村级债务现状调研报告

党的十七大指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工补农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化新格局”。因此，如何紧紧抓住这一历史机遇，认真解决农村改革中凸现的村级负债问题，为建设社会主义新农村奠定良好基础，是当前统筹城乡协调发展，做好农村工作亟待解决的突出问题。笔者结合枝江市村级债务情况就此谈一些粗浅的看法。

村级债务沉重，已愈来愈成为困扰农村改革发展稳定的突出问题，已愈来愈成为巩固农村税费改革成果丞待破解的难题，已成为推进社会主义新农村建设的主要障碍。自年省委、省政府化解村级债务试点工作会议后，枝江市按照上级党委、政府的总体部署和要求，切实把化解村级债务作为农村工作的一项突出任务和为民办实事的重要内容来抓，坚持清理与化债并举，增收与化债并重，探索了一些化债的途径和措施，遏制了村级债务急剧攀升的势头，取得了化解村级债务的阶段性成效。我市拽车村率先实现了零债务。截止年12月底，我市已化解村级债务5152万元，占2002年锁定村级债务29084万元的17.7%。

一、村级债务现状

村级债务始于上世纪80年代中后期，随着农村改革的不断深化，在90年代初逐步显现，特别是90年代中后期村级债务以翻番的速度急剧膨胀。

一是负债面广。2002年农村税费改革时，我市锁定村级债务29084万元，全市198个行政村村村负债，负债面达100%。

二是负债数额大。截止年底，全市198个村负债额仍达22243万元，村平112.3万元。负债在10万元以下的村仅有5个，占村总数的2.5%。全市负债在200万元以上的村有30个，负债额达8486万元，占全市村级总负债22243万元的38.2%.

三是债务硬，债权软。从调查情况看，绝大多数村债务的往来关系是明确的，是必须要偿还的，是硬的。但债权清收，省委、省政府明文规定：只能清理村干部养老保险，追缴单位和干部职工拖欠村集体的款项，清收村办企业承包款。农村税改前农民历年形成的税费尾欠，继续执行中央暂停清收的规定。同时，从债权结构分析，90%左右的村级债权是农户税费尾欠款，这些欠款户中有的已经迁走，有的人已去世绝户，很难回收，导致有相当部分成为呆、坏、死账。

四是向村组干部借款数额大，不稳定因素增多。在税改前，村组干部为完成上级上缴任务，用本人存款和向自己亲戚朋友等借款完成上缴任务（在村存款户头都是村组干部个人的名字）。由于村集体长期不能还清村组干部借款，一些债权户经常到村组干部家中索债，甚至拖刀动斧追款，村组干部人身安全不能得到保证。据统计，我市有173个村、1010名村三职干部在村集体以自己名字立据存款1977.29万元，占债务总额的8.9%。

二、村级债务形成原因

造成村级负债不断增大的原因固然是多方面的，既有决策中兴办企业、借贷上交形成的债务，也有管理不善、非生产开支失控的漏洞，还有非正确政绩观的诱导，但更深层次的原因还在于现行管理体制和投资分配政策上存在的制度缺陷。

首先，国家对农村公共产品和服务的投入主体错位。在财政分灶吃饭的体制下，国家对基础设施建设的投入项目，几乎都要求地方配套资金，而在经济欠发达地区，地方财力往往呈倒金字塔，财政越往下越困难。县乡财政被喻为“吃饭财政”，根本无力配套资金，搞建设。随着农村基础设施建设步伐的加快，地方财政入不敷出，村级承担的资金缺口越来越大，村级债务因此也越积越多。加上有些领导片面追求经济“超常规”、“跨越式”发展，制定不切实际的生产建设项目和经济发展指标，开展名目繁多的达标升级活动，以政府责任状的形式进行考核，村组干部不得不靠大量举债“搞建设、谋发展”，使本来就捉襟见肘的村级财力更加举步维艰。

其次，税费征收制度中存在的业绩考评缺陷，是导致村级债务增加的重要因素。农村税改前，完成上级下达的税费任务，是村组干部的一项重要使命。为保障税费的足额上缴，大都采用绩效挂钩的办法，实行奖励或直接与本人工资报酬挂钩。考评指标也只管税费是否收缴上来，所反映的只是收入完成情况，而不问钱从何来？是否举债？一些村组干部为了完成任务，拿到奖金，除了挪用村“三项提留”外，向农户或个人借款或直接从银行、信用社、农村合作基金会贷款完成各种税费上缴任务。

第三、原国民收入再分配体制不利于农业农村的快速发展。上世纪八九十年代我国二元社会经济结构没有打破，国民收入再分配重点向城市倾斜，财政支出中用于农业发展和农村建设的投入比例依然不是很高。农村税费改革前，村级公益事业靠“三提五统”维持。农村税费改革后，国家政策支持仍然沿用过去国家、地方、村级各出一点的办法，在操作上实际是有资金缺口的。在现有农民收入水平下，村组要完成这些投入任务，出路只有两条，不是增加农民负担，就是向私人借债。

三、化解村级债务的对策

沉重的债务负担已严重影响基层的正常运转和社会稳定，成为制约农村经济发展和农村综合改革的重大障碍。真正化解起来盘根错节，有些问题是积重难返，不可能毕其功一役，不可能一蹴而就，如果不从根本上解决，必然会导致旧债未还又添新债。笔者认为，应本着不操之过急，不增加农民负担，确保农村稳定的原则，按照“禁增新债、化解旧债、分类处理、逐步消化”的思路，在法律、法规和政策允许的范围内，大胆探索各种有效的化解办法。

（一）降息减债。以专项治理高息借款作为化解乡村债务的突破口。要对借款本金和利息逐笔清查，清查结束后仍然滞留账外的借款，村级组织将不承认。村级借款利率一律降至金融部门规定的同期同档存款利率标准之内。借款不准利滚利，已按利滚利计算尚未支付的，要纠正；已经支付的，视造成损失情况，追究责任人责任。村组干部利用职权放贷或以工资转为借款的，一律取消全部利息。借款用于吃请送的，由责任人承担。在偿还各类债务中，要优先偿还个人借款，暂时无偿还能力的村，借款要停息挂帐。

（二）清收债权还债。要根据不同欠款对象分类施策，确保回收。一是对农户的欠款要区分情况回收，能一次偿还的，必须做到一次性回收；欠款额度大、一次性偿还有困难的，必须作出还款计划，签订还款合同，按合同约定偿还欠款；对有偿还能力拒不还款的，要按照法律程序依法清收。二是对外单位和国家公职人员欠款，要采取逐人清缴、财政扣缴、银行划拨、工资扣缴、以资抵债、依法清收等措施，力争一次性回收；对有还款能力拒不还款或拖延还款期限的，要给予党纪、政纪处分。三是村级组织为企业和个人借款担保形成的债务，一律由企业或个人负责偿还；企业已合并转制的，由接收企业负责偿还；企业已关停或常年亏损无效益的，要拍卖其资产抵债。四是对村集体垫付各项税费等挂账形成的债务，应查明原因，符合法律、法规规定属于农户的，可以转入农户名下。清收的欠款要专项管理，定向用于偿还债务。

（三）盘活资产还债。以盘活集体资产作为化解村级债务的重要途径。要深化农村集体资产产权制度改革，盘活村集体资产，对长期闲置和经营不善的集体资产，如房屋、荒山、鱼池等，可采取产权转让、承包租赁和拍卖等方式盘活集体资产。搞好集体现有的土地、水面、林地等自然资源的开发利用，增加村级组织收入，以资抵债。

（四）严防增加新债。以杜绝新债务的发生作为化解村级债务工作的重点。要切实减轻村级组织负担，一是任何单位不准向村级组织强行摊派报刊、书籍征订任务，更不得以回扣、代扣、代缴等方式促订促销。二是不准强行开展村级组织和农民出钱出物的达标升级活动，不准强行命令村级组织完成种养计划和技术推广任务，不准搞劳民伤财的“形象工程”。三是村级组织创办企业及兴办公益事业要坚持因地制宜、循序渐进、量入为出、量力而行的原则，不准超出“一事一议”筹资、筹劳上限控制标准，无财力保障的不准借债进行。四是要大力精减村干部职数。村党支部委员、村委会干部（党员）交叉任职，严格执行村干部定额补贴标准，严格控制村级支出，压缩一切不合理开支，增强村级组织还债能力。

（五）建制防债。以建立完善村级财务管理和监督为核心的长效机制是防止新债发生的重要保障。坚持实行村务公开、民主理财制度，建立健全村民议事组织，完善议事规则，规范财务公开的程序、形式和内容，重大财务开支必须经村民会议或村民代表会议讨论通过方可实施，切实加强村级组织内部民主监督；要建立村干部责任审计和责任追究制度，对违反规定给村级组织造成新的不良债务的责任人，要依法追究经济、行政、纪律责任；全面实行村财民理乡镇代管，实行村级账务、资金双代管，使村级财务管理规范化、制度化；加快管理手段的现代化，逐步建立农村经济监测系统和农村经济管理网络，实施会计管理电算化；加大对村集体经济审计监督力度。

（六）发展经济化债。以拓宽农民、村级组织增收渠道作为化解村级债务的根本途径。村级债务的解决，最终是要靠发展经济，靠农民和村级组织增收来实现。因此一是要加大改革力度，探索新的集体经济实现形式。积极引进资金和项目，利用集体资源、资产参股入股，实行股份合作，拓宽村级组织收入渠道，增强村级组织自行化解债务的能力。二是加大招商引资的力度，盘活办企业、上项目的资产，化解其债务。三是各级政府及有关部门要引导农民发展各类农民专业合作经济组织，为农民提供科技、信息、生产资料供应和产品销售及法律援助等方面的服务，促进农业和农村经济结构战略性调整，帮助农民发展畜牧业和多种经营。对农民进行进城务工知识的培训，转移农村剩余劳动力，扩大就业门路，增加农民收入，增强其还款能力，逐步回收农民欠村级组织的债务。

（七）财务清理冲债。对历史形成的债务，区别情况，分类处置。对不符合有关政策规定的税费尾欠，按照程序核销，不再向农民追缴；对欠村组干部工资形成的村级债务一律不得计息，对已计息的，其利息一律从债务中剔除，据实核算；对村级生产性和非生产性投资形成的债务，由审计、财政、经管等部门审计，据实确认。所欠工程款一律不得计息；同时，对清理过程中发现收入不上帐和重报、虚报支出，虚增村级债务的应如数退回，属违纪违法的问题，由执纪执法机关处理。

（八）强化组织保障和责任追究化债。各级党委、政府要站在实践“三个代表”重要思想和践行科学发展观的高度，提高对化解村级债务问题重要性的认识，切实把化解旧债、制止新债工作提上重要议事日程，主要领导要亲自抓、负总责。要教育广大干部树立科学的发展观、正确的政绩观，改变新官不理旧账的错误观念。增加债务考核指标，把清欠减债和防止新债增加列入乡村干部政绩考核的重要内容，对工作突出，成效明显的干部，要予以表彰奖励。凡是违反规定擅自借款或担保而发生的债务，要按照“谁决定借款、谁负责还款”的原则处理；对没有偿清债务的当事人，不得调动或提拔，对造成损失的要追究主要责任人和有关责任人的责任，确保农村经济健康发展。

（九）上级转移支付化债。按照中央优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务的要求，笔者建议中央、省增加对村级转移支付资金，专项用于偿还村级债务。