理解为行政管理是公共管理的一个分支。从公共管理与行政管理的范围差异也可以反映出公共管理的对象多，更能受到广泛监督，所以会更好的体现公共管理为社会成员实现共享的资源和条件的目的。而行政管理只能从管理方式上面去体现。

（二）管理方式差异

由于公共管理学与行政管理学的范围不同，导致衍生出管理方式的不同。因为对不同事物也就有不同的针对性。行政管理学研究的仅仅是国家和社会的公共事务运作过程中所出现的问题，并从中去探索规律。而公共管理学研究的是所有的公共部门所出现的同类规律性问题并发现适用这类规律性问题的解决方式。由此，行政管理学具有个别性，公共管理学具有一般性。也正是因为行政管理都是围绕政府组织中出现的事务展开研究，所以管理方式就比较局限。而公共管理面向的是所有的公共部门，具有创造性的管理方式。

（三）管理主体差异

公共管理学注重的是公共部门如何最大化地利用公共的资源，去为整个社会提供更为优质的服务，生产出更多的产品。所有的公共部门在公共管理的视角下都是平等的。即便是政府组织，也一视同仁。公共管理的也要求政府组织要管好自身，从而由内而外地提供给社会更为优质的服务，生产更多的产品。而行政管理学对政府组织寄与管理好其他非政府组织的公共部门的行政管理事务的期望。公共管理侧重强调的是为社会提供服务与产品的责任与义务，而行政管理更加注重是政府组织的领头羊作用。

（四）适用法律差异

因为行政管理更偏向于政府目标的执行，诸如立法、司法等。所以行政管理会更倾向于类似司法等的法律监督。而公共管理适用于普遍的法律下，社会公民的监督。

四、结束语

不论是公共管理还是行政管理，他们都应该立足于中国国情。从二者的研究范围来看，可以把它们的关系类比于数学里面的包含关系。这也是行政管理被列为公共管理的二级学科的一个原因。从管理主体差异来看，有了行政管理的以政府组织管理为中心，再加上公共管理的研究所有公共部门的管理作为保护层，二者相辅相成，共同为中国社会提供更优质的服务和产出更多的产品。从管理方式来看，公共管理研究的是适用于一般规律性问题的管理方式，行政管理侧重的是研究政府目标的执行。本文认为，不必过分争论公共管理与行政管理的差异，二者是彼此联系又彼此区别的关系，不能把公共管理和行政管理切分开。只要能为社会实现共享的资源和条件，公共管理和行政管理的存在即有意义。

参考文献：

[1]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000，8.

[2]夏书章.现代公共管理导论[M].长春：长春出版社，2000.

[3]陈振明.什么是公共管理（学）一相关概念辨析[J].中国行政管理，2001，7.

公共管理学的研究范式篇5

一

“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式，“新公共管理”范式有不同的名称，如“新公共管理(NPM)”(Hood等，1991年)、“管理主义”(Pollitt，1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan，ZhiyonandRosenbloom，1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay，1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler，1992年)等。尽管这些名称不同，但基本上都表示同一种现象，即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变，并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:

第一，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。

第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。

第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。

第四，行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:

一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;

二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;

三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;

四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代，传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条，无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑，遇到了严峻的挑战----

首先，作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型，如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。

其次，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。

再次，政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定，政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代，公共官僚(文

①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》，载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.，ST.Martin

sPressInc.，1998，p.1.OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.，ST·Martin

sPress，Inc.，1998，p.1.

官)日益卷入政策决策事务之中，他们既是政策提案的重要来源，又是行政法规制定者;与此相联系，文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立，而且在当代，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化，公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(C Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CC Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:

(1)向职业化管理的转变;

(2)标准与绩效测量;

(3)产出控制;

(4)单位的分散化;

(5)竞争;

(6)私人部门管理的风格;

(7)纪律与节约。

英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W Rhodes)指出，“新公共管理”有如下几个中心学说:

以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威，提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

转贴于 根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1.强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部门领导要负更大的责任，他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之中，要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式，与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算，但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩，评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在，项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进了资源的更好利用。

4.提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者(顾客)提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者(顾客)，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。

5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合，可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的，那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。

6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。因此，他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系，公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式，公共管理者日益变成官僚政治家。同时，在“新公共管理”模式中，公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求，提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载，对于它的理论纲领和实践模式，人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”，在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态)，在实践上带来大量的新问题。那么，应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

应当首先指出的是，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面:

第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述，传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题，在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处，力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此，他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的)，但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的，因为经济学是社会科学中较为成熟的学科，经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始，经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学，提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础，也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比，经济学提供了精确性、预言和经验主义，并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。

公共管理学的研究范式篇6

关键词：政府购买;公共服务;制度创新;研究综述

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）12-0098-04

基金项目：国家民委研究项目“民族地区社会组织培育机制创新研究”（2014-GM130）的阶段成果。

作者简介：车峰（1982-），男，江西金溪人，中央民族大学管理学院讲师，博士，研究方向：非营利组织管理。

政府购买公共服务是近年来各级政府转变政府职能、推进社会建设的现实着力点。2012年至今，民政部已连续三年出资在全国范围内购买公共服务。2013年，国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是明确提出要加大政府购买公共服务力度。针对方兴未艾的政府购买公共服务，本文从政府购买公共服务基础性研究、我国政府购买公共服务现状研究和政府购买公共服务机制研究三个方面进行分析，从而掌握国内政府购买公共服务研究的整体进展，加深对政府购买公共服务的理解，以期促进政府购买公共服务的发展。

一、政府购买公共服务基础性研究

政府购买公共服务的基础性研究是指对政府购买公共服务的基本问题以及海外政府购买的实践经验等进行分析和探讨，主要包括以下几个方面：

（一）政府购买公共服务的概念内涵

什么是政府购买公共服务？研究者们主要是从购买主体（谁来购买）、服务供应主体（向谁购买）、购买方式（如何购买）这三个方面对政府购买公共服务进行概念界定。在购买主体和购买方式方面，学者们意见较为一致。政府购买服务的主体有各级政府部门，但不仅限于政府部门，还包括党委下属的政法、综合治理等部门，工会、共青团、妇联等群团组织，以及一些承担行政管理职能的事业单位。现实中政府购买服务的方式虽各有不同，但理论界和实践界均比较认可“市场运作、政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”这一概括。在服务供应主体方面，学者们的看法差异较大，归纳起来大致包括社会组织、企业、事业单位、其他政府部门、其他社会法人团体、自然人的不同组合。这也反映出理论界和实践界对政府购买公共服务供应主体的认识的模糊和分歧，有研究者认为这种分歧源自于对公共服务市场化与社会化两者关系认知的模糊，即不清楚两者究竟是重叠的还是有所区分的，这在一定程度上反映了对政府购买公共服务概念的不同理解。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将承接政府购买服务的主体界定为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”，[1]在一定程度上消减了政府购买服务供应主体的不清晰。

（二）政府购买公共服务的理论视角

1.政社关系视角。在现有的学术成果中，以政社关系为视角进行理论阐释的占了八成以上，反映了研究者对政社关系的高度重视。首先，关于政府购买对社会组织发展的影响，大部分学者认为政府购买服务是政府培育社会组织的有效政策工具之一，为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。但也有一些学者担心政府购买可能会导致非营利组织的准政府化、责任失灵、危机、慈善典范转移等方面的变化;其次，关于政府购买对构建政社合作关系的影响，大部分学者认为购买服务是构建新型政社关系的重要抓手，可以成为政府与社会组织合作的有效方式。但也有学者认为，在购买服务过程中政府与社会组织的关系是一种策略性选择建构而非制度化建设，因而是较为脆弱易变动的;再次，关于政府购买对创新社会管理的影响，学者们认为大力推进政府购买服务是我国社会体制改革和推进社会管理创新的现实路径，通过推动政府购买社会服务实现多元主体以多样化形式参与社会管理，进而建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。

2.公共治理视角。学者们还从公共治理变革的角度提出必须大力推进政府购买公共服务，认为政府购买公共服务中非政府组织以合理的渠道、合法的方式对政府决策和政策执行过程施加影响，进行积极主动的政策参与，以此来维护其所代表的公众利益，是典型的公民参与式治理模式，体现了公民权力生长的方向。因此，扩大政府购买服务是城乡公共服务统筹治理与制度创新的重要举措之一。

3.公共经济学视角。学者们基于经济学角度，认为政府购买是公共服务事业民营化方式之一，是公共服务外包的新机制，是非营利组织市场化运作的基本模式。在理论上政府购买存在降低行政成本、提高服务质量的可能性，但现实中却面临诸多挑战，如：服务市场的竞争问题，合同的规划、管理和监督问题，既得利益者阻拦问题，[2]而政府购买具体采取哪种购买方式，要根据公共经济原则，视公共服务中公共属性的程度而定。

（三）政府购买公共服务的海外经验介绍

严格来说，政府购买公共服务应该算是一个“舶来品”，是伴随上个世纪70年代之后在西方发达国家兴起的民营化浪潮和新公共管理运动而产生的。因此，借鉴海外的购买经验，对于推动我国政府购买公共服务研究的深入进行是有重要意义的。目前，国内学者们对海外经验的研究主要集中于英美、香港、日韩、澳大利亚等国家和地区，内容主要包括西方国家政府购买公共服务的溯源和发展，购买公共服务的形式，西方发达国家政府购买社会公共服务由最初的市场化改革过渡到市场化和社会化改革并重的过程等，学者们认为购买服务是发达国家政府与社会组织合作治理的形式之一。

二、我国政府购买公共服务的现状研究

（一）不同领域政府购买公共服务现状研究

经过梳理，目前学者们研究政府购买公共服务具体涉及医疗卫生、养老、社会工作与社区服务、就业、教育、体育、司法、农业、行业协会、公交、生态、残障、社会保险、文化、税务、审计、科技、计划生育和消防等19个领域。在这些领域中，学者们关注度居前3位的分别是医疗卫生服务、养老服务、社会工作与社区服务，其他领域如就业、教育、残障、文化、科技等的政府购买公共服务虽然也很重要，却并未引起研究者足够的重视。

1.政府购买医疗卫生服务。医疗卫生服务长期以来都是社会大众关注的焦点，而医疗卫生的公平性更成为亟待解决的民生问题，因此，在诸多的政府购买领域中，购买医疗卫生服务是最受关注的研究热点。相比较于其他种类公共服务的政府购买还停留在对实践经验总结概括的层次上，学者对医疗卫生服务的研究更为全面和充分，并已取得了阶段性的研究成果，已经从学理性研究转化到政策性研究，研究的重点不再是意义建议，也不再是问题对策，而是研究如何建设政府购买服务体制机制，如何构建政府购买服务的推进模式等。这些研究成果对实践中切实推进新医改和政府购买都起到了积极的作用。对于政府购买医疗卫生服务未来的研究方向，有研究者提出了从政策、管理、经济、法律、技术五个角度，购买公共卫生、基本医疗、基本药物、医疗保险四项内容，政府、供方、需方三个层面进行立体式的统筹研究，围绕公平和效率这对终极价值来解决看病难和看病贵的问题。[3]

2.政府购买养老服务。2003年以来，宁波、上海、南京、杭州、北京等经济相对发达地区为缓解老年服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索了政府购买居家养老服务这一新路子。这一创新性的养老服务供给机制引起了社会各界的广泛关注和讨论研究。对于政府购买居家养老服务的动力机制，学界主要从老人心理、家庭结构功能变迁、社会结构、养老文化、政府职能转型等方面探寻其社会根源。对政府购买居家养老服务现状的研究，多围绕上海、南京鼓楼区、宁波市海曙区、苏州市沧浪区等个案经验展开研讨，包括对城市区级政府层面所开展的政府购买居家养老服务实践的总结分析，以及政府购买服务中的一般性经验与问题等。对政府购买养老服务的模式，有学者从公共政策角度将其归纳为授权委托、直接资助、服务合同、补贴四种模式，也有学者从政府和养老服务提供机构关系角度归纳出公办民营、民办公助、公补民用三种模式。除此之外，部分研究者还从微观视角如合同整理、运作和分离的合同治理角度、服务质量的评估角度等对政府购买养老服务进行了探讨。

3.政府购买社会工作与社区服务。2003年上海市禁毒办等部门向上海新航社区服务总站等三家机构购买社区矫正和预防犯罪服务，开始了我国地方政府购买社工服务的探索。此后，一些学者对上海浦东、广州、深圳等东部发达地区地方政府购买社会工作与社区服务进行了较为深入的研究。还有学者对现实中政府购买社会工作与社区服务的情况进行了高度概括，分别提出形式性购买、非竞争性购买和竞争性购买三种模式，购买岗位与购买项目两种模式以及授权委托、直接资助、服务合同、补贴四种模式。当然，这些模式中究竟哪个更适切现实需要，理论界和实践界还在激烈讨论和不断摸索中。此外，一些学者还从促进社工机构可持续发展、民办社工机构承接服务购买、培育本土的职业化社工人才和农村社会工作等角度对政府购买社会工作与社区服务进行了探讨。不过，也有个别学者对目前政府购买社会工作服务可能成为“商品化”的道德实践和“工具化”的政治实践表示了担忧。

（二）不同地区政府购买公共服务现状研究

1.东部发达地区。对东部发达地区政府购买公共服务的研究是学者们的重点。研究者将上海市政府购买方式归纳为费随事转、项目发包和公开招标三种，对公益招标和公益创投这一购买的创新形式做了深入研究，并对购买中形成的“1+5+X”枢纽模式和政府购买岗位进行了探讨和反思，指出上海市政府购买公共服务的发展方向是独立性购买。在上海各级政府购买公共服务的实践中，浦东新区的购买最为完善同时也最受学者们关注。对广东而言，学者从规范社会组织管理和规范公共服务购买程序两个方面总结了广州市政府公共服务购买政策，从政府对购买社会工作服务的认识与监管、社会组织自身发展不足等方面分析了广东省向社会组织购买服务存在的问题。一些研究人员还以政府购买为切入点进一步分析了广东城市街道办事处管理体制的改革创新和社区综合服务中心运营情况。由于深圳作为首个经济特区的特殊地位，不少学者还专门研究了深圳的公共服务购买情况。学者对北京市政府购买公共服务的探讨聚焦于2009年以来开展的社会组织服务民生行动和购买社会组织服务的组团模式。

2.中西部地区。虽然近年来中西部地区政府购买公共服务逐渐增多，但是相应的研究成果却比较稀少。现有文献主要集中在对四川成都购买公共服务的研究，除此之外，还有一些文献零星对湖南长沙、安徽淮北、辽宁沈阳等地政府购买情况做了介绍。

3.不同地区的比较。除了对各地政府购买公共服务的情况进行具体分析之外，学者还对不同地区政府购买进行了比较研究。有研究者对北京海淀区政府公共服务委员会的国资委模式、湖北乡镇综合配套改革事业单位转制为民办非企业、宁波海曙区政府购买居家养老服务模式进行了比较分析，认为三者是探索改革公共服务体制、实现公共服务管办分离的典范，具有标杆价值。一些学者从资助周期、资金来源、创投方式、资助内容、资助金额、资助主体、结项方式等方面全面比较了上海、南京、东莞、昆山的公益创投这一政府购买社会组织服务的做法。还有学者对湖北、上海、深圳、青岛四地政府购买进行对比分析，归纳出湖北以钱养事、上海多点成面、深圳依托社工、青岛突出养老的特点。

（三）政府购买公共服务的法律与政策研究

政府购买公共服务的顺利推进，离不开相关的法律保障和政策支持。但是，目前对此的研究却比较薄弱，尚未引起学界的足够重视。在法律研究方面，有学者指出我国政府购买公共服务法律规制中存在“法治赤字”现象严重、购买缺乏界定、承担公共服务社会组织资质规范空白、合同监管制度不健全、社会组织信息公开制度不完善、社会组织管理的规范性文件与立法冲突六大问题。[4]提出应加快相关政府采购立法体系建设，健全针对政府购买公共服务的供应商准入、信息公开、绩效评估及监督的法律制度。还有学者从公私法律性质的角度，提出政府购买公共服务中政府、服务机构、服务对象之间三维关系的公法、私法性质并不明显，应根据相应区分标准系统甄别定性。

在政策研究方面，目前的学术文献主要集中在购买的财政政策方面。有研究者提出，财政支持向社会组织购买服务是公共财政的必然选择，必须认真探索和研究，在财政上应该从加大政府投入、创新投入方式、运用综合手段、完善体制机制和强化资金监管等方面给予政策支持。一些学者还进一步细化了财政政策应如何推进政府购买公共服务：一是转变政府包办观念，强化行政成本意识;二是梳理政府部门职责，明确购买服务范围;三是建立资金保障机制，提供配套支持政策;四是创新购买运作方式，规范购买服务程序;五是强化服务绩效监管，确保资金使用安全。[5]此外，还有研究者从公共预算的角度探讨了政府购买公共服务的财政效率问题。

（四）政府购买公共服务的模式研究

国内学界在对政府购买公共服务模式的研究上认识较为一致，一般都根据购买过程中政府部门与社会组织的关系是独立性的还是依赖性的，以及购买程序是竞争性的还是非竞争性这两个维度进行划分，目前影响最大的有两种购买模式分类：一类分为独立关系非竞争性购买（委托性购买）、独立关系竞争性购买（契约化购买）、依赖关系竞争性购买（形式性购买）和依赖关系非竞争性购买;另一类分为竞争性购买、体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式。进一步，有研究者还提出可以使用制度化程度、竞争程度、主体间关系三个指标来描述政府购买模式，其中制度化程度指标尤为重要且影响着另外两个指标。也有学者从国内外政府与社会组织的合作实践出发，将政府购买服务总结为三种路径：项目型购买、功能型购买和期许型购买。针对我国实践中出现的政府购买模式，有学者认为政府购买源自于西方发达国家，国内的这些模式与西方模式并不完全一致，要在吸收西方模式的精华的基础上结合中国的实际情况，构建符合中国国情具有竞争力的公共服务购买体制。

三、政府购买公共服务机制研究

基于对我国政府购买公共服务现状的分析，在借鉴西方发达国家和地区政府购买实践经验的基础上，学者们从健全运行机制、完善绩效评估以及强化政府责任三个视角提出了推进政府购买公共服务的机制路径。

（一）健全政府购买公共服务的运行机制

推进政府购买公共服务，需要科学合理的购买运行机制和过程管理。就动态角度来看，我国的政府购买服务至少应该包括以下四个流程，即明确需求、制定规划;公开招标、签订合同;项目实施、监督管理;评估服务、后续跟进。从我国目前情况出发，深入发展政府购买公共服务需要建立健全购买服务的目录筛选机制、购买服务的需求调查机制、服务购买的招标投标机制、服务购买的动态项目机制、购买服务的绩效评价机制和购买服务的末位淘汰机制。

（二）完善政府购买公共服务的绩效评估

绩效评估是政府购买公共服务运行机制中十分重要的一环，一些学者围绕购买的绩效评估进行了实证研究。从政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个角度出发，构建政府购买公共服务绩效结构概念模型。也有研究者在建立政府购买服务效率评价体系时，从政府投入、服务供给机构投入和接受服务群众这三个方面进行考虑。当然，在政府购买公共服务绩效评估中，还需要更为关注对于服务直接使用者即顾客的评估的研究。

（三）强化政府购买公共服务的政府责任

强化政府购买公共服务的政府责任要求政府必须对社会组织培育和监管并重，必须注重购买中的风险防范。政府有必要增加对购买合同管理的投入，加强对管理人员的培训以提升谈判和合同管理能力，建立政府购买服务信息平台以增加购买工作的透明度，实现购买信息的及时公布和公开。政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方，因此，应该培育和发展社会组织，建构公民社会的基本结构，创造政府购买的社会土壤。

四、现有研究的不足和进一步深化研究的方向

总的来看，现有的成果对政府购买公共服务的含义、理论依据、运作模式以及购买效果等重要方面都作了相关阐述，初步构建了政府购买公共服务的分析框架，对政府购买公共服务活动的有效开展和相关理论研究的深入都具有重要意义。但是，目前的研究还存在着以下几点不足：一是在概念界定方面，对政府购买公共服务的认识不一致，导致了实践操作中只要是政府买单或者承担费用的活动，都可能被认为是实施了政府购买，这对于政府购买公共服务的良性发展显然是不利的;二是在研究视角方面角度比较单一，主要从公共行政学的视角切入，学术成果多数运用治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等进行探讨，从政治学、经济学与社会学等视角开展研究的成果较少;三是在研究内容方面，对政府购买公共服务的概念、特性、范围、参与主体、实现机制、购买模式、政府和社会组织之间的关系等应然层面的研究成果较多，微观层面的研究和实证性的研究比较少;四是在研究方法方面，定性研究比较普遍，偏重于对政府购买的实践行为和相关政策文件进行解读描述，鲜有借助量化评价方法来研究政府购买公共服务的风险控制、合同管理以及绩效评价等重要问题以及对各地购买经验、不同的购买模式等进行比较。

今后对政府购买公共服务进行研究可以从四个方面进行深化：第一，综合运用公共行政学、社会学、政治学和公共经济学等诸多学科对政府购买公共服务的理论基础、概念内涵以及发展趋势等进行深度分析。第二，研究结构上不仅要重视政府购买公共服务的规模、速度与效率，更要重视政府购买公共服务的绩效、质量与公平问题;不仅要重视发达地区及城市公共服务购买的研究，更要重视对欠发达地区、农村公共服务购买相关问题的深入探讨。第三，拓展政府购买公共服务的研究内容，如我国政府购买公共服务与西方发达国家有何不同？如何在中国特定的形势下继续推进政府购买服务？在购买公共服务的过程中政府如何扮演好精明买家的角色，如何强化合同管理能力等。第四，研究中既要重视具体的案例分析和实证研究的方法，也要重视定量的分析方法，以便更为深入地探索政府购买公共服务问题。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[N].国际商报，2013-10-11（B04）.

[2]鲍芳修.公共服务外包中政府成本控制的可能性及其条件[J].领导科学，2012，（2）.

[3]赵云.政府购买卫生服务研究现状评述和研究角度建议[J].卫生经济研究，2011，（1）.

公共管理学的研究范式篇7

[关键词]行政管理现代化;政府管理范式;改革

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)05-0057-02

在全球化､信息化的强力推动下,政府管理理念与运行范式的重新思考,成为世界各国政治和行政体制改革面临的共同课题｡鉴于传统“官僚制”的失灵,人们期望建立新型政府管理范式｡“行政管理现代化”(学者或称之为“公共行政现代化”､“政府管理现代化”)作为一种对传统政府管理的现代范式变迁,正是此呼声的理论表述｡对学者们的研究成果进行梳理和述评是极有必要的,这对于推动和创新政府管理的研究有重大意义｡

一､“行政管理现代化”的诱因――官僚制的困境

现代化进程中的全球化､民主化､信息化和人本化所带来的灵活性､创造性和快速反应性,以及公民自治能力的增强,使得被称为“人类社会最为成功发明”的官僚制的固有缺陷日益暴露出来｡[1]许多国家面对僵化的官僚体制所带来的财政､管理和信任危机不得不借助新的思维,在新的领域寻求新的行政路标､行政范式和发展动力,力图使窘迫的行政活动跳出泥淖､摆脱困境,更富生机和活力｡改革官僚制､建立崇尚创造且富有鲜明个性和旺盛生命力的新的政府运行机制,成为当今社会公共行政改革的必然要求｡

与此同时,中国全面现代化的进程客观上也要求我国对西方“官僚制”之积弊进行反思｡尽管改革开放以来我国的现代化事业开始驶入“快车道”,但是,现代化的“阵痛”(如高增长､高通胀､高震荡等)给同样处于现代化过程中､却远未成熟的政府及其管理带来了空前压力｡加之西方政府治理危机的遭遇同样在我国政府管理领域发生,政府官员与学者们认识到,“行政管理现代化”是经济现代化的先决条件,是政府､社会､企业管理现代化的中枢环节｡加之国内外良好学术氛围的影响与国内行政管理学科人才队伍的壮大,促使“行政管理现代化”的理论研究走向繁荣｡

二､研究的主题与共识

近十年来,关于“行政管理现代化”的研究紧紧围绕三大主题展开,并达成了一些共识｡

(一)“行政管理现代化”的内涵

学者们对“行政管理现代化”的内涵作了以下界定:“行政管理现代化”是指为使我国行政管理制度达到世界先进水平,按照特定的理想范式对我国公共行政构成要素进行全面的理性化改造,实质是使行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性｡具体内容有六个方面:管理价值观的理性化､行政职能的合理化､组织结构的效能化､行政法制化､手段科学化与理论现代化｡[2]

(二)“行政管理现代化”的理论依据与行政价值特性

第一,公共行政的视角｡行政管理的根本特性在于它的“公共性”,“公共性”也是政府治理的法理依据｡但权力的“自利性”往往导致行政价值主体的“倒置”,引发政府与公众的对立｡鉴于此,我们必须走出“权力自利”的怪圈,破解“管制行政”,树立落实政府与公务人员的责任意识､服务意识和法治意识,这既是化解政府与公众的对立的必要途径,也是建设现代化公共行政的必然要求｡

第二,管理绩效的视角｡追求效率是政府管理的内在要求,高效化是“行政管理现代化”的重要标志｡古德诺(Frank J.Goodnow)早就说过:“政府机构的使命,是提倡一个尽可能有效率的公共组织｡这一切都是为有效提供公共服务｡”[3]一个能够以极少的成本向公众提供公共服务的政府才称得上是一个现代化的政府｡

第三,法治的视角｡法制化是行政管理发展的必然趋势,行政管理由传统向现代的转换过程,即是一个逐步强化“法治”的过程｡然而我们也必须防止行政管理的“泛法律化”倾向,注意发挥社会主义道德的作用｡道德不仅对于法规的制定､实施具有重要意义,还具有调节范围远远大于法规的优越性｡

第一,构建“责任政府”,重构政府形象｡“责任”是现代民主政治的基本内涵之一｡为了适应世界政治与公共行政民主化的发展趋势,实现行政模式由“权力行政”向“责任行政”的范式转换尤其迫切｡“责任政府”,是改变政府形象､重构政府信用的关键,也是政治体制改革的重大突破｡[4]

第二,建设“高效政府”,提高公共需求回应力｡高效是政府行政的内在要求,高效化是“行政管理现代化”的重要标志｡现代化的行政管理必然是高效的政府管理,这是其有别于传统“全能政府”的一大优越性｡“高效政府”包括三个层面的现代化:管理“硬件”的现代化;管理“软件”,即管理思想与管理方法的现代化;管理者的现代化,也即公务员管理技能的现代化｡

第三,塑造“服务型政府”,转变政府职能｡服务型政府的本质在于治理模式的根本转变,确立起公众导向的全新服务理念､服务方式和服务机制｡由于民众民主意识与权利意识的觉醒,强调政府的“服务职能”,变迁“官僚制”,以求政府价值的回归与自证,理应成为政府改革的历史趋势与基本追求｡[5]

第四,营造“法治型政府”,行政管理法治化｡柏拉图说:“如果一个国家的法律处于从属地位,没有权威,我敢说,这个国家一定要覆灭;然而,我们认为一个国家的法律如果在官吏之上,而这些官吏服从法律,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福｡”[6]由传统行政管理向现代行政管理的转化过程,即是一个由人治走向法治的过程｡从这个意义上而言,行政管理的现代化也就是行政管理的法治化｡

(三)“行政管理现代化”的构建路径

根据库恩的“范式转换理论”,笔者就已有的研究,将学者们关于“行政管理现代化”构建路径的研究概括为以下三个方面:

第一,观念层面｡重铸行政价值观是“行政管理现代化”的前导｡行政价值观乃“公共行政之魂”,行政价值观的现代化包括四个方面:高效管理的观念､“人本主义”的行政观念､“法治”观念､服务意识和成本效益意识｡在现实生活中,政府主要通过对中国特色的和谐政府文化的建设来引导行政管理价值观的现代化｡因为政府文化是政府在社会治理中的价值观的综合体现,整合与再造新型政府文化有利于消除传统行政价值的惰性与张力,对人们的行为方式起着潜移默化的灵魂作用｡

第二,规则层面｡“行政管理现代化”考评系统的优化是加速“行政管理现代化”进程的重要举措｡学者们把“行政管理现代化”评价系统界定为六个体系:行政环境评价体系,行政职能评价体系,行政体制评价体系,行政执行评价体系,行政人员评价体系,行政效率评价体系｡具体评价指标一般包括六个方面:管理价值观的理性化､政府行政职能的合理化､组织结构的效能化､行政法制化､手段科学化与理论现代化｡

第三,操作层面｡首先,从转变政府职能来看,电子政务是“行政管理现代化”的重要标志｡实施电子政务的意义主要有三个方面:提高政府运作效率,降低行政成本;强化监管,促进政务公开;改善服务质量,提升政府形象｡其次,从政府人力资源绩效管理来看,科学的绩效评估机制是“行政管理现代化”的有力保证｡绩效考核是现代人力资源管理的核心功能,对行政绩效的适时和客观性评估,有利于调动和发挥行政机关和工作人员的工作积极性和创造性,激励他们端正工作态度,创新服务技能｡

三､评析与建议

笔者认为,关于“行政管理现代化”的研究主要存在以下三点不足,提出相应的建设性意见,希望能引起学术界关注,把“行政管理现代化”研究推向深入｡

第一,关于“行政管理现代化”价值特性的研究相对分散,应在“服务型政府”作为主导价值观的前提下实现各政府范式的链接与整合｡综观我国长久以来政府管理中的种种行为失范与责任缺失,其根源乃是中国公共行政主导价值的旁落｡将“服务型政府”确立为“行政管理现代化”的核心价值观,既可以促使政府实现“人民性”的价值回归,也可以在“责权一致”的逻辑下彻底转变政府职能,实现与“责任政府”､“法治政府”等范式的对接｡

第二,对西方政府管理理论研究与经验的借鉴存在迷信和抄袭的倾向,应当关注理论研究的“本土适应性”,实现学术话语的本土转换｡事实上,离开一个国家的国情去抽象地谈论该国的“行政管理现代化”,不可能对该国的“行政管理现代化”的实质有一个正确的认识｡中国的政治制度､文化传统和行政管理经验决定了中国“行政管理现代化”决不是一个简单的对西方发达国家行政管理的效法过程,必须走中国式现代化的道路｡

第三,“行政管理现代化”具体承载范式的研究仍是空白,将“企业型政府”作为“行政管理现代化”的承载体,应当是政府管理改革的理想选择｡“行政管理现代化”作为一种优化“政府工具”的手段,最终需落到具体的政府范式上加以承载,尽管学者们对“行政管理现代化”的价值特性､范式追求作了深入探寻,但对其承载范式的研究却没有涉及｡孙学玉教授认为,“企业型政府”是将企业家精神和企业管理的一些机制､方法移植运用于传统政府,使之具有致力于“顾客”服务,不断降低成本,勇于变革､善于创新之精神,使之成为与现代社会管理的人本化､信息的网络化､经济的全球化相适应的新范式｡笔者分析认为,将“企业型政府”作为“行政管理现代化”的承载范式是符合政府管理的改革趋势与愿望的｡

参考文献:

[1]孙学玉.企业型政府论[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[2]高家伟,吴小龙.论公共行政的现代化[J].行政法学研究,2003,(2).

[3][美]古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987.

[4]凌宁.决策责任制：公共管理现代化的重要标志[J].理论探讨,2003,(6).

公共管理学的研究范式篇8

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。[NextPage]

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。[NextPage]

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。

公共管理学的研究范式篇9

我国公共管理学科发展经历了从分散到集中、从规模扩张到内涵发展、从借鉴模仿到自主建设的演变过程。作为一个实践性较强的学科，公共管理学科具有知识性、政策性、应用性相结合的特点，是当代社会科学研究的一个重要领域。它以公共行政学、政策科学为基础，研究各种公共事务的管理问题，同时吸收了政治学、经济学、管理学、社会学、医学、法学、教育学等学科最新成果而发展并形成新的知识体系。但是，中国的公共管理学在发展过程中也产生了许多需要重视和解决的问题，例如学科发展目标定位与学科性质的确定、学科专业知识基础与课程体系、人才培养模式与特色等。本文结合改革开放三十多年来我国的特殊国情和学科的实际情况，试图对30多年中国公共管理学科的发展进行回顾，着重从学科定位、人才培养、师资建设等角度进行阐述，勾勒学科发展面貌，探讨面临的挑战和发展趋势，展望中国公共管理学科未来走向。

一、我国公共管理学科发展的历史沿革

我国当代公共管理学科发展是伴随着中国改革开放而展开的，发轫于改革开放与海外借鉴，发展于学科整合与东西方管理文化交融。

（一）公共管理学科的恢复与重建时期（1979-1988）

我国的公共管理学是从行政管理学科发展而来。行政管理学早在20世纪30年代就已经开设，新中国成立后在1952年院系学科调整后渐被取消，1979年改革开放后开始恢复和重建。随着经济体制改革的展开，行政管理体制的弊端日渐突出，这表现在体制不适应、功能不适应、人员不适应、程序不适应、规范不适应等各个环境。②如何解决纷繁复杂的政治与行政的交织问题，迫切需要行政管理理论的指导。1982年，尘封近30年的行政管理学科得以恢复。在学科定位方面，公共管理学科的自我意识尚未觉醒，缺乏明确的学科范畴体系，研究与教学领域相对较窄，主要偏重于政府行政管理领域和公共管理一般理论。在体制改革背景下，地方和企业等基层以及广大人民群众充分行使经济民利，实现经济管理的民主化，充分调动了地方、企业等基层和广大农民、工人、知识分子的积极性。但是“官本位思想、人治思想、宗法观念、特权观念、等级观念等既是中国经济社会发展的严重障碍，又积淀在行政人员的心灵深处，制约着其现代行政人格的塑造。”③国内学者开始关注政治体制和经济体制的协同改革，着眼政府机构改革、政府职能转变、行政的法制化民主化和科学化。这个时期公共管理学主要研究的是行政管理问题，研究行政管理体制改革、法制化建设以及政府与社会之间的关系，培养行政管理人才以参加国家事务、经济和文化事业、社会事务发管理工作，强调学科建设要为政府管理服务。人才培养方面，国家强调培养人才的国家任务导向。首先在政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科，学科师资队伍基本从政治学和法学等学科中吸收进来，尚未有独立而成熟的教学研究队伍。我国计划经济体制逐步向市场经济体制全面转型，社会亟需一大批有觉悟的高素质人才，许多专业处于多样数量、分散化建设的发展状态。主要表现为恢复前的一些学科，如行政管理、教育管理等等，行政管理学以试办的身份划归在政治学类下，而卫生事业管理属于管理门类；新建一些学科专业，如医疗卫生管理等等，但这些专业归属不同的学科门类。一些综合性、单科性高等院校如农学类院校、医学类院校也相继设立了行政管理、土地规划与利用、卫生事业管理等专业，面向全国招收适量的学生，毕业后统一分配到相应的国家机关及企事业单位。许多高校在专业教育资源方面存在明显差距，包括学科定位、师资、教材等一系列的问题。这一时期的公共管理学科基础不牢，理论体系单一、重复，对中国现实问题，特别是转轨时期政府和社会所面临的种种问题缺乏深入研究，由于学科刚刚起步，师资基本都是从其他学科“转业”到公共管理研究的，在实证研究、对策研究也做得不够，存在理论指导性不强、学科应用性缺乏等问题。

（二）公共管理学科的整合与发展时期（1988-2005）

如果说80年代的中国公共管理学只是刚刚起步的话，90年代的中国公共管理学科则进入了平稳过渡的阶段。1988年，中国行政管理学会在北京正式成立，此后，全国各省市区也相继成立行政管理学会。至止，中国的行政管理研究与教育已经初步形成自己的体系。这一时期公共管理学科已成为显学，重点关注体制改革和建设的实际问题，总结公共治理的实践经验，实现行政管理、社会治理的法制化，而公民有序参与治理模式与专业化政府的形成，使得公共管理学科面临大量的对策性研究课题。在学科建设方面，国内公共管理学界对引进国外公共管理理论做了大量工作，但对公共管理实践问题却没有实质上的定位，不仅因为我国学者对公共管理的研究理论、方法多是借鉴国外的，而且学科本身没有一个统一的概念框架和体系，学科概念和合法性基础仍未完全自立，难以形成学术争鸣的良好局面。但公共管理学科向纵深发展的势头强劲，行政管理、公共事业管理等公共管理专业在全国各大院系如春笋般设立，师资队伍、招生规模也随着经济的迅速发展而不断扩大。

第三次修订目录《普通高等学校本科专业目录》（1998年）颁布实施后，改变了过去过分强调“专业对口”的教育观念和模式，公共管理类成为管理学门类下的一级学科，包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理等本科专业，并设立了包括教育经济与管理在内的五个相应的研究生学位，进一步加强专业整合。在2004年调整后的本科专业目录中,公共管理类专业在原有行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理等四个二级学科上，增加了公共关系学、公共政策学、城市管理、公共管理、文化产业管理、会展经济与管理、国防教育与管理等七个二级学科，一定程度上开阔了公共管理的学科体系和研究领域。在人才培养方面，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原来适应计划经济体制的部门办学体制和单科性学院的人才培养模式已不能适应社会和经济发展的需要，各种经济决策、管理、经营人才不仅数量短缺，更主要是在思想观念、知识结构和能力素质上不适应社会主义市场经济的需要。20世纪90年代以来，行政管理和公共事业管理专业数量增长速度最快，土地资源管理、劳动与社会保障近几年来由于环境保护、劳动者权益保护的呼声日益扩大，在全国许多高校设立并逐步扩大招生规模，毕业生需求出现饱和。2001年开始的MPA教育适应了中国政府机构改革和建设高素质专业化行政管理队伍的需求。但此时公共管理学科开设的课程多集中于行政管理范畴，对学科的理论内涵、方法论、学科专业间内在关系尚未明确，许多专业依然在原有学科的带动下进行科学研究与学术交流，不能涵盖当前公共管理改革的实际要求。而且，高校师资队伍专业化水平薄弱，在课程设置上也基本上将公共事业管理与行政管理、公共管理专业混同，教学方法和条件难以适应学生公共管理能力培养的需要。

（三）公共管理学科的优化与提升时期（2005至今）

2005年被认为是中国的改革攻坚年，以政府行政体制改革为核心，我国在经济领域大力推进国有企业改革、金融改革、以税费改革为核心的农村改革和社会保障制度改革。十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，这是我国第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科学化、法制化的重要里程碑。这一时期，围绕如何优化与提升问题开展研究，公共管理学科由原来的数量规模扩张转变为注重内涵质量发展，公共管理的学科社会建制日趋成熟，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的增长相对放缓，学科专业设置强调内涵发展，重视社会需求的适应性要求，紧抓人才培养质量。在学科建设方面，公共管理学科侧重从不同的专业角度出发，包括人口学、社会学、政治学、经济学、法律学、新闻学、管理学等角度，探讨政党、国家与社会的权力关系的结构性变化，并对社会的组织与活动方式的结构转变进行研究。根据中国公共管理学科的发展需要，进一步理清了行政管理、公共行政、公共管理、公共事务、工商管理这些概念的区别与联系，同时保证对这些概念的使用与国际接轨，从而利于不断增强的国际学术交流。但是如何在实践基础上增强公共管理知识生产者的理论创新能力、如何解决其二级学科整合与分化等问题依然是学界关注的焦点。实践表明，当前公共管理学科范畴和定位问题在研究中逐渐明确，跨学科性、多学科的视角成为支撑公共管理学科走向成熟的综合路径，以解决公共问题为导向、按专业领域分类进行研究成为发展趋势。在人才培养方面，科学设置公共管理学科专业，注重培养学生利用定量分析和定性分析方法相结合解决实际问题能力，努力形成综合性管理人才所需的应用技能和实践能力。包括设置公共管理类专业的院校在内的高校竞争日趋激烈，人才培养的竞争力成为学科发展的重要动力。目前，公共管理相关本科专业迅速扩张，公共关系学、公共政策学、城市管理、文化产业管理、公共安全管理等17个本科专业成为高校最为普及的开设专业，研究生教育与高层次人才培养力度显著增强。但是，这些专业之间的课程设置、师资队伍经常发生重叠与错位，人才培养过分重学科知识传授轻专业技能培养，实践教学环节没有真正深入公共部门进行理论与实践的对接训练，使得这类专业毕业生之间核心竞争力日趋隐没。虽然全国设立了大量的公共管理类院系，但除行政管理学外，其他二级学科多数处于游离状态。再者，在本科阶段,学科课程设置还没有形成该专业较统一的课程设置规范，“杂而不专”依然是公共管理类专业人才培养竞争力的软肋。

二、公共管理学科面临的挑战与发展趋势

现阶段我国公共管理模式正处于从建国以来形成的政府全面干预模式向政府与市场和社会合作的转变过程之中。我国公共管理学科在知识积累、研究人员和研究机构的数量和质量、人才培养与评价体系、研究成果等方面均为学科发展打下良好的基础，是当代中国社会科学及管理科学中的一个充满生机活力和具有远大前景的学科。

（一）公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化

我国公共管理学科发展，经历了从行政管理到公共管理的变迁，研究视野逐步拓展，研究问题日益多样化，如学术界越来越深入探讨非政府组织、治理与善治等相关的理论和实践。④政府并非万能的，因为公共管理面临着复杂多变的现实问题，仅仅依靠政府是远远不够的。政府、社会、公民的共同治理已成为当代社会的重要特征。公共管理作为一门实践性很强的学科，需要更多地从现实出发，以公共管理问题为研究对象，为解决公共管理所遇到的问题提供依据。公共管理要充分实现社会公平，保证社会每一个阶层、每一个成员都能共享社会发展的成果，在时代背景中去理解公共管理的革命性意义，以科学求实的态度厘定公共管理的范围和内容，寻求公共管理制度创新的方案，以服务为原则构想公共管理体系结构和行为模式。

（二）公共管理学科需要进一步内外融合

公共管理问题是公共组织尤其是政府组织管理社会事务的前沿问题，也是利益分化和阶级分化下的现实课题。公共管理本身跨学科性、交叉性、多样性的特点逐渐凸显，需要吸收融合各种学科知识和理论而发展,显现出本学科的研究纲领的前景。作为一门新兴的科际整合及着眼于解决公共领域实际问题的应用叉科学，公共管理学应从多学科相结合的角度研究社会多元化所产生的实践矛盾，提供综合性的治理手段与工具。在学科整合机制上，应继续推进公共管理的综合化，打破公共管理学科下二级学之间壁垒，实现各个二级学科的共通与融合，关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。特别是需要吸收政治学、经济学、社会学等学科的研究成果，推进与这些学科的交叉，形成特色的学科专业群，在学科综合与交叉中不断生成公共管理学新的增长点。

（三）公共管理人才培养体系需要进一步健全

政府和社会公共管理人员迫切需要改变目前知识结构脱离现实的被动局面，很多过去由政府包下来的公共事务管理职能也将转由非政府的公共管理或服务部门完成。但无论政府管理和公共事务管理，其基本价值追求是一致的，即公平优先；其基础理论是相通的，即都是研究公共服务。因此，需要改变公共管理专业人才培养目标细化、专业设置窄化、人才培养模式单一化等现象。进而言之，应当根据社会对公共管理人才基本需求，加强学科大类培养，重视方向特色创新，把公共管理作为一个大类健全学科专业课程体系，把行政管理、教育管理、文化管理、社会医疗与卫生管理、劳动与社会保障等专业作为特色方向，建立学士、硕士、博士学科专业的衔接与升级，着力培养学生具有宽厚的公共管理理论基础与技能，注重培养学生的公共管理实践能力、思维创新能力、创业创业能力和自主发展能力，并根据不同类型的大学优势与学科背景培养创新型人才，形成有学科创新与特色的培养体系。

（四）公共管理学科队伍建设需要大力加强随着全球化、国际化进程的推进，以及中国竞争力的提高，建立具有中国特色、国际视野的公共管理理论和学科体系成为必然趋势。“公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派和中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。”⑤中国公共管理实践的问题凝练成科学问题已成为学界关注的焦点，在以问题为取向的研究思路下，如何使公共管理研究本土化以及在此基础上产生有普适而公认的概念、理论和方法，并对全球的公共管理研究做出中国的贡献，是公共管理研究者和实践者面临的重大理论和现实课题。因此，加强学科师资队伍建设，构建合理的学术梯队结构、高素质的学科带头人和学术骨干，提高人才培养质量，是保证公共管理学科的可持发展的必然选择。

公共管理学的研究范式篇10

我国当代公共管理学科发展是伴随着中国改革开放而展开的，发轫于改革开放与海外借鉴，发展于学科整合与东西方管理文化交融。

（一）公共管理学科的恢复与重建时期

（1979-1988）我国的公共管理学是从行政管理学科发展而来。行政管理学早在20世纪30年代就已经开设，新中国成立后在1952年院系学科调整后渐被取消，1979年改革开放后开始恢复和重建。随着经济体制改革的展开，行政管理体制的弊端日渐突出，这表现在体制不适应、功能不适应、人员不适应、程序不适应、规范不适应等各个环境。如何解决纷繁复杂的政治与行政的交织问题，迫切需要行政管理理论的指导。1982年，尘封近30年的行政管理学科得以恢复。在学科定位方面，公共管理学科的自我意识尚未觉醒，缺乏明确的学科范畴体系，研究与教学领域相对较窄，主要偏重于政府行政管理领域和公共管理一般理论。在体制改革背景下，地方和企业等基层以及广大人民群众充分行使经济民利，实现经济管理的民主化，充分调动了地方、企业等基层和广大农民、工人、知识分子的积极性。但是“官本位思想、人治思想、宗法观念、特权观念、等级观念等既是中国经济社会发展的严重障碍，又积淀在行政人员的心灵深处，制约着其现代行政人格的塑造。”

国内学者开始关注政治体制和经济体制的协同改革，着眼政府机构改革、政府职能转变、行政的法制化民主化和科学化。这个时期公共管理学主要研究的是行政管理问题，研究行政管理体制改革、法制化建设以及政府与社会之间的关系，培养行政管理人才以参加国家事务、经济和文化事业、社会事务发管理工作，强调学科建设要为政府管理服务。人才培养方面，国家强调培养人才的国家任务导向。首先在政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科，学科师资队伍基本从政治学和法学等学科中吸收进来，尚未有独立而成熟的教学研究队伍。我国计划经济体制逐步向市场经济体制全面转型，社会亟需一大批有觉悟的高素质人才，许多专业处于多样数量、分散化建设的发展状态。主要表现为恢复前的一些学科，如行政管理、教育管理等等，行政管理学以试办的身份划归在政治学类下，而卫生事业管理属于管理门类；新建一些学科专业，如医疗卫生管理等等，但这些专业归属不同的学科门类。一些综合性、单科性高等院校如农学类院校、医学类院校也相继设立了行政管理、土地规划与利用、卫生事业管理等专业，面向全国招收适量的学生，毕业后统一分配到相应的国家机关及企事业单位。

许多高校在专业教育资源方面存在明显差距，包括学科定位、师资、教材等一系列的问题。这一时期的公共管理学科基础不牢，理论体系单一、重复，对中国现实问题，特别是转轨时期政府和社会所面临的种种问题缺乏深入研究，由于学科刚刚起步，师资基本都是从其他学科“转业”到公共管理研究的，在实证研究、对策研究也做得不够，存在理论指导性不强、学科应用性缺乏等问题。

（二）公共管理学科的整合与发展时期

（1988-2005）如果说80年代的中国公共管理学只是刚刚起步的话，90年代的中国公共管理学科则进入了平稳过渡的阶段。1988年，中国行政管理学会在北京正式成立，此后，全国各省市区也相继成立行政管理学会。至止，中国的行政管理研究与教育已经初步形成自己的体系。这一时期公共管理学科已成为显学，重点关注体制改革和建设的实际问题，总结公共治理的实践经验，实现行政管理、社会治理的法制化，而公民有序参与治理模式与专业化政府的形成，使得公共管理学科面临大量的对策性研究课题。在学科建设方面，国内公共管理学界对引进国外公共管理理论做了大量工作，但对公共管理实践问题却没有实质上的定位，不仅因为我国学者对公共管理的研究理论、方法多是借鉴国外的，而且学科本身没有一个统一的概念框架和体系，学科概念和合法性基础仍未完全自立，难以形成学术争鸣的良好局面。但公共管理学科向纵深发展的势头强劲，行政管理、公共事业管理等公共管理专业在全国各大院系如春笋般设立，师资队伍、招生规模也随着经济的迅速发展而不断扩大。

第三次修订目录《普通高等学校本科专业目录》（1998年）颁布实施后，改变了过去过分强调“专业对口”的教育观念和模式，公共管理类成为管理学门类下的一级学科，包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理等本科专业，并设立了包括教育经济与管理在内的五个相应的研究生学位，进一步加强专业整合。在2004年调整后的本科专业目录中,公共管理类专业在原有行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理等四个二级学科上，增加了公共关系学、公共政策学、城市管理、公共管理、文化产业管理、会展经济与管理、国防教育与管理等七个二级学科，一定程度上开阔了公共管理的学科体系和研究领域。在人才培养方面，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原来适应计划经济体制的部门办学体制和单科性学院的人才培养模式已不能适应社会和经济发展的需要，各种经济决策、管理、经营人才不仅数量短缺，更主要是在思想观念、知识结构和能力素质上不适应社会主义市场经济的需要。

20世纪90年代以来，行政管理和公共事业管理专业数量增长速度最快，土地资源管理、劳动与社会保障近几年来由于环境保护、劳动者权益保护的呼声日益扩大，在全国许多高校设立并逐步扩大招生规模，毕业生需求出现饱和。2001年开始的MPA教育适应了中国政府机构改革和建设高素质专业化行政管理队伍的需求。但此时公共管理学科开设的课程多集中于行政管理范畴，对学科的理论内涵、方法论、学科专业间内在关系尚未明确，许多专业依然在原有学科的带动下进行科学研究与学术交流，不能涵盖当前公共管理改革的实际要求。而且，高校师资队伍专业化水平薄弱，在课程设置上也基本上将公共事业管理与行政管理、公共管理专业混同，教学方法和条件难以适应学生公共管理能力培养的需要。

（三）公共管理学科的优化与提升时期

（2005至今）2005年被认为是中国的改革攻坚年，以政府行政体制改革为核心，我国在经济领域大力推进国有企业改革、金融改革、以税费改革为核心的农村改革和社会保障制度改革。十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，这是我国第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科学化、法制化的重要里程碑。这一时期围绕如何优化与提升问题开展研究，公共管理学科由原来的数量规模扩张转变为注重内涵质量发展，公共管理的学科社会建制日趋成熟，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的增长相对放缓，学科专业设置强调内涵发展，重视社会需求的适应性要求，紧抓人才培养质量。

在学科建设方面，公共管理学科侧重从不同的专业角度出发，包括人口学、社会学、政治学、经济学、法律学、新闻学、管理学等角度，探讨政党、国家与社会的权力关系的结构性变化，并对社会的组织与活动方式的结构转变进行研究。根据中国公共管理学科的发展需要，进一步理清了行政管理、公共行政、公共管理、公共事务、工商管理这些概念的区别与联系，同时保证对这些概念的使用与国际接轨，从而利于不断增强的国际学术交流。但是如何在实践基础上增强公共管理知识生产者的理论创新能力、如何解决其二级学科整合与分化等问题依然是学界关注的焦点。实践表明，当前公共管理学科范畴和定位问题在研究中逐渐明确，跨学科性、多学科的视角成为支撑公共管理学科走向成熟的综合路径，以解决公共问题为导向、按专业领域分类进行研究成为发展趋势。

在人才培养方面，科学设置公共管理学科专业，注重培养学生利用定量分析和定性分析方法相结合解决实际问题能力，努力形成综合性管理人才所需的应用技能和实践能力。包括设置公共管理类专业的院校在内的高校竞争日趋激烈，人才培养的竞争力成为学科发展的重要动力。目前，公共管理相关本科专业迅速扩张，公共关系学、公共政策学、城市管理、文化产业管理、公共安全管理等17个本科专业成为高校最为普及的开设专业，研究生教育与高层次人才培养力度显著增强。

但是，这些专业之间的课程设置、师资队伍经常发生重叠与错位，人才培养过分重学科知识传授轻专业技能培养，实践教学环节没有真正深入公共部门进行理论与实践的对接训练，使得这类专业毕业生之间核心竞争力日趋隐没。虽然全国设立了大量的公共管理类院系，但除行政管理学外，其他二级学科多数处于游离状态。再者，在本科阶段,学科课程设置还没有形成该专业较统一的课程设置规范，“杂而不专”依然是公共管理类专业人才培养竞争力的软肋。

二、公共管理学科面临的挑战与发展趋势

现阶段我国公共管理模式正处于从建国以来形成的政府全面干预模式向政府与市场和社会合作的转变过程之中。我国公共管理学科在知识积累、研究人员和研究机构的数量和质量、人才培养与评价体系、研究成果等方面均为学科发展打下良好的基础，是当代中国社会科学及管理科学中的一个充满生机活力和具有远大前景的学科。

（一）公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化

我国公共管理学科发展，经历了从行政管理到公共管理的变迁，研究视野逐步拓展，研究问题日益多样化，如学术界越来越深入探讨非政府组织、治理与善治等相关的理论和实践。政府并非万能的，因为公共管理面临着复杂多变的现实问题，仅仅依靠政府是远远不够的。政府、社会、公民的共同治理已成为当代社会的重要特征。公共管理作为一门实践性很强的学科，需要更多地从现实出发，以公共管理问题为研究对象，为解决公共管理所遇到的问题提供依据。公共管理要充分实现社会公平，保证社会每一个阶层、每一个成员都能共享社会发展的成果，在时代背景中去理解公共管理的革命性意义，以科学求实的态度厘定公共管理的范围和内容，寻求公共管理制度创新的方案，以服务为原则构想公共管理体系结构和行为模式。

（二）公共管理学科需要进一步内外融合

公共管理问题是公共组织尤其是政府组织管理社会事务的前沿问题，也是利益分化和阶级分化下的现实课题。公共管理本身跨学科性、交叉性、多样性的特点逐渐凸显，需要吸收融合各种学科知识和理论而发展,显现出本学科的研究纲领的前景。作为一门新兴的科际整合及着眼于解决公共领域实际问题的应用叉科学，公共管理学应从多学科相结合的角度研究社会多元化所产生的实践矛盾，提供综合性的治理手段与工具。在学科整合机制上，应继续推进公共管理的综合化，打破公共管理学科下二级学之间壁垒，实现各个二级学科的共通与融合，关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。特别是需要吸收政治学、经济学、社会学等学科的研究成果，推进与这些学科的交叉，形成特色的学科专业群，在学科综合与交叉中不断生成公共管理学新的增长点。

（三）公共管理人才培养体系需要进一步健全

政府和社会公共管理人员迫切需要改变目前知识结构脱离现实的被动局面，很多过去由政府包下来的公共事务管理职能也将转由非政府的公共管理或服务部门完成。但无论政府管理和公共事务管理，其基本价值追求是一致的，即公平优先；其基础理论是相通的，即都是研究公共服务。因此，需要改变公共管理专业人才培养目标细化、专业设置窄化、人才培养模式单一化等现象。进而言之，应当根据社会对公共管理人才基本需求，加强学科大类培养，重视方向特色创新，把公共管理作为一个大类健全学科专业课程体系，把行政管理、教育管理、文化管理、社会医疗与卫生管理、劳动与社会保障等专业作为特色方向，建立学士、硕士、博士学科专业的衔接与升级，着力培养学生具有宽厚的公共管理理论基础与技能，注重培养学生的公共管理实践能力、思维创新能力、创业创业能力和自主发展能力，并根据不同类型的大学优势与学科背景培养创新型人才，形成有学科创新与特色的培养体系。

（四）公共管理学科队伍建设需要大力加强

随着全球化、国际化进程的推进，以及中国竞争力的提高，建立具有中国特色、国际视野的公共管理理论和学科体系成为必然趋势。“公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派和中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。”中国公共管理实践的问题凝练成科学问题已成为学界关注的焦点，在以问题为取向的研究思路下，如何使公共管理研究本土化以及在此基础上产生有普适而公认的概念、理论和方法，并对全球的公共管理研究做出中国的贡献，是公共管理研究者和实践者面临的重大理论和现实课题。因此，加强学科师资队伍建设，构建合理的学术梯队结构、高素质的学科带头人和学术骨干，提高人才培养质量，是保证公共管理学科的可持发展的必然选择。