外来人口服务的对策研究

近年来，随着*经济的发展和城市化进程的加快，特别是随着大桥经济的到来，外来人口不断增多，已经成为促进*经济建设不可缺少的重要力量。外来人口的大量涌入，在服务当地经济建设和社会发展的同时，也给地方政府城市管理带来巨大挑战，如何使外来人口的服务和管理更趋于合理，日益成为各级政府必须研究的重要课题。2008年11月6日-12日，根据统一安排，我们先后到城东街道、册子乡进行了实地调研，走访了区人劳局、区外口办、区公安分局、区计生局等相关部门，就定海区外来人口发展趋势及管理服务工作进行了专题调研，现将调研结果汇报如下：

一、我区外来人口发展趋势及特点分析

（一）总量持续上升，增速逐年加快。平均年增长13.4%，至9月底，全区登记在册外来人口为90077人，其中集中在城区城郊一带约有54548人，占总数的60.56%，外来人口居住处所主要集中在租赁房屋、单位内部和工地现场，分别占67.97%、16.71%和9.53%，三类合计占94.21%，一些悬水小岛和出海船舶也有一定数量的外来人员。

（二）自然构成不平衡，综合素质不高。外来人口中男女比例不平衡，为1.7:1，16至30周岁的占38.9%，31至50周岁的占54.2%，50周岁以上的占6.9%。受教育程度不高，80%以上的外来人口为初中以下文化程度，其中6%左右是文盲，具有普通技能专长的仅占25%左右。

（三）滞留时间短，流动性大。据抽样调查，一年以上相对固定居住的仅为15%左右，滞留时间半年以下的占到了40%以上，其中三个月以下的超过20%。外来人口的服务处所依次分布在服务业、建筑业、厂矿企业、经商、务农等行业，其中务工、经商、服务三个行业所占的比例超过90%。

（四）来源地比较集中，犯罪比例逐渐攀高。据统计，本省内和市内跨乡镇流动的外来人口占外来人口总量近30%；从省外流入的超过70%。省外流出地主要集中在安徽、河南和四川，合计占65%左右，其中安徽占40.8%。外来人口违法犯罪问题仍十分突出。从近年来全区查获刑事案件的情况分析，外来人口作案比例基本保持在40%左右，局部地区甚至更高。从2007年发生的150起“两抢”案件情况看，破案后查获的犯罪嫌疑人员中有65.4%系外来人口。今年1-9月，全区共抓获外来人口刑事案件作案人员420名,占全部作案人员总数的58.74%，比去年同期上升9.09%。同时外来人口结伙作案、参与涉黑涉恶团伙组织的现象日趋突出，给我区社会治安带来极大的威胁。

（五）文明素质差异，影响城市管理。外来人口在思想意识、道德观念、价值取向等方面，与城市主流文化存在着明显差异和冲突，与城市居民难以沟通、融合，导致外来人口与城区居民不断地产生矛盾和冲突，再加上与城市居民实际生活水平客观上存在着巨大反差，给外来人口心理上留下了阴影，加剧了他们与城市居民和社会管理者之间的对立情绪和逆反心理，其中一些甚至形成了强烈的反社会倾向和报复心理。

二、我区外来人口管理服务的一些主要做法

（一）注重工作基础，推行社会化管理08年上半年区政府成立了区外来人口工作办公室，承担对全区外来人口的服务管理工作，建立“政府牵头、多方参与、齐抓共管、综合治理”的工作机制。目前，我区外来人口管理主要有三种模式：一是依靠房屋出租人，落实“以房管人”。根据房东的职责落实情况及暂住人口的居住期限、现实表现等，将租赁房屋分三个层次进行管理，用黑、蓝、红“三色张贴法”进行标识，提高了对流动人口管理工作的针对性和主动性。二是依靠用工单位，落实“以企管人”。在流动人口相对集中的企业推行企业自主管理模式，企业确定一名分管领导，并落实专（兼）职管理人员，明确各自的工作职责和任务。企业定期向社区警务室申报暂住登记，对于符合做证条件的，由企业自行（或委托警务室）到中心办理暂住证。派出所和乡镇（街道）流动人口管理办公室组织对企业自主管理的培训、指导和监督，并加大对违反用工规定企业的查处力度。三是依靠自主管理，落实“以外管外”。在外来人口集中的社区（村）中积极推行以“自我管理、自我服务、自我约束、自我教育”为原则的外来人口“居民式”管理模式，在政府领导下成立"新居民委员会"，在外来人口中招收工作人员，并按照有关的章程和制度，完善新居民委员会管理和服务功能，开展法制教育、安全防范、纠纷调解、权益维护等工作。

（二）注重服务保障，改善工作生活环境优化工作措施，提高服务力度。依托社区新居民服务管理中心，通过完善各项服务措施，改善外来务工人员的工作和生活环境，切实增强新居民的归属感和自信心。一是搭建组织平台。在新居民中寻找党团员，成立党团组织，开展形式多样的组织生活，促使他们在和谐社区建设中发挥先进性模范带头作用。二是搭建参与平台。选择新居民中的党团员和治安工作积极分子充实到社区的群防群治、纠纷矛盾调处、信息传达等管理工作中，大力推进外来职工与本地职工政治上、权益上平等。2007年，11名外来职工被选为区工会第十次代表大会代表，6名外来职工被选为市工会第五次代表大会代表，多名外来职工被评为市、区劳动模范。全区已有9名外来职工当选企业工会主席，40多个企业由外来职工担任工会委员。三是搭建救助平台。通过民政救济和慈善救助渠道，对新居民在助困、助学、助医三个方面开展救助。在环南街道晓峰社区建立了全市首家“爱心超市”，外来务工人员中困难群体可凭着一张街道统一发放的爱心卡在超市挑选自己所需的物品，每年受助人员超过2000余人次。开展节日慰问，逢年过节，街道、社区干部都要上门走访慰问外来务工人员，送上慰问品和慰问金，帮助他们渡过生活难关。四是搭建维权平台。积极拓宽外来务工人员法律援助申请渠道，通过法律援助与“12348”法律服务一体化，实行咨询、接访、求助、指派配套服务，健全“绿色通道”，及时快速为外来务工人员提供法律咨询和援助。截至10月底，全区共受理外来人员法律援助案件200余件，同比增长约50%，帮助外来务工人员挽回经济损失300多万元。劳动保障部门大力推广外来人员劳动合同制度，加强劳动争议调解、仲裁工作，严查侵犯外来人员合法权益违法行为。去年至今，共办理外来人口工伤案件16起，追回工伤赔偿258万元，追回拖欠工资275万元。五是搭建计生平台。按照“属地化管理”的原则，为外来人口提供与户籍人口同等的免费服务，今年以来，全区共开展流动人口培训班15次，免费发放避孕药具1万余人，为流动已婚育龄妇女提供环孕情服务30595人次，妇女病普查19000人次，生殖保健咨询服务8900人次，报销引流产、放取环等手术费17178元。六是搭建就业平台。为新居民免费提供求职登记、就业信息、政策咨询、职业介绍、房屋出租信息等服务，多层次、多形式的开展职业技能培训和安全教育培训，全区已建立100余所农民工学校，1-9月举办各类培训班400余期。七是搭建就学平台。为解决新居民子女读书问题，定海区在教育资源紧缺的情况下，按照“以公办学校为主，以流入地政府管理为主”的精神，鼓励公办学校吸纳符合就学条件的新居民子女入学，鼓励创办民工子弟学校，提升教学水平，促进外来儿童健康成长。至今年3月，全区共有流动儿童5017人，在公办学校就读的民工子女达到2354人，在我区育才、明珠、蓝天三所民工子女学校就读的达2643人，流动儿童入学率达99.6%，与我区义务教育阶段适龄儿童少年入学率水平基本持平。

（三）注重基层创新，促进新老居民和谐相处全区各乡镇（街道）积极探索建立旨在创新外来人口服务管理方式、促进新老居民沟通互动，营造融洽人际环境的新机制。册子乡连续二年举办新老居民文化艺术节，组建新老居民志愿者队伍，开展社企结对、新老居民代表结对，在去年推出文化一卡通基础上，今年又推出了新居民“社会服一卡通”，将服务领域扩展到社会的方方面面。新居民凭卡可免费享受乡、社区提供的各类文化资源；免费参加乡、社区组织的各类培训；免费提供法律援助；在乡卫生院就医优惠门诊费10%；子女在乡中心小学、幼儿园读书，享受本地学生同等待遇；对生活窘迫对象，可享受民政救助。城东街道以洋岙社区为试点成立“新居民管理委员会”，公开选拔外来人口参与社区事务管理，负责外来人口的登记、维权、纠纷调解等工作，探索实践外来人口“居民式”管理模式，取得较好成效。还首创设立“暂住人口服务登记点”，将外来人口服务点延伸到小店商铺，请小店老板兼职担任信息服务员，将外来人口信息搜集起来，提供给辖区派出所，使外来人员的信息服务管理，更为快捷便利。盐仓街道兴舟社区成立了新居民管理服务中心，积极探索“以外管外、内外结合”的外来人口服务管理模式，构建了党群服务、社会援助、计生服务、法律维权、未成年人教育“五位一体”的综合服务平台，有效解决了外来人口集聚所带来的一系列问题，为外来人口营造了温馨和谐的人居环境。解放街道晓峰社区成立了新居民党小组，按居住地域划分建立了党员工作责任区，并吸收优秀新居民充实到暂口协管员队伍和平安中队，社区还以丰富多彩的活动为载体，拉近新老居民之间的关系，培育“大邻里”意识，促进沟通互动，引导外来人口积极参与社区建设管理。干览镇于今年7月1日起实施《干览镇新居民服务管理办法（试行）》，在全市乡镇一级较早地正式提出外来人口服务管理工作由政府牵头、公安为主、有关部门参与的新思路，改变了过去单一由公安部门管理的模式，在政府牵头下做到各项服务措施适应外来人口的需要，《办法》的出台，从政策层面做到有据可依，把政府提供的服务覆盖到在当地工作的新居民。

三、我区外来人口管理服务面临的主要问题及原因分析

（一）外来人口管理理念和基本指导思想存在认识上的不一致。对外来人口管理，到底是以控制为主，管理为主，还是服务为主，不同的部门认识不一致，甚至差别很大。第一层面是在对外来人口的基本看法和指导外来人口工作的基本思想上，政策导向开始由控制和管理为主向以管理和服务为主转变是很明确的，但是政策的实施存在着不同程度的滞后；第二层面，是在不同部门的分工协作问题上，由于每个部门工作的对象不同，工作性质不同，工作重点不同，因此在控制、管理、服务三个方面，每个部门的侧重点也不一样，哪个部门遇到什么具体的问题，从自己角度出发处理事情，相互之间不能进行很好的分工和协作。

（二）外来人口服务管理机制还不够健全，缺乏经费保障。目前，外来人口管理工作已成为政府的重要工作，但是定海区外来人口工作办公室成立不久，各方面关系尚未理顺，没有形成一个统一的管理组织体系，很多乡镇还未建立相应的外口办及外口管理领导小组，尚未形成常规性、全局性的合力，职能部门间尚未形成快捷、准确、共享的信息平台。部门、乡镇（街道）普遍反映管理经费不足。

（三）外来人口各项保障措施不能得到有效落实由于外来人口自身素质形象以及对本地社会管理和治安造成的影响，导致社会普遍存在对外来人口的歧视心理。因此，政府和社会对外来人口的关心程度也不高，重管理、轻服务现象还存在，忽视对外来流动人口合法权益的必要保障，对外来流动人口存在公共服务缺位。一是就业不平等。政府部门主要关心和规划的是当地常住人口的就业问题，对外来流动人口较少顾及。用人单位在选择就业人员时，经常有户籍限制，对流动人口采取职业保留，甚至“同工不同酬”。二是社会保障比较缺乏。以劳动保障为例，流动人口多数处于“临时工”状态，工资、奖金、节假日、医疗、抚恤等往往处于无保障状态。三是合法权益易受损。流动人口在社会的各种场合中往往处以劣势地位，特别是在劳资双方的权利和义务分担中，更是处于不利地位，其合法权益容易受到侵害，再加上自身救济途径较为脆弱，政府救济途径只是杯水车薪，导致工资拖欠、工伤得不到赔偿等现象经常发生。而且外来人口大多从事脏、累、险的工作，居住条件差，劳动安全生产条件十分恶劣，参加社会保险情况也不容乐观，已经成为企业恶劣劳动环境下重大伤亡事故的主要伤害群体。

（四）外来人口社会管理难度大。目前，我区外来人员基本上以各自租住为主，未实行集宿化管理，个别大的企业即使采用集宿化管理模式在服务管理上也存在着这样那样的问题，远远不能满足外口服务管理的实际需求。尤其是金塘、册子、岑港、小沙、北蝉、城东、盐仓等乡镇（街道）有众多已经落户和即将投产的企业，却没有一家象样的外来务工者集中居住点，将大量的外来务工人员推向社会。据统计，全区共有出租房屋近23296家，其中私房2万余家，租住的外来人口已超过7万余名，而且外来人口流动性强,我区的行政管理力量与之相比存在较大反差。当前，全区外来人口专管员数量和素质都难以适应这一新的局面，全区外来人口专管员与外来人口的比例仅为1：850，低于全省规定1：500的标准，与本市其它县区相比也存在着较大差距。

四、加强外来人口服务与管理的对策措施

（一）转变观念，创新理念，及早规划外来人口城市化管理方案。随着我市连岛大桥即将贯通，交通区位条件的改善，社会经济的快速发展，势必造成外来人口的持续增长。党委政府必须对当前外来人口管理和服务工作的艰巨性、复杂性有充分的估计，及时将外来人口管理和服务工作纳入党委、政府的重要工作议程，研究制订具体的规划。一是要落实管理和服务的配套预算经费。外来人口的大量涌入，为定海经济建设做出了贡献，创造了财富，其积极因素是主要的。外来人口管理作为一项投入性工作，对维护社会稳定、建设“平安定海、和谐定海”有着重要意义。因此党委政府要按照外来人口在城市人口中的比例情况，科学预算各项经费，制订出台配套政策措施。二是要坚持统一管理。在外来人口管理上，应与时俱进，及时调整管理思路，切实增强服务意识，推进外来人口人性化管理。事实证明，外来人口的主体是好的，没有理由把其整个划定为一个单独的群体进行歧视性、限制性管理，一味地强调对其“打击”、“防范”。社会管理中要强调统一管理，坚持同一标准、同一待遇，决不能厚此薄彼、另眼相看，要通过落实市民化待遇不断增强新居民的认同感和归属感，从而引导广大新居民同建共享和谐社会。三是要开展外来人口集中居住点建设。要从长远发展出发，成立外来人口集中居住点建设领导小组，出台推进外来人口集中居住点建设工作意见。每年安排一定的土地指标用于集居点建设，在工业园区建设过程中，要把集居点建设纳入规划，鼓励乡镇（街道）、社区（村）、企业建造集居点，鼓励社会资金参与集居点建设管理。通过在有条件乡镇（街道）的试点，探索出一条适合我区实际的外口集中居住点建设模式。

（二）健全机制，多方联动，真正形成齐抓共管的良好局面。新居民服务管理是一项系统的社会管理工作，涉及到诸多政府管理部门和社会方方面面，只有坚持党委领导、政府主导，才能实现统一协调、有序管理，才能充分整合全社会资源为新居民提供优质服务，也才能形成“上下贯通、左右联动、紧密协作”的全方位、立体式管理服务模式。一是要构建区、乡镇（街道）、社区三级管理平台。在区级层面，区委区政府要成立外来人口工作领导小组，区政府外口办具体承担外来人口工作的政策研究、规划部署、协调指导、考核监督等工作。各乡镇（街道）也要建立健全相应的外来人口工作领导小组，设立外口办，按辖区外来人口500:1的比例配备外口专管员。外来务工人员较多的社区、企业，要设立新居民服务管理站，配备专（兼）职协管员，负责做好外来人口登记发证、出租房屋登记备案、计划生育、各类矛盾纠纷调处等工作。二是要加强政府职能部门的综合管理。建立相关职能部门组成的外来人口工作联席会议制度，定期进行工作交流，做到部门间信息互通、资源共享、配合协作、工作联动，增强外口服务管理工作的整体合力和水平。

（三）强化管理、注重服务，积极创新管理服务模式尽快实现由以社会控制为主的治安管理向管理服务并重的模式转变，进一步转变政府职能，在加强管理的同时，把尊重和保护外来人员合法权益置于工作首位，切实保障和维护外来人员参政议政、行使选举权和被选举权、加入党团组织、劳动安全、同工同酬、足额领取工资、社会保障、子女就学等方面的合法权益，将管理寓于服务之中，在服务中实施有效管理。一是要加快外来人口的权益及社会保障制度建设，积极探索商业保险运行模式。在权益保护方面，重视抓好包括外来务工者在内的企业职工工资收入问题，实行在岗务工者的最低工资制度，为外来劳动力享受最低工资提供制度保障，并针对拖欠外来务工者工资的问题建立健全配套政策措施。重点推行企业职工的劳动合同制度，规范劳资双方的用工关系，保护双方的权益，规范企业用工管理，减少劳动者权益被侵害现象。在社会保障方面，要不断扩大农民工社会保障的内容，并积极探索商业保险运行模式介入外来人口社会保障机制。如：针对建筑行业招用的农民工数量众多、流动频繁、难以建立稳定的劳动关系，如果按常规办法向社保经办机构按月办理农民工的参保、中保手续，既不现实也难以操作这一现状，可以采取以工程项目为参保单位的缴费方式，使农民工在整个工程项目进行中都可享有保障。二是要加强对新居民委员会这一自治组织的培植和监管，完善其有效的运作机制。在调查中我们发现，外来人员更愿意接受自治组织这一形式，外来人口对这一组织形式认可度很高，他们关心新居民委员会干部是否真正为外来人员办实事，希望新居民委员会多跟他们进行就业求职上的联系，当遇到困难时，他们也更倾向与向新居民委员会求助。因此政府要加强对新居民委员会的培植和监管。要以开放、积极、肯定的态度来认识外来人口自治在外来人口管理中的作用。要鼓励自治组织在外来人口管理中积极发挥作用，明确自治组织职能、让自治组织产生凝聚力。要拿出适当的资金来扶持外来人口自治组织的运转，给该组织的发展提供必要的资金来源，解决其后顾之忧。要完善监督机制，确保外来人口自治组织自我管理的正常运行。通过对外来人口自治组织自我管理的领导者或者是主要负责人在处理事务上的监督，保证外来人口自治组织的权益，并在监督机制下，逐步提高领导者的办事和处理问题的能力。三是要强化企业“自我管理，自我服务”的模式，不断完善外来人口奖惩机制。按照“谁用工、谁管理、谁负责”的原则，制定具体的管理服务措施，注重利益导向，切实可行地把管理责任落实到用工单位。乡镇（街道）与企业签订责任书的同时，各企业也应该与外包工程队签订《外包企业治安管理责任书》，向违反《责任书》规定的外来从业人员和外包队收取一定的“违约金”，所有“违约金”存入外口管理帐户，用于外包队管理、先进表彰、见义勇为奖励和帮困救助等等。同时，为有效调动外包工做《暂住证》的积极性和自觉性，企业可以为办理《暂住证》的外来员工发放一定的伙食补贴和租房补贴，凭《暂住证》领取伙食补贴和租房补贴，既是给外来员工的一种福利、一种服务，更是为企业的外来员工管理工作带来明显的成效，使外来人口的服务和管理得到有效的结合。四是要加强出租房屋的落脚点管理，完善管理网络。转变管理思路，从注重抓出租房屋及其内部暂住人口登记办证向全面落实房东管理责任转变，建立健全房屋出租申报机制。要充分发挥村民自治作用，把出租房管理内容写入村民自治章程中，对遵纪守法的出租户依法享受村民自治章程中规定的各项政策，对于违法或知情不报、不履行义务的出租户取消各种享受。各社区（村）要同出租户签订《房东公约责任书》，采取房主包房客管理模式，建立房主包房客登记制度。针对当前出租房屋管理中出现的居民小区套房出租管理难的情况，可以通过中介机构、物业公司等实行委托式管理。

（四）以人为本，以文化人，有效提高外来人口的文明素质。新居民来自五湖四海，难免会因文化背景、生活习俗而导致素质参差不齐，而外来人口的素质不提高，城市的整体文明程度必然会受到影响。因此，我们要在第一时间主动对新居民进行宣传教育，努力用良好的氛围影响新居民、改造新居民，使他们顺利融入第二故乡。一是要加强教育引导，逐步提高外来人员的综合素质。要把外来人员的教育纳入教育事业的整体规划，充分利用社会资源、创办各种形式的民工学校、职工学校和补习班、培训班，开展文化知识、法律常识，交通知识，文明礼仪等各方面教育，以及上岗培训、劳动技能，安全生产等内容学习。要吸纳外来人员共同参与社区（企业）道德评议活动，以促进外来人员养成良好的文明习惯，实现自我教育、自我监督和自我管理。二是要加强典型宣传，进一步营造全社会关注、关爱外来人口的良好氛围。借助报纸、电视、电台等各类宣传媒介，加大对新居民中各类先进典型的宣传，积极宣传新居民通过讲文明、学文化、守法律等方面来提高素质的典型事例及创业创新事迹，大力评选表彰各类新居民中的先进典型，用身边的人和事感染新居民，以点带面，营造一种浓厚的新居民争当“四有”公民的社会氛围。三是要设计形式多样的文化活动，大力丰富新居民的业余文化生活。要根据小型分散、简便易行的原则，组织和开展形式多样的地方文化和民间文化活动。考虑到外来人员的实际消费能力，多提供免费或廉价的运动场、室或其它娱乐项目，多组织一些“露天电影”、“纳凉晚会”、“广场演出”等群众文化活动。多设计一些类似“新老居民文化节”、“外来建设者趣味运动会”等适合外来人员参与的文化体育活动。多出台一些诸如“文化一卡通”、“社会服务一卡通”、“免费开放场馆”等丰富外来人员精神文化生活的优惠政策。根据外来人员来自五湖四海的特点，多开展让外来民工演家乡戏、唱家乡歌、话家乡情等活动，为外来人员提供展现自我的机会，进一步促进新老居民和谐相处，激发新居民建设第二故乡的热情。