公共管理的任务十篇

公共管理的任务篇1

关键词：任务驱动教学 高职教育 公共事业管理

中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2012)O8-0196-01

一、任务驱动教学在高职教育中的作用

我国高等职业教育的培养目标是培养适应生产、建设、管理、服务第一线需要的全面发展的高等技术应用性专门人才。近年来，由于高校不断扩招，导致高职生源质量在逐年下降，大部分是没有升入本科而复读又没希望的学生，总体来说这部分学生不善于理论知识的学习，但是大多数同学却个性活泼好动，具有活跃的思维和较强的动手能力。根据高职学生的这些特征，教师在课程建设中要充分考虑这些因素，根据实际情况制定切实可行的课程教学计划，加强学生实践动手教学环节，让高职生的个性潜能得到良好发挥，只有这样才能真正培养出高素质的技能型人才来。任务驱动教学是把学生要掌握的技能通过实施一个完整的项目而进行的教学活动，其目的是在课堂教学中把理论与实践教学有机地结合起来，充分发掘学生的创造潜能，提高学生解决实际问题的综合能力。这种教学法不仅能提高学生的学习兴趣，而且更能让学生置身于真实的工作岗位中，通过具体项目实践活动来体验整个工作过程的职业性、真实性、复杂性、合作性。其重要性主要体现在以下几点：

1、激发了学生的学习兴趣

在传统教学中，“老师的嘴就是知识的源泉，知识的溪流源源不断地从老师的嘴里流出来，学生像木槽一样接受知识溪流”，这种教学理念只重视知识的传授而忽视了“人”的发展，注重教学的结果而轻视教学的过程。任务驱动教学则要求“以学生为中心”，其学习方法由传统的接受式学习转变为创造性学习。这样的话，每个学生都可以参与到项目中，自己动手，相互探讨，并能学到相关的知识，充分激发了学生的学习兴趣。

2、促进高职院校“工学结合”人才培养模式的发展

高职教育作为行动导向的能力教育，其逻辑起点是经济社会发展的需求，其关键是培养学生的职业技能和职业能力。实施工学结合人才培养模式，既有利于提高高职人才的培养质量，又有利于提高高职教育的就业质量。但是一般的高职院校要真正做到完全把学生放到实际工作中去培养还是有一定的难度，所以这就要求学校能把“工学结合”的人才培养模式延伸到每一节课堂中。学生上的每堂课都要求完成一个项目的一环节，并以此达到掌握相关知识的目的。每一个项目都要融入必要的知识、技能的要求和企业的规范，学生在完成项目技能要求的同时也是完成相对应的岗位工作人员的职责的同时。学生通过一个个的项目的实践,了解并把握整个过程及每一个环节中的基本要求。“这是一种建立在工业社会、信息社会基础上的现代教育形式。”

二、任务驱动教学在公共事业管理课程中的应用

《公共事业管理》实用性强，应用面广，操作性强、项目案例丰富，为了让学生更好掌握这门课，我们将任务驱动教学引入该课堂教学中，使学生成为学习的主体，教师在教学过程中及时恰当地对学生进行引导，督促学生根据项目计划书，按时完成相应的功能模块，保证项目顺利进行，实现课程教学目标。具体实施过程如下：

1、学生都准备自己的策划案例，为每个学生化解难点。

掌握文献检索、资料查询的基本方法，具有一定的科学研究和实际工作能力。为了能让学生达到教学大纲的要求，教师一般在上第一堂课就给学生布置本学期的任务，要求每个学生做酒店、或者旅游景点管理案例，而教师也以综合所有知识点的为例贯穿整个学期的教学。

第一周，教学生如何根据自己的喜爱选自己的案例。任务布置下去以后，很多学生非常感兴趣，一个星期后都把自己想做的案例主题选好了，我对学生的选择进行了分类，并让相似选题的学生共同组成一个小组。这样做的一个好处是可以充分调动学生的积极性，让学生做自己喜欢做的选题案例，发挥各自的创新能力。

第二周，让学生都拿出自己的案例思路、首先教师要以一个公共事业管理案例示范怎样去操作，然后让学生思考构思怎样依照老师的方法去展开思路。最后教师要收集所有的学生案例规划并仔细观看和修改，必要时跟学生进行面对面沟通评价。这样让学生充分了解自己的思路和方案，为以后的管理奠定了很好的基础。

2、适时进行教学评价

任务驱动教学评价不仅是在整个大项目完成后的事，也应该贯穿于项目过程中每个小项目完成的时候。每完成一个小项目时教师都应该及时让学生展示本组的作品，并加以讲解。在讲解展示的过程中，学生之间可以相互比较，并且学生和教师都可以给出评价。教师进行评价时，不仅要评价作品，还要对学生在项目制作过程中的表现进行综合评定，其中包括学生的自主学习能力、与人合作能力、参与积极性、服务程度以及在项目中所起的作用等方面。同时教师还可以要求学生根据行业的动态对本项目难度作一定的提升，加入新技术和新行规，这样学生做的项目还能与时俱进，使学生真正成为企业所需要的人才。

三、任务驱动教学改革的积极意义

1、极大地提高了学生的学习兴趣

任务驱动教学将成绩接近的学生分在同一层次上（分别分为A、B两个层次），A层次的学生使用发展目标，从而不会像分班前那样，对老师需要照顾基础差的学生而反复讲述某些简单问题感到索然无味。而对B层次的学生而言，由于针对基本目标，教学难度降低，教学速度放慢，使他们不会因为听不懂、跟不上而轻易放弃学习。任务驱动教学体现了以“学生为本、以学定教”的原则，从实际出发，面向全体学生，让每一个学生获得成功与自信，这必然能激发学生自主学习的积极性，有利于学生健康心理的形成，符合学生学习心理的需要。

2、有利于提高教学质量和教师的能力

任务驱动教学可使教师教学目标的设计、教材的采用、教学方法的运用等方面更加优化。教师在备课、上课、作业布置、学法辅导等环节更有针对性，真正体现因材施教。这样既减轻了学生负担，也可发挥学生的自主性，便于提高学生能力，从而提高了师生合作及交流的效率，提高了课堂教学质量。同时，通过有效地组织好对各层次学生的教学，灵活地使用不同的层次策略，极大地锻炼了教师的组织调控与随机应变能力。

参考文献：

公共管理的任务篇2

关键词:公共部门;人力资源;管理制度

所谓公共人力资源管理制度，就是指公共部门依法运用公共权力或准公共权力对公共人力资源进行管理的制度化模式。包括纯粹公共部门即政府组织人力资源管理制度和第三部门人力资源管理制度。在我国的公共人力资源管理模式中存在着四种基本的公共人事管理制度，即政治任命制度、公务员制度、弱势群体保护制度和非常任(弹性) 用人制度。其中，政治任命制度和公务员制度是主流的公共人力资源管理制度。对我国公共人力资源管理制度进行深入研究，对于贯彻党的基本路线，提高公职人员素质，履行公共事务管理职能等都具有重大的意义。

1、政治任命制度

所谓政治任命制度，是指由中国共产党的各级党委和国家权力机关对公共部门的重要领导职位直接行使人事管理权的制度。政治任命制度的实质是国家重要公职人员对国家政权负责，他们的使命不仅仅是履行公共事务管理职能，更重要的是对国家政权是否存在负责，即对政治目标负责。政治任命制度对于完善公共人力资源管理制度，提高公职人员的政治、业务水平具有重要的意义。

1.1 政治任命制度有利于巩固党的执政地位，使国家政权稳定、巩固

必须把那些有领导才能、坚持党的领导、坚持党的宗旨的人选用到公共部门重要领导岗位，以稳定和巩固共产党的执政地位、国家政权，政治任命制度在制度层面做了保证。没有制度作为保障，公共部门人力资源管理就缺少确定性，在选人、用人等方面就会增加随意性，党的执政地位，甚至国家政权就会得不到维护和巩固。另外，政治任命制度也是确保公共部门在人事管理方面对中国共产党政治回应性的制度保障。

1.2 政治任命制度有利于国家权力机关更好地表达人民意志

在我国，全国人民代表大会和地方人民代表大会是国家权力机关，人民代表大会有权罢免公共部门的工作人员。然而，公共部门是否能够真正对国家权力机关负责，关键取决于公职人员的政治素质和工作能力。政治任命制度恰好在制度层面保证国家权力机关对公共部门公职人员的控制和管理。公共部门的高级领导干部经过推荐、选举产生，既体现了代表人民意志的代议机关的权威性，又保证了国家权力机关把那些政治素质高、工作能力强的公职人员选举任命到公共部门重要领导岗位中去。

1.3 政治任命制度有利于培养和造就一批务实的创新型领导人才

在新的历史条件下，加强公共人力资源管理制度的建设是应对机遇和挑战的切实措施之一。只有公共人力资源充足，特别是那些具有创新意识的领导人才的充足，才能抓住机遇，迎接挑战。然而，我们要求公共部门的公职人员，特别是领导干部不但要务实，而且必须具有具有创新意识。要做到这一点，只有通过政治任命制度，把创新与务实统一起来，选拔和管理公共部门公职人员，从而才能造就和培养出一批既务实又创新的领导者。他们带领广大人民群众勇往直前、务实求新，使我国经济和社会发展迈上新的台阶。

2、公务员制度

所谓公务员制度，就是指国家对各级政府中除工勤人员以外的工作人员所进行管理的制度。十一届三中全会以后，我国开始对国家工作人员管理制度的改革进行了探索。相继颁布了《国家公务员暂行条例》，陆续制定并出台了多项公务员管理规章，配套法规与细则。我国公务员制度的建立和完善，对于革除以往干部人事制度的弊端，推动公务员的廉政建设和政府机关人事管理工作的科学化、法制化等都具有重要意义。

2.1 我国公务员制度体现了分类管理的原则

我国公务员制度体现了政企分开、政事分开的分类原则， 把公务员界定在国家行政机关行使行政权力，承担行政职能的工作人员，这就克服了传统人事管理那种把国家干部界定过于笼统而带来的管理上的弊端，是符合我国行政机关特点的科学的人事管理制度，这对于调整公务员结构以及提高公务员的政治和业务素质都具有重大作用。

2.2 我国公务员制度有利于增进人事管理工作的公平性

在我国公务员制度中处处体现公平性。首先，公务员制度确保公民竞争公职职位权利平等，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性别不同而受到歧视。其次，公务员制度确保公务员考试、录用公平。即公开考试、平等竞争、严格考核、择优录用的原则。再其次，公务员制度确保公务员考核、晋升公平。要对德、能、勤、绩全面考核，必须坚持德才兼备、任人唯贤。

2.3 我国公务员制度有利于增进人事管理工作的法制性

依法管理是我国公务员制度的一个基本特征，也是我们人事管理制度法制化、科学化的一个重要标志。以往的人事管理制度从总体上看，缺乏配套的法律化、制度化的规范体系，带有一定的主观随意性。我国公务员制度建立后，逐步改变了这种状况。如前所述，公务员制度中除了总法规，即《国家公务员暂行条例》之外，还有40 多个单项法规及实施细则，这样就形成了一个健全的法规体系，使我国人事管理工作做到有法可依、依法办事，执法必严，违法必究。

3、弱势群体保护制度

所谓弱势群体保护制度，就是指国家通过实施一系列的制度化措施来确保社会上的弱势群体在公共部门考试录用、培训和晋升等方面免受歧视或享有一定的优先权，以促进社会公正价值的实现。在我们国家也存在弱势群体，如何在公共人力资源管理上实行弱势群体保护制度，对于实现社会公平价值具有重要意义。

3.1 弱势群体保护制度有利于促进社会公平价值的实现

如前所述，社会公平价值是指社会弱势群体在公共职位的竞争中享有法定的优待或优先权。在公共人力资源管理中推行弱势群体保护制度表明，这一制度实施的过程，就是社会公平价值实现的过程;这一制度实施地越完善，则意味着社会公平价值实现的程度越高。

3.2 弱势群体保护制度有利于培养选拔少数民族干部，促进民族团结，维护祖国统一

针对国际上一些敌对势力经常利用民族、宗教、人权等问题对我国进行干涉，煽动民族分裂活动，我们必须加强少数民族干部的培养和选拔工作，这是我国公共部门人事管理的一项重要任务。少数民族地区由于受经济、文化、教育和科学等方面的制约，落后于其他先进地区。为此，在公共人力资源管理中，就必须推行弱势群体保护制度，对少数民族地区公共资源的管理因地制宜，实行相对比较特殊的人事管理政策，使少数民族地区潜在的公共人力资源受到公平待遇，培养少数民族干部为促进民族团结，维护祖国统一兢兢业业、默默奉献。

3.3 弱势群体保护制度有利于妇女干部的培养选拔，促进我国社会的文明与进步

众所周知，社会文明和进步的重要标志之一，就是妇女从政。我国妇女地位得到了明显改善，并已成为公务员队伍的重要力量。在我国，封建礼教、男尊女卑的思潮影响还没有彻底消除，妇女在受教育、就业等方面，特别是在公共部门职位的竞争中有时还处于劣势。为此，弱势群体保护制度的实施，有利于妇女在公共部门职位的竞争和发展，有利于女干部的培养和选拔，促进了我国社会文明与进步。

4、非常任(弹性) 管理制度

所谓非常任(弹性) 管理制度，就是指公共部门在管理公职人员的选拔、考核和晋升、退休等方面所采取了一种灵活管理制度。它既不同于政治任命管理制度，也不同于公务员管理制度，而是适应时展变化需要的一种弹性管理制度。非常任(弹性) 管理制度对于我国公共部门打破领导职务终身制、减少运行成本和开拓新的公共人力资源管理制度等方面具有重要意义。

4.1 非常任(弹性) 管理制度有利于克服领导职务终身制

干部终身制问题是领导制度、干部制度中存在的主要问题之一，如何克服这一弊端是人事管理工作认真探索解决的问题。非常任(弹性) 管理制度可使公职人员树立“能上能下”、“能进能出”的观念，从思想、价值层面，克服领导职务终身制这一弊端。

4.2 非常任(弹性) 管理制度有利于减少运行成本，提高效率

公共部门向社会提供纯粹或准公共物品和服务时，需要支付一定的运行成本。如何减少或降低运行成本，就是公共人力资源管理工作所要考虑的问题。非常任(弹性) 管理制度可以使公共部门的运行成本大大减少，效率得到提高。

4.3 非常任(弹性) 管理制度有利于开拓新的公共人力资源管理制度

公共人力资源管理制度不是一成不变的，它是随着客观环境的变化而变化。非常任(弹性) 管理制度对于降低运行成本，提高公共部门效率方面所表现出来的活力，增添了公共人力资源管理制度的内容，进一步丰富和完善了公共人力资源管理制度的内涵。

参考文献

公共管理的任务篇3

关键词 公共部门财务管理 企业

中图分类号：F062．6 文献标识码：A

目前，不断有审计报告披露政府公共部门财务管理中存在违反法律政策和规定、公共资金使用效益低下、损失浪费严重等一系列问题。因此公共部门财务管理问题成了媒体报道、公众议论的焦点。因此不断有人提出，公共部门也应当加强财务管理，本文针对公共部门的特点，介绍了公共部门财务管理的相关含义，并探讨了公共部门财务管理的与企业财务管理的异同。

一、公共部门的含义

按照国际通行的分类， 社会部门主要是两种：私人部门和公共部门。其中， 公共部门是指以公共利益为目标的非营利的政府部门或组织， 或第一部门和第三部门。国际会计师联合会则把公共部门定义为国家政府机构、区域政府机构、地方政府机构以及相应的政府主体(如机构、团体、委员会和企业) 。中国的公共部门除政府自身外， 还包括非政府部门，我国公共部门定义如下，公共部门是以管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务、维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有实体组织，包括政府组织和非政府组织（包括事业单位、社会团体、公益性社会中介组织及民办的非企业单位）。

通过定义不难看出，公共组织具有如下特征：(1)公共部门以管理社会公共事务、维护和实现公共利益为基本职责；(2)公共部门不以营利为目的，以公共利益为取向；(3)公共部门通过行使公共权力来管理公共事务；(4)公共部门的活动必须依法进行并受到高度监督；(5)公共部门具有政治性倾向，行为具有强制性和权威性；(6)公共部门的目标不易计量且责任具有多元化特性（政治责任、工作责任、法律责任、道义责任等）。

二、公共部门财务管理的含义

公共组织财务管理是指公共组织管理本单位的财务活动、处理财务关系的一项经济管理活动。财务活动是公共组织以现金收支为主的资金收支活动的总称，包括预算资金收支活动（预算资金的取得与使用过程中产生的各项收支活动）、预算外资金收支活动（在预算外资金的取得与使用过程中所产生的资金收支活动）、经营活动（为增加单位收入从事经营性活动过程中引起的资金收支活动）。财务关系是公共组织在组织和管理本单位财务活动的过程中与有关各方之间的经济联系，包括与政府关系、与上下级单位关系、与内部各单位关系、与本单位工作人员关系和与其他职能部门（计划、银行、物价、审计、税务及劳动等部门）关系。

公共部门的财务管理主要是钱或资金方面的事务，更强调的是事务。应具有兼顾效率与公平的经济性 、政策实施技术技术性 、长期的持续性 、预算额度的有限性 和价值的综合性等特征。

三、公共部门财务管理与企业财务管理的不同之处

（一）财务管理的目标不同。

公共部门财务管理目标是努力增收节支，合理安排支出结构，严格控制经费支出，提高资金使用效果，充分利用有限的资金。由此可见，公共部门财务管理的目标具有如下两个特点：

1、侧重用尽量少的钱办尽量多的有益事情，即注意资金的使用效率。各个公共部门都应当按照这个目标来安排财务活动，不能以为花国家的财政钱就不讲究效率与效果，铺张浪费，不作投资的效益分析，这样就违背了公共部门财务管理的目标。

2、侧重投资的国民经济效益，不侧重资金的财务效益，即不讲究资金的流出是否能够给该公共部门带来经济利益，只要该资金能带来较大的公众利益就可行。

这与企业财务管理的目标差别很大，企业财务管理的目标为股东财富最大化（企业价值最大化），也就是指通过企业财务上的合理经营，采用最优的财务政策，充分考虑货币的时间价值和风险与报酬的关系，保证企业长期稳定发展的基础上使企业总价值达到最大，企业财务管理目标侧重考虑资金的财务效益。

（二）财务管理的内容不同。

公共财务管理的对象是资金的分配、筹集、使用和经费的支出，那么财务管理的内容是看其是否符合预算规定，是否有利于促进各事业的发展，是否有利于国家政权的建设以及社会财力的充分利用等。有些人以为公共部门财务管理的内容就是对公共预算、收入和支出进行管理，只要财政年度公共资金的筹集、分配、支出符合规定即可，结果造成了财务收支以外的财务活动无人监管。也就是说公共资金按照预算的规定从财政部门拨出并记为财政支出， 但拨出的资金如何使用、使用效果如何， 却在财政部门的监管之外了。所以说，公共财务管理的内容不仅是对公共收入、支出和预算进行管理， 还应包括公共部门的财务活动。具体来说应包含：预算管理、计划管理、收入管理、支出管理、定员定额管理、资产管理、负债管理、净资产管理、成本费用管理、财产清查管理、投资管理、财产报告管理、财务分析、财务监督。以预算管理为中心，收支和定员定额管理为基础，以财务分析为手段，财务监督为保证进行财务管理。

企业财务管理的内容包括四部分，各部分的主要任务如下：其一筹资管理，即采用合理的筹资方式、以合理的资金结构筹集企业发展所需的资金；其二投资管理，即确定投资规模和投资结构，提高投资效益，降低投资风险；其三营运资金管理，即加速资金周转，提高资金利用效率；最后股利分配，合理确定股利分配的规模和分配方式，以使企业的长期利益最大。

（三）财务管理的方式不同。

公共部门不能按照私人部门(企业) 的方式管理公共财务，否则会迷失非营利的组织目标和财务方向。也不能按公共财政的方式管理公共财务， 就会养成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习， 造成公共资源浪费、公共资金使用效益低下、公共财务风险加大，因此，按照新公共管理思路， 以公共利益最大化为目标， 以公共财政管理为基础， 借鉴企业财务管理技术方法， 针对公共部门财务活动特点和规律， 应当： (1)转换理财观念， 把政府公共部门视为独立的经济主体， 遵循非营利的组织目标开展财务活动；(2) 增强成本效益意识， 理性地从事公共财务活动， 切实加强行政成本管理， 提高行政效率和公共资金效益；(3)明确受托人身份和公共财务受托责任， 按照预算限定， 加强财务预算管理， 强化财务责任， 防范公共财务风险；(4)根据公共部门所有者缺位、治理结构缺陷和管理者普遍存在的道德风险及逆向选择现象， 建立健全财务法规制度、完善财务程序和手续、严格财务开支标准；(5)建立健全内部监督、社会监督、审计监督“三位一体”的财务监督体系， 提高公共财务活动的透明度， 主动接受社会公众的监督， 提倡公众参与公共财务管理。

企业财务管理方式主要是在财务活动的每一个环节，都要进行财务分析与决策，进行严格的论证，总目标就是使得企业价值最大化，为了实现这一目标，要协调股东与经营者、债权人的关系。不论企业开展哪一项活动，都要考虑自身的财务利益，当然，也要考虑一定的社会效益。

（四）财务管理效果计量的难易程度不同。

公共部门财务管理的效果主要是维护国家安全和社会稳定、促进社会经济增长， 提高国家和地方政府竞争力等，一般情况下不能进行量化， 只能通过定性分析加以体现。公共财务管理的目标就是谋求公共利益，且公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品和公共服务的多层次、多样化、整体性的利益需求，不像私人利益那样明确直接。

而企业财务管理的效果可以用利润来衡量，对于上市公司而言，可以用股价来表示，对于非上市公司而言，可以由专门的评估机构所评估的企业价值来表示，而公共部门不能像企业这样以利润来衡量部门和员工的绩效。

（五）财务管理的中心不同。

公共部门财务管理的中心是预算管理，公共组织预算是国家预算的基础，是国家财政部门和公共部门之间预算资金缴拨的依据，也是公共组织开展各项财务活动的基本依据，财务管理贯穿了预算编制的全过程。

而财务预算对于企业而言只是财务管理的一部分，并不是中心内容。

四、公共部门财务管理与企业财务管理的相同之处

（一）财务关系都是多方位的。

不论是公共部门，还是企业，它们在财务管理活动过程中形成的财务关系都是多方位的，包括与各部门的关系。公共部门的财务关系包括与政府关系、与上下级单位关系、与内部各单位关系、与本单位工作人员关系和与其他职能部门（计划、银行、物价、审计、劳动及税务等部门）关系。企业的财务关系包括企业筹集资金时产生的与投资者、债权人的关系；生产营销活动中涉及到的与政府、债务人、企业内部各单位、职工之间的财务关系；投资活动所引起的与受资者的财务关系。

（二）财务管理的重要性相同。

财务管理是管理的一部分，其重点在于产生财务信息，用来提高决策水平。是必不可少的。政府公共部门代表的是国家的意志，受公众委托依法履行公共事务管理、提供公共服务(物品)， 行使公共资源筹集、使用和管理的权力，。是委托- 的关系， 形成的是广泛的公共受托责任。在财务方面， 政府公共部门承担的是依法履行筹集、使用公共资金， 提高使用效率， 保护公共财产安全等财务受托责任。因此，政府公共部门最主要的是财务受托责任， 以加强财务管理为重要手段，故公共部门必须加强财务管理。

对企业而言，财务管理的重要性不言而喻，随着社会的发展和现代企业制度的建立， 企业财务管理的地位已经提高到核心的位置。企业财务管理的目的是使企业的经济效益不断提高， 如何提高企业的经营管理水平， 使得利润最大化， 就必须在财务管理上有所突破。“企业管理以财务管理为中心”的理论 是早已得到共识的理论。

（三）财务情况的披露要求相同。

不论是公共部门还是企业，均是通过编制财务报告来反映单位财务状况的。公共部门的财务报告包括财务报表和财务情况说明书，其中财务报表包括资产负债表、收支情况总表、支出明细表、预算外资金收支明细表、专项支出情况表、基本数字及补充资料表、固定资产统计表等。企业财务报表包括资产负债表、利润表、现金流量表及附表，财务报告均需要定期披露。

（四）财务管理的职能相同。

不论是公共部门，还是企业，它们财务管理的职能都包括财务预测、财务决策、财务计划、财务控制、财务分析几个环节。

（作者单位：河北广播电视大学）

参考文献：

[1]侯江红.公共组织财务管理.高等教育出版社.2002.12

[2]唐婉虹，柳世平，廉春慧，张洪珍.财务管理教程.立信会计出版社.2004.03

[3]财政部注册会计师考试委员会办公室.财务成本管理.经济科学出版社.2004.04

公共管理的任务篇4

1在公共管理下的档案管理方法

公共管理即公共服务管理显而易见其服务对象主要是社会公众并以社会公众为中心展开管理工作，同时采取有效的管理方法为公众服务而公共管理下的档案管理,则是将档案管理工作向更为公开、更为专业的方向发展同时为了能符合公共管理对档案管理的要求，在档案管理工作中要更加注重档案利用者的需求将档案利用者放在管理服务的中心位置，以突出档案管理中的公共观念具体可从以下几个方面来理解扮是在服务理念上档案管理与公共管理在服务对象上有相同之处，公共管理的服务对象是社会公众而档案管理的服务对象则是广大档案用户因此在公共管理视角下档案管理应将用户放在管理工作的中心位置重视用户对档案管理服务的感受从而不断改进档案管理的模式和方法

2公共管理下档案管理的理念基础

在档案管理理念方面要确立公共责任理念、全面发展理念和公平服务理念

2.1公共责任理念

社会责任是档案管理存在的基础，是档案管理发展的内在动力履行社会责任是实现档案管理合法性的基本前提现代档案管理的社会责任无论是责任范围还是责任程度都明显有别于传统档案管理就责任范围而言传统档案管理承担的主要是政治责任规代档案管理承担的是全面的社会责任包括促进社会事业发展的责任和广大人民发展的责任，前者包括经济责任、政治责任、文化责任、社会责任后者表现为最广大人民的全面发展提供档案信息保障的责任

2.2全面发展理念

档案管理应立足于社会各项事业的全面发展需要来进行档案信息资源建设和档案信息服务，而非针对传统的政治与行政管理、历史研究与编史修志等服务领域来展开档案信息资源建设与信息服务在具体工作对象上应面向最广大人民而非传统的政府工作人员、研究者的需要展开档案管理工作为此要求档案管理将服务范围扩大到整个社会各项建设事业后者以保障和促进最广大人民全面发展为基本宗旨的国家与社会建设目标要求将满足最广大人民工作和生活对档案的需要作为档案工作的基本出发点与根本目标

2.3公平服务理念

公共服务均等化是公共性的本质诉求作为公共服务的组成部分档案服务均等化旨在消除档案服务中的歧视现象，即档案管理必须严格执行档案开放制度对应该开放的档案适时开放并允许各类社会公众基于自身需要自由地利用在向公众提供开放档案服务时必须遵循同样的原则、政策与标准不搞差异化服务，即使是档案信息的核心利用群体池不可以享有特别权利面向公众个人提供档案服务的标准与面向社会组织提供档案服务的标准应是统一的在具体服务过程中对各类利用者提出的利用要求或限制必须是等同的

3在公共管理下的档案管理模式

档案管理模式属于方法论的范畴在公共管理的视角下档案管理主要有以下几种模式可供参考:

3.1文档集成式

文档集成式档案管理是将文档管理通过集成化的技术形成系统的管理规范并运用系统的管理模式对医院档案进行管理文档集成式档案管理的核心是各文档管理过程之间的协调性目前文档管理多是由文书部门和档案部门分开负责的其中文书部门主要负责文件管理部分而档案部则主要负责档案管理部分.两个部门独立工作使文档的完整性得不到充分的保证影响了档案管理的质量而文档集成式管理则能够将文件管理和档案管理统一到一个系统当中从而保证了文件档案的完整性和开放性

3.2资源管理式

随着社会和信息技术的发展，出现了越来越多的电子档案档案管理也逐渐倾向于信息档案管理因此大力开发信息资源对于未来档案管理工作的发展具有十分重要的意义由此可见档案管理工作也应转向信息资源的方向将信息资源体系作为档案管理的基础

3.3公众参与式

公共管理的任务篇5

一、案情简介

湖南长沙市的张建云家的房子自从2005年10月开始，三个月内七次被重型大货车所撞。警方调查发现，老张家门前有两条路，一条是老路，南北走向的书院路；一条是东西走向的湘府西路，这条路是2005年10月1日才开通的。两条路在老张家门前汇合，形成一个丁字路口，老张家就在这丁字路口处，但是车为什么会偏偏撞向他家呢？交警部门认为，发生车祸的主要原因有两点：第一是司机对路况不熟；第二司机不知道前方是急转弯路口，在转弯时没有减速才造成了侧翻，撞向了老张家的房子。在这之后，交警部门及时在老张家门前的这条路上设置了减速丘，并安装了限速标志以及事故多发的警示牌。但效果并不理想， 2005年11月19日，老张家又被撞了。接下来，不到三个月的时间，老张家竟然接二连三地发生了七次车祸。经过仔细分析，交警部门终于找到了事故频发的一个原因，就是转弯的外侧低，内测高，形成一个反差，使得车辆转弯的时候，因为离心力的作用造成翻车。在正常情况下，右转弯的路面应该是内低外高，但这个路面的情况则恰恰相反，是内高外低，正好是离心力和重力分力合在一起，导致车辆翻车事故频频发生。专家和交警部门的观点一样，老张家所在的丁字路口路面施工不当是事故频发的主要原因。但是从道路设计部门、施工部门到监理部门一直在相互推诿，使得老张至今仍然在过着担惊受怕的日子。

从案例我们可以看出，这是一个典型的公有公共设施致害的案例。近年来类似的案例时有发生，其中影响较大、较有代表性的有王烈风诉千阳县公路段损害赔偿案，南京机场高速公路案，重庆彩虹桥垮塌案等，围绕着这些案件，我国法学界也展开了热烈的探讨。大家观点不一，众说纷纭，主要集中在以下一些问题：公有公共设施的含义，公有公共设施致害是否应纳入国家赔偿？共有公共设施致害国家赔偿制度的构建等。本文也打算按着这个思路，对比国外有关公有公共设施致害赔偿的经验，并结合“长沙”的这个案例，对我国公有公共设施致害赔偿制度作一粗浅探讨。

二、公有公共设施的含义

我国法律上并未使用“公有公共设施”这一术语，学者们在讨论相关赔偿时使用的称谓很不统一，但大部分学者使用了“公有公共设施”这一术语。公有公共设施包括“公有”、“公共”和“公共设施”三个方面。首先对于“公有”的涵义，有学者认为公共设施以国家、公共团体或者其他公法人所有为限[1]，私人出借或者借与国家为公共目的使用的公共设施不在此范围内。如果因此类设施或者管理存在欠缺，导致他人人身或者财产损害，被害人只能按照《民法通则》第126条规定或者按照《铁路法》等特别法的规定，向所有人请求赔偿，国家并不承担损害赔偿责任；而有学者认为公有不以国家所有为限，不看重所有权归属，事实上处于行政主体管理状态者即可[2]。笔者赞同后一种观点，因为设置和管理公共设施之所以成为国家的一项公务活动，在于它是国家为了公共目的，而向公众提供使用的活动，国家所有权的存在与否并不是关键。只要为了公众使用的目的，国家在事实上管理公共设施即应当适用相应的公法制度，而无论这种管理源自所有权、租借、法律授权甚至无权限的管理[3]。比如，警察为追捕疑犯而临时借用公民的汽车，这时，虽然汽车的所有权依然是公民的，但是为了公共目的，此时汽车已处于国家事实上的管理状态中。其次，对于“公共”的涵义，理论界有广义、狭义之分。狭义理解的“公共”认为仅以供社会公众利用为限[4]。广义的解释认为，公共设施是为公共目的设置的物质设备，不以供一般国民使用为限，行政主体供自己使用之物亦包括在内。笔者同意狭义的解释，所谓“公共”应当指国家为公务目的供一般公众使用，不包括专供行政机关自身使用之物。因为前者是直接以满足公共利益为目的的活动，属于公务，应当适用特殊的公法制度。后者只是间接地满足公共利益的行为，其性质与私产管理行为无异，没有必要适用特殊的法律制度[5]。再次，对于“公共设施”的涵义，是指有体物或者其他物之设备，不包括人的行为或无形的财产。设施主要包括不动产，对于是否包括动产，学界存在争议。

综上，“公有公共设施是指由行政机关或特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水、煤气供应站等”。[6]其实“公有公共设施”是我国台湾地区立法中使用的名词，台湾地区1981年实行的“国家赔偿法”第3条规定：“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”但是，台湾“国家赔偿法”本身对何谓公有公共设施并未解释。日本《赔偿法》第2条采用了“公营造物”的概念，该条规定：“因道路、河川、或者其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”该概念是从德国行政法引入的。其他大陆法系的国家赔偿法中也存在类似公有公共设施的概念。例如，德国1981年颁布的《国家赔偿法》（草案）第1条第2项规定：“公权力主体对于因技术性设施之故障所生权利之侵害，亦负赔偿之责。”法国行政法中则有公共工程和公共建筑物等概念，与公有公共设施的概念有所重合。[7]

三、我国公有公共设施赔偿的现状

截至目前，我国尚没有关于公有公共设施致害赔偿的专门立法，民事法律中也没有针对公有公共设施致害赔偿的专门规定，国家赔偿法也没有涉及公有公共设施致害赔偿。例如，《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该法，我国公民有权获得两类国家赔偿：行政赔偿和刑事赔偿，而这其中并没有涉及公有公共设施致害赔偿问题。《关于中华人民共和国国家赔偿法草案的说明》对此给出的理由是“公有公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿范围，受害人可以依照民法通则有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”而对于由政府设置并由政府实施具体管理的公共设施致害引起的赔偿责任，在现行《国家赔偿法》中没有明确规定，在实践中也常作为民事侵权案件处理。

依照《说明》的指引，处理该类赔偿问题的法律依据是《民法通则》的“有关规定”，即“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外”。2003年12月4日出台的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条对《民法通则》第126条做了补充说明，这一补充说明扩大了《民法通则》第126条的适用范围。然而，就公有公共设施致害赔偿问题来说，这种补充说明虽然扩大了赔偿范围，减少了司法实践中的不确定性，在实践中有其积极意义，但它对于真正完善解决公有公共设施致害赔偿问题来说只是杯水车薪。

四、公有公共设施致害应当纳入我国国家赔偿的范围

1.公有公共设施的建设、管理是一种公共服务，具有公益性。由于现代福利国家的形成，理论逐渐被公共服务的观念所取代，并且随着社会的发展，公共服务的内容日趋复杂化、技术化、专业化，政府在提供社会服务时又不得不大量地利用各种资源，包括各种公共设施，从而能够达到一定的行政目的。这就意味着国家设置管理公共设施之类的行为不再是一种恩惠，而是国家对公民承担的义务。因此，国家的这种设置管理行为必须受到公法的严格约束。既然设置管理行为本身已经受到公法的严格约束，那么相应的赔偿制度也需要考虑到公法的因素。

2.公有公共设施的利用者与管理、设置者之间不是平等主体之间的民事法律关系。对于公有公共设施在设置、管理方面存在瑕疵，致使利用者的人身或财产受到损失的，适用民法规定既不符合处理公法关系的原则，也不利于保护受害人的合法权益。所以应该将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围。

3.公有公共设施致害的法律性质要求其纳入国家赔偿的范围。公有公共设施的设置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定职责的结果。国家在提供公共服务的过程中，没有尽到合理义务，使公有公共设施处于一种不安全的状态，具有造成他人损害之风险。此种情况下，国家应当承担责任。在我国，公有公共设施有的由具体某一行政机关负责设置、管理，有的则以公务特性或行政合同、行政委托的方式交由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。但是公有公共设施并不因设置、管理者的性质而改变其自身性质，由此产生的赔偿责任不应当由设置、管理者承担，因为设置、管理者只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故他们只能作为赔偿义务机关，而最终的赔偿责任应当由国家来承担。

4.适用民法规定不利于保护受害人的合法权益。我国现行的《国家赔偿法》未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围，受害人主要依据《民法通则》第126条请求责任人承担特殊侵权赔偿责任。该条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外”，从法条我们可以看出其存在的问题在于：（1）赔偿责任适用的范围只限于建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物。而公有公共设施的范围如前文所述，外延非常广泛，包括公路、铁路、桥梁、码头、下水道、车站等等，设置还包括一些无形的管理设施或设施的管理活动。所以此条无法涵盖公有公共设施致害的所有类型，不利于保障公民的利益。（2）从归责原则方面看，如果相应的公共设施属于《民法通则》第126条规定的建筑物或者其他设施，适用推定过错责任；如果不属于，则一般适用该法第106条规定的过错责任。这样的归责原则在实践中会造成一定的不确定性，并且难以体现法律对公务行为的特殊要求。（3）管理机关自行承担责任的弊端在于，由于公有公共设施致害没有纳入国家赔偿，不能纳入国家预算，往往因经费困难而无力赔付。

5.行政不作为理论逐渐成熟。过去行政机关承担法律责任必须以行政行为的存在为限，然而随着行政法理论的发展，行政不作为理论也逐步得到承认，并运用到实践当中。所谓行政不作为，指的是行政机关负有某一方面的作为义务，而且本身具有履行作为义务的主观意志能力却怠于履行这种义务，或未尽合理注意义务。行政不作为虽不是主动侵害公共利益，但由于没有完全履行行政机关所应负有的职责，其不作为实际上已经构成了对公共利益的侵害。对于行政不作为，可以宣告其违法，并且责令在一定时间内履行以弥补损失，或承担损害赔偿责任。而公有公共设施的侵权损害赔偿理由在于设置和管理方面的瑕疵，往往带有不作为的特征。从某种程度上说也是一种加害行政，即让行政相对人一方负担了更多的风险。[1]

五、比较国外有关公有公共设施致害赔偿制度

1.日本。被公认为对公有公共设施致害的救济最有力的日本，在明治宪法时代拒绝对违法行政作用造成的损失由国家给予赔偿。为了缓和这种豁免理论下公民权利无法得到保护的困境，日本法院将公有公共设施致害归入私经济行政的范畴，通过适用民法给予赔偿。在大正时期（1912-1926）发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责任。[2]1947年的日本《国家赔偿法》以成文法形式确立了这种国家赔偿责任，该法第2条第1项规定：“因道路、河川及其他公共营造物的设置或者管理存在瑕疵给他人造成损害的，国家或者公共团体负责赔偿。”[3]日本确认公共设施致害国家赔偿责任的依据是：既然国家或公共团体建设道路、公路、学校等公共设施供广大国民利用，由于设施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而发生无法预料的损害时，作为该设施的提供者就应承担责任。[4]

2.德国。在德国，基于公私法的严格划分，公有公共设施的瑕疵责任仅在其涉及公权力主体履行公法上义务时，才由国家依国家赔偿法负责；对于邮政、铁路等非公法义务，由国家依民法负赔偿责任。德国1981年《国家赔偿法》第一条规定：“国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任；因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任。”由此可见德国试图对技术性设施致害赔偿建立一套统一的国家赔偿制度。虽然该法因违宪而无效，但是表现出来的力图追求法律的系统化和照顾公共管理的传统和现实需要之间协调的精神，仍不失为德国法治的特点。

3.法国。在典型的实行公私法二元分立的国家，则将国家行为分为权利行为、管理行为及统治行为，对于管理行为中由于执行公务、公共财产管理、国立学校、医院、公路造成的危险责任，判例法上承认国家赔偿责任。[1]但是，法国并没有“公有公共设施”这一概念，类似表达为“公共工程”。对于公共工程的损害赔偿，适用公法赔偿制度，由行政法院管辖。这一制度在布朗戈案正式确立国家赔偿制度之前就存在。法国的公共工程损害赔偿是一个范围极广的制度，它包括一切和公共工程以及公共建筑物有联系的损害赔偿，而且法院判例不要求这种联系关系密切。

六、从“七度生死劫”案件浅析公有公共设施致害赔偿制度的构成要件

1.致害物须为公有公共设施。根据前面关于公有公共设施含义的详细讨论，公有公共设施指由行政机关或特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水、煤气供应站等。具体到本案，公共道路作为行政机关为公共利益之目的而设置的基本设施之一，显然是属于公有公共设施。但是，由于我国经济体制的特殊性，大量公共设施由国有企事业单位管理，对这类公共设施的致害赔偿问题需要分类分析。

2.该公有公共设施的设置和管理须有欠缺。公有公共设施的国家赔偿责任，以存在公有公共设施设置或管理欠缺为前提。

设置是指公有公共设施在投入使用前的设立行为，如设计、建造、施工、装设等，扩充或者扩建行为也包括在内。管理是指公共设施投入使用后，为维持其发挥预定的功能，以及维持可运营的状态而做的保存、维护、改良等。设置欠缺，是指公有公共设施在设置时，即已存在设计不良、位置不当、基础不牢、施工质量低劣等不完备的问题，致使公共设施的设置存在缺陷。管理欠缺，是指公共设施在设置后，存在维护不周、保护不当、疏于修缮检修等不完善的问题，使公共设施不具备通常应当具备的安全性。[2]

公有公共设施致害的赔偿的特殊性在于它是一种“物”的侵权责任，而不同于一般公务员履行公务时的侵权。这种物的侵权责任产生的基础在于供公众利用的公共设施本身产生了致使损害发生的某种欠缺，而非设置管理该公共设施的人的行为或不行为。所以关于设置和管理瑕疵的判断标准，学界通常采取的是客观说，即对设置管理欠缺应进行客观的判断，唯以欠缺的存在、不安全状态的存在为标准，至于产生的原因如何，及设置管理者有无违反义务，主观上有无故意或者过失，均不探究。只要公有公共设施存在物理性欠缺，给利用者带来损害，便承认国家或公共团体的赔偿责任。

本案中，导致事故频发的原因主要是该道路具有设置上的瑕疵。经过专家和交警部门实地鉴定，路口设计是“反超高”状况，即转弯的地方外低内高，与转弯时力学基本规律要求的设置相悖。这种违背基本力学规律的设计存在重大缺陷，正常、合理行驶的车辆在道路存在安全隐患的条件下将面临巨大的损害风险：不仅具有造成他人人身财产损害的重大风险，同时也会危及自身安全，而这种致害的源头则是道路存在设置上的缺陷。

3.需因设置管理欠缺造成公民人身或财产的损害。 这里有几个关键的问题需要注意：（1）损害事实，这是一切侵权责任的必备要件，构成公有公共设施致害责任，同样须具备这一要件。并且这种损害必须具有确定性，是已经发生的实际损害，而不能是尚未发生的或者可预期的期待利益。（2）构成这种赔偿责任，应以公民的人身损害和财产损害为限，公民的其他权利受到损害，不应包括在内。因为公共设施管理、设置欠缺，在一般情况下，所造成损害限于人身或财产的损害，不会造成其他诸如自由、名誉、姓名乃至债权、无体财产权的损害，损害事实不应予以扩大。[3]（3）设置或管理上的瑕疵与损害结果之间具有因果关系。公共设施设置欠缺或管理欠缺，须是公民人身、 损害发生的原因，而公民人身、财产损害的发生，须为公共设施设置、管理欠缺所引起的结果。即公共设施的设置、管理欠缺构成公共设施的危险性，该种危险性转化成现实的危害时，造成了公民人身、财产的危害。

本案有一个比较特别的地方：首先，导致居民人身、财产损失的直接原因是车祸，公路设置的缺陷只是造成车祸的原因，与居民的人身、财产的损失没有直接的联系；其次，公路存在的种种弊端并未导致损害的必然发生，即并非所有的车辆路经此地均发生了车祸。这便成了政府及行政机关规避责任的重要理由。但我们应注意到的是，在前面我们所述的因果关系链锁中，欠缺须是损害发生的原因，但是当欠缺并不是损害发生的唯一原因时，欠缺与台风、地震、洪水等自然事实，以及第三人的行为或被害人自己的行为相结合而发生损害，如本案中道路的欠缺与车祸即第三人的行为相结合而发生损害的结果，国家仍应该负损害赔偿责任。自然事实与他人或被害人行为形成了损害发生的共同原因，对此，仍构成赔偿责任。

4.归责原则。日本《国家赔偿法》第2条对公营造物设置管理瑕疵致害确立了无过错责任原则。即只要公共设施管理或者本身存在缺陷是造成损害的原因，除非公共设施管理人能够证明受害人有过错，或者没有因果关系等抗辩事由，赔偿责任成立。[1]我国台湾地区“国家赔偿法”仿照日本的立法例，也确立了无过错责任原则。这种归责原则也是与判断公有公共设施设置瑕疵客观说相对应的。因此，受害者只需要证明公共设施存在瑕疵，自己的损失也是由于该瑕疵造成的，即可获得赔偿。

从各国的经验来看，公有公共设施适用无过错责任原则更有利于保障公民的权利。因此，将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围时，应当考虑对该类赔偿采取无过错责任。

公共管理的任务篇6

        摘要：政府公共管理责任具有民主政治性、义务性和制度性三个特点。政府在公共管理过程中承担责任具有重要的意义，政府公共管理责任的确立是民主政治的体现，是依法治国的体现，是政府廉洁的体现，也是政府能力的体现。政府在公共管理过程中承担责任的方式包括让公众来评议政府、让政府回应公众及让公众追究政府责任三个方面。

         

        关键词：政府责任；民主政治；制度建设；公众评议政府

         

        政府在公共管理中的责任与民主政治和法治国家有着直接的关系，政府责任是指政府及其官员因其享有国家行政权而相应承担的遵循宪法原则、维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。对于现代社会来说，行政干预的力度加大，行政责任也就加强了。不仅社会主义国家，而且自由主义国家也成为经济发展的机关，成为社会均衡的保证人，承担起对整个社会实施规制的全面责任。在现代国家，一方面维护和强化了关于秩序和安全的责任；另一方面，国家又干预经济社会关系，行政必须监视经济的运作，保证经济的发展，防止经济的危机，行政保证个人的福利，在所有方面充分保障个人的发展。政府权力不断扩张要求政府必须承担起相应的责任，探讨政府在公共管理过程中应当承担起相应的责任，是民主和法治的需要。

         

        一、政府公共管理责任的性质

         

        （一）政府公共管理责任的民主政治性

         

        在民主的社会里，政府组织是由大众所创立的，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是责任政治。政府在公共管理中的责任，体现了民主制度的发展。政府从不负责任，到负完全的责任，是由于民主政治发展的结果。

         

        政府与公民之间的关系可以用一种委托-之间的关系来概括。委托-理论是伴随着现代股份制公司的出现和发展而逐步成熟起来的，其核心是通过明确委托人与人特定的责、权、利关系，建立相应机制，处理公司结构中所有者与经营者以及各层组织之间的关系。该理论的主要内容：委托-关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动中。政府的权力来源于公民的委托，公民委托的前提是政府必须为公民的利益而行使公共管理权力，同时，不允许政府滥用公共权力，并且行使权力者必须因使用了公共权力来承担相关的责任。

         

        但是，在现代社会，从权力的运作方式来看，政府权力在不断扩张。社会发展也要求政府扩张权力，而权力的扩张如果缺少了边界，那么权力总会越过边界而发生滥用权力的现象。当今世界，各个国家的政府在发展的过程中，总会碰到政府权力扩张的现象，政府自身也有不断扩张权力的动力，如果缺少对于权力的控制的方式，政府权力仍将继续增长。

         

        公共部门权力的增长具有两面性，由于国家权力的存在，可以促进经济的发展，但是国家权力的存在也可能阻碍经济的发展，正如诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［1 ］政府权力运用适当可以让经济取得快速发展，乃至出现超越常规速度的发展，但是，一旦政府权力使用不当，将会严重危害到民主政治前途。在民主政治发展的基本上，最好的解决之途就是：“授予政府多少权力，必须课以相等的责任。”

         

        （二）政府公共管理责任的义务性

         

        对于公共管理主体来说，承担政府管理责任的过程，是一个为公民服务的过程，这一过程体现了政府的义务性。从理论上说，公共管理的责任和义务是一致的，乃至是同一个概念，只是在一般的伦理学中，为了向近代以来的政治学和法学原则妥协，把责任和义务分开。其实，“责任和义务是同一个东西，在人的某种社会关系中，是以外在规定的形式存在的，而在另一种社会关系中，就成了人的内在规定，在本质上，责任和义务是统一的，都是人与他人、与社会的一种特殊关系，只是在人类社会历史发展的一些特定的阶段，责任义务才出现了分离的状态。”［3 ］

         

        近代社会，虽然在政治理念上提出了平等的要求，而在事实上人们之间的社会等级差别并没有真正取消，所以，关于责任和义务的概念区分也依然存在。由于近代社会在意识形态领域中造成了对社会等级的痛恨，进而这种情感在人们的心理结构中所产生的作用总表现为极力去模糊那些具有等级社会特征的概念的质，更多地赋予其形式化的内涵。所以，公共管理责任和义务越来越不趋于同一。

         

        政府公共管理的责任，也就是政府公共管理的义务。这种义务主要体现为两个方面：一是政府行为向国家权力主体承担尽责效力、谋取利益、提供公共服务和遵法执行的义务。我国的公共管理责任体现为政府要向产生它的人民代表大会负责，最终体现为向主权的所有者--公民尽义务；二是与政府层级节制的行政权力的下授权相一致，下级官员对于上级官员负责，承担忠于职守、努力工作、提高效率和遵纪守法的义务，这种义务具有行政法规的性质。

         

        （三）政府公共管理责任的制度性

         

        政府公共管理责任是政府整体政治法律制度的一部分，又自成体系。

         

        首先，公共管理责任在国家整体政治制度中，政府机关和行政官员的行为受到法律、法规的制约，在现实中与政治法律过程中的其它国家机关及其官员发生相互制约的关系。当公共管理主体的行为违法乱纪时，就会被追究责任，这种内在机制，是国家政治制度的一重要的组成部分，是国家政治制度发生作用的结果。

         

        其次，公共管理主体的责任都是通过行政法规的形式制度化、固定化和合法化，并以此作为追究政府行为责任的依据。这样既便于政府尽自己的义务来负责，又可以以此来规定政府的行为，使政府的行为做到行之有据。

         

        再次，公共管理责任是一个制度化了的控权体系。在民主政治的社会里，公共管理责任，主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，为了确保公共的意志和法律得以执行，就需要依据控权的程序来防止和反对政府权力用来追求自身的利益，防止政府为了自身的利益而置公共利益于不顾。建立和健全政府责任的控权体系，以政府的制度化责任来规范政府的行为。

         

        二、政府在公共管理过程中承担责任的重要性

         

        （一）政府公共管理责任的确立是民主政治的体现从政府合法性角度上看，政府的权力来源于人民，当然应对人民负责。政府公共管理责任作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。因此主权的拥有者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果分散并有边界，那就容易控制。但政府机构拥有较大的权力，并且在现代社会中这种权力呈不断扩张的趋势，假如这种趋势继续发展而越过了某种边界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。

         

        从西方国家政府无责到政府负有限责任，直至负全责，这是西方民主政治的体现。责任型政府职能的确立是西方国家控权理论在公共管理理论上运用的结果，而权力制衡正是我们所缺少的。西方国家责任型政府理论，就是强调政府应承担的责任，然后控制政府的责任，追究政府的不负责任行为。这是对政府有效的监督方式之一，因为，处置权的实现，才能让政府行使权力时能够慎重，否则会被追究责任，政府官员由此而承担失职责任。建立责任追究制，使政府不敢轻易滥用权力。

         

        （二）政府公共管理责任的确立是依法治国的体现

         

        以制约国家权力和保障自由人权为核心的现代法治，是与民主政治和商品经济相伴生的伟大制度化运动。依法治国的实质是依法对“国家”进行治理，这里的“国家”是包括政府在内的政治意义上的国家政权机关，是法治的客体，而公民和社会是法治的主体。当然，依法治国必然要求国家机关依法立法、依法行政和依法审判，也就是要求国家行为法制化。不过，这是依法治国对国家运行机制的具体要求，是社会对国家进行限制这一法治原则的具体体现，而不是依法治国的本质本身。法治下的政府必须对法律负责，受法律监督。对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负责，而且要对法律负责。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政；行政权不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任。

         

        政府公共管理责任的确立是依法治国的必然要求，法治之下的政府必然是责任政府，必须对公民和社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明确规定，立法机关和司法机关有权依法对政府责任的履行情况进行监督。

         

        （三）政府公共管理责任的确立是政府廉洁的体现

         

        政府公共管理责任的确立不仅是民主政治的必然要求，也是实现政府高效廉洁的基本前提。实现高效行政是实现政府公共管理责任的基本目标和应有之义。如果一个政府管理缺乏效率，不能为公民和社会提供优良的公共物品和公共服务，不能有效地推动社会经济和文化的发展，就是政府的失职。因此，政府履行职责也体现在效率上，体现在为公民和社会提供高效的组织管理和社会服务上，也体现为有效地利用各种公共资源造福人类，总之，体现在有效地推动社会生活的全面发展上。

         

        同样，廉政也必然要求政府是负责任的政府。廉政意味着政府及其官员坚持公共利益高于一切的原则，如果政府官员为政不廉，政府中以权谋私的腐败现象泛滥，实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利，将个人利益置于公共利益之上，这样的政府显然不会是负责任的政府。责任政府与行政效率具有内在的互动关系，一个政府有效率才能切实地履行政府责任，同时负责任的政府才能有效率。责任政府与廉政也是相辅相成的。政府公共管理责任的确立与廉政具有共同的制度基础和人格基础，贪污腐败官员在人格上的堕落表明已经失去了对公民、对社会的负责精神，一个不廉洁的政府不可能把公民的利益放在至高无上的位置，全心全意对公民负责。因此，公民对政府高效廉洁的诉求，最终转化为建构政府公共管理责任机制，只有负责任的政府才能实现高效廉洁。

         

        （四）政府公共管理责任的确立是政府能力的体现

         

        依据官僚层级制建立起来的政府，在实际管理和提供公共服务过程中存在着效率低下、相互推诿和争夺权力等多种不负责任的行为和现象。在公众合法权益不断受到侵害，国家资产也不断遭受损失的今天，人民呼吁责任政府的出现。如果不负责任的状况严重发展下去就会使公众对政府的信任度进一步下降，甚至会影响到政府的合法性，使政府的管理面临着严峻的挑战，因此必须建构责任政府。

         

        确立政府在公共管理中的责任，可以提升政府的管理能力。一个不负责任的政府很难说是一个管理能力强、管理效能高的政府。政府只有时刻对自己的行为向公众负责，才有利于自身的发展，不断提高执政能力和管理水平。要实现全面建设小康社会的目标，也要求提高政府的管理能力和有效性。这种全面的小康社会是协调的、可持续发展的社会，要求政府对社会各领域的管理负起更加重要的责任，而不是仅仅关注经济增长和发展，更重要的还有社会公平发展。“只有权衡各方面利益的政策策略才能够同时实现经济持续增长、社会公平发展的目标。”［4 ］这对政府的管理能力和水平提出了很大的挑战。解决社会稳定和社会的可持续发展的重大问题迫切要求建立责任政府。

         

        三、政府在公共管理过程中承担责任的方式

         

        （一）让公众来评议政府

         

        从制度设计上看，政府在公共管理过程中承担责任，应该有公众的广泛参与，因为公众是政府行政行为的直接对象，他们对于政府行为的好坏，最有权力作出判断。让公众来评议政府，更为有效和准确，并在正确评价的基础上，追究相关政府部门的责任。从实践上看，兴起于江浙一带的公众评议政府制度，得到了全国各地政府广泛的认同。让公众来评判政府的优劣，已成为让政府部门承担相关责任的重要手段，这一手段大大促进了行政机关依法行政、有效行政。

         

        首先，要让公众评价政府行为的宪法责任。我国的宪法第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定揭示了行政机关及其工作人员违反宪法也是应该承担违宪责任的。可以这样说，宪法责任是政府公共管理的最核心的责任，离开了宪法责任，其他任何责任都成了无本之木、无源之水。宪法是国家的母法，任何行为只要是与宪法相违背，就肯定是不合法的，是应该追究宪法责任的。所以，在现代民主国家，违宪行为是可诉的，有的国家甚至有专门的宪法法院，以审查公共管理过程中的政府的宪法责任。宪法权威的关键不在于公民是否服从，而在于政府自身是否服从。我们制订宪法的目的，不是为了以宪法来管制公民，而是以之规制国家的权力、配置国家的权力。宪法不是为无限制的最高国家权威辩护，而是为人权神圣与有限政府立言。因此，政府的任何行为（包括行政立法行为）都不能与宪法相抵触，宪法责任是公共管理过程的所应承担的最基本的也是最重要的责任。由于我国的法制建设还不够健全，还没有违宪责任追究机制，也没有宪法法院，因此，往往出现违反了具体的法律（如刑法）可以追究责任，但是违反了宪法却无法追究政府责任的局面。让公众来评判政府的宪法责任，这是维护人民主权所必需的；让公众对政府的行为从宪法的角度来评判，是保护政府行为不违宪的重要手段；让公众从宪法的角度来评价政府行为的责任，可以抓住要领，从最高层次的宪法精神上评判政府应承担的责任。

         

        其次，要让公众评价政府行为的政治责任。在民主政治之下，政府的一切行为、政府官员的一切行为须以民意为归依，统治者的权力建筑在被统治者的同意基础上，这是民主政治的基础所在，民主政治与传统专制的最大区别之一在于政府要承担政治责任。政府的政治责任主要有两层含义：一是政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性，即合乎为人民服务的宗旨，而政府的决策必须依据人民的利益而制定，不可与人民的利益相违抗。如果政府决策失误或者行为有损国家和人民的利益，虽然政府不承担法律责任，但要承担公共管理过程中的政治责任；二是行政机关的首长要负责决策得到有效的执行。行政首长不一定非要亲自去执行不可，但他有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到有效的执行。如果行政首长所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。追究政府的政治责任，要求我们应把评判政府政治责任的权力交给公众，因为政府的政治责任是围绕公众的利益进行的，公众对于政府是否执行了为人民的宗旨，最为关心。

          

        再次，要让公众评价政府行为的行政责任。政府是一个依据层级节制原则建立起来的组织，依据官僚层级制的要求，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务须任劳任怨地负行政责任和义务。政府机关一旦建立，经过合法程序进入行政体系的公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。政府是按官僚（层级）制构成的国家组织，政府官员们“个人是自由的，仅仅在事务上服从官职的义务”、“处于固定的职务等级制度之中”、“接受严格的、统一的职务纪律和监督”。

         

        我国的政府行政组织具有严格的等级制，每一个公务员要严格地执行权力机关的决定和命令。在层级节制的体系中，对上有服从的责任和义务，对下有监督的义务。政府机关及其工作人员执行职务，除了司法人员依法审查的诉讼案件不受上级的干涉外，一切行政机关及其工作人员对上级的命令有忠实服从的义务和责任。在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄露；也不能以私人或代表机关的名义任意发表有关职务的谈话。行政机关及其工作人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。上述内容都属于政府公共管理的行政责任。最后，要让公众评价政府行为的道德责任。如果政府行为明显与社会公德和公序良俗相背，就应承担相应的道德责任。政府机关及其工作人员的生活与行为若不能适合人民及社会要求的道德标准和规范，将会失去统治的合法性和正当性，一个口碑不好的官员的形象必然会影响政府的形象。所以，在现代社会对于官员首先要求他是一个合格的“公民”，然后在此基础上被选拔为担当公共事务管理者，并由法定程序任命，最终从法律上和道义上获得人们的认同。一个官员不仅要有娴熟的政策执行技术，更要有崇高的道德品质。公共管理的道德责任对于公共管理事务来说有着重要的作用。对于公共管理来说，法律责任是一种被动的责任，而道德责任则是主动的责任。道德责任具有主动性和自觉性，政府及其工作人员只有具有了充分的道德责任，才能在法律对于他的岗位责任存在空缺的时候，更充分地履行其岗位责任。把评判政府行为的道德责任交给公众，是促进政府行为具有合法性的重要手段。公众主要从如下几个方面评价政府的道德责任：一是为人民服务的公仆意识，这是社会主义公共管理道德责任的核心内容；二是必须遵守公务员行为规范和职业道德；三是必须有工作责任心和尽职尽责的思想意识。

         

        （二）让政府回应公众

         

        让公众评议政府只有追究政府责任的基础和前提，要实现政府因行政行为失范而承担责任，要求政府必须回应公众的评价和请求，否则政府责任承担就成了空话。

         

        “从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。”［6 ］政府必须是“市场”导向（marketing orientation）。从“市场”的观点来看，当一个政府回应并满足了“民众市场”的要求时，政府便是有责任的。在公共服务的生产和供给过程中，强调和树立“顾客”（clients）的观念和价值，倡导“顾客至上”（clients first）、“顾客取向”（consumer- oriented）。

         

        其目的是使政府回应社会的需要、公民（顾客）的需求，即要求政府具有“回应性”（responsiveness）的能力。政府回应公众的核心，是使实质正义与形式正义统一在一定的公共服务生产模式之中，通过减少中间环节和扩大社会参与，在保证公共产品和服务的正常供应的同时，努力去满足人们多样性的个性需求和价值期望。实现政府对公众的回应是现代行政的重要标志，它与传统公共行政的责任价值存在根本的区别：传统公共行政的责任在方向上更多的是向上的，是对中央机构、选举性官员负责任，责任对象是政治决策者和行政上级机关；推行政府向公众回应后，政府责任的方向是向下的，是对机构所要实现的目的和所要服务的社会群体即顾客负责。

         

        政府回应公众是民主政治的重要体现，政府回应公众是以政府服务的对象为目的，政府回应公众可以避免政府行政过程中，因循守旧，脱离现实，只知执行，不知变通等弊病。政府回应公众反对形式主义和对结果的忽视，认为负责任是为了实现特定的目的，目的既是机构的使命所在，又是机构存身的根基，因而献身于规则不再足以保护官员免于批评和指责。负责任的政府是以公众为本的政府，政府行政的目的成为政府行为灵活性的一个主要源泉，利用目的来指导行政机构和行政官员，一方面可强化公共服务生产的针对性和适应性，满足社会中真正需要服务的那部分成员；另一方面通过扩大行政官员的自由裁量权，赋予其自主选择更有效率、更经济的供应公共服务的生产方式，在效率的基础上实现公众的需求。

         

        （三）让公众追究政府责任

         

        政府承担责任的方式有很多，其中让政府接受公众追究责任的方式最为有效和持久，因为，公众是政府施政的对象。政府如果没有承担起应有的责任，让政府自身纠偏，远没有让公众来纠偏更有动力。

         

        政府的权力来源于公民的委托，要让政府恪守这一原则，需要公众督促政府及其工作人员“自觉”遵循。既然人非天使，绝大多数人在多数时候就得自愿遵守对其行为的众多约束。一般来说，政府管理人员之所以会自愿服从，是因为“出于从伦理标准、中立默认至自利的种种原因。出于对自利的默认，出于不同的原因和伦理，大多数人都会自愿遵守。或者，正如马克斯·韦伯强调的，他们之所以这样做，是因为他们深信权威系统的合法性。”［7 ］我国政府是按照社会主义制度来建立的，其工作人员必须以为人民服务为宗旨，我们从没有放弃过对于公务员政治思想上的教育。我们对于公务员的要求是非常严格的，公务员就是人民的公仆，这种公仆精神需要做到自愿地投身到为公众服务的行业中去，政府的公共权力就是为人民服务的权力，而绝不是相反。至于公务员是否真的为人民服务了，是否真的当好了“公仆”，政府及公务员自己说不能算数，公众说了才能算数。

         

        让公众督促政府遵循公共责任，前提是要有明确的公共追究责任机制。这就需要政府及其工作人员至少明确个体哪种行为是合适的，哪些行为是不合适的，如果做了不合适的行为就要追究责任。有了这个“明确”，公众就能很方便地督促政府负责任。在政府管理过程中，有些标准是十分明确的，一个机构能正常运转往往就是依靠这些标准来进行的结果。如不可运用公车办私事、不准将办公用品带回家私用，这样一些标准往往不需要任何教育，工作人员都应该知晓。对于不需要教育就可尽知的标准，公众亦能知晓，因此，只要具备了公众追究政府及其工作人员责任的机制，就可以促使政府负起责任。当前，我们缺少这种机制，如公车改革难以彻底进行，就是因为公车私用不是公众不知晓，而是知晓后没有追究政府责任的机制。如果完备了追究的机制，让公众来追究政府及其工作人员的责任，无疑是最有效的责任追究机制。

         

        因为在民主政治的社会里主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，所以还要求将公众追究政府责任制度化。由于政府是按照官僚层级制建立起来的组织，这种组织的一个最大的特点是层级节制，在其组织系统内，上级对下级基于隶属关系，具有强烈的控制关系，以维系下级对上级的命令-服从关系，最终达到责任的目的。上级机关对于下级机关、上级领导对于下级就有很大的监督权，下级最怕上级的监督。这种监督往往是最有效最直接的，但是这种责任监督的机制有一定的缺陷。这一缺陷主要在于上级领导、上级机关是否有兴趣监督，是否会对腐败的人和事“拍案而起”。实践证明，由于上级与下级有千丝万缕的联系，或是认为监督出下级的问题等于自身管理有问题，或是由于监督与不监督一个样，或是多一事不如少一事，总之，上级对下级的监督往往不到位，因此，也就出现行政监督往往难以真正追究到违法乱纪的下级，最终使监督权力成为虚设。作为最有监督热情的公众，在追究政府责任方面往往处于弱势，因为，责任追究往往是一种行使权力的行为，虽然公众理论上是权力的拥有者，但是公众不能靠自己去行使权力，只能依靠自己的代议机构来行使。根据我国的政治体制，代行人民权力的人大，选择产生“一府两院”，政府责任得靠代议机关来监督落实。而在政党政治体制下，代议机关又是接受执政党领导的。这样一来，公众要行使监督政府、追究政府责任的权力，往往要绕上很多个圈子，公众权力落实的圈子越多，公众权力越流于形式。所以，我们必须重视创造一种政治技术，以便于公众最直接最简便地追究政府责任。

         

        笔者认为，让公众问责政府就是一种简便的政治技术。现在政府问责制虽然在一定程度上迫使官员依法行政，但这种政府责任追究制仍然是内容追究责任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自觉”来进行，而政府不可能永远或在每一件需要承担责任的事务上都自觉。只有公众追究政府责任才是最有动力和持久的，因此，需要制度化公众问责政府机制。公众问责政府机制可以通过在公众公正评价政府的基础上，“一票否决”政府。公众对政府部门不满意，就问责政府部门领导，建立“不满意就撤换”制度。政府是为公众服务的，服务的质量不够好，完全可以做到让能够提供良好服务的人员来提供服务。“随时撤换”政府部门的相关人员，这是马克思主义原则的群众路线，马克思在总结巴黎公社的经验时，就已告诉了我们这一原则。

         

        参考文献：

         

        ［1 ］［美］道格拉斯·c·诺思.经济史中的结构与变迁［m］.陈郁，等，译.上海：上海三联书店，2002：20.

         

        ［2 ］张成福，党秀云.公共管理学［m］.北京：中国人民大学出版社，2001：325.

         

        ［3 ］张康之.公共管理伦理学［m］.北京：中国人民大学出版社，2003：184.

         

        ［4 ］世界银行.中国：推动公平的经济增长［m］.北京：清华大学出版社，2004：57.

         

        ［5 ］［德］马克斯·韦伯.经济与社会：上卷［m］.林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：246.

         

        ［6 ］张成福.责任政府论［j］.中国人民大学学报，2000（2）..

公共管理的任务篇7

【关键词】公共服务 均等化 网格化管理

【中图分类号】C931 【文献标识码】A

公共服务供给是政府的基本职能之一，随着服务型政府建设的推进，城乡均等化的公共服务供给成为政府与学界共同关注的焦点。随着公共服务总量的增加，城乡公共服务的供给状况得到较大的改观，但城乡公共服务在教育、医疗、社会保障等方面还存在较大缺口，尤其是农村的供给缺口严重，公共服务城乡供给不均等现象突出。据2013年中国统计年鉴，城镇医疗卫生机构床位数每千人有6.8张床，而农村每千人却仅有3.1张；农村教育经费与城镇教育经费对比，发现农村初中占城镇初中经费从64.49%攀升到87.37%，但绝对差显示，生均教育经费还相差849.21元，和2004年相差幅度并不明显。公共财政投入总量庞大而单项公共服务缺乏财政支持，城市公共服务供给相对过剩而农村公共服务供给不足的矛盾同时存在，彰显出传统公共服务供给方式在理念上的欠缺及结构上的不合理亟待解决。

研究综述

关于城乡公共服务均等化的研究。公共服务的有效供给长久以来就是西方学者关注的焦点。欧文・E・休斯、特德・盖布勒等一大批学者率先唤醒了人们对于公共服务供给效率的关注。公共服务理论则从操作层面论证了公共服务供给机制创新的可能性：马丁・鲍威尔、罗歇尔・阿什沃斯（2001）指出应将公共服务的供给与需求相结合；普拉丹（2000）提出了公共服务供给的基本分析方法；萨瓦斯（2000）、格兰德、普罗佩尔、罗宾逊（2006）提出了有关公共服务公平有效供给的制度框架。

我国学者对中国公共服务供给状况进行了深刻剖析，主要集中在结构调整、财政改革等宏观层面。侯玉兰（2003）、郁建兴（2004）、高小平（2008）等提出必须重构政府与市场关系，为社会协调发展提供基本而有保障的公共服务；周志忍、程祥林、祝小宁等认为公共服务的供给既要创新体制，又要借鉴其他领域的先进经验、方法和技术；句华、李燕、靳永翥等学者提出可以植入市场机制和社会机制来解决公共服务供给成本高、效率低、质量差等问题；田莉、迟福林、金人庆等着眼于通过城乡布局和地理信息角度着眼于公共财政角度，提出深化各项财政体制改革，建立健全公共财政体制实现基本公共服务均等化，进行资源的地域性支配，突出体制的综合改革的重要性。

综观现有研究成果，国内外学者对公共服务供给机制研究的探索，提出了许多富有创见的观点，在公共服务供给的主体、责任等方面形成了共识，但却都避开了公共服务到底如何供给、供给效能怎样等关键性命题；对借助新技术构建公共服务供给机制的问题，还缺乏系统、深入的研究。

关于网格管理思想的研究。公共服务供给与网格化机制的关系，西方学者已经做了一些开创性的研究工作。萨拉蒙等人认为在公共投资的公共服务中，对于提供资金和服务的组织间需要进行网格化协调；威纳预言组织间管理的网格化将成为服务型组织理论发展的趋势；鲍威尔发现在非营利和公共部门中，网格化组织管理能够提升组织运行的效率；罗伯特・阿格罗夫与米歇尔・麦克格雷更是提出网格管理已经成为治理的核心任务，必须将其放在公共管理研究前沿。

中国的网格化管理起源于城市管理的实践探索，继2004年北京东城区成功试点之后，三十多个城市先后开展了网格化管理试点，探索出一条“变被动为主动、变定性为定量、变分散为系统、变重过程为重结果”的城市管理路子。之后不断有关于网格化管理的专著和研究论文问世，学者们总结网格化管理的基本原理，探索了网格机制在社区管理、税收管理、流动人口管理等方面的应用。同时，网格化管理模式的推行还获得了包括“十五”国家科技攻关计划、国家信息化示范项目在内的多项国家及省部级科研项目支持，科技成果已经过权威鉴定。

综上可见，网格化机制能够应用于公共服务的管理已经达成共识，并且已经得到实践验证。但是公共服务怎样借助网格化机制进行最优化的供给，怎样借助新模式和新思想提升供给效能，研究仍较为薄弱，有待深入。

城乡公共服务网格化管理模式的设计

我们要构建的公共服务供给网格化机制，是一种以契约为结合基础的动态联结体，能够在不改变公共服务供给总量的情况下，通过资源的优化配置来解决问题。根据网格原理，首先规划出公共服务供给的四层逻辑架构，即公共服务资源格式化层、网格管理介入及应用平台层、网格核心中间件层、公共服务网格资源调度管理层；其次，在各逻辑层次中根据公共服务供给特性划分物理模块，以保证公共服务的顺畅流通。（见图1）

在公共服务资源格式化层，按照公共服务的不同类型分别划分出诸如文化、卫生、体育、安全等物理模块；通过网格管理思想搭建统一信息服务平台，整合现有不同类型、不同部门的公共服务资源，在政策与制度的统一安排下组建成一个虚拟的超级公共服务供给体系；网格核心中间层主要利用网格技术、电子技术、地理信息技术实现公共服务资源自动反应与匹配，涉及到具体技术应用与大型数据处理，是将虚拟公共服务资源配置现实化的关键性环节；最表面的公共服务网格资源调度层事实上是一种公共服务供需提交终端，将公共服务资源的供给状况与公众的需求状况直接呈现出来。公共服务供给的四层逻辑架构由低层到高层逐渐实现专项服务与自动功能的良好衔接，中间的网格管理介入层和网格核心中间层主要是在政策安排下靠技术人员进行的一种虚拟化操作，而两端的公共服务资源格式化层和公共服务网格调度层则主要由政府职能部门的工作人员和公众直接操作。

结构体系搭建以后，需要对城乡公共服务网格化管理的详细过程进行设计，使其能够运转。我们分别从“点”的确定、“格”的划分和“网”的布局三个方面探索城乡公共服务网格化管理模式的形成。

首先，分别从地域和服务类别两方面确定城乡公共服务网格化管理的“点”。一方面，借助地理信息编码技术对公共服务需求地点进行分类和编码，定位城乡公共服务需求方位，形成网格管理的地理信息基础“点”；另一方面，根据公共服务类别的相关性建立资源数据库，锁定公共服务的具体内容和情况，形成网格管理的服务信息内容“点”。在“点”的确定中，无论是地理基础“点”还是服务内容“点”都是相互独立且不相重合的。地理基础“点”以最小地理单元为单位确定，如某户、某街道；服务内容“点”则以具体的服务需求为单位确定。利用资源库的具体内容丰富空间的单元点，结合人文差异和社会情况，实现空间数据与非空间数据的融合。

其次，以一种规范化和标准化模式构成城乡公共服务网格化管理的“格”。城乡公共服务网格化集中了各类公共服务资源，但是区域和内容的差异使网格化的划分更具有挑战性。“格”的划分总体上遵循横向到边、纵向到底的原则，根据城乡公共服务均等化的基本要求，将相同发展阶段、类似公共服务供给的规范化和标准化，形成公共服务资源的虚拟“格”。通过统一调配，分级负责的体制安排和网格系统的动态联系，打通历史经验与当前现实之间、供给存量与现实需求之间的关系，充分共享配置公共服务资源，将公共服务资源的虚拟“格”变为现实“格”。公共服务协同处理动态化的任务具体到点，应用到公共服务资源真正匮乏的地方。

最后，连通现实的“点”与虚拟的“格”布局城乡公共服务网格化管理的“网”。在完成网格化管理的现实“点”与虚拟“格”确定以后，打破政府职能部门之间各自为政的概念，打通管理层级，糅合管理幅度，在不扩大现有规模和投入的前提下，将原本分散的城乡公共服务资源集中整合，使之发挥“均等效应、聚拢效应和体系效应”，①达到提高服务效益的目的。“网”的布局形成以后，城乡公共服务网格化供给机制，按照“一处集中收集，多处分散共享”原则，对公共服务资源进行统一调配，形成多维度、动态化、回应性的城乡公共服务管理模式。

通过“点”的确定、“格”的划分和“网”的布局形成城乡公共服务网格化管理模式。该模式能够清楚、及时呈现出城乡公共服务的需求内容、地点，也能够反映出各地、各时期、各类型公共服务之间的关系，全面纳入政府管理部门、社区、公众以及企事业单位，在政策安排下，借助现代信息技术搭建资源整合平台，通过系列复杂的计算方法和匹配机制，以迅捷响应和公共责任为接入口，在监管中心统一配置下，为公众提供精细化的有效公共服务。

城乡公共服务网格化管理模式的运行及实现

城乡公共服务网格化管理模式的运行。城乡公共服务网格化管理是建立在电子网格地图和移动信息技术基础上的一种新型公共服务模式，它在“点”的平台上聚合服务信息，在“格”的域场内明确服务责任，通过“网”的维度联动跟进服务全过程，整个模式由触发、处理、监督和反馈四大机制共同推进。（见图2）

第一，触发机制。公众公共服务需求的提交启动触发机制。需求提交有网络、实体、热线等渠道，在可控范围内，网格监督员对需求请求进行审核。网格监督员确定信息的真实性和准确性，上报网格系统审查城乡公共服务的可调配程度和重要程度，进入受理阶段。网格管理系统根据既定的运行机制，对公共服务需求进行调配。面对不可解决的问题时，设置专家咨询结点提供专业的分析，确认是否通过需求。提高触发机制的效率，进入受理阶段的需求服务将进入网格的运行机制进行处理。

第二，处理机制。需求信息通过后进入受理阶段，进行信息甄别、任务分析和后向传递。要求需求者提供有效联系方式，确保与需求者进行必要沟通，提交补充需求材料。处理过程中需求者可进行服务进程查询，接收服务结果并进行反馈。需求受理过程将各类信息，包括需求信息、需求信息分类等综合建立需求信息任务包，同时按照“点”的划分将任务包上传至网格系统流程进行分解和派遣。任务分解阶段是将任务划分进入所属公共服务领域、涉及相关职能的模块内。

第三，监督机制。监督环节包括资源监督和工作监督两部分。资源监督是对于资源信息的及时更新，动态性网格得到良好的应用。对提供当前资源、数据归档完成、预置提供状态等等进行实时的监控，保证资源控制处于闭环状态。工作监督中包括区域监督和层级监督两个方面。在各级区域内对公共服务任务的产生数量，处理效率进行横向（按区域划分）和纵向（按层级划分）的比较。网格化管理平台实时监测处理周期，形成数字指标定期比对上报，并定期生成监督考核结果，公共服务供给效率低的区域要定期整改，并纳入相关部门年度考核。

第四，反馈机制。在网格化系统中，当公共服务需求者收到服务结果时，对整个处理程序进行评价。根据评价反馈进行实时的调整，需求者的意见存储在网格平台中，完成最后的备案工作。系统中进入下一个循环出现类似的问题时，可以提取与之类似解决的方案，形成新的运行机制。需求者的反馈属于外部反馈，要设计全面客观的评价标准。以网格平台的记录数据为基础，对服务过程中的信息公布、服务结果等满意度，设置A、B、C、D（非常满意、满意、一般、不满意）四个标准进行评级，结合主观问题让服务接受者对公共服务网格系统提出意见和建议。

城乡公共服务网格化管理模式的实现。利用网络信息技术和3S技术（遥感、地理信息系统、全球定位系统）实现城乡公共服务动态性、可视化呈现。整合现有城乡公共服务资源的地理编码、服务网络、资源现状、联系方式形成标准的地理编码与服务内容双数据库。这两个数据库事实上是由城乡公共服务的各“点”构成，在操作层面上表现为在用户端上的认证与需求提交。分散的城乡公共服务需求在“点”上聚集之后，就形成公共服务职能部门的任务，等待派发、分解和执行，职能部门发挥“格”的优势，规范业务流程，包括业务受理、任务分解、任务执行、服务送达。这是一个完整的闭环工作流程，实现“统一信息入口、规范处理步骤、层级无缝衔接”。

在统一平台实行统一管理，城乡终端信息接收的入口相同，接受信息匹配到系统中，避免了时间差导致的资源浪费。让不同的资源信息需求通过网格化共享平台，实现“一对多”模式和“多对一”模式，即一个公共服务资源需求单位可以在网格框架内实现多个资源的调配，与此同时，不同资源需求单位可同一时间共享一个资源包。分类处理环节将公共服务需求划分到所需的资源区域内，进行数据共享、资金调配等。网格平台交流减少了面对面的沟通交流可能存在偏差，要求政府能够进行思路和作风上的转变，要由被动等服务、赐服务向主动问服务、送服务转变。在网格平台内部设立监督系统，根据平时工作记录的相关数据，自动生成评价结果，进行数据指标考核。内部的任务处理监控的监督，与外部评价的监督双管齐下，进行及时的反馈与调整形成良性循环，最终形成以信息为纽带，以职责为动力，以服务为目标的城乡公共服务网格化管理模式。

（作者单位：成都理工大学文法学院；本文系四川省区域公共管理信息化研究中心“公共服务供给的网格化机制及其效能研究”成果，项目编号：QGXH13-04）

【注释】

公共管理的任务篇8

［关键词］公共责任；新公共管理运动；顾客导向；公共服务

ReflectionontheQuestionofPublicResponsibilityinGovernmentAdministration

YANGMeiLIUShu－chun

Abstract：Thearticlestartswiththerelationbetweencountry，governmentandcitizen，andthedifferencebetweenthegovernmentandprivateenterprise，Inviewofthenewpublicmanagementdevelopedinmanycountries，especiallythewesterncountriesandsuchideasas＂customerdriven＂＂marketization＂，＂theuserpay＂，etc，itattemptstoannouncesuchaview：Ignoringthedifferenceofthepublicandtheprivateandapplyingtheadvancedmanagementtheoryandmethodofindividualenterprisedirectlytothegovernmentwillcausethedesalinizationeventhelossofpublicresponsibilityconsciousnessofthegovernmentandhisadministrativepersonnelwhileraisingtheefficiency．Itrequiresthatwhenwebringinthemethodsofwesterncountries＇reform，wemustre－recognizethetheoryandfunctionofthenewpublicmanagement，combinetheconcretenationalconditionsofourcountry，findoururgentproblemtobesolvedatpresent，andmakeourgovernmentreallybecomeaconscientiousgovernment．

Keywords：publicresponsibility；newpublicmanagement；customeroriented；publicservice

一、新公共管理运动：政府的公共责任

20世纪七八十年代以来，在西方国家中，政府组织面对着财政压力、传统官僚制的低效以及对公众的回应能力的降低等一系列问题，同时也面对全球化、知识经济的技术革新和公众需求多样化等诸多外部环境的挑战。为了提升国家的竞争能力，适应技术变革的要求，增强政府的合法性，政府及其公共部门自身进行了重大变革，形成了政府治理变革运动。这场运动已经不单是政府在管理内容和管理手段方面的小幅度变化，而是在整个社会层面所引起的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。从这场“以市场为基础，政府企业化”的改革开始，在对传统公共行政批判的基础上，采用企业管理技术，强化服务和顾客导向，在政府体系内引入市场机制和竞争功能，以提高公共管理的经济、效率和效益，已逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而备受推崇，这就是新公共管理运动或称为管理主义。

毫无疑问，作为对传统公共行政的批判和反思，新公共管理具有许多值得肯定的创见。行政职能市场化，行政权力分散化，公共服务社区化，政府理念的企业化，都是这场运动高举的大旗。但从其根本意图来看，其实就是希望通过在政府及公共组织中引进私人企业的先进的管理技术和全新的管理理念，从而使政府组织和公营部门变得更富有生机和效率，对公众更有责任和回应性，更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击和挑战。一些西方学者认为，它是面对市场失灵和政府失灵的新选择，是在政府干预市场失灵的政策导致政府失灵时找到的新出路。国内的许多学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求，对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。

然而，新公共管理绝不是完美无瑕的。随着各个国家在新公共管理理论指导下政府改革的进一步深化，它内在的矛盾和不足也逐渐暴露出来，对它的研究也日益深入。有学者就指出，由于来自不同学科的观点，却没有经过系统的梳理，导致了新公共管理在理论上的内在矛盾：承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性，赋予公务员公共精神却又以理性自利的经纪人假设为理论基础，主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用，尊重公民却又倡导顾客导向。由于涉及的理论和实践领域过于广泛，笔者理论水平又十分有限，而且考虑到本文的主旨，在这里仅仅想谈一下新公共管理中一些涉及政府公共责任的具体措施。

1．在公共服务领域引入市场机制，普遍的做法是实行合同出租，即在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先的公共产品的生产权和提供权向私营企业、非盈利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而为改善公共服务提供质量，提高行政效率，增强行政能力。这样的确改变了传统政府作为公共产品和公共服务唯一提供者的状况，将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。这种做法在西方国家如英国、美国、法国、瑞典等国的行政改革中占有很大的比例。但我们必须清醒地认识到公共部门不同于私人企业，不能只考虑效率而忽视了政府更为重要的存在价值——公平和责任。政府行政部门是需要为公民谋求公共利益的公共机构，而私人企业是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。政府在保障平等、防止歧视等方面起着私营企业无法替代的作用。这种做法虽然有助于提高效率与效益，但却缩小了公共责任的范围。市场的基本价值是效率，企业追求的是效率背后的利润，政府尽管也追求效率，但在管理和提供服务时还要考虑作为公平的正义、公共利益、公民权利和公共责任等。

2．使用者付费制度。政府以某种形式吸引私营部门参与基础建设或提供某项服务，在政府规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报，这样既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实的社会需求。但是，私营企业不是慈善机构，它投资公共服务的目的和它投资一般的生产一样，都是为了获得更多的利润。而且由于投资公共事业或多或少会得到政府提供的优惠政策，而且提供公共产品的垄断性更强，这样也许会使它们比从事一般生产获得的收益更多。从另一角度来讲，公民在获得公共产品的消费之前，就已经通过纳税的形式向政府支付了一定的费用，政府本应该为它的公民提供可能的管理和服务，再要求公民向提供服务的私营企业付费的做法是否合理是值得探讨的。如深圳市对公民收取日常垃圾处理费就曾引起了市民的质疑。说通过使用者付费制度能反映真实的社会需求，以达到社会资源的合理配置，我认为这种说法实在值得怀疑。比如对于某项公共服务，某个公民不购买很有可能并非因为他不需要，而是因为他根本支付不了它的费用。公共服务市场化本身就意味着增大资本的影响，必定会削弱政府对公共事务和经济的调节能力。莫尔就尖锐地指出：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”

3．倡导顾客导向。新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向，要求政府在管理中将公民当作顾客，以顾客需求为中心，通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”，自由选择服务机构的机会，并定期征求公民对公共服务的满意程度，期望“顾客”能形成对公共机构的压力，达到改善公共服务的目的。这种顾客至上的理念虽提供了回应性、多样化的服务，但却把公民降低为一般的消费者。“公民”和“顾客”是分属于两个领域内的概念，公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上。顾客各具特色的消费需求之间没有直接的矛盾和冲突，生产者可以满足不同的顾客需要，而公民对公共事务的需求往往处于矛盾的状态，每个公民个体在政府所提供的所有服务当中都有一种利害关系，国家和政府正是这些矛盾无法解决的产物。而且，政府难以协调满足顾客私利和促进公利之间的矛盾。政府及其公共管理作为整个社会的调节领域，其目标是实现和捍卫公共利益，解决公共问题。

二、构建中国政府的公共责任

长期以来，我们为了提高综合国力，将经济建设始终放在政府工作的中心位置，再加上政府对社会采取的集中化社会管理体制，使我国的社会总体发展严重滞后于经济的发展水平，并积累了许多社会问题和矛盾。社会的自我管理和自我发展能力十分缺乏，作为“多中心主体”治理中的重要组成部分的社会中介组织或第三部门的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，还未能真正成为政府职能转移的载体，阻碍了政府行政改革的推进和整个社会的和谐健康发展。突出表现在我国社会结构的调整，如人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构的调整落后于经济结构的调整，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展滞后于经济的发展；社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面不足以抵御经济市场化和国际化的风险，社会应急系统不健全。

而且，我国正处于体制转轨和社会转型时期，旧的社会资源分配体系，控制机制趋于解体，而新的体系和机制尚未完善并充分发挥作用，诱发和加剧了一系列新的问题，实际上我国已经进入了社会风险加剧的时期。这一切都使得政府社会管理的难度加大。党的十六届三中全会把社会主义市场经济条件下政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理和公共服务明确定义为政府的主要职能。现阶段政府所承担的公共责任已经不仅仅是促进经济发展以提高人民的物质生活水平，更需要注重履行社会管理和社会服务职能。其中，所谓社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法规范和管理社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正，加强社会治安综合治理，保护生态环境等。我们还提出了建立服务型政府，由行政管制型政府向公共服务型政府转变，从权力政府向责任政府转变。

三、结语

认识到我们现在也是转变政府职能的关键时期，就应该借鉴学习西方国家的市场化、民营化的先进经验，将政府的职能交给社会去承担，不但能够减轻政府的负担，还提高了行政管理的效率。这种做法实际上是无视我国公民社会的发展现状，没有充分认识到西方的公共管理市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上展开的，是强有力的社会自治力量和规范的市场机制对政府过度规制的一种回应。而我国目前正处于计划经济向市场经济转型的过程中，市场发育很不成熟，市场机制很不健全。无论是市场制度的约束力量，还是经济个体或者市场中介组织的自律能力都十分有限。市场化、民营化的结果不但没有解决任何问题，反而造成一些公共管理领域的真空地带，出现了公共服务的责任缺失问题（市场化中最常见的是公共服务的市场化）。因为市场化后，政府把提供公共服务的职能转包了出去，非政府机构承担了这些职能，在市场化机制下，这些机构都有盈利取向，为了追求利润最大化，它们可能会忽视公共责任和公共利益。而政府已经把公共职能转包出去了，所以也常常推卸责任。因此，我国在进行改革的过程中，要想成为公民心中有责任心的政府，就必须立足于我国的实际国情，真正解决好我们自己的问题。

参考文献：

公共管理的任务篇9

关键词：新公共服务理论 新公共管理理论 高校图书馆 服务建设

中图分类号： G250 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0029-03

Academic Library Service Construction from the Perspective of the New Public Service Theory

Wang Ling （Xi'an Shiyou University Library，Xi'an，Shanxi，710065）

Abstract: The new public service theory is a kind of administrative management that based on the criticism of the new public theory. Due to the core concept of library management is accord with the new public service theory， it is necessary to bring the new public service theory to academic library service construction. It will take inspiration of library management system， talents development， idea formation and so on.

Key words: new public service theory； new public theory； academic library； service construction

CLC number： G250 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0029-03

从上世纪80年代开始，美国、英国、澳大利亚等西方发达国家掀起了一场称为“新公共管理”的政府改革运动，并不到十年时间里迅速扩展到世界工业发达国家和一些发展中国家，进入新世纪以来，当新公共管理理论在世界的发展热潮逐渐进入平稳降落阶段时，美国著名行政学家登哈特夫妇在对新公共管理理论缺陷的反思、批判基础上，构建出了一种全新的公共行政理论―新公共服务理论，并提出了一系列有别于新公共管理理论的观点，为进入知识社会以来多国实施的服务型政府建设提供了直接的理论支撑，由此，新公共服务理论开始被更多的民众和服务机构关注和应用。对以服务为存在价值之一的我国图书馆来说，进入新世纪以来，图书馆服务理念、图书馆核心价值等理论研究风起云涌，但纵观十年来的研究热潮，归根结底都是对图书馆服务的研究，如提升服务质量、升华服务理念、延伸服务范围、革新服务技术等，因此，在图书馆服务建设上引进为服务型政府提供了理论支撑的新公共服务理论，无疑将为未来的图书馆服务建设开拓一个全新视角。本文在对新公共服务理论的产生背景、核心理念、与图书馆核心理念的契合概述基础上，重点对新公共服务理论带给高校图书馆的启示和新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析。

1 新公共服务理论概述

1.1 新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论尽管是在新公共管理理论的基础上发展起来的，但其产生也有着相应的时代背景和动因。新公共服务理论的提出是在上世纪九十年代公共部门改革的实践中与新公共管理理论运动在取得一定成功后遇到挑战的过程中逐渐发展起来的。当时，公民权利的概念得到了社会的极大重视，政治的焦点聚焦到了如何实现公民民利的问题上来，各国政府纷纷采取各种措施以促进民主政治的进一步发展。而以效率为主要追求目标的新公共管理理论显然不能解决如何充分实现公民权的问题，迫切的需要新的理论进行阐释，于是登哈特夫妇在对新公共管理理论的理想反思与替代观点整理基础上，形成了新公共服务理论的理论和模式。［1 ］

1.2 新公共服务理论的核心理念

新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替之前基于经济理论和自我利益的主导行政模式，并为更适合当代公民社会发展和公共管理的实践需要，提倡公共服务以公民对话协商和公共利益为基础。由于新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代主义等四个方面，并将公共服务与公民权、民主结合，因而使得人们在公共服务的范畴内重新审视公共服务的公共性与多元性。

新公共服务理论还认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，根据新公共服务理论，公共服务应该把政策制定同服务提供分开，将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变与公共服务价值的提升，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新型公共服务模式。根据新公共服务理论，其核心观点主要有七项核心主张:（1）服务于公民而不是顾客；（2）公共利益是公共部门追求的目标而非副产品；（3）公共权力属于全体公民而不仅仅是行政官员；（4）思考要有战略性, 行动要有民主性；（5）责任不是单一的；（6） 服务而不是掌舵；（7） 重视人, 不只重视生产率。［2 ］

1.3 新公共管理理论核心理念与图书馆核心价值有共同的契合点

新公共服务理论的核心理念思想就是力图把以人为本的治理过程和以人为本的服务价值目标相统一；把追求公共利益的社会公平原则与提高公共部门管理效率的经济原则相协调, 以实现工具理性与价值理性的统一，所倡导的服务具有普遍性，其不仅适应于政府公共部门,也适应于以平等、优质、专业服务为行业核心价值中最为根本价值的图书馆事业,同时也符合我国高校图书馆事业发展的内在要求,因此可以说, 我国图书馆核心价值理念与新公共服务理论的核心理念是相契合的,与当前我国社会建设指导思想科学发展观中的“以人为本”思想是相一致的。因此, 借鉴新公共服务理论，启迪图书馆的服务建设思路,对我国高校图书馆服务机制、方法、途径的创新具有一定的理论指导作用。

2 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设

2.1 新公共服务理论对高校图书馆服务建设的作用

新公共服务理论突破了公共管理的传统思维模式，将新公共管理理论中的效率、服务价值纳入到公民权、民主、公共利益这一更广泛的框架体系中，体现了一种平衡发展的新途径。因此，作为一种突破传统管理模式的管理模式，新公共服务理论无疑将拓宽现代高校图书馆的服务建设理论支撑，并将在服务建设的内部结构重构、管理模式创新、服务理念重塑、图书馆员责任建设等方面产生一定的作用。如在管理模式方面，新公共服务理念一方面强调公共服务的公共性，也强调公共服务主体的多元性与竞争性，因此，根据新公共服务理论，在图书馆管理、体制中引入市场化机制，通过利益引导机制，将激发改善服务的内在动力，从而提高高校图书馆服务的外在表现质量。［3 ］

2.2新公共服务理论对高校图书馆服务的启示

（1）以公民权的视角去认识以人为本的图书馆服务价值。公民权是公民的基本权利和基本义务，新公共服务理论把公共服务的价值提高到公民权的高度，这种揭示了社会公共事务管理本质的先进理念对于任何一个公共服务机构来说都是适用的，因此也有必要用此理论来提升我们对图书馆服务价值的认识，首先，对于高校图书馆来说，在校师生是图书馆服务的主要客体，但据新公共管理理论，他们不是抽象意义上的人，也不仅仅是图书馆领域所称的读者，更不是管理主义服务模式中的“顾客”，而是公民，［4 ］是现实社会中享有公民文化权利的公民。其次，高校图书馆工作是高等教育中不可或缺的一部分，但在新公共服务理论看来，高校图书馆工作还是一项公共管理活动，具有特殊的使命，作为高校最大和最不能或缺的教学辅助单位，其还应利用自身的丰富资源和专业服务去培养人、发展人，促进人（全体师生）的全面发展。

（2）培养图书馆员的责任感是提升图书馆服务的一条捷径。新公共服务理论的主要核心理念之一是“责任不是单一的”，也就是说对公共服务机构的工作人员来说除关注工作所要求的准则、宪法和法令外，还需关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益等。对高校图书馆来说，这种理念的理解则是图书馆员在承担工作岗位所要求的责任外，还需认识自己需承担更多的责任，如承担思考图书馆的事业发展规划、客体对象的深层次需求掌握等责任。

（3）服务价值的实现有赖于图书馆管理模式的创新。新公共服务理论主张通过集体努力和协作，才能有效、最负责任贯彻执行政策和计划，同时认为实现政策目标的机制，不能只靠单一的公共部门，而应建立公共部门、私人和公民社会组织之间的联盟关系，以便调集各方力量和整合资源，回应公民的公共需求。［5 ］高校图书馆服务价值的实现也可引入这种多元主体参与的治理结构，而这些共治主体，既可以是学校领导、教学/辅机构、学生团体、教职工团体、师生个人，也可以是愿意办好图书馆的社会团体、企业家，这种管理模式可以改善图书馆内部治理的主体，实现从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变。［6 ］

2.3 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径

（1）进行图书馆服务理念建设。近年来，随着我国图书馆界特别是学术界对于图书馆服务理念及核心价值的研究与倡导，“以人为本”、“读者永远是对的”、“读者至上”、“一切为了读者”等服务理念深入人心，《图书馆服务宣言》也提出“图书馆向读者提供平等服务”，由此可以说我国的图书馆服务理念理论研究与实践已经达到了一定的高度，但比较新公共服务理论将公共服务理念上升到公民权、民主与公共利益的高度，高校图书馆还可将图书馆服务建设的理念与公民权、民主及公共利益结合起来，通过理念的宣传、建设来提升图书馆员的服务理念认识，进而提升高校图书馆的服务质量。

（2）进行治理结构与建设体制的改革。由于当前我国高校图书馆的管理机制原因，我国高校图书馆的管理体制基本是以“馆长-副馆长-部室负责人-馆员”的领导体系，不利于汇集更多的领导力量，过度的权利集中也不利于民主协商。同时，图书馆的治理主体主要是以馆长、副馆长、部室负责人及学校相关领导为主，建设经费投资尽管出现了一些企业、个人的参与状况，但还是以国家投资为主，投资主体单一，但新公共服务理论提倡服务主体的多元化，即对高校图书馆来说，在投资建设方面，应鼓励社会企业、个人的参与；在服务主体方面，还需要图书馆员、学生、教师或第三方服务机构的参与。因此，根据新公共服务理论与当前图书馆内部治理结构及建设体制的缺陷，有必要对当前的治理结构和建设体制进行尝试性改革，鼓励任何有愿景建设图书馆的社会团体、个人参与建设，并广泛听取师生、社会的意见，汇集广泛的建设力量，提升图书馆服务的管理水平。

（3）培养具有社会责任的图书馆馆员。进入到当今的知识社会以来，我国的图书馆界更加重视人才建设，通过培训、学习提高图书馆员的素质也已成为众多图书馆的一项常态化工作，同时，部分图书馆也采取了引进人才、成立研究院等战略措施去提高图书馆员的素质，图书馆学术界也就图书馆员的素质提高、素养教育、文化程度、业务技能等方面进行了或实证、或理论的持久研究，在众多的学术成果中对于图书馆的发展对策中提出的人才建设比比皆是，如进行学科知识的掌握、外语水平的提高等，但据新公共服务理论，公共服务工作人员还应该具有一定的社会责任，如果高校图书馆馆员都能具有新公共服务理论所倡导的责任感，以服务更多、更专业、更符合社会需求的专业信息服务为己任，那么，之前存在的被动培训、学习、学术创作可能才会转变成馆员的自觉行为，高校图书馆的服务质量也就自然会得到极大提升。

3 结语

新公共服务理论尽管因是在新公共管理理论进行反思和批判的基础上而建立的一种新的公共行政理论和模式，具有一定的管理理论特色与特点，但由于其倡导的以公民为中心的治理理念更加符合我国当前“以人为本”的治国理念及图书馆“读者至上”的服务理念，因此能带给高校图书馆很多的启示，也为高校图书馆的服务建设提供了一定的理论基础。笔者在本文只是简单的对于新公共服务理论的核心理念、与图书馆核心理念的契合、带给图书馆建设的冲击作用及对高校图书馆带来的启示进行了简单概述，就新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析，但笔者相信，新公共服务理论带给图书馆的启示及理论支撑下的建设途径还有很多，还需更多的学者进行继续研究。

参考文献：

［1］辛静.新公共服务理论评析――兼论对中国服务型政府建设的启示［D］.长春：吉林大学行政学院，2008.

［2］［5］珍妮特・V・登哈特，罗伯特・B・登哈特.新公共服务: 服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［3］钟刚毅，程孝良，李勇.公共图书馆体制改革与机制创新：基于新公共服务理论的视角［J］.图书馆理论与实践，2010，（5）：79.

［4］黄建梅.新公共服务理论对高校图书馆服务机制创新的启示［J］.四川图书馆学报，2011，（5）：58-60.

公共管理的任务篇10

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.